第一篇：從政府管理到政府治理　論新時代如何持續(xù)推進政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

“政府管理”走向“政府治理”，是現(xiàn)代大多數(shù)國家政府改革的趨勢，社會經(jīng)濟的發(fā)展離不開政府治理體系的有效治理能力。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出重要指示，明確要深入行政體制改革，務必切實轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，提升政府執(zhí)行力與公信力，進而優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高科學管理水平。

黨的十九大提出了從全面建成小康社會到基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，再到全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略安排，并在大會上提出實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一個國家的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，是來自政府職能部門的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這表明，必須深化增強政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，以此推進我國各項事業(yè)取得輝煌成績。本文就政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵與必要性展開探討，希望為政府提升治理效能和改革發(fā)展提供實踐路徑。

我國改革開放以前呈現(xiàn)出中央集權(quán)式的治理結(jié)構(gòu)，在之后的發(fā)展中“集權(quán)”下分，從而逐漸激發(fā)了政府各階層的積極性。當下，我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，處于轉(zhuǎn)型的重要時期，應當加強我國政府治理體系的建設(shè)進而增強政府治理能力，以此解決轉(zhuǎn)型期各階段出現(xiàn)的社會問題與利益沖突。從“政府管理”到“政府治理”的這一重要轉(zhuǎn)變，是我黨在新時代作出的明智選擇，一方面表明了中國共產(chǎn)黨對我國當前國情的深刻認識，另一方面也體現(xiàn)了新時期中國特色社會主義的優(yōu)勢，此舉確定了我黨未來的治國方略。

一、政府治理體系與政府治理能力概述

（一）政府管理與政府治理的內(nèi)涵

從傳統(tǒng)“管理”到現(xiàn)如今“治理”的轉(zhuǎn)型，從字面上看雖然只是一字之差，但實際卻是一個質(zhì)的飛躍，它體現(xiàn)了治國理政總模式是包含了權(quán)力配置和行為方式的一種重要的轉(zhuǎn)變。可以從主體差異、結(jié)構(gòu)差異、協(xié)同度不同、權(quán)威性質(zhì)的不同四個方面，區(qū)分其內(nèi)涵的差異。從主體來看，“管理”的主體是單純唯一的，一般為國家政府的公共權(quán)力，相比較，“治理”的主體就豐富多元，包括政府、社會組織與市場組織等；從結(jié)構(gòu)上，“管理”是政府基于科層制體系而形成的垂直型結(jié)構(gòu)，而“治理”則是多元主體基于合作與分工而形成的網(wǎng)絡型結(jié)構(gòu)；在協(xié)同度方面，“管理”更多的是政府單部門的封閉式行政，“治理”更多的是政府多部門的協(xié)同式行政；從權(quán)威性質(zhì)上，“管理”強調(diào)人治，而“治理”強調(diào)法治。

（二）政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

在我國，“治理能力現(xiàn)代化”一詞是在論述全面深化改革的總目標時提出來的，關(guān)于“政府治理現(xiàn)代化”一詞沒有統(tǒng)一的范式，主要指在中國現(xiàn)代化的進程中，政府治理強調(diào)公正公開、民主參與、法治責任、多元協(xié)作等理念。政府治理體系的現(xiàn)代化是指政府在治國理政中需要引領(lǐng)每個行業(yè)領(lǐng)域的治理工作，促使它們之間形成攜手進步的互動合作關(guān)系，實現(xiàn)涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)和黨建領(lǐng)域治理的現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）政府治理體系與政府治理能力的關(guān)系

可以從兩個方面概括政府治理體系和治理能力之間的關(guān)系：一是

沒有政府治理體系的現(xiàn)代化就不會有政府治理能力的現(xiàn)代化，只有科學規(guī)范的政府治理體系，才能成就高水平的政府治理能力；二是在實際工作中，需要不斷提高政府治理能力，才能使政府治理體系的功能發(fā)揮至最佳，從而在實踐中完善政府治理體系的構(gòu)造。因此，政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化在完善的過程中，每個時期都有各自不同的階段性目標。

二、推進政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必要性 （一）適應社會轉(zhuǎn)型的需要

政府在國家治理體系中都起著不可忽視的絕對領(lǐng)導作用，尤其是上傳下達黨的重要思想和具體實施國家政策時，一線政府都是直接接觸廣大群眾，也是最先了解到政策實施過程中社會和市場的真實反饋和訴求。政府治理體系和治理能力會直接影響到當?shù)氐慕?jīng)濟增長和社會進步。政府治理是國家治理的基礎(chǔ)和核心，對于社會轉(zhuǎn)型時期產(chǎn)生的各種社會問題，政府應當及時回應并作出處理。政府治理能力的強弱直接影響到政治經(jīng)濟建設(shè)和社會的良性發(fā)展，作為經(jīng)濟社會發(fā)展的主推者和治理者，政府背負著巨大壓力與責任。

（二）全面深化改革的需要

有效的政府必然是職責有限的政府，必須適應全面深化改革的需要。政府治理能力是我國治理能力和質(zhì)量體系現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，它不僅對加速建設(shè)服務型和法治型社會起著關(guān)鍵作用，而且對強化行政管理及社會治理都有著至關(guān)重要的意義。由此看來，全面深化改革是一場革命，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)是完善和發(fā)展

中國特色社會主義制度，在這個前提之下，將市場、政府、社會各歸其位，形成互相支撐又相互管控的合作體系，使其無論在任何一種治理模式中，都能處理各種復雜的社會問題，解決社會矛盾。最大限度地促使政府職能轉(zhuǎn)變，為開拓創(chuàng)新公共服務管理模式打下堅實的基礎(chǔ)。

（三）國計民生的需要

從微觀層面和宏觀層面來看，政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化都是國計民生的需要：以微觀層面來看，政府有著政策執(zhí)行者和社會經(jīng)濟發(fā)展過程的服務者的雙重身份，也肩負著重要的社會使命，其治理能力的強弱將直接影響民眾的生活質(zhì)量與幸福感的體驗；從宏觀層面上看，政府治理體系和治理能力關(guān)系到國家的政治、經(jīng)濟、社會的和諧發(fā)展，對國家的長治久安和社會安定都有著重要影響。

三、持續(xù)推進政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的途徑

法治社會需要有民主作為依托，缺乏民主或者沒有法治的民主是不利于社會健康發(fā)展的，容易發(fā)生集權(quán)、專制的現(xiàn)象，嚴重的甚至可能會導致社會走向混亂無序的深淵。堅持推進政府治理現(xiàn)代化建設(shè)，將優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府科學管理水平。健全宏觀調(diào)控體系，需要政府職能部門放低身段，以尊重平等的姿態(tài)服務，促成社會各界之間的合作，政府與社會、公民之間形成良性互動。民主與法治是推進社會文明和諧發(fā)展的奠基石，也是實現(xiàn)社會治理發(fā)展的保護傘，一旦出現(xiàn)民主缺乏，社會就會出現(xiàn)走向?qū)Ｖ婆c集權(quán)的混亂現(xiàn)象。因此，必須遵循民主原則、法治原則，才能使政府治理高效，促進社會和諧

發(fā)展。

（一）全面深化改革中推進行政體制機制改革

我國政治體制改革最重要的內(nèi)容就是行政體制改革，而行政體制改革的核心要素是轉(zhuǎn)變政府職能。推進行政體制改革可以從以下幾方面開展：一是以政府職能轉(zhuǎn)變作為突破口，從政府機構(gòu)的工作流程、職能配備、執(zhí)行決策權(quán)以及互相協(xié)調(diào)又彼此制約的行政運行機制著手優(yōu)化完善，以確保權(quán)責的統(tǒng)一性，必須嚴格管理績效和落實相關(guān)責任。二是為使各項制度在實施過程中呈現(xiàn)穩(wěn)定與成熟，應當構(gòu)建科學規(guī)范、系統(tǒng)完備且能有效實施的制度體系，從而保障政府治理體系能順暢有序地運行。三是基層政府應該在工作中樹立依法行政和權(quán)責一致的觀念，積極倡導科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的優(yōu)良風氣，在治理中體現(xiàn)法治精神。時刻銘記所掌握的權(quán)力是來自于人民的信任與托付，在工作中做到秉公用權(quán)、依法用權(quán)、廉潔用權(quán)、為民用權(quán)，不可中飽私囊、為己所用，杜絕出現(xiàn)各種越權(quán)和特權(quán)的行為，堅決擁護我黨的光輝形象，打造和諧有序的社會治理環(huán)境，積極倡導依法行政的價值取向，維護社會公平正義。

（二）強化政府行政決策民主和法治程序，提升科學化管理水平

政府行政決策的民主化和法治化，是政府治理能力現(xiàn)代化的重要標志。推行政府行政決策民主化和法治化是實現(xiàn)習近平總書記提出“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”的重要體現(xiàn)，是國家經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會和諧和人民幸福

安康的重要保障。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要健全依法決策機制，構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制，要始終把政府行政決策的民主化、科學化和法治化，作為衡量和評價政府依法行政和行政執(zhí)法能力的重點，提升政府公信力和執(zhí)行力水平。如果沒有行政決策的民主化和法治化，就無法實現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化。

（三）積極引導社會多元主體參與政府現(xiàn)代化治理

近十年來，我國許多地方政府在社會管理創(chuàng)新的實踐探索方面，已經(jīng)蘊含了引導社會多元主體參與的理念。現(xiàn)代治理理論表明，政府為達到多元主體共同治理的目標，需要增強多個主體間的無障礙溝通，清晰分布各自應當承擔的任務職責，進而有效促進整個社會和諧有序地發(fā)展。多種治理主體的參與，改變了過去政府作為唯一主體的單向性，而且有效控制了行政權(quán)力因膨脹造成的社會風險。首先，各企事業(yè)單位、社會組織、人民群眾積極參與社會治理，能激發(fā)全社會活力，提高社會治理社會化水平。其次，多元合作模式有別于一元治理模式，是一種比較科學的治理模式，特別是當下社會各行各業(yè)利益的訴求呈現(xiàn)復雜和分化，政府與社會之間的關(guān)系變得更為緊密，這對今后實現(xiàn)社會協(xié)同治理起著重要的推動作用。

（四）充分發(fā)揮政府工作人員的主觀能動性

政府工作人員要積極發(fā)揮主觀能動性。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的特殊時期，群眾利益訴求多樣化，社會矛盾和問題交織疊加，社會管理日趨復雜，因此，對政府工作人員也提出了進一步要求：一是全面加

強黨建理論的學習，提升解決社會矛盾和處理問題的理論水平和能力。二是不斷進取，從各方面提高工作能力和個人素養(yǎng)。三是更加具備服務人民、掌握政策、落實政策、開拓創(chuàng)新的工作素養(yǎng)，在工作實踐中不斷優(yōu)化自身的綜合能力。四是強化為人民服務的意識，具有強烈的責任意識、勇于擔當?shù)木瘛⑦^硬的專業(yè)能力以及善于發(fā)現(xiàn)問題處理問題的素養(yǎng)。為監(jiān)督促進政府工作人員的工作成效，可以優(yōu)化績效考核，并嚴格按照要求執(zhí)行監(jiān)管責任制。政府職能部門承擔著治理社會的重要職責，政府工作人員個人素養(yǎng)的高低直接影響政府治理的成效，必須做到既不越權(quán)，也不當“甩手掌柜”。

