第一篇：我國公路經營權轉讓中存在的問題分析及對策研究

摘要：傳統的單純依靠財政資金、交通規費和信貸資金的籌資模式

已無法支撐新世紀大規模的交通基礎設施建設，必須不斷拓展籌資渠道，積極吸引社會資金的參與。在目前的條件下，公路經營權轉讓是吸引

社會資金參與交通建設最為方便可行的途徑，也是基礎設施領域中相對

成熟的方式。對我國近年來在公路經營權轉讓

中存在的主要問題進行了

簡要分析，并就如何進一步推動我國的公路經營權轉讓工作提出了若干

對策建議。

關鍵詞：公路經營權轉讓；問題分析；對策建議

公路經營權轉讓問題的提出

“八五”期間，隨著國家“收費還貸”政策的出臺，隨著一批高等級收

費公路的出現，收費公路在一定期限內的經營權也隨之形成。在這一時

期，公路的建設規模迅速擴大，資金缺口與籌資壓力與日俱增。經營性

公路通過收費，雖然可能逐步收回投資，且部分項目還有望取得合理回

報，但收回投資需要較長的時間，在一定的期限內建設資金仍然沉淀在項目之中，無法快速循環再用于新的建設。這樣，一方面用于公路建設

（包括用于經營性公路）的資金不斷地大量沉淀，另一方面籌資的壓力

又在日益加大。如何盤活不斷沉淀下來的資金，緩解籌資壓力，加快交

通基礎設施的建設步伐，就成為一個重要的課題。交通系統根據經營性

公路有收費機制，有可能收回投資并取得合理回報，對社會資金有一定

吸引力的實際，借鑒國外公路經營權轉讓的成功經驗，提出了經營權轉

讓的思路，并逐步開始了經營權轉讓的探索與嘗試。通過近十年的實踐，在全國已成功地進行了一批公路項目的經營權轉讓，有效地盤活了一

批公路資產，加快了公路建設的資金循環。由此，公路的經營權轉讓逐

步得到了有關部門的重視，相關的政策規定也開始陸續出臺。

公路經營權轉讓的可行性

．有收費補償機制

收費公路有收費機制，如果收費標準、收費期限制定得恰當，交通量有

一定的保障，則大多數收費公路都能收回投資，并取得合理回報。

這是收費公路能夠進行經營權轉讓的經濟基礎。

．有法可依

《公路法》第六章“收費公路”中對公路經營權轉讓已有原則的規定；

交通部也出臺了相應的法規，專門對公路經營權及其轉讓行為作了明確

界定，并制定了具體管理辦法，這為公路經營權轉讓提供了法律依據。

．收益能穩定增長的項目對穩健型投資者有較大的吸引力

收費公路建成后，經過幾年的運營，交通量及其增長趨勢就會較為穩定，在收費標準和收費期限確定后，項目的投資回報就能被較為準確地測

定，在這種情況下轉讓經營權就能最大限度地降低投資風險。因此，收

費公路中一些收益能穩定增長的項目就對國內外穩健型的投資者有較大的吸引力。尤其在經歷了亞洲金融風暴、美國納斯達克暴跌、新經濟中

一些神話的破滅后，人們對公路項目的價值又予以了重新認識。隨著中

國經濟今后進一步持續穩定的增長及中國即將加入，都會為公路項

目效益的穩定增長提供更為堅實的基礎，也將為經營權的轉讓創造良好的外部環境。

．有成功案例可供借鑒參考

國外早就有公路經營權轉讓的成功案例，國內各省市近年也進行了不少

成功的嘗試。既有較大規模的國道高速公路，也有許多省道項目；既有

經營權的整體出讓，也有部分經營權的轉讓，這些案例都為今后的操作提供了可供

借鑒的經驗。

公路經營權轉讓工作中存在的主要問題

我國公路經營權的轉讓工作起步于“八五”中期，迄今已有不少成功的案例。交通部規劃研究院曾對利用公路經營權轉讓方式引進外資的情況

作過調查，調查結果顯示全國較早地完成公路經營權向外商轉讓的項目

已超過個，其中較典型的如山東濟南青島高速公路、陜西西安臨潼高

速公路、四川成渝高速公路等。浙江省在“八五”、“九五”期間也對

公路經營權的轉讓工作進行了積極的探索，至“九五”期末，已有條

省道或特大橋進行了經營權的轉讓，在籌措到建設資金，盤活公路存量

資產的同時，也拓寬了籌資渠道，加快了資金周轉，促進了交通建設事

業的發展。但就總體而言，我國公路經營權的轉讓工作仍處于探索和起

步階段，還存在著較多的問題，這主要有如下表現。

．政府有關部門認識不一對推進經營權轉讓較為謹慎

國家“收費還貸”政策的出臺，有效地調動了多方籌資建路的積極性，大大加快了我國公路建設的步伐。但各地在執行國家收費還貸的政策時，也出現了一些偏差，致使部分地區收費公路項目過多過濫，甚至出現

了“關卡林立”和“行路難”的情況，嚴重損害了這些地區的社會形象

與投資環境。對此，國家多次明令清理整頓。各地政府積極貫徹國家的有關精神，合并了

一些過密的站點，撤消了一些已還清貸款的項目。鑒

于此，政府有關部門也希望今后的收費公路一旦還清了貸款都能迅速撤

消。但是收費公路的經營權如果轉讓，在經營期內就不能撤消。在這種

情況下，推進經營權的轉讓，是否會造成收費站點過多，不易控制？政

府有關部門對此心存疑慮，對推進公路項目的經營權轉讓就十分謹慎，在無形中已影響了這項工作的開展。

．多頭審批程序不規范標準不統一

符合條件的公路項目，其轉讓審批程序通常包括多個環節。一般為先由

市以上交通主管部門牽頭，根據轉讓意向報省級政府及國資局評估立項，立項批準后，進行資產評估，資產評估的結果再報國資局認可批準，然后作為轉讓談判的底線或作價依據。當轉讓

方案經協商談判商定后，再報省級政府審批。由于公路項目投資規模普

遍較大，多屬于限上項目，且可能涉及外資。因此，審批時，除交通部

門外還涉及計委、外經貿、經貿委、工商等多家部門，環節較多、時間

較長，這些都在一定程序上影響了這項工作的開展。如果是國道項目或

含有中央投資的項目還需報交通部審批，時間更長。加之在立項審批的過程中，在審批的多個環節中，尚存在著程序不規范、標準不一致的現

象。如《公路法》規定國道收費權轉讓應報交通部審批，國道以外的收

費權轉讓報省、自治區、直轄市政府審批，而交通部年號令中規

定凡含有中央車購附加費或中央財政性資金的公路也需報交通部審批。

這些不一致的現象也同樣影響著經營權轉讓工作的開展。

．相關政策缺乏連續性和穩定性

在經營權轉讓的過程中，部分地方政府出于盡快收回投資，籌集資金的需要，曾作出了一些承諾或出臺了若干優惠政策。但由于宏觀政策變化

等因素，這些承諾或政策隨后難以兌現或完全兌現。如浙江省部分地市

在“九五”中期進行公路經營權轉讓時，由于正值利率高峰，加之急需

資金，故地方政府曾向受讓方承諾了較高的固定回報。但隨著國家“不

容許固定回報政策”的出臺，原先的承諾到兌現時就遇到了困難。尤其

是其中若干項目本身效益較為一般，運營過程中也難以支付過高的固定

回報。不得已上述項目的地方政府提出了將固定回報變更為按股分紅的建議。但前后兩者差距過大，受讓方無法接受，進而要求退出，客觀上

已影響了項目的正常運營。

．部分地區公路項目的投資環境有待改善

在部分地區，政府對待公路項目的經營權轉讓存在著短期行為。在融資

形勢較緊，急需引資時，尚較注意投資環境的改善與維護，一旦融資環

境相對寬松，對資金的需求不十分緊迫時，就不太重視投資環境的改善

與維護，原先承諾的優惠政策開始打折，一些損害業主利益的事件也會

不時發生。如市縣政府系統的車輛辦免費證，公交車不收費，附近村民

辦月票，對當地車輛逃費不敢采取有力措施等。這些現象都不同程度地

損害了當地公路建設的投資環境。

．交通發展規劃缺乏前瞻性競爭性項目的推出過于隨意且缺少與

經營權受讓方的溝通經營性公路的投資回報在相當程度上受到經營期內競爭性項目的影響。

政府在制定交通發展規劃時，應科學地預測未來較長時期內社會經濟發

展的需要，合理地安排競爭性項目；政府在吸引社會資金進入時，應將

規劃中今后的競爭性項目及其影響考慮在內，并做好與社會投資者的溝

通工作。在我國的公路經營權轉讓中，由于部分地區的交通發展規劃滯

后于當地社會經濟發展的步伐，以致于規劃經常調整，競爭性項目不時

“意外”出現，加之在這一過程中缺乏與社會投資者的溝通，使得社會

資金進入后有受騙的感覺，既影響了政府的信譽，也為經營權轉讓后項

目良好的合作運營留下了隱患。

．交通系統的體制改革滯后經營權轉讓后項目業主與原收費養

護單位的關系有待理順

在公路原有的事業體制下，收費與養護都不同程度地存在著“機構臃腫、效率低下、人員富余、費用過高”等通病，這與社會資金“降低成本、提高效率”的要求相沖突。在我國目前已完成的公路經營權轉讓項目

中，收費與養護基本上仍沿襲著過去的事業體制，大多數項目業主無權

參與收費站的管理，無權選擇養護單位。這既有交通系統體制改革滯后，收費、養護體內循環，自我封閉，遲遲未走向市場的影響，又與經營

權轉讓時沒有明確雙方的權利、義務，沒有理順委托代理關系等有關，需要引起足夠的重視。

．經營權轉讓后項目業主與行業管理的矛盾需要妥善解決

近年來公路行業管理的要求逐步提高，具體體現在對道路維修、交通標

識、周邊綠化及環境整治等方面都提出了更高的標準，相應的費用支出

也有較大幅度地增加。而以社會資金為主的項目業主則希望盡量降低開

支，提高經濟效益。由于在上述項目的經營權轉讓時尚未預見到新近較

高的行業管理標準，在確定轉讓價時未剔除有關費用。因此，該項新增的費用由誰承擔就成了矛盾的焦點，如不妥善處理，也將影響項目的正

常運營。

．部分項目成本過高投資效益不佳

建設成本是影響投資回報的一個重要因素。在我國公路的投資建設體制

中，由于尚未真正實施項目法人制和資本金制，籌資、建設與營運相互

脫節，投資

主體不參與項目決策，無法在項目前期對成本進行有效控制；建設單位

不負責資金的籌措且缺乏成本控制的利益機制。因此，在項目前期，高

估造價，高報概算，在建設過程中虛報造價、隨意搭車、亂攤成本等現

象不時可見，人為地加大了部分項目的建設成本，影響了項目的投資回

報，最終也降低了這些項目對社會資金的吸引力。

．部分項目風險無法鎖定使社會資金望而卻步

社會資金受讓公路項目的經營權，并未指望獲取暴利，而是著眼于穩定的收益。因此，社會資金在某種程序上要求鎖定公路項目的投資風險也

在情理之中。這突出地體現在社會資金在無法判斷風險時轉而要求獲取

固定回報。故當國家明令禁止固定回報的做法后，如何在一定程度上鎖

定風險，就成為吸引社會資金的一個重要因素。公路項目的投資風險最

主要在于未來交通量預測的準確性上。由于交通量的預測是一項專門的技術，涉及的因素多，工作難度大，因此，社會資金很難靠自身的力量

或者委托中間力量去對公路項目未來的交通量作出較為準確的預測。他

們一般只能依靠項目可行性報告中的預測交通量去對項目投資回報與風

險作出判斷。但是，我國的項目可行性報告有許多是“可批性報告”，是為了通過項目審批而編制的，其中的交通量預測也帶有相當的指向性

。依據這樣的交通量預測而進行的項目資產評估，確定的項目投資回報、項目經營期、項目轉讓價等也都不可避免會和今后的實際產生較大的誤差，給項目投資留下較大的風險。這一預測誤差產生的風險若不能控

