第一篇：我國城市社區自治問題及對策研究論文

我國城市社區自治問題及對策研究

摘要:城市社區是社會經濟發展的必然產物，城市社區的發展對推進我國基層民主建設有著重大的作用。經過多年的發展，我國城市社區自治取得了很大的進展，但城市社區自治又面臨許多問題，只有理順政府與社會的關系，加強社區法制建設，提高社區居民素質，實現社區居民互動，才能使我國城市社區自治健康發展。

關鍵詞：社區；城市社區自治；問題；原因；對策

Study on the Predicament and Strategies of Autonomyof Urban Communities in China Abstract:The appearance of urban communities is the inevitable

trend of the development of society and economy,urban community development to promote the rural democratic construction of significant role.After years of development,urban community autonomy has made great progress,but urbancommunity autonomy and confronting many problems , only straighten out the government and society relationship , strengthen community legal system construction,improve the community residents quality, achieve the community residents interaction, ability makes urban community autonomy healthy development.Key words: community；urban community autonomy ；problems;reasons;counterpolicy

城市社區作為社會的基本細胞,是構建社會主義和諧社會這項系統工程的重要組成部分，也是城市社區建設的目標，全國各地對社區自治的建設進行了一定的探討，在理論和實踐方面都有一定的創舉，同時也存在著一些問題。社區社區要和諧,發展社區居民自治是必然的趨向和選擇。

一．城市社區自治理論的源起和發展

關于社區這個概念,目前還沒有嚴格的界定。最早界定社區概念的是德國社會學家滕尼斯,是在他1887年發表《共同體與社會》中提出的,指由具有共同價值觀的同質人口組成的、關系緊密的、富有人情味的社會“共同體”。隨后,社區研究的各個學派都提出了社區概念的界定方法，這里我們用一種有代表性的觀點對社區進行界定,即聚集在一定范圍內并且有共同利益需求的人們所組成的社會共同體。“所謂社區自治，是指不需要外部力量的強制性干預，社區.各種利益相關者習慣于通過民主協商來合作處理社區公共事務，并使社區進入自我教育、自我管理、自我服務、自我約束秩序的過程。”i

城市社區自治是城市社區成員依照法律對本社區事務進行自我管理的制度。它是經濟體制改革和城市社區建設中城市基層管理體制的創新,也是我國城市社區居民直接參與基層事務管理、依法行使管理國家和社會事務的民主權利的一種具體方式。

二．我國城市社區自治的現實意義

隨著市場經濟體制改革的不斷深入,我國的社會轉型正從經濟領域向社會領域拓展與延伸。計劃經濟變成了市場經濟，單位人變成了社會人，作為社會管理體制改革的重要組成部分之一的城市基層管理體制改革———城市社區建設,在經歷了“20世紀80年代后期的萌

ii發,90年代的培育,21世紀之初的推廣”之后,進入了一個新的發展時期,這就是社區自治。城

市社區自治是社會經濟發展的必然產物，是在社會發展進程中，為實現城市社區品質的提升而采取的居民自我治理的方式。作為現代國家多層次治理的重要方式，城市社區自治是現代國家制度的重要組成部分，并成為我國基層民主政治建設的一個重要的實際舉措。社區自治的健康發展,對化解我國在經濟體制改革進程中所產生和積累的社會矛盾,降低政治體制改革的綜合社會成本,促進政治文明建設,構建和諧社會,具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。經過多年的探索與實踐，我國城市社區自治取得了較大的成效，但同時也面臨著一系列的困境和問題。

三．我國城市社區自治中存在的問題及其原因

1．城市社區行政化傾向嚴重

城市社區自治組織行政化傾向較為嚴重，表現在：社區居民委員會是居民實行自治的群眾性自治組織，本應該是政府工作的監督者和居民事務的協調者，但在實際工作中社區成為街道及其部門工作的承受層、操作層，承擔了相當的政府職能。以至居民委員會的選舉、考評都由政府或街道辦事處控制管理，這些都有悖于《居民委員會組織法》的規定。“政府與社區的指導與被指導的關系，已經演變成為領導與被領導關系，帶有濃厚的行政色彩，嚴重影響了社區自治”。iii

“由于城市社區自治在我國的興起“不是政治選擇的結果,而是經濟發展對政治要求的結果”，iv所以政府管理適當退出是實現城市社區自治健康發展的關鍵。1986年，民政部提出.區服務，這標志著我國城市社區自治進入到一個新的發展期。但是，我國缺乏居民自發組織展自我管理、自我教育、自我服務的“三自”傳統意識，也沒有形成西方發達國家作為政府對立面存在的強大的公民社會。因此，居委會承擔了很多本屬于政府職能部門工作范圍內的行政工作，黨政部門交辦的行政工作占據社區居委會大量的時間和精力。社區居委會的行政化削弱了社區自身的工作使社區的自治功能被弱化，居委會沒有力量組織協調所在轄區的機關、團體及企事業單位參與社區建設，致使社區自治發展緩慢很難實現質的飛躍。

2．城市社區自治法律缺位

隨著城市社區建設的發展，特別是城市基層民主政治建設進程的不斷加快，1989年我國頒布實施的《居民委員會組織法》已顯示出不能適應城市社區建設的新要求。面對社區出現的新的問題新的情況，原有的《居民委員會組織法》已經不能滿足新的社區需求。

《中華人民共和國憲法》和《居民委員會組織法》都對居委會的性質作了明確界定：居民委員會是基層群眾實施自我教育、自我管理、自我服務的群眾性自治組織。在實踐中，這兩部法律的規定對促進城市居民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，推動城市居民的自治活動起到了很大作用，但總體上規定顯得太原則，而且隨著市場經濟體制逐步完善

有許多規定與實際工作已不相適應。“對社區自治的性質、地位、管理方式和運作程序進行明確規范的《社區法》的缺位，使社區自治缺乏有效的法制保障”。v

3．城市社區居民的共同體觀念淡漠，參與積極性不高

社區參與狀況是社區自治程度高低的重要標志。目前，社區居民參與存在的問題主要表現為：社區居民參與意識還比較淡薄，社區自治參與率不高，就參與人數和參與人員結構而言，在許多社區，經常參與社區自治活動的主要是少數老年人，尤其是一部分老年婦女。另外，還存在居民參與形式簡單化、參與率低、參與機制不完善、居民參與與參與效果存在差距等問題。以天津市某個社區直接選舉為例，社區共有居民2627戶，7533人。在換屆選舉中，共印選票2317張，發放選票1590張，參選率為68.6%，其中10%的票數是選舉委員會工作人員親自入戶組織居民投票。在進行選民登記和投票時，選舉委員會要到沒有登記和參加投票的居民家中登記和投票。

“我國社區居民的自治意識與社區歸屬感沒有得到很好的培育，社區自治意識欠缺，是導致社區自治不足而社會控制有余的社會思想因素”。vi另外，由于受傳統計劃經濟體制思想的影響,當前城市社區居民自愿參與意識還不強,居民參與仍以被動參與為主,即社區居民在社區工作人員的動員、勸誘、說服下參與社區管理機構已形成決定的事項,這種參與既不能對社區事務開展的具體項目進行決策,也不能對社區公共權力的運作進行監督。

4．社區自治的經濟基礎薄弱，市場對社區自治的侵蝕

從我國的社區建設實踐來看,在城市社區,特別是那些以房地產開發小區為主的社區中,由社區居民委員會、社區業主委員會、社區物業管理企業“三駕馬車”共掌社區公共管理大權,已經成為一種事實上的社區自治模式，社區物業管理企業的管理權力大大超過社區居委會成為社區事實上的管理者這種市場對社區自治侵蝕景象的出現,折射出我國社區建設的一個誤區,即社區建設的市場化傾向。各地不斷出現的物業管理企業與業主發生利益沖突的事件表明:以追求利潤最大化為目的的市場行為,無助于社區自治的實現。

當前大部分城市的社區建設尚未列入政府的社會經濟發展規劃,預算中沒有用于社區建設的專項資金,政府投入缺乏計劃性和經常性,且經常不到位,各地社區建設普遍面臨著資金缺乏的困境。

5．與社區自治相適應的公民素質整體偏低

隨著社會經濟的發展，我國城市社區發展迅速，并且有很多是因為近幾年的農村拆遷而形成的新的社區，這樣就使得社區的居民素質參差不齊，由于社區居民素質不高而引發的阻礙城市社區自治的事件時有發生，社區居民不能正確理解社區居民委員會同政府以及街道辦事處的關系，不能很好的遵守《中華人民共和國憲法》和《居民委員會組織法》，社區共同體觀念淡漠，參與積極性不高。自身的文化水平和自身素質的地下嚴重的阻礙了我國城市社區自治的健康發展。

社區居民的整體素質和文化水平偏低，成為了我國城市社區自治發展的桎梏，政策法規難以宣傳，社區活動消極參與，以及傳統文化中“事不關己,高高掛起”等一些小農思想仍然有著很大的影響,這與城市社區自治中城市居民所具備的民主意識、平等意識、責任意識、參與意識是背道而馳。