1.牢固樹立服務意識。建設(shè)服務型政府是我國行政體制改革的基本方向和重要內(nèi)容。政府工作人員牢固樹立服務意識要以人為本，黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點都要把人民群眾的利益放在首要位置上，圍繞著激發(fā)和調(diào)動人的主動性、積極性，開拓性地展開工作。由此可見，民生問題不僅關(guān)系廣大人民群眾的根本利益，而且影響到整個國家發(fā)展的大局。為牢固樹立政府工作人員的服務意識，應該做到“兩個必須”：第一，必須強化現(xiàn)代治理理念，認識到穩(wěn)定和諧的治理局面必須堅持群眾觀點和群眾路線；第二，必須明確公權(quán)力是來自民眾、服務于民眾的重要思想，拋棄陳舊觀念，以維持個人權(quán)力為主的政績觀念，應當切實把思想意識統(tǒng)一起來，服務百姓，服務社會。

2.完善干部任用考核機制。適應新時代新任務新要求，領(lǐng)導干部需要提升各方面的工作能力，因此必須在原有基礎(chǔ)上優(yōu)化干部考核評價機制，建議從干部任用及考核兩個方面進行。在干部任用考核體系

中，需要特別重視法治政績的考核，對那些運用法治思維、法治方法解決經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的各類難題的干部，尤其是堅持將法治思維和方式落實到具體工作中的干部，要給予肯定和優(yōu)先提拔。要在各級干部中明確，只有善用法治思維和法治方式，才能推進全面依法治國。要將領(lǐng)導干部考核評價作為衡量領(lǐng)導干部依法履職盡責的重要標準。堅持嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，教育引導廣大干部不忘初心、牢記使命，強化“四個意識”，堅定“四個自信”，以對黨忠誠、為黨分憂、為黨盡職、為民造福的政治擔當，滿懷激情地投入到新時代中國特色社會主義偉大實踐中。

3.強化權(quán)力監(jiān)督問責機制。我國目前對權(quán)力制約和問責體制在逐步完善和加強，對各階級領(lǐng)導干部提出了加強法治思維能力的要求，著重強調(diào)讓人民監(jiān)督權(quán)力，強化法治手段。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)堅持把對權(quán)力的科學配置與對干部的有效監(jiān)督結(jié)合起來，把事前、事中、事后監(jiān)督結(jié)合起來，把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督結(jié)合起來，不斷拓寬監(jiān)督渠道，改進工作方法，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，推動權(quán)力運行的制度化、規(guī)范化和公開透明，給各級領(lǐng)導干部行使權(quán)力戴上了“緊箍咒”。

（五）加強培育和科學管理社會組織

社會組織是為實現(xiàn)特定目標而建立的共同活動的群體，與政府組織、經(jīng)濟組織并列。我國社會主義現(xiàn)代化的建設(shè)和社會組織有著密不可分的關(guān)系，社會組織可以說是國家治理有效方法中的重要主體，也是重要推動力量。在打造共建共享共治社會治理格局的重任中，不能小覷社會組織所發(fā)揮出的能效，這不僅為社會組織的發(fā)展規(guī)劃帶來了

新契機，同時也對我國所有的社會組織在參與社會治理中提出了新的更高要求。

近年來，隨著社會組織的活動專業(yè)化越來越強，社會組織專業(yè)人才對社會組織的發(fā)展至關(guān)重要。因此，建立專業(yè)人才職稱序列對穩(wěn)定專業(yè)人才、發(fā)揮專業(yè)人才的作用、促進專業(yè)人才隊伍結(jié)構(gòu)不斷完善具有重要作用。針對上述問題，政府應該加快社會組織人才隊伍建設(shè)：一是對優(yōu)秀的社會組織實施更多的大力扶持舉措。這是帶動地方經(jīng)濟、社會發(fā)展的有效方法，既能實現(xiàn)社會組織健康可持續(xù)發(fā)展，又能使我國社會治理取得更大成就。二是我國社會組織種類繁多，功能千差萬別，應當重點培育和優(yōu)先發(fā)展一批能滿足老百姓日常生活需求，高質(zhì)量、信譽佳，開展服務細致入微的社會組織。三是規(guī)范社會組織的管理，必須進一步完善扶持社會組織的政策體系，社會組織開展服務性項目應遵循自愿、公平、公開的原則，引導其自覺踐行社會主義核心價值觀，增強社會責任意識和誠信意識。從工作開始前的準備階段就必須一絲不茍按照工作規(guī)范一步一個腳印來落實完成，要發(fā)揮主觀能動性，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展和行業(yè)自律、社會治理中發(fā)揮積極作用。四是進一步加強工作指導。通過開展高質(zhì)量的專業(yè)人才培訓的方式幫助社會組織提高服務能力，擴大組織人才隊伍，進而促進社會組織的良性發(fā)展，引導其在加強服務能力上下功夫，通過對市場需求的清晰認識來主動參與社會發(fā)展。為促進社會組織規(guī)范運行，提升社會組織自身建設(shè)能力，推動社會組織健康有序發(fā)展，還必須切實加強專項檢查和社會監(jiān)督。

（六）運用大數(shù)據(jù)提升政府治理能力

大數(shù)據(jù)不僅是一種技術(shù)，更是深刻影響社會生活并可以有效利用的重要資源。大數(shù)據(jù)作為新興技術(shù)，不但可以整合碎片化的政務數(shù)據(jù)，還可以克服條塊分割、信息壁壘等問題，要實現(xiàn)政府內(nèi)部的工作效率和效能的提升，離不開政務智能化系統(tǒng)建設(shè)。在大數(shù)據(jù)賦能的作用下，各級政府統(tǒng)籌協(xié)同、各司其職，可以有效集成各類信息資源、快速形成優(yōu)質(zhì)信息聚合，從而實現(xiàn)治理職能的配置優(yōu)化、工作流程的科學可行、操作步驟的簡化合理、運行質(zhì)量的全面提升。良好的數(shù)據(jù)分析不但可以透過表象揭示大數(shù)據(jù)信息背后錯綜復雜的關(guān)系本質(zhì)，更重要的是能夠揭示更多的隱藏價值，使輿情預測更加準確，使政府決策更加科學合理。要推動政府決策由過去的經(jīng)驗型、估計型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)政府決策機制再造，并借助大數(shù)據(jù)打造整體政府、開放政府、協(xié)同政府、智慧政府，提高政府治理能力現(xiàn)代化水平。為此，政府需要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對輿情信息進行全面搜集與分析，找到民眾關(guān)注焦點，判定輿情變動級別，預測公眾態(tài)度走向，挖掘大數(shù)據(jù)背后的輿情趨勢，最終為政府決策提供技術(shù)服務。

四、結(jié)語

推進政府治理體系與和治理能力現(xiàn)代化，是構(gòu)建一個經(jīng)濟更加發(fā)展、民主更加健全、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加富足的國家的需要。必須深入學習黨的十九大精神，貫徹落實黨的方針、路線、政策，把握好全面深化改革的總目標，著力推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性；

必須放權(quán)于社會、讓權(quán)于市場，實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的任務，適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求；必須注重培育和引導社會組織，使其在互動、多元的治理模式中能夠發(fā)揮更大作用。總之，要加強政府創(chuàng)新管理，加速職能轉(zhuǎn)變，為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下堅實的根基。

第二篇：從“運動型”治理到“可持續(xù)型”治理

從“運動型”治理到“可持續(xù)型”治理

——中國公共治理模式嬗變的邏輯與路徑

作者:王洛忠 劉金發(fā) 2012-7-3 來源:《未來與發(fā)展》2007年第 5 期

【摘要】“運動型”治理的邏輯根源在于對中國傳統(tǒng)治理模式的依賴、對自上而下行政運行體制的遵循以及將短期政績作為政府治理目標的錯位, 最終表現(xiàn)出治理效果不明顯、公共權(quán)力異化、政府公信力下降等弊端。“可持續(xù)型”治理作為一種替代性的治理模式, 遵循既定的制度、規(guī)則和程序, 涵蓋了制度治理、依法治理、參與治理和長效治理等理念。實現(xiàn)“運動型”治理向“可持續(xù)型”治理轉(zhuǎn)變, 確保公共治理績效的可持續(xù)改進, 是轉(zhuǎn)型期中國公共治理模式嬗變的路徑與方向。

【關(guān)鍵詞】運動型治理;可持續(xù)型治理;路徑轉(zhuǎn)換

隨著中國改革開放的逐步深入和傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的全面轉(zhuǎn)型,各種利益矛盾和社會沖突不斷涌現(xiàn)并積聚。傳統(tǒng)的“運動型”治理已經(jīng)無法對復雜多變、日益專業(yè)化的公共事務作出快速反應和有效處置, 在理論上逐漸出現(xiàn)了“公共治理范式危機”,在實踐中亦無法形成一套公共治理的長效機制。“可持續(xù)型”治理作為一種全新的治理模式, 在理論上將實現(xiàn)公共治理理念與范式的轉(zhuǎn)換, 在實踐中將增強政府對公共事務的治理能力和公共服務的供給能力, 并在此基礎(chǔ)上真正推動中國公共治理模式的嬗變與創(chuàng)新。

一、“運動型”治理的邏輯根源與主要弊端

(一)“運動型”治理是政府公共事務治理的傳統(tǒng)模式

從名稱上來看,“運動型”治理稱謂繁多。從經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域到刑事(行政)執(zhí)法領(lǐng)域, 再到社會治理領(lǐng)域, 各種口號式、運動式的“突擊檢查”、“行業(yè)整頓”、“集中整治”、“統(tǒng)一行動”、“嚴打”等“專項治理”行動層出不窮。

從過程上來看,“運動型”治理的大體程序如下[1]: 首先, 有重大社會問題發(fā)生, 引起有關(guān)部門和領(lǐng)導的高度重視;然后, 上級領(lǐng)導作出重要指示,下級主管部門召開緊急會議, 出臺“從重、從嚴、從快”處理特定事件的專門文件, 部署專項整治行動;進而, 政府相關(guān)職能部門聯(lián)合在一起, 在全行業(yè)、全系統(tǒng)、全地區(qū)范圍內(nèi)進行聲勢浩大的政治動員, 掀起一場轟轟烈烈的行政檢查和行政處罰行動, 雷厲風行地對不法行為進行集中清剿;同時, 為了確保治理的成效, 上級領(lǐng)導以督導、檢查或驗收者的身份對下級主管部門的治理成果進行驗收;最后, 開會總結(jié)表彰, 撰寫成果報告, 向全社會公布“專項治理”的一系列數(shù)字, 宣布整治取得豐碩成果。