制在一定的范圍，必然會使社會資金瞻前顧后，影響社會資金的投資熱

情。

．部分項目的收費年限評估資產等基本要素尚未確定使這些

項目缺乏經營權轉讓的基本條件

出讓公路的經營權，出讓方首先需要確定一個出讓價與出讓期限的底限，這需要以公路原有的經營期和評估資產為基礎。但目前我國許多收費

公路尚未明確具體的收費年限，也未進行過資產評估。而且，收費公路的資產評估需要以確定收費年限（主要指采用收益現值法時）為其前提

條件之一，確定收費年限又需要以資產評估的結果為依據。收費期限的確定與資產評估兩者互為前提，在兩者都未確定的情況下，具體如何操

作有一定的難度，也有相當的工作量。況

且，按交通部年號令中規定轉讓公路項目的收費權，應堅持以投

資預測回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超過投資

預測回收期的％）為基準的原則。這里的問題是，許多項目的投資預

測回收期本身就不準（有些甚至有很大的誤差），以不準（甚至較大誤

差）的預測回收期為基準，這樣確定的經營期是否科學合理？加之這里的投資回收期規范情況下）本應是指在資本金到位的前提下，用收費收

入扣除運營成本、稅金后，先付息，后還貸（本金），再收回資本金后的動態投資回收期。但在具體的建設中，許多項目是全額負債，可行性

報告中采用的投資回收期在計算方法上又有很大差異。因此，在這些情

況下，以原可行性報告中的投資預測回收期為基準去確定轉讓的經營期

底限，必將為項目的順利轉讓及轉讓后順利運營留下隱患。所以，要進

行公路項目的經營權轉讓，必須要花大力氣解決好項目經營期限的合理

確定及資產的科學評估等問題。

推動我國公路經營權轉讓工作的對策建議

．積極澄清政府部門中存在的一些模糊觀念在科學規范的基礎上

提高推進公路經營權轉讓的思想認識

收費機制是公路（尤其是高等級公路）商品屬性的重要體現，是市場經

濟中吸引社會資金，加快公路建設步伐的經濟基礎。收費項目過多過濫

和公路的收費機制之間并沒有必然的聯系，合理規范的經營權轉讓并不

影響違規收費項目的清理整頓。相反，收費項目立項與審批的規范運作

反而有助于推進公路經營權的轉讓。傳統的單純依靠財政資金、交通規

費和信貸資金的籌資模式已無法支撐新世紀大規模的交通基礎設施建設，必須不斷拓展籌資渠道，積極吸引社會資金的參與。而經營權轉讓是

目前條件下吸引社會資金參與交通建設最為方便可行的途徑。政府有關

部門應該對合理規范的公路經營權轉讓予以積極的引導與支持，為推進

公路的經營權轉讓創造良好的政策環境。

．減少審批環節規范審批程序統一審批標準

針對公路經營權審批中存在的多頭審批，環節過多，時間過長，程序不

夠規范，標準不一致等問題，各省市應從本地的實際出發，由省市政府

牽頭，由交通廳會同物價局等有關部門著手制定公路經營權轉讓的具體

管理辦法。希望通過這一管理辦法的出臺與實

施，盡快解決公路經營權轉讓審批過程中的諸多問題，為推進公路經營

權的轉讓提供便捷的工作條件。

．優惠政策的出臺要考慮可行性和延續性投資環境的改善需要政府的長期支持

吸引社會資金進入基礎設施領域，需要政府的積極引導與大力支持。但

是政府在制定優惠政策時，要考慮政策在較長時期內實施的可行性和延

續性，避免地方性政策與國家宏觀政策及法規的沖突，避免入世后與“

國民待遇”等有關國際慣例的沖突，要綜合權衡政策實施后可能的收益

與代價，慎重對待長期實施某一政策的財力基礎和社會影響，盡量減少

因政府換屆而產生的政策變化。同時，各地政府還應對基礎設施投資環

境的改善予以高度重視和長期支持，注意傾聽社會投資者的呼聲，維護

其合理的權益，減少不必要的行政干預，杜絕損害社會投資者的政策和

行為。

．前瞻性地做好中長期的交通發展規劃合理有預見性地安

排競爭性項目

針對部分地區交通發展缺少前瞻性，中遠期路網規劃滯后于社會經濟發

展要求的狀況，各地政府及交通部門應根據國家和省市在二十一世紀中

前期社會經濟發展的中長期規劃及遠景設想，科學地制定本地區交通發

展的中長期規劃，特別是中遠期的路網規劃。在規劃中要有預見性的安

排競爭性項目，通過項目合理的空間布局和時間排序，避免競爭性項目

過多過早地出現，避免項目的過度競爭和重復投資，減少社會資源的浪

費，保護投資者的利益。

．積極推動交通系統運營管理體制的改革盡快理順項目業主與收

費養護單位的關系

交通系統運營管理事業體制的企業化改革是大勢所趨，交通部門應積極

推進本系統運營管理的體制改革。通過改革，精簡機構，提高效率，降

低費用；通過改革，打破收費管理、道路養護等業務傳統的體內循環，推動這些業務對外開放，走向市場，逐步提高自身的競爭能力。同時，在這一過程中，盡快理順經營權轉讓后項目業主與收費管理及養護單位的關系。公路經營權（收費權）作為一種特許經營權，和一般的經營權

一樣，與管理權緊密相連。經營權轉讓后，管理權也隨之轉移，項目業

主擁有對項目收費的管理權，也擁有項目養護單位的選擇權。考慮到目

前公路收費管理與養護工作的現狀，在已進行了經營權轉讓的項目中，項目業主至少應與原交通系統的收費、養護單位形成一種委托代理關系，通過合同

與計劃進行管理。

．盡快制定統一的行業管理標準妥善解決前期轉讓項目與行業管

理標準之間的矛盾

近期各地廣泛開展的“文明樣板路”創建活動，使道路行業管理的要求

逐步提高，相關費用也有較大幅度的上升。但由于文明路創建活動帶有

一定的區域性，缺乏統一的標準，加之費用由業主承擔，因此在實施的過程中，也出現了一些矛盾。要長期不懈地開展這項工作，有必要根據

行業特點和社會經濟發展要求盡快制定統一且相對穩定的標準，使其費

用開支能進入今后項目的運營成本。同時，對于前期已進行了經營權轉

讓的項目，由于這項費用開支當時未包含在轉讓價之內，故可考慮根據

項目運營的實際收益情況，由政府予以適當的補貼。尤其是對那些轉讓

后實際效益遠低于轉讓時預測效益的項目，則應由政府全額承擔，以確

保經營權轉讓后項目的正常運營。

．積極推進交通投資體制的深化改革努力控制公路項目的建設成本

傳統體制中的一些弊端造成了公路項目過高的建設成本，已成為制約公

路經營權轉讓的重要因素。深化交通的投資體制改革，應從新項目開始，遵循“誰投資，誰決策”的原則，落實投資者的主體地位，使投者在項目決策期就能對工程投資進行應有的控制；在項目實施過程中，要實

實在在地推行項目法人制和項目資本金制，盡快落實投資主體對項目建

設的投資管理權，形成由投資主體對項目籌資，建設與運營管理全程統一負責的投資建設體制，盡快形成切實有效的成本控制機制。同時，采

取措施調動地方政府用土地入股參與高等級公路建設的積極性，多方控

制項目的前期成本，提高項目的投資回報，為項目建成后的經營權轉讓

及其市場化運作奠定良好的經濟基礎。

．借鑒國外的成功經驗采用適當的相關政策力求部分地鎖定投

資風險

公路項目投資大，回收期長，不確因素多。因此，能否在一定程度上鎖

定投資風險，是影響經營權轉讓的重要因素，顯然，以固定回報或變相

固定回報的方式已不可取。但鑒于社會資金難以憑借自身或中介力量對

公路項目未來的交能量作出較準確的預測，而交通部門在可行性報告中的交通量預測又可能有相

當程度的失真，加之社會經濟發展中的諸多不確定因素，也使得交能量的準確預測確有較大的難度。因此，公路項目的投資風險在某些情況下的確較難把握，需要政府采取一些變通的政策與措施，在一定程度上鎖

定投資風險。如可借鑒國外的一些成功經營，適度地采取以下政策。

（）政府可以給經營權受讓方一個最低的交通量標準（如可行性報告

中預測交通量的％）及其項目下的收費收入。例如馬來西亞政府在南

北高速公路建設項目中，政府承諾如果十七年內實際交通量低于預測標

準，政府允許給予一些補貼；

（）收費標準的確定需要得到政府的批準。但考慮到通貨膨脹的因素，政府可給予受讓方一定的收費標準調整權，原則上與國家頒布的通貨

膨脹率相適應；

（）在轉讓公路經營權時，可將高速公路沿線服務設施經營權及其它

可以和受讓方合作的項目優先照顧受讓方；

（）今后當新的高等級公路項目立項時，應改變長期以來一直由政府

有關部門（交通廳局）完全按政府意志負責項目可行性（可批性報告）的做法，而應由負責項目籌資、建設、運營及收回投資的投資主體，負

責項目的可行性報告編制工作，應客觀、嚴謹、規范地進行交通量預測

及投資回收期測算等工作，既為項目決策又為項目建成后的經營權轉讓

提供科學的依據。

．加強現有項目的資產評估收費年限的確定等基礎性工作努力

創造推進項目經營權轉讓良好的基礎條件

針對現有收費公路中部分項目尚未進行過資產評估，尚未確定收費年限

等情況，建議交通部門組織專門的力量，結合項目通車后實際的交通量，增長趨勢及今后相關的路網規劃等，對這些項目的交通量預測，投資

回收期作出必要的修正。并在此基礎上，進行系統的資產評估及確定合理的收費年限，為推進公路經營權轉讓及其市場化運作做好相應的前期

準備。

總之，解決好公路經營權轉讓過程中存在的問題，將有助于推動這項工

作的全面開展，有助于吸引社會資金的進入參與，將大大加快我國新世

紀交通基礎設施建設的步伐。

第二篇：我國公路貨物運輸存在的主要問題及其對策探討

山東職業學院畢業論文

題 目: 我國公路貨物運輸存在的主要問題及其對策探討

系部：管理系

專業：物流管理 學號： 班級： 指導老師：

摘要：隨著經濟的不斷向前發展，社會的不斷進步，生活水平的提高，在經濟體制的改革下我國公路貨物運輸形式朝向多元化方向發展。在經濟發達的沿海城市已經率先邁出了第一步，由傳統的物流模式向現代化的模式過渡，但是在這期間我們取得了不少的成績，積累了寶貴的經驗，但是同時我們也出現了不少的問題在纏繞著我們，也是公路運輸中不可忽視的問題。不合理運輸的表現如：公路貨運發展水平和經濟社會發展要求不協調；貨運裝備的結構和技術不能適應公路運輸要求；企業的運行模式和發展模式與現在物流運輸條件下不協調；運輸管理水平和能力與市場發展要求不協調；貨物運輸的信息化程度及匹配到有用的信息能力與現代物流運輸不協調；運輸管理體制與貨運現代化發展不協調，這些大大小小的問題一直在束縛著我國現在的物流發展，因此就這些存在的問題提出相應的對策，圍繞我們現在當下的中國國情，結合我國的社會結構及狀況，提出企業應該向柔性和剛性結合，借鑒國外先進的技術和管理經驗，快速發展客貨運，開展物流服務；轉變經營機制，加強信息化建設；開展業務流程的整體鏈條；在管理中運行工程的思想，推行產銷一體化的“生態營銷管理”，將管理更上一層。關鍵詞： 物流 運輸 企業 管理

目錄

一、緒論

（一）引言

（二）國內現在的物流基本情況

二、公路貨物運輸的現狀

（一）公路運輸的發展及當下現狀

（二）物流體系下現代和傳統區別

（三）當代社會下各大物流企業結構及管理方向

三、公路貨物運輸存在的主要問題

（一）公路貨運發展水平和經濟社會發展要求不協調

（二）貨運裝備的結構和技術不能適應公路運輸要求

（三）運輸管理水平和能力與市場發展要求不協調

（四）貨物運輸的信息化程度及匹配到有用的信息能力與現代物流運輸不協調

（五）運輸管理體制與貨運現代化發展不協調

四、針對貨物運輸存在的問題對策

（一）大力發展新型貨物運輸的組織方式；加快貨運車型結構；促進貨物運輸企業向物流服務商轉型

（二）提高貨運的裝備水平，提高專業化水平；鼓勵物流運輸企業發展不同運輸能力車輛結構；規范市場秩序，積極營造運力結構調整的良好環境；結合國外的先進經驗及裝備水平，提高網絡化，組織化的是內在動力

