第一篇：中國農村社會保障改革與發展思考

中國農村社會保障改革與發展思考

作者：譚中和

作為構建社會主義和諧社會的重要內容和全面建設小康社會的重要指標，社會保障制度被提升到前所未有的戰略高度，社會保障制度進入統籌城鄉發展和制度創新完善的新階段。因此，我們要在不斷完善城鎮社會保障體系的同時，更加注重農村的社會保障體系建設，統籌兼顧，大膽創新，加快推進中國特色農村社會保障體系建設。

我國社會保障制度開始進入統籌城鄉發展和制度創新完善的新階段新中國成立后，黨和政府高度重視社會保障工作，社會保障伴隨經濟社會的發展而不斷改革完善。社會保障制度從無到有，從城鎮到農村，從正規就業人群到城鄉全體居民，從“摸著石頭過河”，到上升為法律保障。目前已基本形成了保障項目比較齊全，保障范圍覆蓋城鄉全體居民，適應市場經濟體制和社會發展需要，具有中國特色的社會保障體系架構。

黨的十七大提出到“2020年，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”。作為構建社會主義和諧社會的重要內容和全面建設小康社會的重要指標，社會保障制度被提升到前所未有的戰略高度，社會保障制度開始進入統籌城鄉發展和制度創新完善的新階段。按照到2012年前初步建立具有中國特色的社會保障制度框架、2020年建立完善的中國特色的社會保障體系，并覆蓋全體居民的要求，我國社會保障進入城鄉統籌發展階段：一是將農民工納入城鎮社會保險范圍;二是開展被征地農民社會保障;三是開展新型農村社會養老保險試點;四是許多地方開始探索和實踐城鄉統籌的社會保障。我國社會保障體系建設和發展的主要成效

經過30多年的改革發展，我國農村社會保障體系框架基本建立，制度和政策體系得到進一步完善，機制逐步健全，成效顯著。突出體現在以下幾個方面：農村社會保障制度體系框架初步形成。經過幾十年探索，形成了以社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置和社會慈善事業在內的農村社會保障制度框架，制度運行總體平穩。

覆蓋范圍逐步擴大。新型農村社會養老保險自2009年試點以來，截至2010年12月，全國有27個省、自治區的838個縣(市、區、旗)和4個直轄市部分區縣開展國家新型農村社會養老保險試點。新型農村合作醫療方面，截止2010年底，全國有2678個縣(區、市)開展了新型農村合作醫療，參合人口數達8.36億人，參合率為96%。農村基本生活保障制度于2007年建立以來，其覆蓋人口迅速擴大。

待遇水平逐步提高。新型農村社會養老保險，地方財政對個人繳費提供不低于每年30元的繳費補貼，基礎養老金由政府全額提供，其標準不低于55元/月。新型農村合作醫療方面，政府財政不斷增加補助力度。醫療救助方面，2009年，全國累計救助貧困農民4789.1萬人次，其中資助參加合作醫療4059.1萬人次，人均資助25.9元。全國農村低保平均標準由2008年的每人每月82.3元，提高到2010年的117元。2010年全國五保集中供養175.9萬人，平均供養標準2951元/年，供養水平逐年提高。

在農村建立了一支社會保障管理服務隊伍，管理服務能力不斷增強。為適應新農保試點工作，各地大力加強組織建設，健全機構，充實隊伍。2010年，新增農保經辦機構188個，新增農保工作人員3048人。試點縣所屬15209個鄉鎮均配有工作人員，試點縣各行政村均配有協管員。以“金保工程”為骨干的社會

保險計算機網絡，正在向農村延伸，開始發行社會保障卡。農民足不出戶，即可通過網絡等獲得社會保障信息、領取社保待遇等。

建立和完善了政府財政對農村社會保障的投入機制。2003年前，我國社會保障制度建設重點在城鎮，農村社會保障體系建設滯后，財政投入農村社會保障力度小。隨著新農保和新農合覆蓋面擴大，財政在農村社會保障方面的投入逐年增加。

我國農村社保體系發展面臨的挑戰

當前，我國正進入全面建設社會主義和諧社會新的發展階段。站在新的歷史起點，總體來說，農村社會保障不論從體系建設、覆蓋面還是待遇水平等方面，還有較大差距，面臨諸多新要求和新挑戰。主要表現在：

工業化加速，城鄉結構急劇變化，農村的社會保障問題更加突出。經過30多年來改革開放，我國進入工業化中期階段，工業化加速、城鄉結構巨變。第六次人口普查結果顯示，2010年末，我國的城鎮化率已達49.68%。到2020年城鎮化率有可能到達60%。這種快速變化的格局，凸顯了現行社會保障的制度缺失：一方面，大量在城鄉之間流動的農民工，許多人還沒參保，有的參保的也存在春節回鄉時“退保”。另一方面，大量青壯年勞動力轉到城鎮就業，留在農村的多是老弱婦孺，“空巢化”狀況嚴重，傳統的土地保障和家庭養老難以為繼。如何既體現公平普惠，又適應城鄉之間和區域之間發展不平衡、財政支撐能力各不相同、個人繳費能力差異大等現實狀況，加快推進覆蓋城鄉的社會保障體系建設，還需要一個長期艱苦探索的過程。