從本質(zhì)上來看, 盡管“運動型”治理可能在短時間內(nèi)取得顯著成效, 但它是一種“無規(guī)則可循或有規(guī)則不循的非常態(tài)化管理, 而且在一定程度上同政府的行為隨意, 政府的一些官員辦事因人而異有一定的相關(guān)性”[2]。當這種針對特定事件, 集中大量人力、財力、物力, 在特定時間、空間進行颶風式大檢查、大整頓的治理方式較為普遍時, 我們不得不承認“運動型”治理儼然已成為政府治理公共事務的常見模式。(二)“運動型”治理的邏輯根源

1.從傳統(tǒng)的社會治理路徑來看,遺傳下來的體制框架使中國公共治理產(chǎn)生了嚴重的“路徑依賴”。建國以后,中國公共治理的制度供給嚴重匱乏,國家不得不采取高度控制的集權(quán)模式, 政府治理手段和治理行為帶有相當?shù)碾S意性。“運動型”治理在響亮口號的鼓舞與廣泛社會動員力量的支持下, 以極大的力度對社會治理中的突出問題進行控制和打壓, 以取得暫時的管理成效。改革開放以來, 中國的法制建設(shè)得以加強, 公共治理的制度供給不足態(tài)勢極大改觀。但是,“運動型”治理的思維邏輯仍然根深蒂固,政府的治理行為并沒有隨法制建設(shè)的改善而完全走向規(guī)范化, 對具體的社會問題仍然傾向于采取“運動型”治理模式。中國的公共治理陷入了“突擊解決-迅速見效-問題反彈-再突擊解決-再反彈”的惡性循環(huán)之中。

2.從現(xiàn)行的體制邏輯來看,“運動型”治理是積極落實上級領(lǐng)導指示與命令的應然表現(xiàn)。在中國社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中, 公共治理模式實際上是沿著人治向政策之治、再向法治轉(zhuǎn)變的路徑不斷演化。盡管中國正努力構(gòu)建一個法治社會, 但是公共治理模式?jīng)]有完全實現(xiàn)從政策之治向法治的轉(zhuǎn)換, 在實踐過程中仍帶有強烈的人治色彩。“運動型”治理的動力機制來自上級領(lǐng)導對某一社會問題的高度重視。如果說建國后的一段時期內(nèi)是因為 治理機制缺乏以及規(guī)章制度不健全導致公共治理失范的話, 那么在轉(zhuǎn)型期, 雖然治理機制不斷優(yōu)化,規(guī)章制度不斷完善, 但是執(zhí)行權(quán)威不能夠堅持規(guī)范, 造成治理的混亂和失效。公共治理無法對經(jīng)濟發(fā)展和社會變化所帶來的各種沖突予以有效地回應, 只能在“無所作為”和“運動式”整治兩極之間徘徊, 期望的社會和諧也只是治理過程中短暫的一瞬, 難以持續(xù)。3.從政府行為的動機選擇來看,“運動型”治理意味著政府將短期的“政績”目標作為其行為的出發(fā)點。眾所周知, 公共治理機制不能建立在過于功利性的基礎(chǔ)之上, 必須超越公共部門自身的私利。一旦制度建立在功利性的基礎(chǔ)之上, 那么隨著官員個人利益的凸顯與變化, 公共治理機制必然是多變的、脆弱的, 并且是令人難以接受的。在“運動型”治理過程中,部分政府官員往往傾向于強加某種秩序, 發(fā)布種種指令;力求樹立在傳媒中的形象, 搞象征性的政治, 大張旗鼓地宣傳其治理“政績”, 把政府工作中更為實際的要素放到一邊[3]。以功利性為出發(fā)點的公共治理運作模式必將陷入“合法性危機”, 更無法達到公眾期望的善治狀態(tài)。(三)“運動型”治理的主要弊端

“運動型”治理依賴政府強制性的公共權(quán)力, 通過特殊手段取得階段性成果、獲得令人拍手稱快的“治理政績”, 滿足了政府治理公共事務的一時需要。但是, 由于這種“運動型”治理缺乏穩(wěn)定的制度基礎(chǔ), 不存在有效的治理結(jié)構(gòu), 由此凸顯出諸 多弊端: 1“.運動型”治理不僅行政成本高, 而且大多治標不治本, 治理效果差。在“運動型”治理框架內(nèi), 政府往往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”, 事先缺乏全面、科學的研究與規(guī)劃, 盲目調(diào)動人力、物力、財力, 必然造成行政資源的極大浪費, 行政成本高昂[4]。政府對某一特定問題的過度關(guān)注往往以犧牲日常事務的管理為代價, 暴露了職能部門日常管理工作的“不作為”, 使得特定公共問題久拖不決, 特定問題看似解決, 但只是一時之效。周期性、階段性的“運動型”治理強化了治理主體與治理對象在“突擊檢查”與“靈活應對”策略框架下的博弈行為, 對違法者的威懾效用遞減, 降低了公共治理的整體效益。“淮河治污”就是“運動型”治理失效的典型。運動式治理中的高效運轉(zhuǎn)、協(xié)手聯(lián)動, 由于并沒有形成日常的制度規(guī)范, 在運動過后就變成了推三阻四, 低效低能, 結(jié)果 10 年治淮, 成效不彰[5]。

2“.運動型”治理容易滋生官僚主義作風, 強化權(quán)力尋租行為。“運動型”治理動輒把問題“上升到政治高度”, 由此助長了公共治理的隨意性、形式化和政治化, 使得治理手段缺乏必要的合理性與合法性, 法律淪為公共治理的工具, 而不是約束政府行為的規(guī)范。治理的隨意性意味著公共權(quán)力缺乏法律的規(guī)制與社會的監(jiān)督, 關(guān)于利益再分配的治理政策頻繁變化,為權(quán)力尋租提供了適宜的溫床。公共權(quán)力不但沒有實現(xiàn)為公民提供公共服務的目的, 反而讓部分公共治理主體將其部門化、個人化。一個 顯著的例子就是對“網(wǎng)吧”的“運動型”治理,其背后隱藏著巨大的尋租空間。部分執(zhí)法部門疏于執(zhí)法、怠于履行職責,對問題避重就輕, 甚至為違規(guī)經(jīng)營者架起“保護傘”。一旦發(fā)生重特大事故便進行“地毯式”檢查, 不論合法還是非法經(jīng)營, 一律“全行業(yè)停業(yè)整頓”。而整治運動的期限一過, 非法經(jīng)營仍舊相當普遍。

3“.運動型”治理容易違背法治原則, 危害個人權(quán)利。“運動型”治理的臨時性、運動性、反復性特點與法治的穩(wěn)定性、規(guī)范性、確定性要求背道而馳。“運動型”治理是一種事前疏于管理、事后矯枉過正的治理方式[6], 它用臨時政策、口頭指示代替長久生效的法律原則和制度規(guī)范, 使得法律制度變成了可松、可緊、可寬、可嚴、可硬、可軟的橡皮泥。

在政府管理實踐中,“運動型”治理不但難以維護公共秩序、增進公共利益, 而且時常法外行事, 侵犯公民個人合法權(quán)利。這方面最為明顯的例子莫過于“嚴打”。在政策運行過程中, 有些部門對“嚴打”政策目標定位模糊,將其作為純粹的政治性任務來抓, 使法律變得過于隨意, 更有甚者竟突破法定刑限度, 不僅對嚴打范圍內(nèi)的犯罪分子施以重刑, 而且就連一般刑事犯罪在嚴打期間也常常從重處罰, 實行“水漲船高”;把衡量嚴打成效的標準界定為“抓得多, 判得重”[7]。案件審理重效率輕程序, 辦案質(zhì)量下降, 公正性不足, 個人的正當權(quán)利難以得到有效保障。4“.運動型”治理將對自發(fā)秩序與一般規(guī)則產(chǎn)生嚴重破壞。哈耶克認為,社會秩序分為“自生自發(fā)的秩序”和“人造的秩序”。導向自生自發(fā)秩序的協(xié)調(diào)與和諧, 必定涉及到一般性規(guī)則的問題, 如果要達到社會的自我協(xié)調(diào),那么社會秩序的參與者就必須共用某些規(guī)則并嚴格遵循這些行為規(guī)則。相反,“人造的秩序”則是一種命令與服從的等級關(guān)系, 在這種關(guān)系中, 命令詳盡地規(guī)定了每個成員的具體活動[8]。“運動型”治理試圖通過行政權(quán)力構(gòu)建某種強制性秩序, 但卻破壞了自發(fā)形成的社會秩序、政治秩序和市場秩序。強制性秩序無法成為約束個人行為的規(guī)范, 反而為違法者提供了一種強烈的心理暗示:平時的違法行為不會受到懲罰,“運動型”治理期間只要采取游擊策略, 便可逃避懲罰, 由此導致社會秩序極度扭曲;強制性秩序也無法成為政府官員恪盡職守的規(guī)范, 反而為部分官員逃避公共責任提供了借口:平時可以怠于履責, 關(guān)鍵時刻只要來個“集中打擊”、“轟轟烈烈的大會戰(zhàn)”就可以制造出“規(guī)模效應”、“眼球效應”, 取得不俗的“政績”, 由此導致政治秩序嚴重失范;強制性秩序更無法成為市場規(guī)范運行的制度性基礎(chǔ),對市場秩序的極左或極右整治顯示出這樣一種奇怪現(xiàn)象: 問題發(fā)生之前, 是“政府最小化”狀態(tài), 政府對市場上發(fā)生的破壞游戲規(guī)則行為聽之任之, 無所作為;問題發(fā)生之后, 是“政府最大化”狀態(tài), 政府幾乎耗費所有的資源去應對某一問題, 整個市場規(guī)則為此停擺, 政府與市場為此都付出了太多的代價[9]。5“.運動型”治理將會削弱政府的公信力。政府合法性的來源之一是其強烈的公共責任意識, 而這種公共責任又帶有明顯的時間維度, 即構(gòu)建公共事務治理的“全天候”長效機制, 從而保持經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會的長期穩(wěn)定。一旦政府以“運動型”治理作為其實現(xiàn)公共責任的邏輯出發(fā)點, 單純依靠行政強制力對公共事務采取應急之策, 那么就不能不讓普通公民生疑: 既然一抓就靈, 為何平時不抓?倘若對違法現(xiàn)象“露頭就打”, 何以會“養(yǎng)鼠成患”? 這種疑問容易使公民懷疑政府是否有純潔的行為動機與足夠的治理能力, 久而久之, 它給人們帶來的不是對法律的信任, 而是蔑視;不是對權(quán)力的警惕, 而是崇拜;不是對政府的愛戴, 而是恐懼[10], 最終將破壞公眾對政府治理的信任和支持,破壞公共管理者的社會動員能力。