（三）建立了一個全球性的物流鏈使產品的供應路線最優化，并設立全球物流網絡上的集成訂貨一交貨系統；選擇好的配送中心位置

（四）建立公路貨運信息服務平臺；加強宏觀調的角度實現公路貨物運運力資源的合理配置高度重視自身信譽

（五）完善和加強貨運行業及市場管理，以軟環境的提升，引導和規范化使得道路貨運市場持續健全發展

五、結論

公路運輸是我國重要的運輸方式之一，其特點是機動靈活，適應性強；可實現門到門的服務；在中短途運輸中速度較快，具有原始投資少，資金周轉快等特點，同時既是獨立的運輸體系，又是港口機場重要的集散地，隨著經濟的不斷發展，公路運輸在我國國民經濟中占據了越來越重要的地位，因此我國在公路建設上還要繼續加強管理，公路建設的發展和目標也要同我國的國民經濟和社會發展相適應，為我國的經濟繁榮做出重大的貢獻。

一、緒論

（一）引言

萌芽期:20世紀80年代以前-計劃經濟體制;物流引入期:20世紀80年初期-90年代初期，發展成長期：20世紀90年代中期-90年代末期；全面發展期：20世紀末21世紀初。隨之世界經濟的快速發展和現代科學技術的不斷進步，物流產業作為一個新興的國民經濟的組成部分，正在全球范圍內快速發展，在國際上，物流產業被認為是國民經濟發展的動脈和基礎產業，其發展程度成為衡量一國現代化程度和綜合國力的重要標志之一被譽為促進經濟發展的“加速器”。1.物流平臺是現代物流的重要組成部分。現代物流是一項系統工程，但是和一般的單項系統工程比較，現代物流是規模更大（按照經濟影響力，現代物流規模大約是國民經濟的1/5），覆蓋面更廣（覆蓋全國乃至國際）、涉及領域更多（全部生活、生產領域）、涉及度更深（國民經濟的微觀、中觀、宏觀全方位）的特殊系統工程。在這個系統工程之中，物流平臺是起支撐和承載物流運作那種基礎作用的系統工程。有了這種支撐客承載，再有科學、技術、教育、政治的基礎力量打造的堅實基礎，再依靠現代物流企業的運作，這是一個國家現代物流的完整構架。可以肯定地說，這幾個方面都是現代物流系統工程中不可或缺和非常重要的組成部分。2.物流平臺在國民經濟中的地位和作用表現為國民經濟基礎。在國民經濟中，物流平臺的直接作用是支持現代物流的運作，而現代物流的運作都是服務于國民經濟各個產業，所以在這個運作的背后，支持的是國民經濟其他產業的運行。這就是國民經濟基礎地位的表現。這有一點必須要指出的是，物流平臺不僅僅是對物流的運行起到承載和支持的作用，同時，它也是支持人的流動平臺的一部分，或者是物流和人的流動共用的平臺。所以，對于旅游、文化、政治等活動也有重要的作用。我們可以把它看成整個國民經濟的基礎。

（二）國外當代物流情況

相對于發達國家而言，我國的物流現在還是處于一個初期發展階段，其主要特征是1企業物流仍是全社會物流活動的重點，專業化物流服務需求也已初露端倪2專業化物流企業開始涌現，多樣化物流服務有一定程度的發展3物流基礎設施和裝備發展出具規模4物流產業發展正在引起政府的高度重視。在國外的物流公司的，整體的物流狀態是非常積極的，已經形成了一個專業化的體系建設，既有高效的管理層次，又有專業的技術支持。以美國為例：美國物流業發展水平很高,物流業發展環境優良,物流基礎設施與自然資源條件良好,供應鏈和物流運作管理協同高效,第三方物流運營管理水平先進,客戶關系良好,物流管理研究注重方法應用與數據分析,物流教育培訓體系比較完善。美國物流模式強調“整體化的物流管理系統”,以整體利益為重,沖破按部門分管的體制,從整體進行統一規劃管理。美國供應鏈管理模式的運用、先進信息技術平臺下政府部門的大力支持、專業化物流企業的積極配合,促進了美國物流運作效率的高效化和物流成本的最優化。這些都是值得我們借鑒的地方。

二、公路貨物運輸現狀

（一）公路運輸的發展及當下現狀

數據統計2009年，全國公路總里程達到了386.08萬公里，截止2010年底，全國總里程突破了400萬公里，達到了400.82萬公里，比上年末增加了14.74萬公里，“十一五”期間新增66.30萬公里。高速公路更加完善，全國高速公路達到了7.41萬公里，一躍居世界第二位，“十二五”期間我國公路網規模將進一步擴大，公路總里程達到了450萬公里。

改革開放以來，我國公路運輸業快速發展，加上我國公路網的不斷擴建，全國貫通了比較完善的公路體系，隨著市場經濟的發展，公路運輸行業競爭日益激烈，為了最大限度的占領市場，公路運輸行業出現了多元化的經營模式；另外在20世紀80年代初期，公路運輸行業還未成型，但經過20年的發展，當前的公路運輸行業又呈現出了運輸經營主體多元化的模式。遼寧省和山東省已實現了省會到地市全部由高速公路連接，長江三角洲、珠江三角洲、環渤海等經濟發達地區的高速公路網絡也正在形成。隨著高速公路里程的不斷延伸，規模效益逐步發揮，人們切身感受到高速公路帶來的時間、空間觀念的變化，在山東、遼寧、廣東、江

蘇等地，省會到地市當天可以往返，這在過去難以想象。我國高速公路持續快速發展，使公路基礎設施總體水平實現了歷史性跨越。隨著京滬、京沈、京石太、滬寧合、滬杭甬等一批長距離、跨省區的高速公路相繼貫通，我國主要公路運輸通道交通緊張狀況得到明顯緩解，長期存在的運輸能力緊張狀況得到明顯改善。公路運輸結構調整取得新進展。近年來，通過政策引導和企業兼并重組，全國公路運輸結構調整穩步推進。以資產為紐帶，企業兼并、重組和改制步伐加快，涌現出一批諸如中遠物流、中外運等大型運輸企業，集約化、規模化、網絡化經營水平和市場集中度明顯提高。初步形成大型專業集團主導行業發展方向的市場格局；各地采取有效措施，不斷優化車型結構，提升運輸裝備水平。運輸市場秩序進一步規范。2006年全國貨運車輛公路交通安全事故發生數、死亡人數、受傷人數、直接財產損失，都與往年相比下降了不少。在公路運輸市場管理方面，加強了行業監管和社會監督，市場秩序得到明顯好轉，守法誠信經營的意識明顯增強，違法違規行為明顯減少，規范有序的市場環境正在逐步形成。公路運輸信息化水平明顯提高。在公路運輸信息化建設方面，各地普遍實行了政務公開，推廣應用了公路運政管理信息系統、衛星全球定位和導航系統、行車記錄儀、聯網售票系統等先進設備，加快普及了聯網售票、電子屏幕顯示、貨運信息配載和汽車維修、綜合性能檢測等電子技術，有效提高了公路運輸行業的管理能力和服務水平。從總體上主要表現在：全國公路網絡和運輸站場的總體數量和結構，還不能滿足運輸發展的需要，特別是公路運輸站場的發展仍然落后于公路建設；公路運輸的車輛、組織和經營結構仍欠合理；營運車輛空駛率高，能耗高，運輸效率和服務水平低；城鄉交通一體化的進程比較緩慢，城鄉客運管理體制尚未理順；公路運輸的管理和經營水平、信息化建設仍然有待進一步提高和加強。公路運輸穩定性依舊不夠。雖然道路運輸業的集約化程度有所提高，但市場主體依然處于多、小、散、弱狀態，缺少處于主導地位的大而強的企業。同時還面臨鐵路提速、城際軌道建設、燃油價格上漲等不利因素。運輸市場還不夠規范，市場主體集中度比較低。從全國看，非法運輸屢禁不止，沒有從根本上得到遏止。車輛超限超載還未從源頭上得到徹底治理。運輸市場中地區封鎖現象依然存在，不正當競爭行為仍時有發生，繼續整頓和規范市場經濟秩序的任務仍很艱巨。運政隊伍建設和規范執法也需要進一步加強。另外，還存在公路建設基礎薄弱，收費不規范，辦事效率低下，系統不完善，司機職業化程度非常低，管理人才、市場人才的缺乏等諸多問題。

（二）物流體系下現代物流和傳統物流區別

傳統物流一般指的是產品出場后的包裝，運輸，裝卸，倉儲，而現代物流是指將信息，運輸，倉儲，庫存，裝卸搬運以及包裝等物流活動綜合起來的一種新型集成式管理，為了就是盡可能的降低物流總成本，為顧客提供最好的服務。現代物流的特點有反應快速化，功能集成化，服務系列化，作業規范化，物流目標系統化，手段現代化，組織網絡化，物流經營市場化，信息電子化。傳統物流和現代物流的區別大致以下幾點：1傳統物流只提供簡單的位移，現代物流則提供增值服務2傳統物流是被動服務，現代物流是主動服務3傳統物流實行人工控制，現代物流實施信息管理4傳統物流無統一服務標準，現代物流實施標準化服務5傳統物流側重點到點或者是線到線服務，現代物流構建全球服務網絡6傳統物流是單一的環節管理，現代物流是整體系統化。現代物流是根據最經濟的費用完成物體的位移，從而獲得最大的利益空間。

（三）當代社會下各大物流企業結構及管理方向

一般中小企業多采用直線-職能制組織結構，也叫生產區域制，或直線參謀式，這種結構是將企業管理結構和人員分為兩類，一類是直線領導機構和人員，另一類是職能機構和人員。管理方向上 依靠信息技術的發展，以服務作為物流信息化的核心，圍繞提供客戶服務水平來改造物流管理模式與運作流程，建立相應的組織結構，以電子商務為手段，開創現代物流管理新模式。供應鏈的概念是精細原理與供應鏈結合，是對精細物流的進一步發展。精細管理為減少浪費、降低成本、縮短操作周期、提供強化的客戶價值從而增強企業的競爭優勢，提供了一種偉大的方法，在生產過程已經取得就巨大的成功。精細供應鏈的基本計劃方法是設定企業目標，部門目標，操作目標，明確現有績效與目標值的差別認定，制定達到預期目標的時間框架和要求。精細供應鏈的建立五個步驟：選擇工具、確定原則，制定戰略，明確價值，領先方法的適應性實施策略。它要求在精細供應鏈環境中創造產出文化，建立環境要素，最大限度避免非產出行為。精細供應鏈與6 西格瑪的結合，又在創造新的概念。

三、公路貨物運輸存在的主要問題

（一）公路貨運發展水平和經濟社會發展要求不協調 由于現代物流信息的不對稱，社會物品流通環節增加，導致了現代的中國貨物周轉量在不斷地急劇增加，這樣的同時也相應的增加了無效的物流作業，從而增加了成本。物流總額是指第一次進入全社會物流系統的貨物總價值，遠高于社會物品總價值的物流總額不是一個好現象，它表明物品流通環節多，倒運次數多，物品價值被重復計算，它更代表了社會物流效率低下。

（二）貨運裝備的結構和技術不能適應公路運輸要求

公路貨運發展在于提高專業化水平，隨著我國公路建設的不管發展，各條貨運線的開設，出現了大大小小的公路網遍布全國，但現代市場的不成熟的市場環境擾亂了運力結構調整的內在調理，長期的超載及“大車小標”的不規范的經營行為扭曲了貨運市場的信號，從而擾亂了貨運市場的內在調理。主要有車型結構不合理；信息化程度低；運力布局不合理；低集中度延緩技術更新；低集中度造成運力浪費。