四．解決社區自治存在問題的創新思考

1．轉變政府職能，理順政府與社會的關系

要真正解決社區居委會的行政化傾向問題,必須合理界定政府管理與社區自治的邊界,政府要適度介入。社區自治的形成和發展離不開政府的支持，政府制定法規、規章并采取相應的措施促進社區自治良性發展。社區自治的發展有利于密切政府同人民群眾的關系，政府介入須主要定位于對居委會的自治運行進行服務、協調、保障和監督上。但是，但是在我國政府過多介入社區自治事務的情況并不少見，這樣不利于社區自治的獨立、自主發展。政府要轉變政府職能,應堅持三項原則,即堅持“小政府,大社會”的導向原則、“以人為本、社區自治”的目標原則和“權隨責走、費隨時轉”的操作原則;理順三對關系,即街道辦事處與居民委員會的關系,政府職能部門與社區居民委員會的關系,政府部門與社區中介組織的關系;實行“政社”分離,明確政府和社區居委會各自的職責定位,理順兩者之間的關系。“政府在城市社區建設中,承擔著重要的角色,其主要職責是宏觀決策、政策引導、法規規范、資源提供、協調監督。政府和社區居委會不是上下隸屬關系,而是指導與被指導的關系。”

2．社區自治法律的完善

（1）．修改《城市居民委員會組織法》

1989年頒布的《城市居民委員會組織法》，面對城市基層社會管理出現的許多新情況、新問題，居民委員會組織法的一些法律條文，已不適應新形勢的要求，在實際工作中難以操作。為了適應和引導不斷發展的社區自治需求，要針對在社區自治中出現的新情況、新問題制定相應的法律規范，對已有的但與實際情況不符的法律條文，要進行修改。

（2）．加強社區自治立法

隨著我國政治體制和經濟體制的不斷發展，原有法律的滯后性已明顯表現出來，導致出現具體法律問題時缺少法律依據。尤其在當前，出現了許多新的社會關系的情況下，為了更好的處理這些關系，我們應盡早出臺《社區組織法》，該法應多規定社區自治中的主要內容，對于體問題要做較少規定，然后各地再根據本地實際情況制定實施細則。社區自治在法律保障監督下運行，才能真正使社區實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

3．倡導和發展居民社區參與

（1）．營造自治環境，培育社區居民的認同感和歸屬感

首先，加強對社區自治工作的目標、宗旨、意義和任務的宣傳，使居民群眾對社區自治工作有正確的認識和了解，從而激發和調動社區居民參與社區自治的自覺性和積極性。其次，加強社區公共服務的建設，“通過拓展社區服務、發展社區衛生、繁榮社區文化、美化社區環境、加強社區治安，改善社區公共服務，增強居民的滿意度和認同感，使居民自主地、積極

viii地投身到社區建設之中。”同時，社區居民也必須認識到，在生存的載體由單位轉移到社區、vii

自己由單位人轉為社區人后，必須積極培養社區的主人翁意識，樹立“服務鄰里，服務社區”的理念，強調以“地方”、“社區”為中心，以個人日常生活為起點，去關心、參與自身周圍的社區公共事務，在參與過程中培養人與人之間的共同情感。

（2）．規范制度化參與機制。

居民委員會是居民社區參與最重要的制度化載體。要改變居民委員會的“準行政組織”的現狀,改變其行政化的工作方式,確保其自治屬性和核心自治組織地位。要以社區居民委員會為依托,通過落實民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的制度化參與機制,來實現社區成員廣泛參與討論和決定社區事務與社區公共權力運作的全過程,規范制度化參與,提高居民社區參與的民主程度和深入程度。

4．建立社區居委會獨立的財務制度,多渠道籌集社區建設資金

社區自治經費應實行國家和社會共同分擔。“一方面,國家為社區自治提供一定的經費支持,另一方面，由居民委員會自己承擔”社區居委會財務獨立是社區依法實行民主自治的首要條件,社區居委會要開展社區活動、社區服務,必須有一定的經濟實力作為物質保障,因此,要建立社區居委會獨立的財務制度,提升城市社區在城市社區建設和管理中的主體地位。這有助于針對社區群眾的需要開展社區活動,有助于提高社區居民對社區的認同感。社區經費來源上應采取“財政支持、費隨事轉、社會贊助、社區自籌”等多個渠道籌集建設經費。政府每年要適當增加社區建設投入力度,同時也要調動社區單位的積極性,爭取多渠道籌集社區建設管理資金。

實現社區資源共享對資源的認識上轉變封閉保守的觀念，樹立社區資源共享的新理念，不斷拓展社區資源利用的渠道和領域，對多種資源進行整合與開發，變習慣于無償調用為注重共享共贏。“充分利用社區資源服務社區，發揮資源最大效益，各街道和社區要積極主動地為駐區單位排憂解難、提供服務，找準雙方利益共同點，努力達到社區資源共享、互惠互利。”xix

社區居民的文明素質是社區和諧的重要標志,也是推進社區居民自治發展的關鍵因素，5．提高社區居民素質，營造社區政治文化 因此為提高社區居民素質，營造社區政治文化應從社區實際和居民的需求出發,以普及科學文化知識，倡導文明新風、提倡科學精神、融洽人際關系為主題,塑造社區共同價值觀,提高居民的整體素質，形成互敬互愛、文明向上的和諧社區氛圍為目標。

（1）.提高居民的科技文化水平和自身素質修養，培養居民的自治意識、自治能力和自治習慣,逐步完成現代公民對社區事務的理性參與過程。社區建設正是從社區居民身邊最直接的公共領域中培養公民表達、討論、協商、互動、合作的民主習慣。

（2）．大力開展社區法制宣傳教育活動,增強群眾的法制觀念和法律意識,引導社區居民通過合法的途徑和方式表達利益訴求,維護合法權益,解決利益矛盾,使社區利益關系走上法制化道路。要在社區內部建立健全社區服務志愿者制度,為廣大居民自覺主動參與社區發展和管理提供積極的政策動力。

參考文獻

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第二篇：我國城市社區自治建設研究

我國城市社區自治建設研究

汲立立，李澤霖，宋雄偉（燕山大學，河北秦皇島066004）

摘要： 我國的城市社區自治是在政府職責與城市基層社會有效銜接過程中形成的，其中，政府發揮著主導作用，社區組織和居民參與是社區自治的主體，三者共同形成了政社合作的良性互動模式。隨著社會的快速發展，我國城市 社區自治也經歷了由不成熟到成熟的過程，并在實踐中形成了許多具有鮮明特色的城市社區自治建設模式。關鍵詞： 社區自治； 基層民主； 和諧社會

中圖分類號： D630．1 文獻標識碼： A 文章編號： 1007－8207（2010）12－0016－03

收稿日期： 2010－09－20

作者簡介： 汲立立（1985—），吉林通化人，燕山大學碩士研究生，研究方向為國際政治理論與實踐；李澤霖（1982—），廣東揭陽人，英國倫敦金斯敦大學博士研究生，研究方向為公共信息管理；宋雄偉（1983—），山西介休人，英國謝菲爾德大學博士研究生，研究方向為政策執行。

“社區”一詞是基層政治研究的基本概念，它最早出現于德國社會學家斐迪南·騰尼斯在1887年出版的《社區與社會》一書中。騰尼斯認為，“社區是由具有共同習俗和價值觀念的同質人口組成，是一種關系密切、守望相助、疾病相扶及富有人情味的社會團體。”自從1933年費孝通等一批燕京大學的學生將“社區”概念引入中國，我國學者開始嘗試進行獨立的研究，并從不同的視角對社區概念進行界定。徐永祥認為，“社區是指一定數量居民組成的具有內在互動關系與文化維系力的地域性的生活共同體；地域、人口、組織結構和文化是社會構成的基本要素。”［1］（p33－34）周沛認為，“所謂社區是以一定地域為基礎，由具有相互聯系、共同交往、共同利益的社會群體、社會組織所構成的一個社會實體。”［2］（p6）2000年11月，我國民政部頒發的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中指出，“社區是指聚居在一定的地域范圍內人們所組成的社會生活共同體。”［3］（p52－57）“自治”是與社區緊密相關的概念，它的全稱是“自組織治理”，最早出現在希臘語中，表達一種自我治理和自我做主的狀態。

2007年，黨的十七大報告指出，構建社會主義和諧社會，必須重視和諧社區建設，要將“共建共榮”理念貫穿于和諧社區建設的始終，調動一切社會力量參與和諧社區建設，讓廣大人民群眾在共建中共享改革開放成果。社區社會組織作為我國社會組織的一部分，在構建社會主義和諧社會背景下，是組織居民參與和諧社區建設，創新社會管理體制，整合社會管理資源，建立健全“黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與”社會管理格局的重要力量。研究和探討社區社會組織參與和諧社區建設的具體途徑和方式，對于大力推進和加快和諧社區建設的進程具有重大的現實意義。