二、“可持續(xù)型”治理的具體內(nèi)涵與根本特征

關(guān)于政府治理模式的選擇, 學者提出了不同的觀點。例如, 實現(xiàn)“運動型治理”向“常規(guī)式治理”、“制度化治理”、“一般性治理”、“常態(tài)管理”、“日常管理”、“長效管理”、“精確管理”、“正規(guī)化管理”、“規(guī)律性治理”的轉(zhuǎn)變, 等等。這些理念具有一定的科學性, 但是概括程度不夠, 有的只是換個說法而已, 并沒有為政府治理實踐變革提供一個全新的理論視角, 反而給人一種內(nèi)涵模糊的印象。

“可持續(xù)型”治理作為政府治理思維和行動的替代路徑, 是我們重新思考有效的政府治理新模式的催化劑;它是遵循一 系列制度、規(guī)則和程序的結(jié)果, 是對政府治理時間維度的深刻詮釋, 是一種“前瞻式”的治理態(tài)度、治理思維和治理路徑;在概念上涵蓋了制度治理、依法治理、參與治理和長效治理等理念;它提供了一種可供選擇的未來視角, 激勵公共管理者實現(xiàn)從內(nèi)在管理理念到外在管理行為的全方位變革。

“可持續(xù)型”治理與“運動型”治理的根本差異主要體現(xiàn)在以下幾個方面:(一)公共治理的邏輯基礎(chǔ)不同

“運動型”治理以政策、口號作為政府治理行動形式合法性的基礎(chǔ), 而政策、口號帶有強烈的意志性, 只具有短期的適用性, 甚至不同時期會出現(xiàn)反復和自相矛盾。因此, 政府不能僅僅依靠政策和口號進行公共治理,而是要制定并遵循具有確定性、普遍性與權(quán)威性的制度、規(guī)則, 并以這些制度、規(guī)則作為公共治理的基礎(chǔ)。“可持續(xù)型”治理就是以制度、規(guī)則作為政府治理行動實質(zhì)合法性的基礎(chǔ), 政府治理機制的運行遵循法律制度、社會制度、倫理制度和市場制度的規(guī)范。更重要地, 以制度、規(guī)則為基礎(chǔ)的“可持續(xù)型”治理可以防止政府管理行為的隨意和混亂, 確保“政府所采取的每一特定強制行動的正當性, 必須源出于一般性規(guī)則”[11], 最終實現(xiàn)政策治理向制度治理的路徑轉(zhuǎn)換。(二)公共治理的邏輯依據(jù)不同

“運動型”治理囿于傳統(tǒng)的行政觀念, 強調(diào)行政權(quán)力的工具價值和目的理性;強調(diào)行政體系的縱向管理職能, 強調(diào)行政 主體與行政相對人之間的管理和服從關(guān)系;強調(diào)行政行為的“權(quán)力”要素, 強調(diào)行政行為的單向性、強制性[12], 強調(diào)公共治理的“權(quán)力行政”價值, 最終導致“權(quán)力”迅速膨脹,“法律”日益萎縮。法律的嚴肅性、強制性和威懾性降低, 其代價則是國家秩序和社會秩序的扭曲、依法行政和以法治國的弱化。“可持續(xù)型”治理則將法治作為行政權(quán)力運行的前提、作為政府治理實踐的原則, 強調(diào)行政權(quán)力的價值理性;強調(diào)行政主體與行政相對人之間的服務和需求關(guān)系;強調(diào)法律不但規(guī)范公民的行為, 更制約政府的行為;強調(diào)公共治理的“權(quán)利行政”價值, 從而糾正了“運動型”治理對行政權(quán)力的錯誤理解, 最終實現(xiàn)權(quán)力治理向依法治理的路徑轉(zhuǎn)換。(三)公共治理的邏輯方式不同

“運動型”治理是以政府為單一中心的治理模式, 往往從政府管理者的角度出發(fā)思考問題, 表現(xiàn)出“由內(nèi)而外”的特點, 缺乏對公民需求的有效回應。而現(xiàn)代治理理論則認為, 公共治理并不是政府的專利, 治理機制的有效性不完全取決于政府的權(quán)威和制裁, 公共秩序的建立是相互影響的行為者積極互動的結(jié)果。“可持續(xù)型”治理秉持這一理念, 強調(diào)公共治理中公共和私人機構(gòu)的共同參與, 強調(diào)多元治理主體在公共管理過程中的參與、互動與合作, 強調(diào)各行為主體在變化不定的環(huán)境中對公民需求作出有效反應的行為能力, 表現(xiàn)出“由外而內(nèi)”的特點, 最終將實現(xiàn)單一中心治理向多元參與治理的路徑轉(zhuǎn)換。(四)公共治理的邏輯著眼點不同

“運動型”治理著重公共治理的產(chǎn)出數(shù)量, 在產(chǎn)出既定的情況下, 治理必須投入大、費時短、見效快, 從而迅速打造“政績工程”。“可持續(xù)型”治理在重視公共治理產(chǎn)出數(shù)量的同時, 更重視產(chǎn)出的質(zhì)量, 認為公共治理是一個集中解決現(xiàn)實問題并滿足社會需要的持續(xù)互動過程, 它不是一種簡單的活動, 更不是一種機械的運動。在這一過程中, 治理是前瞻性的思考、戰(zhàn)略性的規(guī)劃、持久性的行動、系統(tǒng)性的改進, 最終實現(xiàn)低效治理向長效治理的路徑轉(zhuǎn)換。

三、實現(xiàn)“可持續(xù)型”治理的路徑轉(zhuǎn)換與機制創(chuàng)新

在急劇變革的社會轉(zhuǎn)型期, 政府要想對全天候發(fā)生著的、日益專業(yè)復雜的公共事務作出積極回應與有效治理, 就必須重新思考治理模式的有效性;在公共事務治理過程中, 政府要想以有效的機制提供優(yōu)質(zhì)的公共服務,真正滿足社會公眾的多元需求, 就必須轉(zhuǎn)換治理模式, 提高治理能力, 保證公共治理的可持續(xù)性。

(一)從成本與收益的角度看,“可持續(xù)型”治理是中國公共治理的優(yōu)化選擇

有效的公共治理模式能夠保證公共秩序和集體行動的規(guī)范。“運動型” 治理過分強調(diào)政策、權(quán)力在公共治理中的作用, 試圖通過政府單中心治理構(gòu)建行政強制性秩序, 盡管能夠獲得短期的、甚至是“巨大”的收益, 但這種收益往往具有不可持續(xù) 性, 長期來看必將造成集體行動的失范和社會心理的異化。“可持續(xù)型”治理則拒絕眼前利益和機會主義, 通過完善治理機制和制度規(guī)則, 構(gòu)建公共治理行為自我約束、自我規(guī)范的基礎(chǔ)。一個擁有適宜的制度和政策的政府, 能夠以相對低廉的成本維持充分的法律和秩序, 以促進經(jīng)濟發(fā)展[13], 走出公共治理低效率和高成本的困境, 增強公眾對政府的信任和期待, 創(chuàng)造持續(xù)繁榮的未來。

(二)從價值取向與行為導向的角度看,“可持續(xù)型”治理模式強調(diào)公共服務的優(yōu)化與公共責任的承擔

“運動型”治理描繪了部分公共管理者服務自我、為(替)民做主的權(quán)力本位型公共治理的景象。然而,“在民主政治環(huán)境下, 公共管理者最終應向公民負責。正是因為這種責任, 我們的工作才顯得崇高神圣”[14]。政府合法性的來源是其高度的公共責任意識、以人為本的服務理念、積極有效的社會回應。公共治理模式要“激勵人們?nèi)プ瞿切┯虚L久效益的事情, 而不是僅僅做那些立竿見影的事情”[15]。與“運動型”治理相反,“可持續(xù)型”治理堅持這樣的價值取向與行為導向:公共管理者不是統(tǒng)治、控制、管理社會的主體, 而是服務社會、服務民眾的主體;公共管理者的服務意識與責任行為是公共治理過程中的必需品;必須實現(xiàn)以人為本的權(quán)利本位型公共治理。

(三)從實踐操作的角度看,“可持續(xù)型”治理需要科學有效的治理機制予以保障 1.公共治理要擺脫對傳統(tǒng)路徑的依賴, 就必須構(gòu)建科學有效的治理機制。首先, 明確政府在公共事務治理過程中的重要角色, 進一步轉(zhuǎn)變政府職能, 推進行政體制改革, 實現(xiàn)政府治理行為的法治化、規(guī)范化。關(guān)鍵在于建立具體而有效的法律、制度保障機制, 使政府治理遵循各類法律、制度、規(guī)則的約束, 讓政府的職能、政府的權(quán)力、政府的規(guī)模、政府的行為等都受到法律的嚴格約束, 有效遏止有法不依、侵害公民權(quán)利等政府失范行為。其次, 對公共事務的處理必須有詳細的計劃、規(guī)劃、方案, 公共政策的變化始終要圍繞“公共利益最大化”的目標, 杜絕“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化”的現(xiàn)象。再次, 政府行為過程必須公開和透明, 接受公眾的質(zhì)詢、監(jiān)督和評價, 既增強社會公眾對政府管理和決策的參與、監(jiān)督意識,又強化政府在公共事務中的責任意識。

2.建立并完善政府治理績效的科學評價機制, 強化公共部門以社會和諧發(fā)展為目的的長效治理行為, 弱化以追求政績?yōu)槟康牡亩唐谕稒C行為。現(xiàn)有的政績評價機制重視對顯性政績和數(shù)據(jù)報表等方面的考核, 缺乏對政績成本的定量評價;重視上對下的績效評估以及官方自我評估, 缺乏下對上的績效評估以及民間第三方評估。政績評價機制的缺陷使得公共部門往往追求效率等短期政績目標, 忽略了對合理運用公共權(quán)力以實現(xiàn)其他有價值的公共目標的追求。由此可見, 要保證“可持續(xù)型”治理機制的有效運行, 就必須建立并完善政府績效考核指標體系, 實 現(xiàn)定性考核與定量考核相結(jié)合、經(jīng)濟性指標與社會性指標相結(jié)合、官方評價與民間評價相結(jié)合, 從而對公共部門的治理績效作出客觀、全面的評價。