（三）運輸管理水平和能力與市場發展要求不協調

當前運輸受市場環境的影響比較大，然而運輸成本的因素最容易引起運輸中的重視。單一的數量、規模、速度型、及資源利用的粗放型。企業物流進行的根本目標就是通過在采購、銷售過程中有效地掌握物流、信息流去滿足客戶的需求，也就是在最合適的時間、最合適的地點提供給客戶需要的產品。今天的商業環境正在發生顯著的變化，市場競爭愈加激烈，客戶的期望值正在日益提高。為適應這種變化，企業的物流工作必須進行革新，創建出一種適合企業發展、讓客戶滿意的物流運輸合理化系統。

（四）貨物運輸的信息化程度及匹配到有用的信息能力與現代物流運輸不協調

1.市場環境的混亂 配套的市內小型貨車配送卻不健全，許多中小企業沒有自己的貨物運輸工具，常常租用個體貨運車。一些非法營運的個人，并沒有取得相應的物流運輸資質也“乘虛而入”，搶占市場。

2市場競爭激烈，目前進入我國外企不斷增多，盡管這些外企只能通過合資企業來涉足運輸方面的能力，但是外企憑借先進的經驗及技術開啟了大型物流活動，他們將其中的業務壓價后轉包出去，從而直接獲取利益，對我們在獲取利潤的同時壓榨了一部分。

3市場缺乏有效地管理監督機制，體系建設不全，導致整個市場存在大量的虛假信息。

（五）運輸管理體制與貨運現代化發展不協調

1貨運市場經營業戶的規模比較小，經營服務的功能比較單一，缺乏大型有核心競爭力的現代物流企業。

2貨運市場資源過于分散，缺乏有效地機制推進道路貨運業的規模化，集約化發展，其直接后果是行業內資源浪費嚴重，增加了行業內的整體運作難度。

3貨運市場缺乏行業協調自律和引導，現有占市場絕大多數的個體貨運業戶經營缺乏規模效益，易于誘發市場的無序競爭，零散個體戶受到的經濟利益的驅動，甚至進行壟斷貨源的違規操作，損害了貨主的財產安全，導致整個行業信用水平和協作水平下降，經營風險增加。

4貨運市場的信息化進程加快，已經初步形成了運友，南環配載，香山物流等幾個區域性的信息平臺，但由于信息系統自身的管理水平和技術水平比較低，導致現代貨運信息化技術推廣比較慢。

四、針對貨物運輸存在的問題對策

（一）針對公路貨運發展水平和經濟社會發展要求不協調問題的對策

1.大力發展新型貨物運輸的組織方式。大力發展各種運輸方式，新活的農場品，高附加值的貨物等直達運輸，加快發展甩掛運輸，聯運運輸，定班定線運輸，廂式運輸和汽車列車運輸，集裝箱運輸，保鮮或者冷鏈運輸。支持零擔，快運，貨物代理，城市配送以及班線客運為依托的小件快運等經營業務的網絡延伸，鼓勵有條件的道路運輸企業向多式聯運經營企業轉型，建立全程性，無縫隙，連續性經營組織和管理體系。

2加快貨運車型結構。按照現在的要求積極推進車輛的大型化，廂式化，專業化，鼓勵發展集裝箱式，冷鮮式等新型作業結構化，不斷改進車輛的結構化，做到管理一體化。

3促進貨物運輸企業向物流服務商轉型。促進貨物運輸企業和加工，生產企業的合作與聯盟，拓展物流一體化的物流和供應鏈集成等高附加價值的物流鏈。

（二）針對貨運裝備的結構和技術不能適應公路運輸要求問題的對策

1.在現代化建設的前提下改善和提高貨運的裝備水平，提高專業化水平，向物流全過程服務，優化貨物運輸車輛結構為重點，要加快發展大型貨物運輸車輛及中小型車輛的雙向發展。

2.鼓勵物流運輸企業發展中長途運輸車輛，其中有重型車輛，重型廂式貨物，重型專用車輛，短途配送車輛發展環保，低油耗配送，安全的中小型廂型配送車輛。

3.規范市場秩序，積極營造運力結構調整的良好環境，通過掃清運力結構的障礙，營造公平公正的市場環境，使市場價格正確反應供求關系。

4.結合國外的先進經驗及裝備水平，提高網絡化，組織化的是內在動力。

（三）針對運輸管理水平和能力與市場發展要求不協調問題的對策

重點是將銷售、配送、生產和采購有機結合起來，實現公司的目標。即將客戶的滿意程序提高到100%，同時將庫存量再減少50%。為了這一目標，將進一步擴展和強化物流網絡，同時建立了一個全球性的物流鏈使產品的供應路線最優化，并設立全球物流網絡上的集成訂貨一交貨系統，從原材料采購到交貨給最終客戶的整個路徑上實現物流和信息流一體化，這樣客戶就能以最低的價格得到高質量的服務，從而對企業更加滿意。基于這種思想，物流工作合理化革新在配送選址、實物運輸、現場作業和信息系統四個方面去進行物流革新。1.配送選址新措施為了提高配送中心的效率和質量，企業將其劃分為產地配送中心和銷地配送中心。前者用于原材料的補充，后者用于存貨的調整。對每個職能部門都確定了最優工序，配送中心的數量被減少、規模得以最優化，便于向客戶提供最佳的服務。

2.實物運輸革新措施為了及時地交貨給零售商，配送中心考慮貨物數量和運輸所需時間的基礎上確定出合理的運輸路線。同時，一個高效的調撥系統也被開發出來，這方面的革新加強了支持銷售的能力。

3.現場作業革新措施為使進出工廠的貨物更方便快捷地流動，公司建立了一個交貨點查詢管理系統，可以查詢貨物的進出庫頻率，高效地配置資源。4.信息系統新措施公司在局域網環境下建立了一個通訊網絡，并開發了一個客戶服務器系統，公司集成系統（SAPR）的三分之一將投入物流中使用。由于將生產配送和銷售一體化，整個系統中不同的職能部門將能達到信息共享。客戶如有涉及物流的問題，都可以通過實行訂單跟蹤系統得到回答。

（四）針對貨物運輸的信息化程度及匹配到有用的信息能力與現代物流運輸不協調對策

1針對貨物市場的信息的不對稱現象，建立公路貨運信息服務平臺，加強公路貨運市場的信息交流，以完善公路貨運市場的基本功能方法來實現公路貨運市場機制的完善，從完善市場機制的角度實現公路貨運的合理配置。

2針對政府及管理部門獲取數據難以及缺乏輔助決策的計算機軟件的問題，建立信息統計系統和決策系統，通過對各種大量數據的統計和分析預測，實現幫助管理人員進行各種分析的輔助決策功能，從加強宏觀調的角度實現公路貨物運運力資源的合理配置。

3高度重視自身信譽。在電子商務時代，商物分流現象表現得非常明顯：商家和消費者的交易活動在網上完成，而物流活動則是在網下進行。如果一個物流中心不能準時地根據商家和用戶的要求完成物流活動，或者不能按照客戶的要求完成任務，那么它就會在商家和消費者中喪失信譽，在下一次交易活動中他們就不會選擇該物流中心，而是去選擇其他物流中心，或者選擇其他方式來完成自己的物流活動。為了避免這種客戶流失的現象，現代物流中心必須高度重視自身的信譽。這是企業的一項重要的無形資產。

（五）針對運輸管理體制與貨運現代化發展不協調對策

適應市場需求的變化，已發展現代貨運業和現代物流業為目標，在逐步完善硬件設施環境下的同時，并需要通過制度和機制創新，進一步完善和加強貨運行業及市場管理，以軟環境的提升，引導和規范化使得道路貨運市場持續健全發展，為此政府部門還要加強調控職能，利用政府的職能調控市場上的供求關系和利益關系;發揮監督職能，監督貨運市場的市場經營行為，交易行為，競爭行為等，充分發揮市場機制配置資源的作用，保證市場環境的正常運行；服務職能下包括信息服務、咨詢服務、仲裁服務、培訓服務。和受理控訴服務等。通過服務很大程度上有助于提高行業管理調控和監督市場效率。

五、結論

公路運輸是我國重要的運輸方式之一，其特點是機動靈活，適應性強；可實現門到門的服務；在中短途運輸中速度較快，具有原始投資少，資金周轉快等特點，同時既是獨立的運輸體系，又是港口機場重要的集散地，隨著經濟的不斷發展，公路運輸在我國國民經濟中占據了越來越重要的地位，因此我國在公路建設上還要繼續加強管理，公路建設的發展和目標也要同我國的國民經濟和社會發展相適應，為我國的經濟繁榮做出重大的貢獻。把握供應鏈，提升核心競爭力，供應鏈是物流管理在深度和廣度方面的擴展。制造業企業、物流企業都應重視供應鏈。供應鏈取代物流，不僅是理論的發展，更是時代的變革。同時，第三方物流企業掌握供應鏈技術，才能在市場上具有競爭能力。、開展廣泛合作，擴大中國物流的國際影響，博鰲深圳物流大會，將成為中國目前為止規模最高、影響最大的物流大會，得到了國際物流界的廣泛參與。中國物流繼續擴大物流國際合作，承辦更多高水平的物流大會，引入更多的物流企業和機構，建立物流對外合作網絡，擴大中國物流的國際影響。

第三篇：我國農村土地流轉中存在的問題及對策研究（推薦）

我國農村土地流轉中存在的問題及對策研究

摘要

隨著我國農業經濟的進一步發展，農村土地權利在合法的前提下進行規范有序地流轉己經是農村土地制度發展的大方向，也是農村土地制度契合時代發展的要求。本文首先總結了國內外學者關于土地流轉的研究觀點，然后給出了與土地流轉有關的概念和理論，在此基礎上分析了我國當前在土地流轉過程中出現的農村土地流轉不規范，農村土地流轉后改變農業用途，缺乏健全的社會保障體系，農村土地流轉過程中缺乏中介服務組織，土地承包的分散性制約了土地流轉等問題。然后，針對問題提出了規范國家、集體及農戶在流轉中的行為，確保土地流轉的可持續發展，建立一個完善的社會保障體系，培育農村土地流轉中介服務組織，對農村土地進行確權頒證等建議。以期推動農村土地流轉更加有效合理。

關鍵詞：農村土地；土地流轉；問題；對策

1.國內外主要研究成果綜述

1.1國外主要研究成果綜述

在國外土地經濟學和土地法學的研究中，很少使用農村土地流轉這個概念，更多使用的是農村土地交易。國外農村土地交易中既包括農村土地所有權的買賣，也包括農村土地租賃、置換、轉讓等使用權的流轉。

1.1.1對于農村土地交易影響因素的研究

國外學者對于農村土地交易影響因素的研究，主要是基于產權制度、宏觀環境和交易費用等方面。Feder and Feeney闡釋了產權清晰的土地資源對提高農業投資和農業生產力有重要作用。明確土地產權還會降低交易成本，通過把生產要素配置給最有效率的農戶，形成規模經營，最終提高農業生產力。Macmillan從經濟學角度分析土地市場，認為土地可以自由交易，但是在交易過程中會發生市場失靈，造成土地利用的動蕩，因此，財政部門應市特政府干預市場，以彌補市場缺陷。科斯認為交易費用就是利用價格機制的費用，是獲得準確的市場信息所付出的費用，以及談判和經常性契約的費用。

1.1.2對于土地規模經營及其效率的研究

土地交易(或流轉)有可能導致土地集中，從而帶來土地規模經營。關于土地規模經營的績效問題，國外學者持有不同的觀點。Tesfaye and Adugn認為農戶是否擴大農村土地經營規模與家庭可用勞動力和牲畜擁有數量成正相關，與土地質量成負相關。但是也有不少學者認為農村土地經營規模與土地產出率成反比，即土地經營規模小的農戶的土地產出率反而高于土地經營規模大的農戶的土地產出率。Yotopoulos and Nugent認為土地集中并不一定帶來農業生產規模收益遞增，主要原因是農業技術通常具有規模收益不變或規模收益遞減的特點，即土地集中并不一定帶來農業規模收益遞增，而且這是影響農戶土地流轉積極性的一個重要原因。

1.2國內主要研究成果綜述

1.2.1對農村土地流轉內涵及意義的分析研究

目前的學者多認為農地流轉是在不改變我國農地所有權及農地用途的情況下，農民將自己擁有的土地使 2 用權從承包權中分離開來有償或者無償的轉移給親朋或者其他農戶的行為。羅必良(2008)將土地看作生產要素，生產要素的市場化是土地路轉的本質屬性，土地流轉將農業現代化規模化經營、剩余勞動力利用以及土地資源的優化配置一體性地完成。蔣滿元(2010)經研究認為目前的農地流轉是在遵循相關法律法規的基礎上進行的，可優化配置現有分散的、細碎化的農村土地資源。