二、我國城市社區自治存在的問題

⒈社區法制體系不健全，自治法律保障缺位。一是城市社區自治立法空白。在社區服務方面，還沒有適合全國范圍的社區服務法律。二是社區管理缺少綜合立法，許多工作只能靠政策規定和行政手段強制推行。三是社區社會工作立法空白，影響專業社區工作機構和工作者的培育與發展。相關政策法規的缺失，極大地限制了社區社會組織參與的領域與效果。以社區團體登記管理條例和民辦非企業單位登記管理條例為例，其中規定社會組織成立必須具備的資金、場地、人員等要求，對社區中的絕大多數社區組織而言都是難以克服的困難，使許多社區社會組織沒有資格正常參與許多社區的社會事務與管理。而當地政府又因為社會民間

組織尚未納入登記管理軌道，對社區社會組織也缺乏規劃、引導、激勵和保護。

⒉社區自治體制不完善，行政化傾向嚴重。由于長期受到原有社會管理體制和模式的影響，社區居委會往往被視為街道辦事處的下級單位，有著濃厚的行政色彩。其主要原因是政府和各職能部門在認識上存在偏差。將社區居委會視為基層工作機構，將自身工作下移。“首先，社區人員的工資、經費都由財政負擔，造成了社區對政府的依賴；其次，一些社區服務組織如志愿者隊伍，既需要政府的財力支持也需要政府部門的參與，形成了對政府的依賴；另外，在財政安排

上的某些?過度投入?，如社區服務中心、社區圖書站的大多數工作人員完全可以招募志愿人員來充任，而現實情況卻多為在編的事業性單位職工，造成了政府有限財力的過度性投入。政府一方面扮演社區自治的指導者，同時又慣用單純的行政手段控制，約束甚至是代替社區自治組織的某些工作，這將嚴重阻礙社區自治組織的發育和社區自治建設的發展。”［5］

⒊社區資金缺乏，自治的經濟基礎薄弱。社區居委會的主要資金來源是市、區兩級財政撥款，由街道辦事處統管，辦事處根據考評結果予以撥付。社區自身的融資渠道狹窄，硬件建設的投入完全依賴政府的財政支持，舉辦的文體活動依賴于駐社區單位的支持，社區自身沒有形成自我的財力支撐體系，財力緊張在社區管理和運行中普遍存在。“長期以來，城市社區居委會處于既無財力、又無財務自主權的生存狀態。這種狀況直接影響了居委會獨立地行使自治權力，同時也影響居委會開展便民利民的社區服務活動。”［6］（p88）社區建

設所需要的資金問題一直沒有明確的規定，導致社區財政的角色模糊，特別是許多經濟不發達的中小城市，社區建設缺乏資金來源的問題更加突出。

⒋社區自治意識缺乏，居民參與的積極性不高。“社區居民參與問題已成為目前政治輿論的重要話題，從總體情況看，仍處于弱參與的階段，自主性差，整體發展不平衡。”［7］（p163）參與不足主要表現為：城市居民和單位社區參與水平低；社區居民參與意識薄弱，以被動型參與為主；參與主體不足且結構失衡，主要是低保居民、下崗失業人員、離退休黨員和老年人；社區居民參與大部分是以活動參與為主，只有少數居民參與過社區管理、決策、監督等，參與社區政治內容涉及面窄；回報性參與多，奉獻性參與少，文體型參與多，政治型和服務型參與少，參與的內在動力多是基于人際關系，公共參與精神尚未形成。目前，社區參與不足是我國社區建設面臨的一個突出問題，如果廣大居民和社區單位不能通過健全、通暢的基層體制參與社區管理，居民的自治活動如果得不到有效組織，社區就會缺乏基本的社會凝聚力，社會資源就不能實現共享和整合。雖然我國社區自治歷經波折，但現已逐步成長壯大，上海模式、青島模式、江漢模式、北京模式等都是各地在不斷嘗試之后的成功經驗，不容忽視的是城市社區建設中仍存在政府與社區間權責不明、轄區不清，社區自治力與居民參與意識都處于較低水平的問題。如何克服這些發展道路上的“攔路虎”是我們未來一個時期內應重點考慮的問題。

三、中國特色城市社區自治制度建設的路徑

我國城市社區自治建設已有半個多世紀的發展歷程，其間我國政治、經濟、社會等各方面都發生了根本性的變化，但社區法律的改革與創新卻沒有體現出改革開放以來新的時代要求諸多法律法規始終沒有做出相應調整和改變，社區自治體制無論在內涵還是外延上都無法突破原有法律法規的界限。因此，根據已經發展了的社會現實，總結社區自治的成功經驗，修訂或重新制定相應法律法規十分必要。胡錦濤總書記曾明確指出，一旦基層群眾自治組織制度的運轉有了法律保障且具有可操作性，那么其應有的制度活力就一定會迸發出來。當地政府在不違背國家法律法規的前提下，可根據本地的特點及情況，制訂適應本地實際的社區管理條例或實施細則，以便更好的指導社區建設。

⒈轉變政府職能，真正實現社區自治。轉變政府職能就是要進一步剝離市、區政府現有的權力，把社會可以自我調節和管理的職能交給社會中介組織，把群眾自治范圍內的事交給群眾自己依法辦理，形成“小政府、大社會”的管理格局。市、區政府職能部門應進一步改革行政運行模式，由向社區下派工作變成工作進社區，主動履行公共服務職能。各級政府應充分利用社區服務中心直接服務于社區需要。真正實現政府部門和街道對社區居委會給予指導而不是進行行政干預，提供服務而不是插手社區事務。政府發揮協調作用，整合區域社會所有成員和資源力量，協調社區各種群體的利益關系，并服務于各種群體。政府必須依據國家相應法規，管理和指導社區依法建立自治組織，建立起以政府為主導的多元化社區建設投入體系，為社區建設提供資金支持，改善社區環境，升級社區服務水平。

⒉社區居民在對自身權利、義務和追求目標理性認識基礎上的自愿、自主性的參與，是建立、完善政府和社區群眾性自治組織良性互動關系的前提和基礎。在構筑新型社區治理模式過程中，應將促進居民參與放在首要的位置。“建立

和健全有關社區居民參與的各項制度，完善社區居民參與機制，把知情權、表意權、決策權、管理權和監督權等權力還予社區居民，把社區居民是否知情，社區居民是否參與，社區居民是否滿意作為衡量社區發展的標準。”［8］（p57）社區自治能力的提高離不開社區居民的廣泛參與，居民參與是社區建設的內在動力，參與的規模、程序和制度化水平直接關系到社區發展的整體變化和目標管理。在實踐中培育社區居民的參與精神應切實做好以下幾點： 一是通過整合社區各種利益并有效反映和表達社區成員的意見和要求，開放和利用社區各種資源，提供優質高效服務，可以有效激發社區成員的參與熱情。二是建立健全有利于居民表達自身利益的渠道，及時了解廣大群眾對社區發展及重大方針政策的看法。三是建立社區居民選舉、社區民主決策、社區服務承諾及社區工作評議等制度，保證群眾對社區事務享有充分的知情權、決策權、管理權和監督權。

⒊充足的財政資源是保證社區治理各項工作正常運轉的生命線。目前，我國社區自我管理機制很難運轉的關鍵在于沒有充足的財政基礎，沒有實現政府管理和社區自治有效銜接的城市社區治理機制來提供充足的財政保障。為進一步加快社區經濟建設步伐，穩步推進社區經濟發展，幫助居民解決實際困難，實現共同富裕，全面建設小康社會，努力實現社區經濟健康穩步發展，應積極主動整合社區的內部資源，深挖社區經濟發展的優勢潛力，鼓勵和提倡駐社區單位參與社區建設和社區經濟發展。通過“優勢互補、資源共享、共駐共建”的形式，發揮駐社區單位經濟實力強、聯系業務廣泛、信息靈通的優勢，為社區經濟發展提供廠房、資金、技術等方面的支持。這樣，即可以創造社會效益，又可以創造經濟效益，從而把社區資源優勢與市場建設結合起來，依托資源辦項目，不斷壯大社區經濟實力。只有社區經濟實力強大了，才能為社區履行各項自治職能提供經濟保障和財力支持。總之，城市社區建設是一項長期的工作，需要政府與社區自治組織努力改革創新，精心謀劃發展，通力配合、分步實施。因此，要加強社區黨的領導，為社區自治提供堅強的思想和組織保障； 完善社區自治的法律保障，推進依法治理的進程；規范發展社會力量，建立社會化的社區事務管理運作機制；營造良好自治環境，培育公民參與意識。只有這樣城市社區建設工作才能不斷規范、拓展、創新，才能建設出管理有序、服務完善、文明健康的和諧社區。

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第三篇：我國城市社區管理中存在的問題及對策研究

、井岡山大學

政法學院畢業論文

我國城市社區管理中存在的問題及對策研究

學院政法學院

姓名周衛華

專業公共事業管理 學號90114016

指導老師張長厚

目錄

導言……………………………………………………………

一、城市社區與城市社區管理………………………….……

（一）城市社區的概念…………………………….…………

（二）城市社區管理的概念…………………………

二、我國城市社區管理中存在的問題………………………

我國城市社區管理存在的問題………………………………

三、改革和加強城市社區管理的政策措施……………….…

改革和加強城市社區管理的政策措施………………….….… 摘要…………………………………………………………….Abstract………………………………………………………..參考文獻……………………….……………….….…………