目前, 中國公共治理模式正按照全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展目標進行根本性的變革, 在治理的邏輯思維上更富有前瞻性, 在治理實踐中更為科學理性。在一個全球化和不確定因素均日益增加的時代里,“運動型”治理不但成本高昂, 而且效益低下;它尋求對社會的有效控制卻失去了和諧;它尋求強制性的社會秩序卻陷入了混亂;它顯示了行政權(quán)力的強大卻降低了治理過程中的創(chuàng)造性與多方參與;它在被動應對公共事務的同時, 削弱了公共組織的適應能力。而“可持續(xù)型”治理則主動回應了上述問題, 實現(xiàn)了治理理念和治理模式的優(yōu)化, 必將推動公共治理能力的進一步提升與公共治理績效的可持續(xù)改進。參考文獻(References)[1] 童大煥“.運動執(zhí)法”何時了[EB/OL].Http:// [2]張華青.社會公共管理必須從運動化范式走向常態(tài)化范式[J].探索與爭鳴,2003(11):26 [3]俞可平.治理與善治[C].北京:社會科學文獻出版社,2000:46 [4]朱曉燕,王懷章.對運動式行政執(zhí)法的反思——從劣質(zhì)奶粉事件說起[J].青海社會科學,2005(1):137 [5]劉效仁.淮河治污:運動式治理的敗筆[J].生態(tài)經(jīng) 濟,2004(8):25 [6]朱曉燕,王懷章.對運動式行政執(zhí)法的反思——從劣質(zhì)奶粉事件說起[J].青海社會科學,2005(1):136 [7]游偉,謝錫美“.嚴打”政策的回顧與科學定位[J].華東政法學院學報,2004(1):50～51 [8][英]弗里德利希·馮·哈耶克.自由秩序原理(上)[M].鄧正來譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1997:17～18 [9]畢舸,翟明光.劣質(zhì)米粉抖出救火式執(zhí)法弊端[N].華西都市報,2004-11-16(A02)[10]姜峰.從“運動”走向“規(guī)則”——對“平安”話語的思考[J].青年思想家,2004(5):62 [11][英]弗里德利希·馮·哈耶克.自由秩序原理(上)[M].鄧正來譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1997:272 [12]陳保中.權(quán)力邊界、政府信用與行政法治——以對“網(wǎng)吧”的治理為例[J].國家行政學院學報,2002(6):62 [13][美]曼瑟·奧爾森.權(quán)力與繁榮[M].蘇長和,嵇飛譯.上海:上海人民出版社,2005:83 [14][美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福等譯.北京:中國人民大學出版社,2003:203 [15][加]加里斯·摩根.駕馭變革的浪潮: 開發(fā)動蕩時代的管理潛能[M].孫曉莉譯.北京:中國人民大學出版社,2002-08

第三篇：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理看政府改革

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理看政府改革

趙樹凱

2005年，中國農(nóng)業(yè)稅全面取消，基層政府的活動內(nèi)容和日常行為發(fā)生重要變化。但是，基層政府的制度環(huán)境沒有改變，基層政府的行為邏輯也沒有改變，政府運行機制的根本變革仍未觸及。透過鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的艱澀局勢，人們似乎痛苦而無奈地發(fā)現(xiàn)，政府改革進入了一種“鎖定”狀態(tài)。政府運轉(zhuǎn)的固定方式和機制，在不斷地重復再生、勉強維持，導致功能障礙，難以出現(xiàn)真正的政治發(fā)展。

一、背景與問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政權(quán)體系的重要一環(huán)，不僅是中國政府體系和政治體制的延伸和縮影，也是中國農(nóng)村變遷、國家與社會關(guān)系變革的內(nèi)在要素。可以說，無論是對于中國農(nóng)村問題的考察探索，還是對于中國政府與政治的分析判斷，乃至對于中國國家與社會關(guān)系的審視解讀，都繞不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與“三農(nóng)”問題

上個世紀九十年代中后期，中國出現(xiàn)了空前嚴峻的“三農(nóng)”問題。有基層干部將問題的表現(xiàn)概括為“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險”。那些年里，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)民收入連年徘徊，生活艱難；農(nóng)村社會發(fā)展可以說全面滯后，教育、文化、衛(wèi)生、社會保障等問題不斷堆積，公共服務嚴重短缺；農(nóng)民對于基層政府的政治信任明顯下降，農(nóng)民與基層組織的關(guān)系空前緊張，沖突事件逐漸增多。這期間，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作雖然在政府的“認識”上提得很高，但是，就實際工作來說，說空話多，辦實事少。特別是九十年代中后期，政府不僅在整治農(nóng)民負擔過重方面措施不力，大量農(nóng)民為地方苛政所苦，而且政策上嚴重歧視農(nóng)村，對農(nóng)民流動就業(yè)橫加打壓，更使農(nóng)民陷入了內(nèi)外交困的境地。這些現(xiàn)

象也引發(fā)了海內(nèi)外觀察家對于中國“治理危機”問題的關(guān)注和研究（Minxin Pei，2002；Susan Shirk，2006）。

2002年中共十六大以來，中央政府切實重視解決農(nóng)村問題，以“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”為方針，堅持“多予少取放活”為政策取向。一方面，給農(nóng)村有力的經(jīng)濟支持。這種支持包括采取若干有力的措施發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入，如取消農(nóng)業(yè)稅，直接補貼糧食生產(chǎn)等，也包括在發(fā)展農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面增加政府投入。這些措施不僅顯著地加快了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且有效地推進了經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，高度重視保護和張揚農(nóng)民的權(quán)利，包括斷然廢除主要針對進城農(nóng)民的“收容遣送條例”，取消限制農(nóng)民流動就業(yè)的若干歧視性政府規(guī)定，也包括采取嚴厲措施處理征地過程中對農(nóng)民利益的侵害等。因此，隨后幾年，農(nóng)村經(jīng)濟迅速復蘇，農(nóng)村中的若干沖突和危機因素獲得化解或者有效抑制。

但是，政策導向轉(zhuǎn)變，支農(nóng)惠農(nóng)措施增加，并不表示“三農(nóng)”問題的根本解決已經(jīng)近在眼前。從“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的角度看，除了政策性因素外，過去若干年農(nóng)村出現(xiàn)的嚴重問題，基層政府在其中扮演了重要角色。“三農(nóng)”問題的尖銳性主要是通過基層政府和農(nóng)民的沖突展現(xiàn)出來的。分析問題時，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個重要角度顯然非常必要。從解決“三農(nóng)”問題的角度看，政策導向雖然源于中央，但是，政策推進必須依托基層政府，這是一個無法逾越的環(huán)節(jié)。從功能上看，構(gòu)成中國基層政府的是縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府，這兩級政府的運行密切結(jié)合在一起，在許多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣市政府的執(zhí)行機構(gòu)。現(xiàn)在的問題是，這個環(huán)節(jié)能否當此重任，不論在農(nóng)民那里還是在社會上，都還有疑慮重重。基層政府運行仍存在根本性機制問題。

可以說，在中國改革的道路上和圖景中，一個帶有全局性、根本性的問題還沒有清晰答案，這就是政府問題。政府問題的深刻性、嚴峻性集中地通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行表現(xiàn)出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的問題，并不局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，恰恰相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府問題如同冰山之角。不論是尋找“三農(nóng)”問題的根源，還是探索解決“三農(nóng)”問題的途徑，都必須深入研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與政府體系

顯然，把“三農(nóng)”問題全部歸咎于基層政府是不公允的，因為問題的深處是政府體制甚或政治體制。在此，有必要廓清兩個不同層面上的問題：一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能被完全看做是中央政府的直接代理，因為中央政府或者說“國家”很難直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有很強的自主性，不僅可以“選擇性”地執(zhí)行政策，通過一系列應對辦法來規(guī)避上級考核和管理，而且，還能夠根據(jù)自身利益不斷卷入社會的利益博弈中，甚至直接與民爭利，具有明顯的“自利性”。所以說，中央政府政策導向的變化，并不必然導致基層政府運行的根本改變，也并不必然帶來“三農(nóng)”問題的根本解決。近年來政策改善與基層治理困局之間的巨大反差，也為此提供了新的論據(jù)。二是，盡管直接對基層治理問題負責的，應該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以出現(xiàn)問題，其根源還在于政府體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和基層社會網(wǎng)絡中的定位，其組織架構(gòu)、管理制度、職能配置以及運作機制，都離不開政府體制的約束。因此，探索基層政府問題，離不開對政府體制的檢討和反思。

翻檢正式的制度和法律，基層政府體系無論是在權(quán)力的配置上，還是在功能的設(shè)置上，都顯得平衡而完備。但是，實際運作并非如此。一方面，基層政府的諸多行為，特別是政府與社會之間的互動行為，缺乏具有操作性的制度規(guī)范。基層政府 “無法無天”，大量的矛盾沖突也由此滋生；另一方面，已有的諸多制

度規(guī)范被擱置，并沒有得到貫徹和執(zhí)行。基層政府實際的運作規(guī)則，需要從實踐和動態(tài)的過程中加以把握和理解。從表面上看，政府各項冠冕堂皇的制度得到了落實，運轉(zhuǎn)也很順暢，能順利地通過“考核”與“檢查”。但實際上，制度所涉及的其他主體和對象（如社會公眾、社會組織等），對于制度的運轉(zhuǎn)卻很少卷入。以基層政府的“政務公開”為例，中央政府推廣這一制度的初衷，在于保障基層社會和公眾的知情權(quán)，讓基層政府接受公眾監(jiān)督。公眾是監(jiān)督的主體，而基層政府是公眾監(jiān)督的對象。但實際上，政府雖然也會公開部分政務，但哪些部分公開、哪些部分不公開，往往取決于政府意愿而非公眾需求。最后往往是大張旗鼓地公開，但與公眾的監(jiān)督無關(guān)，只與基層政府應付上級的各種檢查和匯報有關(guān)。這樣的制度運轉(zhuǎn)對于下級政府應對各種上級檢查是必要的，但對于社會而言卻形同虛設(shè)。

在政府體系中，“下級”與“上級”仍然是兩個相對的概念。考察發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實生活中，上、下級政府往往通過開展“合謀”來應對更上一級政府的檢查監(jiān)督，乃至建立“攻守同盟”和利益共同體以應對來自外部的壓力。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作機制，折射出政府體系的特點與缺陷；而探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的角色和功能，也不能離開對政府體系的分析。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與“國家-社會關(guān)系”

“三農(nóng)”問題，包含農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村三個向度，涉及農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村社會和農(nóng)村政治三個層面問題。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入，是其中的一個重要問題，但這并非問題的全部。生產(chǎn)發(fā)展了，收入增加了，農(nóng)村社會并非必然穩(wěn)定，農(nóng)民對于政府的信任也并非必然上升。總體上看，農(nóng)村面臨的根本的問題在于如何構(gòu)建穩(wěn)定的基層生活共同體。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，不僅需要維護基層社會的公共秩序、組織提供基層社會所需的公共產(chǎn)品和公共服務，也需要設(shè)置渠道以便社

會公眾表達利益訴求、通過制度來整合和吸納基層社會的政治參與，實現(xiàn)國家與社會之間的良性互動。

從國家與社會關(guān)系的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村的行政區(qū)域，中國農(nóng)村分隔在超過三萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中，每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都變成了一個具有政府機構(gòu)的社會共同體（community）。理論上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理機構(gòu)，應該執(zhí)行國家所制定的各項制度安排和政策措施，從而使得國家權(quán)力通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以滲透到基層社會。但是，對于國家權(quán)力有沒有順利有效地滲透并控制社會，仍然存在爭議。在這方面的研究中，有學者認為，改革開放之前國家權(quán)力滲透并控制著社會，而改革開放以后國家放權(quán)讓利則導致地方主義的興起（Andrew Walder，1986）；還有學者則認為，是上下分隔的、基層蜂窩狀（honey comb-structure）的政體結(jié)構(gòu)導致中央權(quán)威難以滲透和支配地方，直到改革開放以后，國家權(quán)力才借助市場的力量擴展到了地方（Vivienne Shue，1988）。