1.2.2對農村土地流轉模式與特點的分析研究

周紅波(2011)通過對我國農村土地產權的歷史沿革、當前農村土地流轉的形式和制度規范、廣西農村土地流轉市場建設的實踐進行了系統分析，認為農村土地流轉總體情況的研究表明，經濟發達程度越高的地區，土地市場發育相對較好，土地流轉機制也相對較完善，發生流轉的農地面積比例也較高，而流轉的形式則主要有租賃、轉讓、轉包、入股、四荒拍賣、互換等形式。龐宏(2010)指出在我國特定國情約束之下，市場機制是我國農村土地流轉機制的最佳選擇。

1.2.3對農村土地流轉的問題及原因的分析研究

覃事婭(2009)從轉出方、轉入方、基層政府三個方面分析了制約農地流轉的主體原因，轉出方認為放棄土地后缺乏生活保障、流轉土地時的補償過低以及農村勞動力轉移就業困難因此不進行性土地流轉；而轉入方認為整理細碎化的、分散化的農地成本過高、雙方信息不對稱往往有損害其利益、農資成本居高不下以及缺乏信貸支持以擴大生產規模導致其交易成本過高而不愿轉入土地；基層政府的越位與缺位又引發政府方面的原因。史志強(2010)等認為我國農村土地對于農民具有的雙重功能：生存和社保的功能制約了農地流轉；制約因素包括社會因素、經濟因素、制度因素。韓若冰(2012)利用產權理論中的交易成本來研究其對農地流轉的影響，從交易主體、流轉組織形式、租佃合約安排、交易量及交易價格體系四方面具體分析了交易成本對農地流轉的阻礙，認為交易成本過高抑制了農地市場的需求，使中介組織更為有效，使農戶趨向于選擇短期租約，總量成本的增加也極大地降低了交易量，降低了農地的資源配置效率。

1.2.4對農村土地流轉驅動力的研究

邵書慧(2005)指出任何事物的發展都離不開外因內因的共同作用，土地流轉的發展也內外因相互作用的結果。其文章指出了土地流轉的內部動力與外在動力，各有五點，分別是，內部動力：每畝農業純收入，非農就業率，政府干預，人均承包土地面積，農民受教育水平。外部動力：農業新技術應用需要農地流轉，WTO促進農地的流轉，農村工業化和城鎮化需要農地流轉，農村經濟結構調整促使農地流轉。黃賢金(2008)3 分析了農地流轉的內在和外在驅動力，認為農地流轉的內在機理包括調整產業結構、擴大經營規模、轉移安置富余勞動力、轉變農地功能而外在機理則有價格機制、利益誘導機制。康雄華(2011)認為國家支農惠農政策的實施是部分農民從事農業生產的積極性提升，推動了農地流轉。楊德才(2012)從當前我國農村地區農戶經營土地的機會成本高、農業生產本身高風險、農業生產的比較利益低三個角度分析了農地流轉的驅動力，他經過研究認為采用新生產技術并擁有較高生產經營能力的農戶使土地的邊際產出提高，這一部分農戶愿意轉入土地擴大經營規模。

2.農村土地流轉相關理論及概念

2.1農村土地

《中華人民共和國土地管理法》規定：“農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。《農村土地承包法》第二條規定：“本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。” 農村土地是一個內涵較為寬泛的概念，按農地的用途，可將農地分為農業生產用地和農村建設用地。而本文的研究對象僅限于農業生產用地

2.2農村土地流轉

所謂農村土地流轉，指的是農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規模化、集約化、現代化的農業經營模式。農村土地流轉其實指的是土地使用權流轉，土地使用權流轉的含義是指：擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。

2.3農村土地流轉的實質

土地流轉的本質是對土地資源進行重新配置。我國農村土地流轉的實質是對承包地使用權的重新調配。據我國《憲法》修正案和《土地管理法》及其相關法律法規的規定，土地使用權可以依法出讓、出租、抵押和轉讓。承包地的使用權是一項權利束，承包方不僅擁有在法律規定范圍內對承包地進行經營、支配的權利，還擁有對農地的部分剩余索取權和依法處分權。在承包期限內農地的使用權可以轉讓，但承包期結束后，承包方需將承包地交還給發包方，在下一輪承包期內，各集體成員的承包地一般會發生變化。因此，農戶能夠流轉的只是本輪承包期剩余期限內的土地使用權。

2.4農村土地流轉的基本形式

當前農村土地流轉的主要類型為轉讓、互換、抵押、出租、轉包、借用、入股等方式。

3.農村土地流轉存在的問題

總書記在2013年7月下旬的湖北視察講話中要求，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要解決處理好農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，土地流轉要尊重土地流轉雙方意愿，守住耕地紅線，保障基本農田、糧食安全，增加農民收入。但是，當前農村土地使用權流轉中還存在著一些問題，這些問題的存在己經嚴重影響了農地使用權流轉的健康發展。

3.1當前我國農村土地流轉不規范

3.1.1政府壟斷了農村土地流轉市場

由于我國農村土地使用權流轉過程中政府、集體的權力不能得到很好的約束，地方政府在利益的驅逐下對農地使用權流轉進行過多干預；并且一部分村干部的思想認識不到位，官本位思想嚴重泛濫，缺乏民主法制意識，對農戶承包經營權的保護不夠重視。導致農村土地流轉價格普遍偏低，一些村干部在農地流轉過程中以權謀私、暗箱操作、不按法律程序辦事，隨意調整或者收回農戶承包地。政府和集體的壟斷行為嚴重侵害了農戶的利益，加深了農戶與政府、村集體之間的矛盾。

3.1.2農村土地非正式的流轉過程中行為不規范

當前我國農村土地使用權流轉過程中的非正式流轉所占比例較大，非正式流轉一般由農戶自發進行。由于農戶對土地流轉的法律知識缺乏，相關法律法規沒有得到很好普及，以及提供相關法律服務機構的缺乏，導致這些自發的土地流轉隨意性大，不穩定性強。農地流轉中有近半數的農地流轉沒有約定流轉期限，并且絕大部分的農地流轉都未簽訂書面合同。即使簽訂了農地使用權流轉合同的，也沒有統一的格式，對流轉時間及雙方權利與義務的要求不夠詳盡，甚至有的合同條款違背現行法律要求。這些不規范的農地流轉行為導 5 致農業生產條件差，生產成本過高，農民的利益得不到有效保障。加上近年來我國經濟發展速度減緩，農產品價格走低，各種自然災害的頻發，農業效益明顯下滑，農戶的生產積極性被嚴重挫傷，長久下去則會影響農業生產的穩定。

3.2農村土地流轉后改變農業用途

盡管政府出于扶持農業的目的，曾多次提高糧面油為代表的農產品價格，但土地承包經營投入很多、種田效益產出較少，城鎮化的發展促使農村勞動力大量轉移，造成留守老人、婦女不愿種地、不能種地，并且農產品需求缺乏彈性，在來自市場風險、大自然風險以及化肥、農藥等生產資料價格上等多因素綜合作用下，從事農業的獲利空間十分狹小，多數農民趨向于把勞動時間和資金投向非農行業。從事農業生產經營風險大、利潤少的特點，使土地流轉后獲得上地經營權的受讓方很有可能把所承包的上地改作它用。在很多農村土地流轉后，一般用作了木材市場、建材市場，還有建樓房以用于出租。土地流轉后改變土地用途會導致土地質量下降，這樣做缺乏耕地保護和可持續發展意識。

3.3缺乏健全的社會保障體系

我國目前的社會保障體系主要限于城鎮地區，城鎮居民有健全的養老和醫療體系，但農村地區相對薄弱，覆蓋面窄、發展層次低、發展不平衡，社保資金短缺。農村居民基本上得不到像城鎮居民一樣的醫療、養老和保險，目前保障水平也較低。現有的“新農合”和“新農保”，也存在報銷力度小，60周歲以后領錢少的情況；“低保制度”和“五保制度”也有對象的限定。由此可以看出我國目前的社會保障制度還沒有覆蓋到農民，普惠性的保障體系尚未建立，廣大的農民無法享受改革開放的成果。所以，土地在為農民提供資源的同時，帶來一定的收入，更加承擔著重要的社會保障功能，一旦外出打工的農民年老或無法再從事體力性的勞動，不得不回鄉繼續的耕地的時候，土地的保障功能更加體現出來，因為他們雖然沒工作、但是有上地可以依賴，有土地意味著有糧食、有吃飯，就有人生的希望，還可以繼續為家庭提供收入，供子女上學、結婚、購買家電等花銷，這導致農民不愿意不可能放心的進行土地流轉。

3.4農村土地流轉過程中缺乏中介服務組織

農村土地使用權流轉的中介組織是介于政府和農地使用權流轉主體之間的媒介，可為農地使用權流轉提供農地的供給和需求信息，還能提供政策咨詢、金融借貸等幫助，不僅能夠有效減少農地使用權流轉中所需交易成本，還能幫助流轉主體規避流轉中的風險。我國農地使用權流轉中介組織的缺乏主要表現在中介組織 6 的數量少，質量參差不齊。現有中介組織的作用也多流于形式，使得流轉主體間信息不對稱的現象得不到改善。中介服務組織的缺乏使農地供需信息不對稱，導致土地流轉過于分散。分散的流轉形式是實現農業規模化經營的主要制約因素。只有實現農地由散戶向大戶的流轉才能形成規模經營。但散戶與大戶之間，無論是在生產和經營管理方式上，還是在土地流轉的供給與需求信息方面都存在很大的差異，流轉過程中容易出現信息不對稱的情況。散戶普遍認為把土地流轉給親戚或朋友比較可靠，但這樣的流轉無法實現成片經營；大戶需要成片的農地，但相鄰農戶不一定會將土地流轉給該農戶。我國農地使用權流轉的中介組織十分缺乏，導致了供求雙方信息流動受阻，造成較高的土地流轉的交易成本。

3.5土地承包的分散性制約了土地流轉

為了避免矛盾，實行家庭聯產承包經營之初，不論魚塘、旱田、水田，還是草灘、山林、荒坡，一律根據地勢、地力優劣進行平均分配，這樣就造成了土地經營范圍的分散性合細碎化。上世紀末多數地區采用直接延長承包期的方法進行第二輪土地承包，分散承包出現的土地細碎問題沒有得到解決，土地流轉仍比較困難，加之部分基層干部少害怕麻煩，土地流轉進程從而被影響。

4.健全我國農村土地流轉的對策

4.1規范國家、集體及農戶在流轉中的行為

規范國家和集體在農村土地使用權流轉中的越位行為，要從轉變政府職能入手，明確政府的管理范圍，轉變管理方式，實現管理型政府向服務型政府轉變。

（1）政府要完善農地流轉市場體制建設，堅持市場化原則，使市場在農地價格的制定中發揮基礎作用，防止鄉鎮、村集體經濟組織借農地集體所有的名義，強制推行農地流轉。市場在農地使用權流轉中發揮基礎性作用是實現農地資源合理配置、保證農戶獲得級差地租的根本途徑。

（2）政府要在農村土地流轉過程中進行宏觀調控。對當地農村經濟的發展現狀，對農田、工業發展區、居民住宅、以及公共服務區等進行合理布局、科學規劃，并完善農地使用權流轉的制度建設，對所轄區域內的土地進行總體規劃。

（3）政府應堅持自愿原則，改變使用行政命令強迫農地使用權流轉的行為。使農戶在土地的承包期內，在不改變土地使用方向的前提下，可依法有償地進行土地流轉，擁有土地的自主經營權、流轉權和收益權，任何組織和個人不得強迫和阻礙農戶流轉土地。