隨著經濟體制改革及社會管理體制改革的不斷深入，單一的管理模式的合法性和權威性日趨衰竭。與此同時，社會層面的不斷發育，社區組織體系與結構的功能性分化，居民對社區需求度和依賴性不斷增強，致使社區管理的內涵在質變的基礎上迅速豐富化，變政府全權管理為政府主導型管理，已經成為社區建設和發展的必然要求。新時代的社區，必須進行全新的管理，才能夠建立起井然有序、充滿活力、持續健康發展的新型社區。現階段，城市社區管理已經成為中國社會發展的一個戰略性問題。

一、城市社區與城市社區管理

（一）城市社區的概念

1.城市社區的含義

社區是社會經濟發展的產物。在我國社會主義市場經濟體制的不斷完善的條件下，社區在社會管理中的地位不斷增強，已成為一個綜合性的群眾基層機構，在為廣大居民群眾做著一些日常生活中所需與社會團體旋節溝通連貫的作用。作為物質文明和精神文明的重要載體，維護社會穩定，社區發揮著重要的作用。

“社區”一詞源于拉丁語，本意是關系密切的伙伴。20 世紀30年代初，燕京大學的費孝通先生在翻譯德國社會學家滕尼斯的一本著作《Community and Society》時，從英文單詞“Community”翻譯過來的，后來被許多學者引用，并逐漸地流傳下來。“社區”一詞最初是由德國的社會學家滕尼斯應用到社會學的研究中。近些年，我國許多社會學家開始對“社區”進行深入細致的研究，而且對“社區”的理解和認識諸不相同（這句話須修改）。例如，臺灣學者龍冠海教授認為“社區是有限地理界限的社會團體，即人們在特定的地域內共同生活的組織體系，普【1】通成為地域團體。”社會學家袁方指出：“社區是由聚集在某一地域內按一定社會制度和社會關系組織起來的，具有共同人口特征地域生活共同體。”

【2】

城市社區是指在特定的區域內，由從事非農業生產勞動的密集人口所組成的社區。

2.城市社區類型

1.按社區功能分類 按照社區主要功能的不同進行分類，可以把社區分為經濟社區，政治社區，文化社區，軍事社區和特殊社區等。

經濟社區是指經濟活動集中，經濟功能明顯的社區。如商業活動集中的商業社區——北京的王府井，沈陽的中街等，又如工廠集中地沈陽鐵西工業區等。

政治社區是指省、市、縣等各種行政區域領導、管理中心的所在地。城市中各類行政管理機構、政府各種機關聚集的社區，可視為政治社區。

文化社區是指高等院校、科研、文化藝術單位比較集中地社區，如日本的筑波科學城，英國的大學城和中國的中關村等都屬于這類社區。

以軍事目的為中心所形成的的社區是軍事社區，軍營、軍事基地都屬于此類。特殊社區則是指以除上述基本功能以外的其他特殊功能為主的社區，包括勞改農場、精神病院、傳染病隔離區等。

2.按社區的空間特征分類 社區具有明顯的地域空間，按此標準來劃分，社區可分為法定的社區、自然的社區和專能的社區三種。

法定的社區即通常所說的地方行政區。如城市中各個區、街道所轄的地域范圍形成的社區，以及農村鄉、鎮、村等行政單位所轄的地域范圍所形成的社區。自然的社區即人類在生產和生活過程中自然形成的聚落。如農村的自然村落、集鎮和城市等。

專能的社區是指人們從事某些專門活動而形成于一定地域空間上的聚集區。如大學城、軍營區、礦區等都是一種專能的社區。

3.按社區內部組織形式分類 可分為整體社區和局部社區

整體社區是指具有相對獨立意義的，基本上具備了人類社會生活所包括的主要方面，并且能夠解決大多數社區居民主要需要的比較完整的社區。如一個城市、一個獨立的村落，都是整體社區。

局部社區是整體社區的一部分，如城市中的一個街區。

4.按社會生產力水平和時間要素分類 可分為傳統社區、發展中社區和現代社區

傳統社區主要是指人類社會發展史上曾經出現過的社區殘余形態。它主要反映前資本主義時期的生產和生活方式。

發展中社區是傳統社區向現代社區轉型中的社區形式。目前我國許多集鎮和鄉村都屬于這類社區。

現代社區也叫發達社區，它表現為現代城鄉融為一體，人們的日常生活和

活動主要穿梭往返于城鄉之間，鄉村生活十分方便，生活水平甚至高于城市。這種社區主要存在于一些發達國家。

3.城市社區特征

1、社區是社會的縮影

社區是一個具體的、有限的地域社會共同體。在社區內，社區成員以家庭為單位消費各種生活資料，解決最基本的社會生活需要。因此，社區的各種社會聯系更直接、更具體。社區生活內容是多方面的，既包括經濟生活，又包括政治、文化生活；社會成員的關系也是多方面的，即形成一定的經濟關系，又形成血緣、地緣等其他社會關系。可以說，社區是社會成員的生活基地，社區是一個社會實體。

2、居民以從事非農產業為主

城市社區既是政治、文化中心，也是經濟中心，由于經濟活動主要以工商業和其它非農業為主的各種經濟活動，作為主要職業和謀生手段。

3、社區都有自己特有的文化

由于每個社區的經濟條件、政治條件、社會條件以及歷史文化傳統、居民職業結構的不同，各個社區都有自身的文化特點，以區別于其他社區甚至鄰近社區。

4、社區居民具有共同的社區意識

社區意識也叫社區認同感或歸屬感。它是指社區居民對自己所屬社區在感情上和心理上產生的一種認同感。

5、城市社區是不斷變遷的

人類進入農業社會，形成了村落，有了現代意義上的社區，或者說最早的形式是農村。隨著社會的發展，城市誕生了，部分農村社區又變遷為城市社區。城市社區在幾千年的演變過程中，其內部結構、社會性質等發生了巨大的變化。可以說，這些變化是整個社會變遷的結果，其中起決定作用的是生產力的進步。進入現代社會以后，社區的變遷速度在不斷加速，并隨著生產力的進步而步入良性運行階段。

6、居民的組織程度比較高

社區居民從事活動多樣化，各種管理任務重，需要組織，其中有正式的、非正式的組織；也有經濟、政治、社會、文化組織。所以組織形式多樣化。即政府職能部門、行業組織；也有區域經濟組織及各種經濟聯合體組織等等。

4.城市社區功能

1、政治功能：選舉人大代表或干部；宣傳有關政策；評選先進；解決下崗職工再就業；調節社區糾紛，化解鄰里矛盾

2、經濟功能：建立商場或超市或市場，或在這些地方購物；興辦公司或工廠；建立醫院或到醫院就醫

3、文化功能：社區的學校（如老年大學，成人學校等）；體育比賽和健身活動；文藝活動（如演唱會，音樂會）；精神文明創建活動；各種講座和培訓

4、管理功能：管理人口和計劃生育（如管理流動人口）；治安保衛工作（治安巡邏）；打擊違法犯罪，維護社會穩定；水電等設施設備的修理；衛生清潔

（二）城市社區管理的概念

1.城市社區管理的含義

所謂城市社區管理，是指在市政府及其職能部門的指導和幫助下，動員和依靠社區各方面的力量，對社區內的各項公共事務和公

【3】益事業進行規劃、組織、指揮、控制和協調的這樣一個過程。

2.城市社區管理的特征

（1）區域性。社區具有一定界限的地域。換句話說，社區是地域性社會，是一定的社會關系空間與地域空間的結合體。

（2）群眾性。社區管理是一項群眾性工作，應本著以人為本的原則，維護社區居民的根本利益；社區居民的參與是提高社區管理水平的堅實基礎，社區居民的參與熱情越高，社區管理工作越易于開展；社區管理工作好壞的重要標志，是社區居民對其生活的社區形成的認同感、歸屬感的強弱。因此，密切社區群眾之間的關系，才能增強社區居民對社區的向心力和凝聚力；解決社區的矛盾和困難所采取的主要方法之一，是依靠群眾力量，發揮社區成員的互助作用。

（3）綜合性。社區不僅是社區成員居住的地方，同時也是他們社會活動的主要場所。社區成員的社會活動和心理需求很大一部分要在社區內得到滿足，這就決定了社區管理的內容呈綜合性，涉及居民的活需要、醫療、社會保障、治安、文化、娛樂、法律、社團及各項社會化服務等領域；同時，社區管理組織結構具有綜合性，包含行政組織、企事業單位以及各類社團組織等；而且由于社區成員的數量多，差異性大，因而他們各自擁有的資源優勢和需求也各不相同，社區管理就是要綜合利用各方面力量共同參與；此外，社區的功能也不是單一的，社區管理要綜合利用社區的各種功能，故社區管理具有綜合性特征。

（4）規劃性。規劃是對社區發展進行總體部署，其目的是為了有效的利用社區資源，全面協調社區關系，提高社區的整體效益。

（5）層次性。社區管理是一個管理系統，這個管理系統是有層次的。（6）動態性。社區本身是發展的、變化的。因此，社區管理必須樹立管理創新的理念，不斷研究社區管理中出現的新問題，新情況，不斷提出管理的新思路，不斷改進管理的方法，促進社區管理體系的完善。