那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國家與社會的關(guān)系中起到了什么作用？是變成了中央國家的代理、代表中央國家來控制地方和社會，還是變成基層社會的代理、庇護著基層社會免于中央國家的強制？似乎有些吊詭的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有成為中央國家的絕對代理，而是具有自主性；但這種自主的利益訴求又與基層社會的公共利益和訴求并不一致，并沒有成為基層社會的利益代表。有研究者甚至進一步認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)不僅沒有實現(xiàn)國家政權(quán)建設(shè)的目標、幫助國家權(quán)力滲透到社會，反而離間了國家和社會，成為一個具有很強自主空間的利益共同體。基層政權(quán)借用國家的名義侵蝕地方公共利益，造成政權(quán)在基層與地方社會分離，從而引發(fā)了鄉(xiāng)村社會的失序（張靜，2000）。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來看，政府權(quán)力所受社會制約較少。事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層社會的關(guān)系上，無論是基層政府從農(nóng)村社會汲取資源和獲得支持的能力，還是基

層政府滲透基層社會、有效貫徹其政策的能力，都顯得相當有限。此外，在基層社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響上，一方面，基層政府缺乏嵌入性或融入性

（embeddedness），并沒有通過參與基層社會的日常生活，獲得社會成員的信任和認同；另一方面，基層社會各群體對于基層政府又產(chǎn)生了不均衡的影響，這種影響受制于非制度化因素，具有不確定性，使得基層政府為特定利益所左右，缺乏必要的超越性。有學者在解釋中國經(jīng)濟發(fā)展時指出，地方政府和企業(yè)相互嵌入，形成你中有我、我中有你的局面（Jeanc Oi，1995）。地方上的基層政府為特定的利益張目，形成了它在基層社會的利益沖突格局中“與民爭利”的局面，成為誘發(fā)基層社會矛盾的重要因素。近年來大量上升的征地沖突中，往往能找到基層政府在其中的重要角色。

由此，就產(chǎn)生了有待進一步探索的問題：為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與法定的制度規(guī)范之間出現(xiàn)了如此大的偏離？

第四篇：校車治理與政府責任

論校車治理與政府責任

摘要：從校車的定義入手，闡述校車的作用，陳述我國近年來發(fā)生的校車事故，分析校車事故發(fā)生的原因，主要闡述政府責任在校車事故中重要影響。按照政府責任性質(zhì)的不同，將政府責任分為政治責任、行政責任、法律責任和道德責任四個方面。將我國國內(nèi)校車的不同狀況進行對比，說明校車安全是可以實現(xiàn)的，將我國的校車與國外校車相對比，指出我國在校車治理方面的不足之處，說明政府在公共事務處理中不可替代的作用，政府責任在社會公共事務中的地位急需實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：校車事故，校車治理，政府責任

一． 校車事故與治理

1.校車的內(nèi)涵及標準

校車是指運送學生的車輛，要求安全，上下車便捷。校車在發(fā)達國家比較多見，在我國還不是很常見。國家標準委員會日前發(fā)布專用小學生校車安全技術(shù)條件，該標準旨在提高小學生上下學的安全性。

在此之前，中國并沒有小學生校車安全標準，通常由適用于成人的客車直接接送小學生或者簡單改造后成為“校車”。

專用小學生校車是設(shè)計和制造上專門運送不少于10人的小學生校車，且應有統(tǒng)一標牌。為確保小學生的安全，專用校車標準要求每個小學生座位必須安裝安全帶，如果車上裝有能開啟每個座位安全帶的集中控制裝置，其操縱件應在駕駛員可操控范圍內(nèi)，并且該裝置在任何情況下均不影響每個安全帶的正常操作功能。

標準還要求每輛校車上至少應安裝一個照管人員座位，當座位數(shù)超過40個時，應至少安裝兩個照管人員座位。

專用小學生校車還必須安裝汽車行駛記錄儀，該裝置俗稱“汽車黑匣子”，可對車輛行駛速度、時間、里程以及有關(guān)車輛行駛的其他狀態(tài)信息進行記錄、存儲，并可以通過接口實現(xiàn)數(shù)據(jù)輸出。

此外，標準還對校車座椅、出口等給出具體要求，該標準2010年7月1日起施行。

2.我國校車事故的發(fā)生及其原因

(1).近期校車事故發(fā)生簡單統(tǒng)計

2011年9月26日，山西省介休市靈石縣冷泉村一輛接送學生的微型面包車與一輛大貨車相撞。導致7名初中生死亡、2人重傷、3人輕傷。

2011年9月13日，荊州市兩名年齡不到4歲的幼兒，被幼兒園校車接到幼兒園門口后，竟被司機和接車老師遺忘在校車上。當日，荊州市的氣溫高達31℃。在校車內(nèi)悶了8個小時后，兩名幼兒的遺體才被發(fā)現(xiàn)。

2011年8月29日,海南省三亞市一名3歲男童早上7時許乘接送車抵達幼兒園后,因睡著而未被司機、老師清點到,以致被遺忘在校車內(nèi)9小時。直到下午4時30分左右被發(fā)現(xiàn)時,男童已經(jīng)停止呼吸。

2011年7月20日7時10分，大連市開金州新區(qū)金石灘涼水灣路段，一輛載著17個孩子的輕型封閉貨車與迎面而來的奔馳車相撞，車上的17個孩子均不同程度受傷。此車是幼兒園園長為了接送孩子而雇來的“黑校車”。

2011年4月14日19時，新疆維吾爾自治區(qū)化肥廠廠區(qū)外1公里處，1輛搭載著6名學生、1名教師、1名學齡前女童的微型面包車，在由南向北駛往312國道途中突然滑出公路，多次翻滾后造成駕駛員和車內(nèi)的兩人當場身亡，并有6人不同程度受傷。

2011年3月，在北京門頭溝地區(qū)，一輛核定載客49人的客車，載著81名幼兒園師生，以98公里的時速撞上路邊的施工圍擋，造成一名男童死亡。此客車系某汽車租賃公司所有，而34歲的肇事司機竟有10年的吸毒史。

2010年12月27日，湖南衡南縣松江鎮(zhèn)東塘村一輛搭載20名小學生的三輪摩托車沖到橋下，造成14名學生死亡、6名學生重傷。

2010年7月，湖北潛江市老新鎮(zhèn)一輛塞滿23名小學生的面包車與一輛卡車迎面相撞，致10多名學生及司機受傷，其中3名學生傷勢較重。該面包車核載7人，是一輛新車，司機周某沒有辦理校車的相關(guān)手續(xù)。

2010年6月24日，遼寧錦州市黑山縣胡家鎮(zhèn)東岔村，一輛由學生家長包租的校車被撞，造成司機和兩名兒童死亡，另有七名兒童受傷。

2010年5月21日10時許，甘肅境內(nèi)連霍高速公路柳忠段東崗收費站一公里處發(fā)生一起車輛連環(huán)相撞事故，其中一輛車為某小學校車。該事故導致包括5名學生及1名司機在內(nèi)的8人不幸身亡，另有3名學生受傷。

2010年5月19日上午，廣東省潮州市潮安縣磷溪鎮(zhèn)一名4歲小女孩被村內(nèi)一家幼兒園的園長接到幼兒園后，被“遺忘”在車內(nèi)6個小時，后經(jīng)法醫(yī)鑒定為窒息死亡。經(jīng)查，這家幼兒園用的是私家車接送孩子，是一家無證幼兒園。

2010年4月6日，廣東省汕頭市某技工學校校車與一輛散裝水泥罐車和一小轎車發(fā)生連環(huán)碰撞，造成10人死亡，28人受傷（其中14人重傷）的慘劇。

2010年2月26日下午,江蘇省如皋市郭園鎮(zhèn)發(fā)生一起慘劇，7座的校車內(nèi)竟被塞進了26個孩子。上車10分鐘后,4歲女孩吳憶羅因車廂內(nèi)擁擠發(fā)生呼吸困難,最終不治身亡。

最近最大的一起校車事故莫過于2011年11月16日9時15分在慶陽市正寧縣榆林子鎮(zhèn)西街道班門口，發(fā)生的一起重大交通事故。一輛向東行駛的陜D-72231大翻斗運煤貨車，與一輛向西行駛的榆林子鎮(zhèn)幼兒園核載9人，但實際載有64人的校車相撞。當場致5人死亡，其中校車司機1名，幼兒園學生4名。其余受傷人員在送往醫(yī)院及搶救過程中，有15人因傷勢過重死亡，其中老師1名，學生14名。目前，已造成21人死亡，44人受傷。這次特大交通事故給事故發(fā)生之后，單純譴責校車司機是如何不盡責，車速過快且逆向行駛，理由貌似很充足，畢竟有很多超載的校車都沒有發(fā)生事故。而且當全國各地接二連三地發(fā)生校車悶死學生的事件時，忽視校車司機的責任，大談什么校車安全，更經(jīng)不起推敲。但“偶然中有必然”，私改車輛充當校車，甚至三輪車、報廢車也作校車用，再加上超載的常態(tài)，不出事也只能說是幸運。看到被大貨車撞成廢鐵似的“面包”校車，再對比網(wǎng)絡盛傳的悍馬也撼不動的美國校車，如此強烈的反差，已遠遠超過了GDP上的差距。

（2）.校車事故發(fā)生的共同原因

1）車況不合要求。盡管我國2010年頒布的《專用小學生校車安全技術(shù)條件》，明確了專用小學生校車技術(shù)要求。但從全國情況看，只有少量車輛符合該技術(shù)標準，屬于“專用校車”。大部分車輛是普通的營運客車，其中少數(shù)為瀕臨淘汰的車輛，車況不好，安全標準不高。在偏遠地區(qū)，不少三輪車、面包車、改裝車等在無照運營。

2）校車運營模式待改進。目前來看，我國校車主要有三種模式，一是學校自行購買;二是學校與運營公司合作;三是家長“拼車”解決。某媒體管理者吳先生告訴記者，他家孩子坐了9年校車，他也跟著擔了9年的心。“校車不是學校的，而是學校聯(lián)系的普通社會車輛，沒有校車標識。作為家長，我們非常希望有專門的校車公司統(tǒng)一經(jīng)營。”

3）超載嚴重。超載是校車事故發(fā)生的最主要原因之一。來自山東省教育部門的資料顯示，這與車輛運營成本提高、政府補貼不到位、日常監(jiān)管不及時、為盈利等諸多因素有關(guān)，埋下較大安全隱患。“校車安全的系統(tǒng)治理及其立法研究”課題組副組長、山東交通學院交通法研究中心劉鑫認為，國內(nèi)大多數(shù)校車不是政府買單，由學校、家長自行解決，必然導致為了省錢或獲取更多利潤而置生命于不顧。