（4）政府應履行好服務職能。政府要做好政策導向工作，為農村土地使用權流轉創造良好的政策環境。在服務對象上，要加強對發包方和承包方的服務，為其提供流轉信息和法律咨詢等服務。在提供流轉信息服務方面，政府可為農戶提供土地供需信息、參考價格，并為承包方提供資金、技術的支持。在提供法律服務方面，政府應加強農戶的相關法律法規普及工作，規范流轉主體的行為，指導農戶在協商一致的基礎上簽訂書面合同，載明土地流轉形式、數量、年限、條件和雙方的權利、責任、義務，合同由鄉鎮農經站鑒證;對存在手續不完備等問題的己流轉土地，須重新商議，完善合同；還可為流轉主體提供代擬合同的服務。

4.2確保土地流轉的可持續發展

土地地不但是農民最基木的生產資料也保障和社會保障，是農民最大的利益所在是農民最基木的生活也是農村最大的穩定因素。因此，必須尊重農村生產力自身發展規律，尊重上地流轉的內在規律，尊重農民的意愿，從該地的實際條件出發，因地制宜，穩妥推進上地流轉。當地政府應該實行上地用途管制。土地用途管制的核心是依據上地利用總體規劃審批各項建設用地，不得改變規劃用途。總之，農村城鎮化對上地的需求，本質上是實現經濟和社會發展目標的需求，不能因土地流轉而改變土地用途。因此，必須遵循土地與經濟協調發展的規律，堅持開源與節流并重，節約每一寸土地，從而達到優化上地資源配置，提高土地利用率，以確保土地資源的可持續發展。并且，貫徹農業可持續發展思想，堅持以經濟效益、生態效益、社會效益相統一和眼前利益與長遠利益相兼顧的原則，根據不同的土地類型、區位條件，使地的價值得到較為客觀的體現。

4.3建立一個完善的社會保障體系

（1）完善農村醫療和養老保險制度，改革城鄉二元制度。城鄉二元的戶籍制度的限制，使農村戶口與城市戶口在教育、醫療、養老保險等方面有著不同的待遇，農民工放棄原有的土地權益在城市生活，但卻無法獲得城市居民相同的待遇，成為游走在城市和農村的“邊緣群體”。這種農村勞動力的非實質性轉移不僅會阻礙我國城鎮化進程，也會阻礙農村土地使用權流轉的進行。因此，要降低農戶對土地的依賴，就要加快對現行戶籍制度的改革，逐步取消城市戶口和農村戶口的區別。另外還要完善社會保障制度，加大政府對農村的醫療、養老保險的投入補貼。

（2）加大對農村勞動力的培訓力度。對農村勞動力的培訓不僅需要政府的支持，還需要社會力量的幫助。政府可聯合社會培訓機構，按農村勞動力就業的主要方向制定有針對性和實效性的勞動力轉移就業與技能配套培訓內容；地方政府應給予此類社會培訓機構以政策優惠和傾斜，要充分調動社會培訓力量的積極性，鼓勵開展多層次、多門類、多渠道的技術教育培訓，增強農戶的就業能力來降低農戶對土地的依賴。

（3）加快農村勞動力的有效轉移。政府需要為農村勞動力轉移提供信息服務，促進農村勞動力高效合理轉移。農村勞動力轉移需要經歷系統而復雜的過程，政府不僅需要聯合社會力量對勞動力轉移前進行培訓，使其具有基本勞動素養，還需提供勞動力轉移的中介服務，建立企業與農村勞動力聯系的橋梁;農村勞動力的培訓信息、就業信息及就業后的社會醫療保障等合法權益的獲得也需要相關政府部門的管理和支持。

4.4培育農村土地流轉中介服務組織

加強農地流轉在中介組織的建設，應該在提高現有中介組織質量的同時，豐富中介組織的種類。

首先，改革現有的中介組織。現有中介組織應提高從業人員素質，豐富專業人員的種類。在土地評估勘測方面、農業技術方面、網絡信息收集方面以及金融、法律方面都應具備相應的人才，以其專業的素質來保證中介服務組織運作的規范化；另外，中介組織還應具備獨立動作的能力，在政府、集體和農戶三者之間能夠保持中立的態度，以市場為導向，為農地使用權流轉提供最真實可靠的信息。

其次，鼓勵發展多種性質的中介組織。在我國大部分農村地區，應更多地嘗試建立自發性和金融機構性質的中介組織，自發性組織相對于政府建立的中介組織而言，有更強的獨立性和市場性，有利于市場機制在流轉中發揮資源配置的作用；而金融機構性質的中介組織更有利于承包者在農地使用權流轉和經營的過程中得到資金支持，緩解我國農戶資金短缺的情況。同時還可加強虛擬的網絡中介服務組織的建設，利用現代化網絡信息技術，為農地使用權流轉提供更便捷、高效和專業化的服當然在此過程中需要加大對網絡服務組織的監管，防止網絡詐騙的發生。

4.5對農村土地進行確權頒證

解決土地流轉雙方之間糾紛的前提在雙方之間的權利義務關系較為明晰，當前土地流轉雙方之間僅憑口頭協議的原因在于所在地區沒有對土地進行確權登記，僅在當地村組內具有一定的效力，雙方知根知底，知道那一塊土地屬于自己，但是在外來承包人員介入時，村組內部的熟人社會就被打破，按照市場規律辦事，就必須要相關的權利證件要證明自己的權利，因此，要想有效的推進土地流轉，必須對當前的土地承包經營權進行確權并頒證。我國的土地確權工作正在有條不紊的進行，五年之內全國的土地都會實現確權頒證。土地確權要對現有土地的“四至”進行界定，按照實際情況進行確權、頒證和登記，把每個農戶的土地承包經營權落實到具體的地塊，并依法與農戶簽訂土地承包經營權合同，發放證書，對土地承包的檔案資料進行備案以備查，逐步實現土地流轉的規范化。從而有效解放農村勞動生產力，調動農民土地流轉的積極性，保障農村的土地流轉權利，增加農民的財產性收入，將農民從土地的束縛中解放出來，推動城鎮化的進程。

結

論

“三農”問題一直是我國社會發展的關鍵，它直接關系到國家的長治久安和國民經濟健康有序發展，而土地作為農民賴以存在的根本，是解決“三農”問題的核心所在。農村土地使用權利的自由流轉己經是當代農業發展的趨向，然而我國現有農村土地承包經營權流轉制度還很不完善，存在諸多缺陷和不足，無法滿足農村土地承包經營權流轉的現實需要。這樣的現實狀況，對于我國農業的現代化發展是不利的。對于農村土地流轉過程中產生的問題，本文分析總結了國內外關于農村土地流轉的研究成果，分析了當前我國農地使用權流轉所面臨的困境，得出了以下結論：為了保證我國農村土地流轉的健康發展，應該規范國家和集體在農村土地使用權流轉中的越位行為，要從轉變政府職能入手，明確政府的管理范圍，轉變管理方式，實現管理型政府向服務型政府轉變。不能因土地流轉而改變土地用途，必須遵循土地與經濟協調發展的規律，堅持開源與節流并重，節約每一寸土地。建立一個完善的社會保障體系。加強農地流轉在中介組織的建設，提高現有中介組織質量的同時，豐富中介組織的種類。對農村土地進行確權頒證。

總而言之，我國農村土地流轉制度的建立和完善是一項艱巨的任務，也是一個重要而且復雜的博弈。它直接影響著農業經濟的發展以及農村社會的和諧穩定，尤其是影響著農民的基本權益的保障。因此要建立起符合我國實際情況的農村土地流轉制度。

參考文獻

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第四篇：我國城鎮化進程中存在的問題及對策研究

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我國城鎮化進程中存在的問題及對策研究

作者：王敏鴿

摘 要：當前中國的城鎮化進程中存在很多問題，需要深入研究和解決。針對存在的問題提出對策如下：改革規劃管理制度和土地管理制度，形成促進城鎮化的體制和政策環境；改革投融資制度，建立多元化的投融資體制；改革戶籍管理制度，提高城鎮化水平；推動城鄉產業化，增強城鎮建設的經濟基礎；健全社會保障體系，實現城鄉基本公共服務均等化；加強生態環境建設，走可持續的城鎮化發展道路。

關鍵詞：城鎮化；制度改革；對策

中圖分類號：F015 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）26-0069-02城鎮化主要是指伴隨著現代工業發展和分工細化而產生的人口向城市集中的過程。農村富余勞動力向非農業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。2012年我國的城鎮化率已經達到52.6%，超過50%的中國城鎮化正在駛入加速的快車道，然而在我國的城鎮化進程中還存在很多急需解決的問題。

一、我國城鎮化進程中存在的主要問題

1.城鄉分割嚴重，二元結構明顯

改革開放后，先富帶后富的政策使得我國東部和沿海地區快速發展起來，成為我國經濟強勁增長的后備力量。但是在隨后的逐漸發展過程中卻造成我國地區發展極不平衡的后果，東西部之間、城鄉之間分割嚴重，貧富差距大，二元結構明顯。因此，城鄉發展不協調、城鄉之間存在著明顯分割化的現象成為我國城鎮化所面臨的障礙和問題。同時，城鄉之間的巨大差距，使得城鄉居民收入水平相差很大，城市的人均消費水平遠遠高于農村。而在戶籍制度的約束下，人口不能自由流動，農村居民不能享受城市居民同等的教育、社會保障等公共服務。在這種背景下，農民進城只是身份變了，居住地變了，不能享受同等的福利，生活條件等各方面并沒有發生實質性的變化，一大批進城農民由于缺乏資金或技能，很快就淪為城市貧民。所以，現階段我國的城鎮化只是一種形式上的、外在的城鎮化，是以城鎮人口數量提高為目的的城鎮化過程。

2.規劃體制不健全，土地制度存在弊端

規劃體系不健全主要體現在政府的規劃缺乏前瞻性，城鎮建設只談城鎮，忽視了農村的發展，不能將城鄉建設結合起來，從而導致更嚴重的城鄉分割。而且，政府的一些政策嚴重向城鎮偏移，子女上學、社會保障、廉租房建設等一系列為農民進城做保障的政策缺失，政府城鎮建設規劃與農民實際需求不相符，不利于城鎮的長遠發展。另外，土地制度的弊端也為城鎮化的推進帶來了障礙，土地產權不明晰、流轉制度不規范制約著農村人口向城鎮的自由流動，而且農民依靠土地所帶來的收入相當低，農民物質基礎薄弱，很多農民處于亦農亦工的狀態，輾轉于城市和農村之間，不利于農村人口向城鎮人口的快速轉變。

3.產業發展滯后，不能帶動城鎮發展

城鎮化建設需要經濟的發展作為依托，特別是需要第二、第三產業的帶動作用。而在我國大部分地區，特別是西部，產業發展相當滯后，許多地區生產力低下，雖然有豐富的農業資源，但未形成農業產業化生產，第二產業又以農副產品加工為主，而第三產業主要集中在傳統的、低水平的交通、餐飲等服務行業，沒有形成具有強大生產力的產業基礎。產業發展的滯后直接導致對勞動力吸納能力的下降，外來勞動力和人口難以進城立足，制約了城鎮經濟的發展。

4.城鎮體系不健全，功能不佳

首先，城鎮規模結構不合理，一些地區小城鎮數量眾多，缺乏大城市的支撐，而與此同時大城市又不能充分發揮帶動作用，使得大城市與小城鎮之間經濟發展相互制約。其次，城鎮經濟結構不合理，城鎮地區不能有效利用地區特色，建立具有特色產業鏈的農業經濟。忽視與周邊經濟的聯系，不能將農村社會服務和農業經濟發展聯系起來，第二、三產業發展不足。最后，基礎設施和公共服務功能不佳，比如生活垃圾的無害處理、用水普及、人均綠地面積等等公共服務不能滿足城鎮居民的需求。

5.資源環境壓力大

在加快城鎮化步伐的同時，工業化過程中“先污染，后治理”的傳統理念也帶入了城鎮化建設中，使得很多地區環境污染和生態破壞嚴重。一方面，有些地區片面地把城鎮化理解為城鎮建設，濫用土地建設一大批形象工程，同時城鄉規劃不合理，農民良田被強占并用于城鎮建設，造成了土地資源的浪費。另一方面，環保意識的缺乏，人們隨意排污，生活垃圾、生產廢水隨處可見，大氣和水體污染嚴重，同時由于缺乏對環境的管理和監督，污染行為不能得到有效的制止。這些行為都使得城鎮化的推進付出了沉重的代價。