二、我國城市社區管理中存在的問題

近20年來，全國各地先后對社區管理體制和管理方式進行了有益的探索，取得了明顯的成效。但從社區管理的現狀和客觀需要來看，還存在著不少矛盾和問題，主要表現在以下幾個方面：

一是思想觀念陳舊。盡管改革開放和經濟建設取得了迅猛發展，但一些干部

特別是一些部門領導干部，仍然習慣于過去計劃經濟下傳統的管理方式，許多事情做法老套，“一竿子插到底的直接管理”，有些權力習慣于自己攬著，怕放下去下邊管不好，管不了。這種思想觀念影響和制約著社區管理的發展。

二是社區組織的職能錯位。社區組織負擔過重，作為居民自治組織的社區居委會，不是一級國家行政組織，沒有行政權力來控制和推動社區的各項事業。而“自治”制度又不健全，行政權力對社區干預多，上級行政部門幾乎都可以交任務、下指標給社區居委會，對社區提出要求，居委會的情況就是責任大、權利小、事情多、經費少、待遇低、力量弱，造成社區居委會的超負荷勞動。

三是社區管理體制方面的問題。街道、居委會是我國城市社區管理的基本基層組織。從目前城市社區管理工作的客觀需要看，盡管這類基層組織繼續發揮著十分重要的管理功能，但確實存在著嚴重的問題，主要有一下幾點：

1、政府角色的轉換不到位

2、行政隸屬體制模糊

3、街道管理體制改革的問題日益突出

4、尚未形成統一協調的服務管理體制

5、社區中非政府、非盈利組織發育遲緩。

四是重視程度不夠，社區應有的社會地位難以體現。一是居委會工作人員的待遇偏低，工作條件差。根據民政部的資料，各地居委會工作人員的生活補助標準普遍低于當地的最低生活保障水平。二是居委會規模的設置，落后于社區建設與管理的現狀。

五是社區管理隊伍專業化程度較低。社區管理工作覆蓋面極廣，涉及內容較多，專業化和綜合性強。因此，這就要求社區管理工作者不僅要具備一定的文化知識，還要具備社區管理專業知識以及良好的綜合素質。但是，目前我國社區管理工作者，大多數都沒有接受過社區管理專業知識的培訓，僅憑借一份工作熱心難以承擔新形勢下居委會工作的重任，而且社區管理工作者基本上沒有固定的人才渠道，定員和編制極為有限，這些也在很大程度上影響和制約著社區管理工作的展開和服務質量的提高。

六是對社區管理權力缺乏監督和制約：

1、監督的主客體錯位。本來應居民是監督主體監督社區權力的使用，但往往不盡人意。

2、監督運行方式單一，主要是由上而下，上行監督較少。

3、監督缺乏必要的協調。社區內有各種監督組織，但因職權不明，協調不力容易造成多方插手或相互推諉現象。

4、監督制裁軟弱。監督組織沒有仲裁權力或仲裁權力很小，往往只能做一些督促、調解工作。

5、監督法規不健全、監督制度不完備、缺乏可操作性。總之，社區內由于監督體系不完備、機制乏力，很難保證社區權力的正確行使。

七是社區自治程度低。目前我國社區管理以政府行為為主，“社區自治”程度不高。居委會作為城市居民自我管理、自我服務、發展的群眾組織，卻常常扮演“政府代言人”的角色；按照法律應由選舉產生的管理人員，許多由指派產生，很少能代表社區居民的利益。這些問題的存在，反映我國城市社區管理越來越不適應城市化和城市現代化的要求，必須通過改革來加以解決。

三、改革和加強城市社區管理的政策措施

一。加強思想教育，轉變思想觀念。對政府工作人員加強思想教育，改變原來的落后思想，轉變管理方式，大膽的放權，使社區工作人員能更好的開展工作。

二．明確居委會職能定位。社區居委會定位不清直接影響著自治能力的提高。社區居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織,是社區自治工作的組織者。其主要職能應該是辦理社區的公共事務和公益

事業,協助政府及其派出機關做好與居民利益相關的工作。只有明確了自己的定位才能明確自己的職責。

三。構建新型社區管理體制。構建管理體制框架的原則

1、管理中心下移，立足基層

2、條塊結合，以塊為主

3、小政府、大社會

4、市、區齊抓共管

四。加強對社區的重視。提高社區工作人員的工資待遇，改善他們的生活水平，以提高他們工作的積極性。擴大社區居委會的規模，方便社區工作人員開展工作。

五.培育社區管理的專業化隊伍。社區管理活動是由社區工作者來實現的，所以社區工作者的素質直接影響著社區管理工作的質量。提高社區管理水平，關鍵在于提高社區管理工作者的素質。培養社區管理的專業團隊指的是社區工作者不僅能夠承擔大部分的社區管理和服務工作,同時也應該能夠創造大量新的就業機會,改善他們的尋找市場機會,發展當地經濟服務的能力。這就要求在選拔社區工作者方面要實行競爭上崗，擇優錄用，讓真正愿意而且具備為廣大市民服務能力的人才成為社區管理工作者。同時，還需要大膽創新，樹立“以薪養廉”、“以薪養德”的觀念，努力建立起社區吸收優秀人才的固定渠道。此外，對社區管理工作者進行長期、連續、系統的在職培訓，提高專業和服務技巧，真正提高社區管【】理的工作水平。3

六．完善相關法律，確保社區自治有法可依。要根據新形勢的需要，在繼續推進社區民主自治實踐的基礎上盡快修訂現行相關法律，盡早出臺《城市社區自治法》，明確、具體地規定社區的載體、社區自治的性質和地位、社區居民的權利與義務、社區自治組織的權利與義務、管理方式和運作程序等項內容。需要通過法律明確，社會組織和政府部門和街道辦事處的社區載體能夠明確自己的權利，義務和職能，防止政府部門或街道，其職責向社會傳遞，減少社區工作的負擔，保障社區各項自治權利的真正落實，使社區居民明確自己的權利義務，在法律的保障下行使其社區民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利，確保社區【4】 自治有法可依。七．提高居民的參與程度.“社區居民自覺自愿參與社區活動或事務的程度，是社區開明程度、健全水平和活力厚度的反映，是社區發展的一項綜合指標。”因此，首先要提高社區居民利益的社區化程度，提高社區管理工作公開透明程度，通過宣傳欄、布告欄向居民公告社區工作狀況，大力宣傳“我為人人，人人為我”以及“社區是我家，建設靠大家”的宗旨。同時，組織社區卡拉演唱比賽、交誼舞活動、健身活動等，多形式多渠道地引導居民接觸交流，培養居民的社區意識，增強居民的社區認同感和歸屬感。

八.加強居委會自身建設，提高社區服務水平。居委會作為最基層的城市社區組織，對城市社區管理具有不可或缺的功能。一是滿足社區成員物質和文化生活需求的功能；二是社區內全體成員的參與功能；三是社區內人與人之間的互助功能；四是社會控制功能；五是對社區成員的社會化功能。而要發揮社區組織的功能，必須加強居委會自身建設。為此，應做好這幾個方面的工作：一是以人為本，為人民服務。不斷滿足社區居民的物質和文化生活需要，提高生活質量和文明程度，把為社區居民和單位服務作為社區建設的出發點和落腳點。二是擴大民主，實現社區自治。科學合理劃分社區，實行民主選舉，民主決策，民主管理，民主

監督，實現社區居民的自我管理，自我教育，自我服務，自我監督。三是整合社區資源，共建社區。整合社區資源，充分調動轄區單位和社會力量廣泛參與，共同建設社區。四是責任和權力統一，有序的管理。健全社區組織，明確責任和權力，依法加強管理，增強社區凝聚力。五是因地制宜，合理有效地建設社區。堅持一切從實際出發，實事求是，敢于創新，發揮特色，樹立典型，有計劃有步驟地實現社區共建。

九．轉變政府職能，發展社區自治，加強社區管理工作的民主。轉變政府職能，是在不同層次和結構上進行合理分工，把大量管理社會的職能下放到社區。街道辦事處作為政府的派出機構，應管好自己該管的事，如市政管理、社區服務、社區綜合治理、精神文明建設等，在這方面行使組織領導、綜合協調、監督檢查的職能，而那些不該管的事務要轉移出去。社區單位也應卸掉“辦社區，管社區”的沉重包袱，大量的社區管理職能和管理事務由社區居民自治組織不承接，積極推進社區管理的民主化建設，不斷地加強社區成員的參與積極性，建立起社區成員參與的穩定渠道，如建立社區成員代表大會、社區事務協商制度及選舉社區領導人等活動，使社區成員能夠與社區組織順暢地溝通聯系，實現社區組織與社區成員之間的互動，從而讓社區成員“自我管理、自我教育、自我服務、自我監督”，提高社區成員參與社區管理的積極性，充分發揮大家的創造性，提高社區自我管理的能力，擴大社區成員的自治權，實現社區管理的民主化。未來的社區管理模式應遵循自治的原則，激發社區成員的參與意識，開發社區的各項資源，實現自我管理，提供公益性勞動，維持社區的生存與發展。