4）司機、隨行老師安全意識不夠。北京急救中心車管科李鐵柱是有32年車齡的老師傅，他告訴記者，事發(fā)司機安全意識如此淡薄，真是對自己對他人生命的不負責任。如果老師、司機能多點責任心、愛心，此類悲劇也能避免。

5）多部門管理責任不清，協(xié)調(diào)不力。我國校車發(fā)展處于起步階段，各部門的責權(quán)尚未理清。校車是至少涉及教育、公安、交通三個系統(tǒng)的大問題，但目前，教育系統(tǒng)投入少，由于風險大、責任重等原因，很難真正將校車管起來，而交通、公安系統(tǒng)又屬于監(jiān)督、執(zhí)法部門，很難真正解決。

3.政府在校車事故中的責任

（1）.是我國缺乏統(tǒng)一的校車管理制度。雖然國家質(zhì)檢總局和國家標準委已于2010年7月1日出臺了首部專門強制性國家標準《專用小學生校車安全技術(shù)條件》，卻遭遇了執(zhí)行難。目前，我國仍未立法強制執(zhí)行專用校車的使用標準，校車種類五花八門，有學校的，有教育部門的，有企業(yè)的，也有私人的。另外，無運營資質(zhì)、車質(zhì)差、從業(yè)司機素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)象也廣泛存在。國內(nèi)媒體曾多次介紹美國的校車管理制度，美國校車的法律制度基礎(chǔ)、標準、資金來源、管理機構(gòu)、校車的特權(quán)甚至連司機的招錄等，都有嚴格的規(guī)定。在美國，最安全的交通工具便是校車。加拿大、法國、德國等國家也都對校車的管理和使用有著嚴格的規(guī)定。我們要向先進的校車管理制度取經(jīng)，制定嚴格的校車生產(chǎn)和管理標準，包括司機的配備也要制定嚴格的準入門檻。

（2）.政府對校車投入嚴重不足。目前，由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低，學生數(shù)量的龐大，校車資源的不足，這就為不規(guī)范校車的產(chǎn)生提供了生存空間，大多校舍簡陋，資金不足，配套設(shè)施滯后，更談不上擁有安全規(guī)范的校車。因此，在強化包括校車管理在內(nèi)的校園安全管理的同時，政府必須加大教育投入，承擔起購置、運轉(zhuǎn)和維修校車的責任。

（3）.政府監(jiān)管的缺失。就在甘肅正寧事故發(fā)生一個月前，甘肅省還集中開展了校車安全隱患排查活動，對超員載運學生的情況進行整治。很顯然，這項整治活動并沒有取得預期的效果。近年來，校車種類雜、管理亂、慘劇多，這些現(xiàn)象的背后實則是政府監(jiān)管的缺位。無論是教育機構(gòu)還是交管部門都無法推脫監(jiān)管不力之責。校車是一項公共服務，保證校車安全也是政府的職責所在，不能以校車問題“難管”為借口而行政不作為。

二． 當今國內(nèi)外校車現(xiàn)狀

1.美國校車撞扁悍馬

作為一個車輪上的國家，每天都有無數(shù)汽車奔馳在美國大街小巷。在這中間，有一種車的顏色全國統(tǒng)一且式樣也大同小異，這就是校車。醒目的黃色、卡車頭加巴士車身，看上去結(jié)實又 4 穩(wěn)重。根據(jù)美國校車協(xié)會官網(wǎng)上的數(shù)據(jù)，全美有過半6至18歲的學生乘校車上下學。在美國，聯(lián)邦政府和各州都有專為校車制定的法律，據(jù)說多達500多項。這其中包括對校車堅固性和安全性的規(guī)定，包括校車翻滾時的保護、車身連接部分的強度等。一句話，校車必須有“客車的設(shè)施，卡車的骨架”。2006年11月，在美國印第安納首府，一輛素以彪悍著稱的悍馬撞上了停在路邊的無人校車。結(jié)果，悍馬半個車體粉碎，校車卻安然無恙。自此，美國校車聲名鵲起。除了“結(jié)實”外，美國校車還很有地位，整個交通要為校車讓路。穿梭于城市間接送孩子的校車每到一個既定的上下車點，司機都會先亮起警示燈，然后將標有“STOP”字樣的紅色八邊形指示牌往外一扳。此時，路上往來的其他車輛，猶如見到紅燈，立即自覺靠邊停車。等孩子們都上下車完畢，校車開走，這些車輛才能恢復通行，總統(tǒng)的座駕也不例外。

2．上海校車連續(xù)四年零事故

據(jù)了解，從2008年至今，上海中小學校車已連續(xù)4年做到了安全“零事故”。據(jù)調(diào)查，上海目前共有400余所中小學幼托園使用校車共2200多輛，其中800多輛屬于學校自有車輛，這些車輛都統(tǒng)一為檸檬黃色的醒目顏色，學生人物造型的LOGO，車身上寫有紫色的“校車SCHOOLBUS”字樣。

上海對校車的硬件作出嚴格要求，和其他車輛相比，校車每年還要增加一次安全技術(shù)臨時檢驗。校車上路，還要接受交警的隨機檢查。上海對校車軟件管理也同樣嚴格，規(guī)定任何學校和個人都不能將校車作為盈利手段。如有違反，經(jīng)查實，相關(guān)司機和學校負責人均將受到經(jīng)濟和行政處分，直至停職。可見上海對中小學校車的管理是十分嚴格的。實際上，早在2007年開始針對校車管理進行專項整治，學生校車管理也被列入2008年的市政府實事項目中。校車問題，關(guān)乎生命安全，需要我們共同重視。

3.中國校車實現(xiàn)真正的安全是可實現(xiàn)的

與美國的校車相比，中國校車的質(zhì)量真的是令人汗顏，但是，無論如何，上海能夠?qū)崿F(xiàn)連續(xù)四年校車零事故，即證明了校車安全的可實行性。所以，政府必然能夠在資金技術(shù)方面實現(xiàn)校車的安全。只是希望政府的行動效率不要再落后于慘劇的發(fā)生頻率。

三． 政府在社會生活中的責任

1． 政府責任的內(nèi)涵

“責任”一詞有三重涵義:其一，使人擔當起某種職務和職責；其二，份內(nèi)應做之事；其三，5 做不好份內(nèi)應做的事，因而應承擔的過失。責任有兩重含義:其一，責任意謂份內(nèi)應做之事；其二，責任意謂未做好份內(nèi)應做之事所應受的譴責和制裁。前者為后者的基礎(chǔ)，我們可以稱前者為第一性責任，后者為第二性責任。概而言之，“責任是社會成員對社會所負擔的與自己的社會角色相適應的應為的行為和社會成員對自己的實際所為的行為承擔一定后果的義務。” 責任包括公民責任和政府責任兩大責任體系。作為自然人與法人，主要是權(quán)利和義務的統(tǒng)一；作為政府機關(guān)，主要是權(quán)力與責任的統(tǒng)一。政府責任是政府屬性的本質(zhì)。沒有政府責任，行政權(quán)的運行就沒有制約，公民權(quán)的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就只能是行政機關(guān)的一時激情而難以持久。

政府責任有廣義和狹義之分：從最廣意義上來看，政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。從狹義的角度來看，政府責任意味著政府機關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定的義務，違法行使職權(quán)時，所承擔的否定性的法律后果，即法律責任。

2.政府責任的內(nèi)容

我國憲法規(guī)定，中華人民共和國是人民民主專政的國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，政府由人民選舉產(chǎn)生，政府的權(quán)力由人民賦予，政府對人民負責。這一政體決定了作為國家權(quán)威表現(xiàn)形式的政府具有與資本主義國家不同的政府責任。具體來說，政府的責任主要包括政治責任、行政責任、法律責任和道德責任四個方面。

（1）． 政治責任。概括地說，有兩層涵義：一是指政府機關(guān)及其工作人員的所作所為，必須合乎人民的利益、權(quán)利和福利，其決策，也就是其制定的政策與法規(guī)、規(guī)章、行政命令、決定或措施，也必須合乎人民的意志和利益。二是行政機關(guān)的領(lǐng)導要負責決策得到有效貫徹執(zhí)行。雖然，行政領(lǐng)導并不一定直接去執(zhí)行每一項決策內(nèi)容，也不可能全部知曉其屬下每個部門所有人員的具體行政行為，但他有責任制定有效的措施，督促、推動其下屬按既定的目標行事，以確保決策內(nèi)容得到很好的貫徹落實。如果行政領(lǐng)導對其所管轄部門用人不當、管理不力、工作失察，或在發(fā)現(xiàn)問題后又不采取有效地補救措施，從而造成重大經(jīng)濟或社會損失，那就是失職，就要承擔相關(guān)政治責任。

（2）． 行政責任。指政府機關(guān)及其工作人員在具體行政管理活動和行政系統(tǒng)自組織或自身運作中所應履行的職責，以及政府工作人員對其本系統(tǒng)所應承擔的義務。它包括兩個不同的方面:一是政府機關(guān)和工作人員在具體的行政管理活動中所應履行的職責，主要體現(xiàn)為政府能否積極履行其在經(jīng)濟建設(shè)和社會治理中的行政職能；二是政府在行政系統(tǒng)的自組織和自身運作中所應履行的職責和政府工作人員對其本系統(tǒng)所應承擔的義務。政府公職人員對行政系統(tǒng)所應承擔的義務和責任是學術(shù)界普遍認為探究政府行政責任的一個重點。從積極意義上來說，這種義務和 6 職責強調(diào)政府工作人員應克己奉公、盡職盡責，高效迅速地推動符合民意的政策措施的貫徹落實；從消極意義上來講，這種義務強調(diào)政府官員因未履行自己的職責應當承擔的否定性后果。

（3）． 法律責任。指政府官員在行使行政權(quán)力時觸犯法律所應當承擔的責任。美國著名學者哈耶克曾經(jīng)指出:“撇開所有技術(shù)細節(jié)不說，法治的意思是指政府在一切行政活動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個人可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣行使它的強制力，和根據(jù)對此的了解計劃他自己的個人事物。”法治社會強調(diào)法律面前人人平等，強調(diào)與生活在法治社會中的普通公民一樣，政府也只是法治社會中普通的一個法律主體。如果說政府和普通公民相比顯得有所特殊的話，也只是因為政府壟斷著公共權(quán)力的行使，掌握著比普通公民更多更廣的公共資源，因此政府理應更加模范地遵守法治社會的各項法律規(guī)范，承擔更多的法律義務，履行更重大的法律責任。

（4）． 道德責任。指政府及其公務員依法行使公共權(quán)力、從事公共事務管理時必須承擔的思想道義上的責任，也就是指政府及其公務員雖然不違反憲法也不違反法律，但如果其行為明顯的與社會公德、秩序、風俗相悖，就應承擔道德責任。從道德責任承擔主體的角度來看，可以說行政道德責任的內(nèi)容和其他道德責任一樣，也是“他律與自律的統(tǒng)一”。他律，指行政道德主體之外的社會公共監(jiān)督，也就是違反行政道德者要承受公眾輿論的批評和譴責以及對其社會評價的降低。自律，指行政道德主體所堅持的一種信念、恪守的一種情操，這種信念與情操保證了行政道德主體具有高度的道德責任感。它使行政人員在充分履行責任的過程中，獲得自我實現(xiàn)的美好感受；在沒有較好地履行責任的時候，受到的道德與良知的譴責。他律和自律的統(tǒng)一，就能夠使行政公務人員自省、自警，以恪守職業(yè)道德。