二、推進我國城鎮化健康發展的對策研究

1.改革規劃管理制度和土地管理制度，形成促進城鎮化的體制和政策環境一方面，改革規劃管理制度，合理進行城鄉建設規劃、產業發展規劃，實現城鄉發展的全覆蓋和城鄉一體化建設，使城市和農村得到同步發展和均衡發展，縮小城鄉差距。同時加大對城鎮公共服務和社會福利的建設，特別是保障房、社會保障等覆蓋要廣，使農村人口能夠獲得同等的機會。另一方面，改革土地管理制度，明晰土地產權，規范土地的使用和流轉，使農村土地真正為農民謀福利，同時合理規劃土地用地，減少對農地的行政侵占，完善土地征收制度，保障農民的合法權益。另外，探索多種形式的土地流轉方式，緩解城鎮化過程中的用地供需矛盾。通過改革規劃管理制度和土地管理制度，為城鎮化的推進創造有序的體制和政策環境。

2.改革投融資制度，建立多元化的投融資體制

城鎮化過程需要城鎮經濟的發展作為基礎，而在現階段，一些地區城鎮產業化發展滯后很大一部分原因是融資渠道的缺乏，資金緊張將會導致城鎮基礎設施建設的滯后，并制約城鎮經濟的發展。因此，建立多元化的投融資體制對于促進城鎮經濟發展發揮著重要的作用。具體來說，除了政府的財政投入外，應充分調

動起國家、社會、集體、個人、金融機構和企業的作用，建立多元化的投融資渠道。在這之中，政府的資金主要用于基礎設施建設，創造良好的投資環境，從而吸引更多的企業或者個人投資到城鎮的建設中來。只有廣泛地利用多種投資渠道，才能使地區經濟發展更活躍，更有吸引力。

3.改革戶籍管理制度，提高城鎮化水平

我國現有的戶籍管理制度是在計劃經濟體制下限制人口流動，對城市人口嚴格管理所建立起來的，而傳統的戶籍制度已經不能適應現階段經濟社會發展的需要，所以，當前必須加快戶籍制度的改革，提高城鎮化的水平。從目前來看，先放開小城鎮的戶籍管理，對已在城鎮取得固定住所、有穩定收入來源但仍是農村居民身份的人員，居住滿一定年限后優先辦理；對具有投資移民性質的人員，在戶籍管理上相應實行優惠政策。然后再逐漸放開小城市、中小城市、大城市的戶籍管理，通過自下而上的改革，逐步建立起適應城鎮化建設所需要的戶籍管理制度。當然，需要重視的是戶籍改革不單是改變戶口，更重要的是戶口背后社會福利性質的公共服務，只有實現了社會福利的均等化，戶籍制度才實現了實質性的改革。

4.推動城鄉產業化，增強城鎮建設的經濟基礎

產業化是推動城鄉經濟發展的有效形式，我國一些地區農業經濟發展落后，沒能充分利用當地的資源優勢建立起特色的產業鏈，導致城鎮化進程緩慢。所以，建立起地區特色的產業，為地區經濟發展帶來強勁的動力是城鎮化進程中的關鍵。具體來說，一方面，改變傳統的農業生產方式，積極發展科技農業、特色農業，提高農產品的附加值，通過深化農業發展，提高農業的科技含量，實現農業經濟的全面發展。另一方面，開拓農業生產的新市場，以農業經濟為核心，輻射出其他具有市場價值的產業，將農業經濟與鄉鎮企業發展相銜接，選擇地區主導產業，組建地區企業集團，強化產業帶動功能，給城鎮經濟發展帶來持續的動力。

5.健全社會保障體系，實現城鄉基本公共服務均等化

社會保障體系的完善是推進城鎮化的重要內容。我國現階段的城鎮化率雖然已超過50%，但目前的城鎮化過于追求城鎮人口數量，是低水平的城鎮化。據調查，城鎮化背后還有許多亟待解決的問題，最重要的就是農村人口不能同等享受城鎮的公共服務和福利體系。所以，現階段，政府應采取措施完善社會保障體系，建立面向所有農村人口的失業保險、醫療保險和養老保險，擴大社會保障的覆蓋面。同時，給予失去土地且暫時無法自力更生的農村人口最低生活保障，避免他們淪為城市貧民。另外，積極組織農民工就業，為他們提供技能培訓，正所謂“授之以魚不如授之以漁”，使農民工能真正地在城市立足。總之，政府應重視城鎮化過程中的社會保障問題，使城鄉都能享受到均等的社會福利，使農民能夠真正“市民化”。

6.加強生態環境建設，走可持續的城鎮化發展道路

黨的十八大會議提出建設五位一體的中國特色社會主義，即將政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態文明建設集于一體。可以看出我國對建設可

持續發展的生態文明的重視。所以，在城鎮化過程中，生態環境的建設也必不可少。當前，一些地區在推進城鎮化時完全不顧環境的承受力，大肆地污染與破壞，是一種不可持續的城鎮化發展模式。因此，新型城鎮化需要以綠色生態環境為前提，走可持續發展的道路，使經濟和環境協調發展。積極宣揚可持續發展的理念，讓綠色生態的理念根植到城鎮化建設中，杜絕“先污染后治理”的行為，走生態城鎮化建設之路。

三、結語

城鎮化推動了社會的進步，促進了地區經濟的發展，是一個國家或地區生產力發展、社會進步、產業結構調整的必然趨勢。我國當前經濟的發展面臨著挑戰和風險，城鎮化進程也存在很多問題和阻礙，現階段，我國的城鎮化是一種低水平的、形式化的城鎮化，需要采取一系列措施提高城鎮化水平，從土地管理制度、戶籍制度、社會保障制度、投融資體制到生態環境建設，都需要優化和改革，使城鄉實現均衡協調的發展，使農村人口能真正地融入城市，使區域經濟得到又好又快地發展。

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第五篇：我國城管執法存在問題及對策研究

我國城管執法存在問題及對策研究

內容摘要：城市作為人類生產和生活的重要承載空間形式之一，在現代社會中占有重要的地位，為保障城市的良性發展，城管執法應運而生，但在實際的執法過程中，城管執法卻出現了很多的問題，如執法不規范、暴力執法等現象，分析背后的原因，主要是執法程序的不規范，執法人員缺乏專業的培訓，城管執法的法律保障機制不到位，也缺乏有效的監督機制，被管理人員素質底下等，解決了上述問題，城管執法工作將得到大大的改善，更有利于城市建設規范有序進行。

關鍵詞：城管執法

問題

原因

對策

前言：城市作為人類生產和生活的重要承載空間形式之一，在現代社會中所占的地位十分重要，它往往在一個地區的社會、政治、經濟和文化中居于主導地位，代表和展示著人類文明的最新發展高度。而在全球化的進程當中，各國之間的競爭也逐步演變為以城市為核心的區域之間的競爭。要使城市在地區之間、國家之間的競爭中處于不敗之地，必須對之實行有效的管理。城市管理可以說是城市工作的永恒主題，城管執法作為城市管理的支撐力量，面對面為老百姓提供服務，處在風口浪尖之上，眾目睽睽之下，是政府關切、群眾關心、媒體關注的焦點所在。多年來，我國的城管執法為推進城市化進程，推動國民經濟發展取得了巨大成就，也積累了豐富的經驗，得到了廣大人民的認可，但城管執法方面也存在諸多不容忽視的問題。

一、城管執法基本問題概述

（一）基本問題界定

1、什么是行政執法？

這是個常用的模糊概念。我們有必要明確其含義。廣義的執法是與立法相對應的，而行政執法是狹義上的執法。行政執法是指建立在近代國家權利力的立法、執法、司法三分立的基礎上的國家行政機關和法律委托的組織及其公職人員依照法定職權和程序行使行政管理權，貫徹實施國家立法機關所制定的法律的活動。

行政執法具有以下特征：執法主體的法定性和國家代表性、執法具有主動性和單方意志性、執法具有極大的自由裁量性。

行政執法的功能有：實施法律的功能、實現政府管理的職能、保障公民權利的功能。

行政執法要堅持的基本原則有：合法性原則、合理性原則、正當程序原則、效率原則、誠實守信原則、責任原則。

2、什么是城管執法？

城管執法是指在實現國家公共行政管理職能的過程中，城管依照法定程序實施行政法律規范，以達到維護公共利益和服務社會的目的的行政行為。城管執法貫穿城市發展的全過程，城市的規劃、城市的建設和城市的運行都離不開城管的工作。城管執法為現代城市的運轉提供了不竭的動力，為城市的持續發展提供了可靠的保障，為構建和諧社會提供了堅實的支撐。

3、城管執法的范圍有哪些？

城管執法的工作范圍大體來說就是管理城市的市容市貌、違章建筑、環境保護等，市容市貌中規定，任何市民及單位不得亂拉亂掛、亂貼亂畫，即使是個人財產也必須遵守城市管理規定。

（二）城管執法產生的時代背景

隨著改革開放步伐的加快，城市化的進程也逐步加快，城市區域加大，人口迅速增多，社會關系日益復雜，城市的特性以及市場的不完備性都決定了城市需要管理。為了保障整個城市的正常運行和有效管理，城管執法應運而生。

（三）城管執法的發展歷程

中國的城市管理步入正軌是在20世紀80年代以后。《行政處罰法》出臺后，以相對集中行政處罰權的實施為標志，城市管理行政執法開始進入人們的視線。從1997年國務院批準城市管理綜合執法試點算起，我認為中國的城管執法經歷了三個發展階段：

1．試點的啟動階段。自1997年初開始截止2000年9月，以國務院法制局對北京市宣武區的批復為標志進入了試點的啟動階段。

在這一階段，北京、天津、浙江、江蘇、廣東、廣西、黑龍江、吉林、遼寧、河北、山東、湖南、江西、四川、貴州、海南等16個省、自治區、直轄市按照《國務院關于貫徹實施中華人民共和國行政處罰法的通知》（國發〔1996〕13號文件）要求，向國務院報送了進行綜合執法試點的請示。其中共有16個設區的市 獲得批準開展試點工作，但南寧市由于阻力很大并沒有真正開展試點工作；廊坊、深圳只是進入籌備階段，其他地方進入試點的工作階段。這一階段國務院法制局（1998年后為法制辦）在批復函中使用的是“城市管理綜合執法”這一概念，所以，在機構名稱上使用了綜合執法大隊、綜合執法局等多種稱呼。由名稱決定，一些執法裝備，如執法車輛和服裝等在配備時就帶有“綜合執法”字樣，以至于到現在仍繼續使用“綜合執法”的標志。這也是現實中對“綜合執法”與“相對集中行政處罰權”兩個概念混用的原因之一。從職權上看，獲得批準的城市主要行使前述的“7＋X”項職權。這一階段的最大成績就是在行政執法領域點燃了改革的星火，為這一制度的發展奠定了基礎，為第二階段的工作提供了經驗。

2．試點的規范化階段。自2000年9月至2002年8月，以《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發〔2000〕63號文件）為標志進入試點的規范化階段。

在這一階段，國務院法制辦在批復函中使用“相對集中行政處罰權”的概念，先后批準了62個設區的市 開展試點工作。至此，相對集中行政處罰權的試點工作擴展到除云南、甘肅、青海、西藏以外的大部分省市。獲得批準開展相對集中行政處罰權的城市開始使用“城市管理行政執法局”的名稱。在職權上繼續沿用“7+X”職權，但有的城市已經根據本地實際適當拓展了職權。在隊伍建設上，基本上做到了參照公務員的標準進行錄用與管理。在管理體制上，探索出了“兩級政府三級管理”的體制，即市區兩級政府雙重領導，市局（支隊）－區局（大隊）－街道中隊三級管理。同時，在規章制度建設上也取得了很大成績，所有的行政執法局在成立前后都制定了詳細的規章制度以保證工作的順利進行。這一階段的規范化發展為相對集中行政處罰權工作的深入開展確立了框架。