摘要 隨著我國經濟的發展，城市社區建設的興起，隨之而來的是城市社區問題不斷頻發，嚴重影響了社區居民生活和城市經濟發展,因此必須加強城市社區管理。本文運用社區管理的基本理論，分析了我國城市社區管理的現狀及存在的問題，提出了加強城市社區管理的對策、建議。關鍵詞：城市社區，城市社區管理，問題，對策

Abstract

Along with the development of our country's economy, the rise of city community construction, followed by frequent urban community problems, serious impact on the community inhabitants life and economic development, so must strengthen the management of urban communities.In this paper, by using the basic theory of community management, analyzes the present situation and existing problems of urban community management in China, puts forward the countermeasures and Suggestions to strengthen the management of urban communities.Keywords:

Urban community，urban

community

management，problems, countermeasures

參考文獻

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第四篇：我國城市社區管理體制的演變、問題、對策

我國城市社區管理體制的演變、問題、對策“社區”一詞是1933年由費孝通等一批燕京大學的青年學者從英文中翻譯過來的。此后“社區研究”在我國一直進行得紅紅火火。直到20世紀50年代初，由于不可抗拒的原因才被迫中斷。改革開放以后，社會學的重振使“社區研究”又成為中國人民社會生活中的—個熱門話題。1986年，開展社區服務正式成廠中國政府的—項行政職能，中國的社區工作從此進入了一個新的起步階段。社區服務因為是適應改革的產物，是滿足居民的需求，所以一開始它就有很強的生命力，如雨后春筍迅速在全國蔓延開來。特別是1987年武漢會議和1989年的杭州會議以后，社區服務事業更是有了飛速的發展，到1989年底，我國已有3267個街道開展了社區服務工作，占當年全國城市街道總數的66.9%。

（一）、單位制：走入歷史

單位制是新中國成立后社會管理的產物，單位是適應計劃經濟體制而設立的一種特殊的組織形式，具有政治、經濟與社會三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征。單位制的形成具有歷史背景，在當時起到了重要的社會整合作用，但也帶來了制度性的后果，造就了總體性社會和依賴性人格。在我國改革開放后，所有制結構出現了變動，社會主義市場經濟體制逐步建立，社會流動也迅速加劇，導致單位制漸漸走上崩潰的邊緣，失去歷史的舞臺。

（二）、街居制：身陷困境

前文已提到，在計劃經濟體制時期，我國對社會的管理以單位制管理為主，以基層地區管理為輔。地區管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作，通稱為街居制。街居體系經歷了50多年的發展變化，但一直扮演著政府的“腳”的角色，簡單地被動地執行上級下達的任務。在社會快速轉型的今天，街居制面臨著很多新的問題，越來越不符合城市社會發展的需要。

（三）、社區制：浮出水面

在社會學史上，“社區”這個概念最初是由德國社會學家滕尼斯提出。在滕尼斯那里，“社區”這個概念表示由具有共同價值取向的同質人口組成的關系密切、守望相助、富于人情味的社會共同體。在此之后，“社區”這一概念被各國學者加以引申和擴展，但并未形成一個統一的范疇。在中國大陸，“社區”一詞在20世紀30年代被引進，而作為一個廣泛使用的名詞始于1986年。當時，民政部為推進城市社會福利工作改革，爭取社會力量參與興辦社會福利事業，并將后者區別于民政部門代表國家辦的社會福利，就另起了一個名字，稱之為“社區服務”，由此引入了社區概念。1991年民政部為了開拓民政工作又提出“社區建設”的概念。1998年國務院的政府體制改革方案確定民政部在原基層政權建設司的基礎上設立基層政權和社區建設司，意在推動社區建設在全國的發展。2000年11月，國務院辦公廳轉發了民政部關于在全國推進城市社區建設的意見，由此帶來了社區建設在全國城市中轟轟烈烈地開展起來。但是，就目前的實際情況來看，各地對“社區”概念的理解并不十分清楚，因而在社區建設的具體實踐中存在很大的差異。社區建設的本身包含管理體制的改革，就本文關注的城市基層社會管理體制的變遷而言，從原來的單位制、街居制向社區制過渡，首先要在指導思想和理念上對“社區制”的本義有個清楚的認識。

一、我國城市社區管理體制經歷了從單位制、街居制到社區制的變遷。

二、城市社區管理體制存在的主要問題

（一）、政府在社區建設觀念上不明確。

當前，城市政府在社區管理觀念上，依然停留在傳統計劃體制下的行政組織包打天下的層面上，不敢、不愿、不能將社會性管理和服務的職能下放或轉移給其他社會組織，也沒有鼓勵、扶植、發展群眾自我管理和服務組織的意識和觀念。因而政府對在社區建設和發展上到底應該做些什么事，并沒有完全分清楚，以致容易用行政的辦法辦的事，政府就抓在手上；社區內不好辦的事，有些本應由政府辦的，政府反而不去辦，推向社區自治組織。由于政府機構不了解民情，有時又求政績，因而即使政府為社區居民辦了事，也未必能得到居民的認可。

（二）、政府對社區的宏觀管理不到位。

長期以來，政府對社區的管理一直處于一種各自為政的狀態，名義上民政部門承擔著宏觀管理的職責，但由于民政的工作地位決定了它在此項工作中不可能有大的作為，這絕不是因為民政不努力，而是因為民政無能為力。在這種情況下，社區建設幾乎處于一種無序紛亂的狀態。而各管理部門都過分強調自身的管理權威和利益，造成社區整體上管理無序，沒有統一的管理目標，沒有一個權威機構對各個職能部門的工作職責和任務作明確的界定，沒有誰對社區的管理負全責，沒有誰對社區管理該負的責任做出裁決和進行監督。往往出現有利的事情大家干，無利可圖的則無人問津，有權的不干，無權的不能干或想干卻干不了，責、權、利嚴重脫節，常常造成行政部門之間的矛盾以及由于職責不清引起的社區管理職能得不到落實。就宜昌市、區兩級政府來講，雖然成立了社區建設領導小組，但是這是一個非常設機構，領導小組成員都是市、區政府領導兼任，并沒有在政府設立一個專門機構來協調和處理各職能部門在社區的具體矛盾，從而造成各管理部門對社區管理的作用不是形成合力，而是相互摩擦、相互制約甚至對立，不利于社區的管理、建設和發展。

（三）、街道辦與社區居委會形成事實上的領導與被領導的關系。

宜昌市現行的城市管理體制是“兩級政府、三級管理”體制，從字面上看，“兩級政府、三級管理”的提法只承認市、區“兩級政府”，把“街道辦”視為一級“管理”機構，而非一級“政府”，但作為“第三級管理”的“街道辦”在現實中卻行使了大量的政府職能，成為事實上的一級政府。在社區建設與發展過程中，街道辦由“虛政府”變成“實政府”，成了社區管理事實上的唯一主體，而處于街道辦行政領導之下的社區居委會就成了街道辦的“跑腿兒”。街道辦對各行政職能部門分派的各種工作任務，均下派到社區居委會去落實，社區居委會成為一個具體的辦事機構。再加上街道辦的財政撥款是社區服務的主要資源，有些居委會中的大部分干部是由街道招聘的等因素，使居委會的人事和財政在很大程度上受制于街道辦，街道辦與社區居委會之間指導與被指導的關系變成了領導與被領導的關系，社區居委會的自治性、自主性、獨立性大打折扣。

（四）、社區居委會承擔了過多的行政部門職能，社區自身職責不明確。

隨著政府職能轉變和工作重心下移，許多政府的專業管理部門都把社區作為一級基層政權看待，一些職能部門借動員社區資源為名，將自身業務盡其所能地轉嫁給社區居委會承擔。據部分社區居委會的統計，社區承擔的職能有１１７項之多，絕大部分來自上級部門，工作不堪重負，疲于應付。很多部門還硬性規定了明確的考核指標，使居委會在實際工作中形成了目標責任制。還有些政府部門把不想管、不好管的事推給居委會，而把資金、設施等留在自己手中，出現問題時，他們卻充當監督和檢查居委會的角色。有的街辦甚至向居委會下達了大量的招商引資任務。社區居委會忙于應付上級的各種工作任務及考核，對于社區自

治、社區內事務卻思考甚少，造成社區自身管理職責不清，定位不明。如許多社區居委會對許多新建住宅小區的社區建設缺少知情權，對小區物業管理部門聯系不夠，對一些轄區單位尤其是自我封閉的條條管理的單位了解甚少，社區居民委員會對這些小區管理缺乏必要的手段，有的便放棄了對小區事務的管理，使小區內普遍形成了社會管理方面的“真空”，社區居委會應該到位的管理卻沒有到位。

三、理順關系，構建城市社區管理新體制

（一）、加強社區規范化立法

就目前來看，國家應根據新的形勢加強立法工作，逐步制定社區管理和社區建設的專門法律和相關法律，并增強其可操作性，使社區建設有法可依。一是確定社區組織的法律定位和職能定位。二是以法律或規章等形式，明確社區內各權利主體的活動。三是通過立法的途徑，制定《社區自治法》，以及與社區自治的其它相關法律，如《社區服務法》、《社會保障法》等。四是在國家層面的法律法規沒有出臺之前，各地應從實際出發，先行制定地方性法規，明確社區自治的法律地位、自治章程或規定的效力、產生程序，以及自治組織的權限、工作程序等。