我們可以說，政府的總體責任與行政人員的個體責任是相當一致的，對于公共行政來說，法律制度所規(guī)定的責任是被動責任，而積極的責任則是道德責任。與其他責任形式不同的是，道德責任的特點是自覺性和主動性的統(tǒng)一，表現(xiàn)為行政主體對責任的自覺認識以及行為上自愿的選擇。行政公務人員只有具備較強的行政道德責任意識，才能在法律對其崗位與責任出現(xiàn)空檔的時候，更充分地履行其自身應盡的責任。

3.校車事故事件上政府應該怎么做

多起校車事故發(fā)生之后，讓我們真切的看到了校車治理的緊迫性。在校車治理上，政府應該做到：

（1）.是加強政府監(jiān)管。孩子是國家的未來，保護他們的安全就是在保護國家的未來，政府部門要把孩子的安全當做頭等大事來抓。在義務教育實現(xiàn)了全免費、高等教育實現(xiàn)了大眾化之后，人們對教育的需求自然從基本需要向著優(yōu)質(zhì)服務轉(zhuǎn)變。校車理應納入政府社會公共服務體系的范疇，從根本上擴大教育服務的外延，不應該實行市場化經(jīng)營和管理。在校車的安全方 7 面，政府應當具有管理意識和責任意識，充當起主導角色，盡快從法律層面明確監(jiān)管的法理性，確定政府各部門對校車安全的責任和義務。同時，主動出擊，加大整治力度，從微觀層面杜絕各種安全隱患的存在。

（2）.是加強人大立法。學前教育存在的問題，不僅有校車安全事故，還包括“入學難”、入學貴”、“入學差”以及“小飯桌”衛(wèi)生等問題。要使學前教育有更好的發(fā)展，必須加強立法，加強制度保障。有關(guān)部門應啟動關(guān)于學前教育事業(yè)發(fā)展問題的調(diào)研，并積極創(chuàng)造條件制定《學前教育法》，明確學前教育的責任、領(lǐng)導體制、管理體制、辦園體制、辦園條件、經(jīng)費投入、教師責任與權(quán)利、待遇等重要法律關(guān)系問題，這樣才能確保學前教育事業(yè)在法律的保障下健康發(fā)展。

（3）.是加強人大監(jiān)督。人大及其常委會作為權(quán)力機關(guān)，有權(quán)利也有義務監(jiān)督政府的工作。人大及其常委會要認真履行監(jiān)督職責，加大對中小學幼兒教育、校車安全管理等方面的監(jiān)督力度，定期開展專題調(diào)研，對政府工作中的不足，要積極提出合理化的建議意見，并且對委員審議意見積極跟蹤問效。

四．結(jié)論

校車承載的是稚嫩的生命，是中國未來社會的希望，而政府作為一個國家的統(tǒng)治機構(gòu)，是為維護和實現(xiàn)公共利益而存在的，因此政府相關(guān)部門必須加大監(jiān)管力度，確保學生的安全，相關(guān)部門也要通力合作，共同探討一種積極、健康的校車機制，同時政府也應優(yōu)化教育資源的分配布局，讓教育經(jīng)費能夠發(fā)揮出最大的效益，爭取讓校車問題不再是人們心中的“老大難”。讓校車能夠安全的行駛在道路上，也讓祖國的花朵能夠延續(xù)祖國的未來。

參考文獻：

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第五篇：提升取信于民的政府治理能力

提升取信于民的政府治理能力

PX魔咒

從2007 年4 月到2014 年4 月，整整7 年過去了，PX 項目被拒絕驅(qū)趕的**在中國頻頻上演。自廈門推倒了第一張多米諾骨牌開始，大連、寧波、昆明、彭州、九江、茂名等城市的市民都先后用抗議的方式，試圖將PX 項目“逐出家門”。從國民經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟安全高度來看，發(fā)展PX產(chǎn)業(yè)，是戰(zhàn)略考慮。就像引進大飛機項目將帶動一系列下游產(chǎn)業(yè)，標志著一個區(qū)域的制造業(yè)水平上了一個臺階一樣，乙烯和PX 的產(chǎn)量也代表著一個地區(qū)石油化工行業(yè)的整體水平。但是無論怎樣強調(diào)PX 項目對于地方經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)升級的拉動作用，似乎都不能阻擋公眾說“不”。這又是為什么呢？

對此，本刊專訪有關(guān)專家學者，他們的看法值得深思。

國外PX 項目能與公眾和諧共處，主要得益于成熟而嚴格的環(huán)境風險管控制度。反觀國內(nèi)，環(huán)保基本靠一陣風，讓人很難相信地方政府能有管好PX 項目的能力

“選擇性相信”與地方政府治理能力

現(xiàn)在，人們對PX 越來越敏感，只要一提到這個詞，很多人都會聞之色變，接著就是排斥和抵制，唯恐避之不及。PX 項目作為這些群體事件的導火索，地方政府眼中的“搖錢樹”，成為民眾眼里的“洪水猛獸”。

其實，PX 是英文para-xylene 的簡稱，中文名稱對二甲苯，是現(xiàn)代化學工業(yè)的產(chǎn)物，屬“低毒易燃”，與汽油、柴油同一級別。經(jīng)過多年實驗研究，國際上沒有得出“PX 致癌”的結(jié)論，故將其歸之于“3 類致癌物質(zhì)”。這一類物質(zhì)中包括了茶、咖啡因、糖精甚至人類日常生活中少不掉的食鹽，而且論“毒性”，還“屈居”食鹽之后。

PX 作為一種關(guān)系國計民生的重要原材料，在經(jīng)濟、社會、軍事等領(lǐng)域，發(fā)揮了不可代替的作用。例如，它解決了自然纖維與糧食爭地的問題，其下游產(chǎn)品――各種聚酯纖維替代棉花等原始紡織原料，創(chuàng)造千變?nèi)f化且造型各異的服裝品。中國作為傳統(tǒng)的紡織服裝生產(chǎn)和出口大國，已成為世界PX 最大的消費國。數(shù)據(jù)顯示，目前我國PX 產(chǎn)能占全球20% 左右，消費量占全球30% 左右。截止目前，中國已投產(chǎn)的PX 項目總產(chǎn)能遠遠不能滿足總量的需求，每年都需要從韓國、日本、新加坡等國家大量進口。

茂名PX 項目由茂名市政府與茂名石化公司采取合資方式共同建設(shè)，總投資35 億元人民幣，本是一個利國利民的好項目。為了給市民做好思想準備，茂名市官方今年3 月開始通過當?shù)孛襟w密集報道PX 相關(guān)內(nèi)容，還請來專家詳細解讀PX 項目。但高調(diào)宣傳和專家釋疑非但沒有消除市民疑慮，反而引發(fā)了恐慌，最終導致群體性事件發(fā)生。為什么在中國極具紛爭的PX 項目在日本、韓國和新加坡卻沒有任何聲音？動輒上街的中國臺灣地區(qū)人民也不反對PX 項目？難道這些國家或地區(qū)的人民不害怕“斷子絕孫”的PX 嗎？

國外PX 項目能與公眾和諧共處，主要得益于成熟而嚴格的環(huán)境風險管控制度。反觀國內(nèi)，環(huán)保基本靠一陣風，已經(jīng)很難讓人相信地方政府能有管好PX 項目的能力。所以，與其說公眾擔憂PX 的危險性，不如說是對于政府環(huán)保治理能力和誠意的極度不信任。歷次PX事件都已說明，單純的信息透明并不足以保住PX 項目。在當今環(huán)保意識日漸濃厚的環(huán)境下，PX 絕不僅僅只是一個科學問題。地方政府只有努力提升治理能力才能重塑公信力，最終取信于民。

政府、企業(yè)、社會的和諧共贏之路

為何市民與PX 項目間仿佛有著永遠難以填平的溝壑？PX 事件的頻發(fā)，市民的不滿甚至怒氣，在本質(zhì)上指向的是環(huán)境事件中公眾權(quán)利長期以來被漠視、被遺忘。反證的其實是政府治理能力的停滯不前。

在“市民社會”逐漸成型且日漸勇于表達關(guān)于環(huán)境和公共健康訴求的政府治理新環(huán)境下，PX 等項目的建設(shè)過程中，最不可或缺的就是公眾的參與。

從輿情應對措施來看，當?shù)卣ㄟ^刪帖強行封鎖消息的做法顯然是應對失據(jù)的，效果適得其反，不僅難息民憤，更會使地方政府的公信力再度耗損。茂名事件中，民意的呼聲是“茂名PX 項目危害當?shù)鼐用窠】担ＭＶ乖摴こ獭保畢s以“目前芳烴項目僅是科普階段，離啟動為時尚早”做出回應，顯然沒有從根本上響應群眾聲音，缺乏誠意，致使民眾情緒難以平復。作為地方政府，如何公開透明、程序合理合法地將每個涉及環(huán)保的重大項目向社會公開，廣泛征求大家的意見和建議，建立一個官方和民間互信氛圍，是非常關(guān)鍵的。

一個政府除卻各種現(xiàn)代政治文明規(guī)則賦予的職責之外，還應當有較高的誠信力，這是政府的職責，也是公眾對政府的期望。政府失信，不僅僅是失去政府的公信力，導致公眾對但凡涉及政府的公共事件均保持疑慮與質(zhì)疑的態(tài)度，還會使得民心渙散。這些年許多地方政府的公信力一再滑坡，瀕臨“破產(chǎn)”邊緣，與地方政府落后的治理理念、治理方式脫不了干系。因此政府的當務之急是重新找回社會認同，重塑地方政府的公信力。

在把控好PX 等重化工項目安全的同時，地方政府還要加強對社會公眾的宣傳引導工作，讓民眾不再恐懼PX，為經(jīng)濟社會發(fā)展和PX 項目建設(shè)創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。如由政府和企業(yè)共同組織專題活動，傳播化學品知識，引導公眾對化工產(chǎn)業(yè)的正確認識；增加項目建設(shè)的透明度，項目建設(shè)前需向社會公眾公示，并闡明安全環(huán)保方面的潛在危害以及應對措施；推廣以安全健康、資源節(jié)約、環(huán)境友好、清潔生產(chǎn)為主旨的“責任關(guān)懷”；推動化工企業(yè)定期發(fā)布責任關(guān)懷報告，簽署責任關(guān)懷承諾書，樹立“安全與環(huán)保就是企業(yè)生命”的理念；在化工園區(qū)、化工企業(yè)以及城鎮(zhèn)居民之間大力倡導“社區(qū)意識”，形成和諧的發(fā)展環(huán)境。