3．全面推廣階段。自2002年8月至今，以《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號文件）文件為標志進入全面推廣的階段。17號文件授權省、自治區、直轄市人民政府根據需要組織相對集中行政處罰權工作，這就使該制度進入了全面推廣階段，也標志著相對集中行政處罰權工作作為一項新的制度開始進入了正常運轉階段。中國大陸31個省的省會城市都開展了該項工作，山東、浙江等省已經在轄區內所有城市開展工作。據不完全統計，截止2006年6月末，全國共有308個城市開展了這一工作。在這一階段，各地根據文件精神結合本地的實際情況，把相對集中行政處罰權制度與推進行政體制改革工作結合起來進行。在職權、運行機制、執法領域等方面與第二階段基本一致的前提下，實現了更加規范化的運轉。目前，已經取得了很大的成績，如實現了城市管理行政執法的經常化，保持了良好的城市環境；初步解決了多頭執法、重復執法的問題，提高了行政執法效率；精簡了行政執法機構與人員，降低了行政執法成本；在一定范圍內實現了審批權與監督處罰權的分離，為改革現行行政管理模式積累了經驗。但是，作為一個新生事物，它也面臨著很多困難與挑戰。因此，需要各級政府提高認識，加強對相對集中行政處罰權制度的組織領導；在行政立法上總結相對集中行政處罰權工作的經驗，在條件成熟時開展專門的城市管理立法工作；在實踐中繼續探索城市管理行政執法的最佳途徑。

二、國外城管執法現狀

相對于我們國家來說，國外的城管執法有不同的做法。在其他國家，城管執法的任務主要由警察來完成。

（一）法國“城管”人性執法 法國是個浪漫的國度，城管執法也比較人性化。以巴黎為例，巴黎的游商小販和北京的也沒太多兩樣，有推著小車賣烤玉米烤土豆烤栗子和各色水果的食品販子，有在一塊大布上放著些旅游紀念品警察來了提起布的四角就可以快速轉移的紀念品商販，有周圍總是圍著托兒在那兒不停地交錢參與猜紙牌騙術誘惑游客加入的騙子團伙，還有靠藝術細胞在街頭給人畫像的三流藝術家。基本上也是有放風的，“城管”一來騷亂聲一起大家就一窩蜂散開。警察駕著警車在執法時既不會狂按警笛，也不會大聲吆喝，當騎著高頭大馬的“城管”走上橋時，眼疾手快的商販全跑開了。當遇到有違法的現象時，“城管”態度非常好，就例行的檢查，沒看見罰款沒看見沒收物品沒看見肢體沖突。“城管”在檢查了證明材料（可能是身份證明）后讓民眾簽了個字，警告一下就走向下一個巡邏點了。

法國城管執法表現出對民眾的一種尊重，也是對權力的正確理解。

（二）美國“城管”法治化

美國不需要城管，正如中國城管設立之前也沒有城管，美國的法律在執行的時候非常嚴格，因此在城管方面也表現出法治化的特點。以紐約為例，紐約街頭也有很多小販經營各類商品，他們大多都是有營業執照規范經營的商人。警察在街上執勤發現有違規現象，當場進行管理、處罰，如果規定了不能在某地擺攤，而某人卻在那里擺攤，或者無營業執照擺攤，卻不服從管理的，會移送法院處理，因此擺攤的代價非常大，小販們不敢隨意違法。

（三）比利時的“城管”規范與寬松并行

有“歐洲之都”之譽的比利時首都布魯塞爾，也有城管，且看重規范，以維護市區的整潔和交通；但規范的執行，卻比較寬松。

在布魯塞爾，申請執照比較簡單，只要向聯邦政府出示身份證，以及當地政府相關證明文件即可，批準過程不會超過一個星期；小商販們繳納的稅收、管理費很低，比固定商店少得多；在市區街道的“流動商販”，可以在規定的街道范圍內流動；對無照商販的處罰相當寬容，許多時候只是警告。

布魯塞爾城管執法的寬松，在于特有的城市管理理念，這就是注重增加城市的“人氣”，體現城市的“包容”：兼顧市容整潔和市民生活，開放部分公共場地，允許有序設攤，堅持以教育為主。

在這樣的寬松管理下，矛盾不致過分尖銳，沖突可減少到最低程度，城市管理的目標依然可以實現，和諧由此而生毫不足怪。

難怪，在布魯塞爾，密集而緊湊的街道網、華麗的市中心廣場，街道上間或點綴著的花攤、水果攤或是小吃攤，不僅沒影響城市的整潔，反而增添了許多“人氣”。

三、我國城管執法出現的問題及其產生的原因

（一）城管執法出現的問題

1、城管執法程序不規范，處罰自由裁量權過大

首先，城管執法人員是代表政府的，一定要嚴格按照法律程序辦事，然而在實際的城管執法過程中，尤其是關系到公民權利和義務的具體行政行為時，很多時候并沒有嚴格遵循法定的程序。在行政處罰過程中，程序違法、徇私枉法人為剝奪當事人權利的現象時常發生，如隨意沒收商品，罰款不開罰單，不說明具體情況，執法方式簡單粗暴，甚至動用暴力將執法對象的商品推翻、搗亂等，都嚴重影響了城管隊伍的社會形象，同時也嚴重侵犯了被管理者的權益（主要是商販的權益）。

其次城管執法處罰自由裁量權過大，執法不嚴。如廣州某城管所查處了兩起無照擺攤案件，一個罰了1000元，另一個只罰了200元。同案不同罰，造成這種現象的主要原因是執法人員行使行政執法自由裁量權時不夠規范。同時也給他們形成了良好的腐敗的環境。

2、城管執法人員的人身安全不能保障

街頭亂擺亂賣的商販大多是下崗職工、進城農民、殘疾人，他們處于社會的底層，屬于弱勢群體，沒有能力租鋪面進行正當經營，法律意識淡薄，在自己的“利益”收到侵害時，往往會采取一些極端的手段來對抗執法。

如2011年11月12日，湖北宜昌市城管局伍家崗大隊執法人員在城區萬達路治理占道經營，突然遭到彈弓襲擊，6名隊員全部被射出的石塊、鋼珠打中，一隊員頭被打破入院縫了2針，現場執法車輛擋風玻璃被打穿，隨即粉碎。2013年3月16日，湖北英山城管執法局城東執法大隊大隊長段金寅在執法過程中，遭違建者熊某某背后偷襲，頭部被鋤頭重擊。在送醫院后，段金寅醫治無效死亡。

3、城管執法人員暴力執法

相當一部分城管執法人員素質較低，缺少法制意識，執法方式粗暴簡單，從而引發大量的野蠻暴力執法現象：

如2011年06月17日，江西南昌青云譜區城管人員在省城洪都南大道417號一家煙酒店執法時，與懷孕8個多月的女店主發生爭執，致其手指出血嚴重，同時出現頭暈、胸悶等癥狀。

2011年11月15日,在貴陽市云巖區三橋農貿綜合批發市場門口，兩名城管執法人員沒收了一位張姓女子的賣煎洋芋的餐車。在張姓女子央求城管歸還餐車并拉餐車的過程中，一名城管對她拳打腳踢，打她耳光，打得她全身疼痛，另外兩名城管則在一旁觀看。城管打她時，由于無力還手，只能緊緊抓住對方的衣服。可打她的城管將上衣一脫，打著赤膊繼續打她，直到將她打倒在地，在圍觀者的指責下，他把衣服扔在城管車的副駕駛室內就跑了。

（二）城管執法出現問題的原因

城管執法出現各種問題，形成了一個怪圈，主要是因為以下原因：

1、執法程序的不規范，缺乏專業的培訓機構

由于從事一線工作的城管人員大多是一些無編制人員即協管人員，他們大多沒有較高的學歷，文化素質偏低，法律意識淡薄，執法觀念不強，也沒有專門接受過崗位培訓，因此在執法過程中比較機械、死板，不會靈活處理問題，只能處理一些簡單的事情，一旦問題比較復雜，難以解決，他們就無從下手。為了達到解決問題的目的，于是他們就胡亂執法，與群眾之間的矛盾就由此產生，城管的形象也由此損壞。

2、城管執法的法律保障機制不到位，缺乏有效的監督機制 目前中國還沒有一部直接針對城管執法所制定的法律法規，僅根據《行政法》、《行政處罰法》、省級人民政府決定、地方政府規章和地方人民政府文件的相關規定執法，顯然不能有效的解決城管執法中存在的問題。城管在執法過程中，由于法律法規的不完善，缺少嚴格的執法程序，使得城管執法程序任意性很大，城管執法是人制而非法制。這樣就會導致人們的一些合法權益受到威脅。如在執法過程中，城管人員為了達到執法目的，強行限制他人人身自由、亂開罰單、強行沒收東西、毆打他人、任意妄為。而在另一方面，城管在執法過程中的違法行為，又缺乏有效的監督機制。這些都導致城管執法人員在執法過程中暴力違法執法的現象屢有發生、屢禁不止。

四、改善我國城管執法問題的對策與思考

（一）規范城管執法程序，確保城管規范執法

鄧小平同志曾經說過：“制度具有根本性、全局性、穩定性、長期性，制度的健全才能為社會做出貢獻，才能使人們的生活得到保障，才是立國之本。”目前，立法工作滯后、法律法規不健全已成為阻礙城管嚴格執法的瓶頸。當務之急，就是要建立和完善法律法規，改善城管執法現狀。

（二）健全城管執法保障機制，確保城管安心執法

城管在執法過程中由于雙方有著尖銳的矛盾沖突，往往容易發生意外，城管執法人員的人身安全有時就得不到保障。健全城管執法保障機制，能夠使城管執法無后顧之憂。

（三）建立完善城管執法用人制度、專業機構提升執法人員整體素質

對城管執法人員進行直接管理的政府部門在選擇執法人員時要嚴格把關，還要對城管執法人員進行專業的上崗培訓，提高執法人員的整體素質，孔子說：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。”只有執法人員的素質提高了，才能更好地處理各種實際執法過程中的復雜問題，對群眾來說才有信服力。

（四）建立健全城管執法監督機制

各行政機關及上級部門應明確自身職責，加強監督力度，認真、及時、有效監督城管執法，城管執法得到有效的監督，才能讓其警醒，沒有可乘之機，任意執法。

（五）加強群眾宣傳增強公民守法意識

群眾不懂法，不守法是執法艱難的一個重大因素，利用各種社區活動，法律講座，提高群眾的法律意識和整體素質，才是解決城管問題的根本辦法。

（六）樹立“以人為本、和諧執法”的人性化執法理念

城管執法說到底還是為群眾服務的，這是城管執法不能忘卻的初衷。所以在執法過程中要堅持“以人為本、和諧執法”的執法理念。政府部門也可以借鑒外國的經驗，給小攤小販以適度寬松的氛圍，如申請執照的程序盡可能簡單快捷，降低小商販們繳納的稅收、管理費，在市區街道劃定區域，允許流動商販在規定的范圍內流動；對無照商販的處罰適當寬容，如此小商販的對抗情緒和違法現象自然會減少，執法也就順利了。

五、小結

胡錦濤同志在黨的十七大報告中曾指出：“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。”城管執法是社會管理格局的重要組成部分，也是加快城市化進程的必然產物。城管執法水平的高低，既是城市綜合實力的表現、文明程度的標志，也是城市民眾素質高低的外在反映。

城管執法具有復雜性、多樣性、現實性和地域性，牽涉到公民權利義務，同時又與社會生活和社會管理緊密聯系。它是一個長期積累的問題，對它的改革，不是一朝一夕能改變的。它的變革，需要從根本上入手，國家和地方相互配合，各機關相互聯系，大眾的廣泛參與，才能使城管執法健康穩定的發展。只要我們正確對待，及時處理，解決好問題，城管執法將會為我們城市的發展、我們國家的運行、人民的利益發揮巨大的作用。

我們大家都是城市管理的受益者，都應成為城市管理的理解者、關注著、支持者和參與者，希望大家在城管執法過程中，少一點指責，多一點理解；少一點厭惡，多一點尊敬；少一點批評，多一點參與；少一點阻礙，多一點配合。只有這樣，我們才能夠把城市建設好、管理好！

參考文獻：

1、張波、劉江濤：《現代城市管理學基礎教程》國家行政學院出版社，2010，（1）.2、梁賢嫻《論城管執法現狀及法律規制》2013-01-29

http://wenku.baidu.com/view/b6950d1b6c175f0e7cd13727.html

3、張燴，《城管暴力執法成因分析》，期刊 2009（04）.4、張煜、孫國良，《我國城管執法存在的問題及對策研究》期刊-核心期刊 2008（12）.