（二）、建立協調統一的宏觀管理組織

當前社區管理中的宏觀管理出現各自為政的局面，主要原因是覆蓋各職能部門的管理層級出現虛位。因此，解決這一問題的根本辦法就是，建立起填補這一虛位的管理層級，使其有效發揮對各相關部門的組織、協調和統一作用。這一管理層級的基本模型結構應具備以下特征：１、機構的階位應當高于所有被協調的層級；２、機構可以是協調性的非常設機構，但是其日常辦公部門應當固定，并設在黨委或政府機關內；３、機構的職能主要為組織、協調、規劃、制定政策和監督。就宜昌市實際來說，應在市、區兩級建立社區建設指導協調委員會，由同級政府牽頭抓總，各類涉及社區建設的條條部門和上級駐城區大單位負責人參加。其主要職責是規劃社區建設目標，確定社區建設重大事項，協調社區建設中的重點、難點問題，以克服條塊分離的弊端，形成社區建設的合力。

（三）、科學界定政府與社區居委會在社區管理中的職責

就我國當前的國情而言，政府在社區建設和管理中的重要地位是不可或缺、無可替代的，但同時其能力作用也是有限的。政府作為社區建設的推動主體，應在社區建設和管理中發揮好啟動、組織協調和宏觀指導三個作用，進一步轉變政府職能，做到“讓位、歸位、到位”。讓位：做到簡政放權，從大量社會事務中解脫出來，將一些服務職能交給或歸還給社會、社區去做。政府僅僅需要承擔社區建設啟動者這一重任，積極做好社區建設的規劃，制定必要的扶持鼓勵政策以及發動宣傳工作。歸位：做到把政府部門的精力用在研究社區建設發展的方針政策上來，采取有效措施，指導、支持和幫助社區開展工作，培植社區的造血功能，加強對社區工作的組織和協調，發動引導廣大居民和社區單位參與社區建設。到位：要做到認真履行宏觀管理職能，盡職盡責地保證管理到位，指導、協調到位，財力支撐到位。主要是制定、完善有利于社區建設發展的各項法律、法規和政策，規范、引導社區中介組織的有序、健康運作，公正、合法地保障社區成員的公共權益等等。而政府一般不宜直接參與社區建設的具體實施活動。社區居委會是社區建設實施的主體，它的職能是代表當地居民利益，在轄區內依法行使綜合管理各項社會事務的權力，其基本職責應包括以下四項：

一、是社區自治職責。社區有在國家法律、法規和政策范圍內自主決定社區內部各項事務的職責，主要包括：民主選舉、社區決策、日常管理、財務自主、內部監督等。

二、是社區協管職責。按照小政府、大社會和“管理重心下移”的原則，結合政府機構改革，將那些政府管不過來、需要社區協助管理的行政事務轉移給社區，由社區協助政府進行管理。同時應根據責、權、利相一致的原則，對一些協管工作應實行“費隨事轉”。

三、是社區服務職責。組織開展面向社區居民的各種社區服務和文化娛樂、體育活動，發展便民利民的社區服務業，完善對老年人、殘疾人、優撫對象和困難群體的服務網絡，發展志愿者隊伍，開展群眾性的互助、互濟活動。搞好社區環境的凈化、優化、美化和生態環境的保護，開展社會公德、職業道德和家庭美德教育，教育居民增強社區意識、參與意識，組織開展多種形式的精神文明創建活動。

四、是社區監督職責。社區代表居民對政府及有關部門進行監督評議，對物業公司的管理和服務進行監督，及時向上級有關部門反映居民的意見和要求，并提出建議。

（四）、加強街道辦對社區的指導、協調和服務職能

在街道辦對社區管理上，要實現街道管理體制和管理方式的創新，要從傳統的行政管理向協調、指導和服務的方向轉變，從以條為主、條塊分割向條塊結合、以塊為主轉變。要著力于理順條塊關系，把行政部門的條的專業管理和街道辦事處的塊的綜合管理相結合。街道辦事處的主要職責是貫徹落實上級黨委和政府有關社區建設的決定和工作部署；研究制定街道范圍內的社區建設規劃和工作計劃；發動、組織轄區各種社會力量，積極開展社區建設工作，發揮其對社區建設的指導、協調和服務作用。

總之，政府在對社區的建設和管理上，必須理順各種關系，準確定位，明確職責，充分發揮指導、協調的作用，強化社區自治功能，逐步建立起強有力的社區管理體制，努力建設管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型社區，促進城市經濟和社會的協調發展。

第五篇：城市低保問題及相關對策研究

城市低保問題及相關對策研究

【摘要】城市居民最低生活保障制度是我國社會保障制度中的一個特色，自建立以來保障了很大一部分城市貧困人口的基本生活，但隨著社會經濟的不斷發展，低保制度還存在一些問題，本文主要討論了以下幾個問題：（1）低保對象的確立缺乏彈性，無法體現動態變化；（2）低保對象的不同需求無法得到滿足；（3）低保對象的審核不科學、不規范，且程序僵化；（4）低保標準低與養懶漢并存。并提出了相應的對策，認為應促進社會保障從業人員的專業化，提高低保工作人員的專業素質；實行分類救助，要避免與其他社保項目重疊；低保標準的制定要與經濟發展水平相適應；低保與促進就業相結合。【關鍵詞】低保對象 低保制度 分類救助

一． 城市最低生活保障制度現狀

1993年上海市首先建立城市居民最低生活保障制度，之后全國各省市相繼效仿，1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》把家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的城鎮居民作為救助對象，具體包括以下四類：一是三無對象，即無固定收入、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民；二是家庭中雖有在職人員，但因贍養、撫養系數高，或所在單位經濟效益差，收入降低，生活困難的居民；三是失業保險期滿仍未重新就業，符合社會救濟條件的居民；四是由于各種原因造成生活低于最低生活保障標準的其他居民。

經過十多年的發展，城市居民最低生活保障制度逐漸完善，低保標準根據物價變化，適度提高救助水平，相對穩定地保障了2270多萬城鎮貧困人口的基本生活。2007年底，全國共有1064.3萬戶、2272.1萬城市居民得到了最低生活保障。全年各級財政共支出低保資金277.4億元，比上年增長23.7％。得到最低生活保障人員中：在職人員93.9萬人，占總人數的4.1％；靈活就業人員343.8萬人，占總人數的15.1％；老年人298.4萬人，占總人數的13.1％；登記失業人員627.2萬人，占總人數的27.6％，未登記失業人員364.3萬人，占總人數的16％，在校生321.6萬人，占總人數的14.2％，其他未成年人223萬人，占總人數的9.8％。（數據來源：《2007年民政事業發展統計報告》）現在城市居民最低生活保障制度進入了平穩運行時期，基本上實現了“應保盡保”的目標。

二． 城市最低生活保障對象的確立及問題

我國低保制度的建立，在理論上應該遵循覆蓋全體國民的原則，由于經濟發展水平存在城鄉差別，在實際實施時城鄉低保制度也有很大的區別，在農村無法做到普遍覆蓋。即使在城市，由于低保制度管理的不完善，一些應該受到保障的對象被排斥在低保之外，使得應該受到保障的人沒有得到保障，而享受低保的人中，也有一些是不符合低保資格的人，而沒有將他們剔除，這些問題都是普遍存在的。雖然《城市最低生活保障條例》的頒布標志著我國低保制度的規范化，但是在實際操作上還存在很多問題。低保對象的確立是依據家庭平均收入來確定，即家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的城鎮居民都應該納入低保范圍之內，各地在具體對低保申請人進行審核時，又添加了不同的標準，而且審核程序更加繁瑣細致。另外，家庭經濟收入很難核實也是確定低保對象的一大難題。以下就低保幾個具體問題進行深入分析：

第一，低保對象的確定缺乏彈性，低保人群沒有體現動態變化。社會保障制度是一種社會調節機制，而最低生活保障制度是社會最后一道安全網，最低生活保障標準的制定與當地的經濟發展狀況、居民的生活水平、政府的財政收入有關，所以相應的低保人員也會有所變化。最初建立最低生活保障制度的預期是，隨著家庭收入水平的變化或城市居民最低生活保障標準的變化，一部分低保人員應該慢慢退出低保范圍，新出現的城市貧困人口應該被納入低保的保障范圍，低保人員是一個處于動態變化中的人群，而不是固定不變的，低保的最終目標是使城市中的貧困人口的基本生活得到保障。如隨著經濟體制改革，城市下崗失業人員不斷增加，物價大幅上漲，原來一些收入水平處于貧困線邊緣的人落入了低保范圍，低保制度是否能及時地將這一類人群納入了低保范圍有待實際調查。根據《條例》規定，享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民收入情況發生變化時，應及時申請辦理停發、減發或者增發城市居民最低生活保障待遇的手續。但事實上，一旦被確立為低保對象，就很難再退出低保，所以就形成了低保對象只進不出的現象，低保人數居高不下。洪大用在談到低保制度實踐中的延伸效果時，認為低保制度在實踐過程中會“制造”一個長期的低收入群體。

第二，低保對象不同需求無法得到滿足。低保人口的構成是很復雜的，其中老年人和未成年人占很大一部分，他們都是社會保障制度所主要關注的人群，但是他們的保障需求有很大不同，老年人對醫療保障需求更急迫，而未成年人需要更多的教育和生活保障。一份對低保對象的調查報告顯示，低保對象具有“三高三低”的特點，“三高三低即收入低、文化程度低、社會保障低、待業失業率高、高位家庭比例偏高、慢性病患病率高。”可以看出，低保對象的需求情況是不同的，應該對低保對象的家庭需要進行分類了解和調查，給予特殊的補貼。

第三，低保對象審核不科學，不規范。現在大部分城市在對低保申請對象的 ①

①苗春霞,覃昭暉,張訓保,卓朗,谷玉明.城市低保與非低保對象社會支持現狀分析.中國社會醫學雜志,2007,(12):259 審核上缺乏規范性和科學性，主要是依靠低保工作人員對低保申請對象的主觀判斷，這樣就造成了許多“漏保錯保”現象。

其實出現“漏保錯保”現象的原因是多方面的，但是低保工作人員的職業素質低是很重要的因素。現在處于低保工作最基層的人員，一般受教育程度不高，沒有社區工作和低保工作的專業方法和知識，對低保政策的理解也不充分，有的社區低保工作人員幾乎全都是中年或老年婦女，她們沒有經過職業培訓，無法使用量化的方法對低保家庭的收入狀況進行審核，在確定低保對象時，主要依靠主觀經驗，所以對低保對象的審核一點也不科學，不規范。如“在武漢市江漢區復興社區，領取‘低保’的有1342戶，但其中卻有493戶已不符合領取低保標準。據調查，‘問題’低保涉及三類人群：有房有車者，雙份低保者，還有部分領低

②保者“查無此人”而另一方面，許多本該等著低保救急的人卻領不到低保。”可以看出，低保資金浪費現象嚴重，許多不應該救助的對象吃著低保，而真正需要救助的人卻沒有得到應有的保障。這些不具備低保資格的人是如何進入低保保障范圍的，是低保實踐工作應該及時關注的問題。在國外，社會救濟一般都是社會保障組織的專業人員來負責。雖然我國早就已經開始培養社會保障工作的專業人員，但是具體實踐上還比較落后。

此外低保對象的審核程序僵化，沒有靈活性也是一大問題。一般而言，申請低保的程序主要有以下四步：居民申請—居民小組長—單位負責人—居委會核查—街道復查—市民政部門審批—派員調查。但在具體操作上，各地又有所不同，有些地方的審核程序非常繁瑣復雜，有些標準缺乏合理性，但還是照常執行，雖然這是為了嚴格審查低保資格，但這樣的做法也將一部分人應保對象排除在低保范圍之外。

第四，低保標準低與養懶漢并存。任何一種制度都不是完美無缺的，我國低保制度的建立保障了很大一部分貧困人口的基本生活，但是低保標準偏低是幾乎所有人都普遍承認的一個現實，低保救助標準與低保人群的實際需要有差距，難以滿足其基本需求。與此同時，養懶漢現象也普遍存在，很具有勞動力的人吃著低保就不再愿意出去找工作。所以一方面都在呼吁加大低保資金的投入，提高低保標準，一方面低保人員只進不出，低保人數居高不下，低保資金缺乏，而低保對象就業意愿不強。

三．低保問題的政策建議

城市低保制度是社會最后一道安全網，低保問題如不能合理解決，會對社會造成不良影響。針對以上幾點問題，筆者提出幾點建議： 1.促進低保工作人員專業化。

② 武漢復興社區亂吃城市低保問題重重.東方網 仔細分析，以上問題出現的原因主要在于低保政策的具體實施沒有做好。現在我國的低保工作主要由民政部門負責，社區居委會是最終實施的機構，這種機構的工作人員缺乏專業的知識，對低保對象的審核主觀性太強，使得低保工作實施缺乏規范性和科學性。所以低保工作人員的專業化要求非常緊迫。參照國外的做法，社區工作者是應該是低保工作的實施人員，他們具有社區工作的專業知識，能夠用科學的方法實施低保工作，這在很大程度上能夠改善“漏保錯保”問題，還能對低保人員的整體狀況做深入細致調查，為低保政策的制定提供實證依據。上海是全國社會工作者專業化最早的城市，社會工作者介入社區工作是必然趨勢，他們的介入將提高低保工作人員的整體素質。

此外，我們還應該認識到，城市社區工作是解決現在社會就業壓力的一個良好途徑。現實是，由于社區工作者的工資水平太低，難以吸引受過高等教育的大學生到基層社區工作，所以一方面基層社區缺乏高素質的專業人員，一方面大學生就業壓力巨大。這就需要政府出臺相應政策，提高社區工作人員的待遇水平，吸收一批具有專業知識的專業人員從事低保工作。專業從業人員的增加也是我國社會保障制度完善的一個重要部分。

低保工作監督機制的完善也是低保實踐的緊迫要求。現在普遍存在“低保”資格審查中照顧關系問題，將自己的親友納為低保對象，而排斥真正的低保對象。所以低保對象的確立要遵循公平、公正的原則，這就需要來自各方面的監督，群眾對低保對象的監督，對低保工作人員的監督。

2.針對低保對象需求不同的情況，我國城市積極推行分類救助措施。“分類救助是指各地根據城鄉低保對象的家庭結構、身體狀況、勞動能力、困難程度等情況，實施不同的救助標準。” ③這項舉措考慮了低保對象不同的需求，分別給予不同的救助。分類救助無疑是我國低保制度的一大進步，尤其給低保人群中的老年人和未成年人帶來了很大實惠。

很多人提出要區分低保對象的不同需求，對特殊需求進行特殊補貼。如吳世敏等人認為應該綜合考慮貧困家庭的需求，在醫療費用、學雜費和培訓費、房租三個方面提供補充性的救助。但我們所要思考的是，分類救助的標準是否體現了公平原則，各地分類救助標準是否應該統一。筆者認為這樣的舉措如果實施好，肯定會有利于保障低保對象的生活，但是我國社會保障制度還不成熟，許多保障項目還處在建設中，要處理好低保與其他保障項目的協調關系，避免保障部分重疊，造成社保資源浪費，在社保資金緊缺的情況下，還是應該先保障基本生活。3.城市低保標準確立應該遵循最低生活保障原則。

③張時飛,唐鈞城.鄉的最低生活保障制度基本形成.社會科學報,2008(3):2 在社會保障理論中，將貧困劃分為絕對貧困和相對貧困。“絕對貧困是指基本生活沒有保證，溫飽沒有解決，簡單再生產不能維持或難以維持；相對貧困是建立在將貧困者的生活水平與其他社會成員的低生活水平對比上的，是指比社會成員平均生活水平低的生活狀態。” ④我國現在國情決定了最低生活保障制度的建立應該是遵循最低生活保障原則，即保障處于絕對貧困的居民的基本生活。如果低保標準太高，會影響在職人員的勞動積極性，還會產生福利依賴。一個國家的社會保障制度應該與其經濟發展水平相聯系，尤其是低保標準的制定要與社會經濟發展水平相適應。因為社會保障制度具有剛性，給付標準一旦建立，就不能再隨便降低，否則就會引發嚴重的社會問題。如果現在就制定過高的低保標準，會給低保制度以后的發展帶來負擔。當然，隨著人民生活水平提高，物價上漲，低保標準肯定要逐漸提高，讓低保人員能夠分享社會經濟發展的成果。國外的社會保障制度發展和完善的許多經驗值得我們學習，但是也要吸取他們的一些教訓，如福利標準過高引發的福利問題。所以,低保標準的制定要合理，既要保障低保對象的基本生活，又要避免養懶漢現象的出現。

4.低保應與就業政策相結合。前面提到的分類救助，對于老年人和未成年人提高救助標準，給他們以很大的實惠。但對于具有勞動能力的成年人，應該將低保救助與促進就業相結合。這一點可以借鑒國外的做法，德國實行的失業救濟，在給失業人員提供失業津貼的同時，更注重對他們進行就業培訓，以促進再就業，這一方面可以保障失業人員的生活，另一方面也可以避免出現失業救濟給付標準太高而產生“養懶漢”現象。如果失業人員因為不正當理由拒絕接受工作，將逐漸減少失業救濟金，如果多次拒絕就業將取消其失業救濟資格。我國在實行社會救助時，也應該實行這樣的政策。事實上，有些地方已經在積極推行這樣的做法，但是力度還不夠。對那些有勞動能力的低保人員實行這一政策，在給他們最低生活保障的同時，積極鼓勵他們再就業，如果拒絕，將逐漸減少低保金，直至取消低保資格，一方面防止養懶漢現象的出現，一方面可以使低保人員自力更生，是社會保障制度的長久之計。

④ 馬斌主編.社會保障理論與實踐.中國勞動社會保障出版社,2006(7):263

參考文獻：

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