社會保障制度“城鄉二元結構”明顯。我國的養老保障制度經過近20年的不斷改革和完善，形成了現行城鎮職工和農民的社會保障制度框架。總體上，這

一制度框架的形成和發展演變過程，一方面，是適應了我國不同發展階段的需要，與我國的社會經濟發展水平相輔相成，在推動和促進社會經濟發展中發揮了重要作用;但另一方面，正是出于不同時期的不同需要出臺了相應的保障制度，因而也帶有各個不同時代和發展階段的明顯特征，還有明顯的城鄉二元痕跡。特別是在我國工業化、城市化、老齡化都在加速發展，而社會經濟發展無時無刻不需要社會保障的今天，對社會保障進行系統的框架設計和長遠的考慮安排，勢在必行。城鄉社會保險關系不銜接，跨城鄉轉移接續難。不論是基本養老保險還是醫療保險，城鄉制度之間缺乏銜接通道。以養老保險為例，城鎮企業職工基本養老保險和新型農村社會養老保險實行不同的制度設計，繳費和待遇水平相差懸殊，養老保險關系在兩個制度之間的轉移接續問題還沒有解決。城鎮職工基本醫療保險和新農合方面，也缺乏轉移銜接的通道。

農村社會保險實際覆蓋面不高，城鄉覆蓋面存在差距。隨著新農保、新農合，城鎮居民醫保和城鎮居民養老保險制度的試點，目前我國針對各個群體的養老和醫療保障制度已基本建立，可以說，全民醫保和人人享有基本養老保障的制度目標已基本實現。但與此同時，還有大量未保人群，他們沒有任何老年保障。新型農村社會養老保險制度尚處于試點階段，多數農民還沒有加入進來。

統籌層次低，基金不能保值增值。一方面，新農保和新農合大多以縣級統籌為主，統籌層次較低，影響了在更大范圍內的社會共濟和風險共擔，也不利于制度統一和降低經辦成本，提高經辦效率。而另一方面，基金保值增值問題更為突出。由于新農保實行基礎養老金和個人賬戶結合的模式，未來參保者的待遇水平，在一定程度上取決于個人賬戶的積累額和保值增值的情況。但目前，全國養老保險基金平均收益率不高，農保基金只能存銀行、買國債，運營效率低，隨著通貨膨脹壓力增長，面臨更大的貶值風險。隨著新農保制度的擴大試點和推廣普及，基金規模越來越大，如何管理和運營所籌集的新農保資金，實現保值增值，是十分迫切的要求。

加快推進農村社會保障體系建設的思考

建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的目標是：建立具有中國特色、全民共享的社會保障制度、機制和體制，實現保障對象全民化、保障方式多樣化、籌資渠道多元化、管理服務社會化，為全面實現小康社會提供和諧、穩定的保障網。重點是五個方面：一是保障項目比較齊全，人人享有基本保障;二是待遇水平適度，能夠有效保障基本生活;三是管理服務健全，能夠保證為公民提供方便、快捷、周全的服務;四是制度能夠定型，資金長期平衡，實現可持續。五是保障方式多層次，以滿足農村群眾更高需求。

在加快農村社會保障體系建設的進程中，需要把握以下幾個方面：一是堅持從基本國情出發，與農村經濟社會發展要求和水平相適應。我國人口眾多，人均GDP尚處于中下等國家水平，城鄉之間、地區之間經濟發展不平衡，城鄉二元結構仍未根本改變。立足這個基本國情，農村的社會保障應定位于基本保障。同時，根據城鄉、區域不平衡的特點，制度設計不搞“一刀切”，有針對性地確定適當的制度模式和待遇標準。二是堅持社會保障為主，公平與效率相結合，權利與義務相對應。在保障模式上，堅持以繳費型社會保險制度為主體，以非繳費型福利項目為補充。同時，要根據經濟社會發展，不斷提高待遇水平，適當縮小與城鎮的待遇差距，讓城鄉全體人民共享社會經濟發展成果。三是堅持立足當前，著眼長遠，處理好改革、發展、穩定三者關系。改革和制度創新都要注重保持政策的連續性，堅持試點先行，及時總結經驗，由點及面，漸次推進改革。

從現在起到2020年，在超過13.4億人口，其中農村人口占大多數的東方發展中大國，實現人人享有社會保障的目標，將是一項前無古人的偉大壯舉，意義

重大，任務艱巨，時間緊迫。應堅持黨的十七大確定的發展方向和目標任務，著力解決農村社會保障中的現實突出問題，在不斷改革完善城鎮社會保障體系的同時，更加注重農村的社會保障體系建設，統籌兼顧，不斷探索，大膽創新，進一步加快推進中國特色的農村社會保障體系建設。

作者為國家人力資源和社會保障部社會保障研究所研究員

第二篇：中國農村社會保障調查報告(常州)

中國農村社會保障調查報告

一、調查問題

對于我國農村最低社會保障、農民養老保險、農村合作醫療等方面分析我國農村社會保障的現狀的分析，進而找出其中存在的問題，最后提出建立健全我國農村社會保障制度體系的具體對策。

二、調查方法

針對這些問題，我們設計了問卷，希望能通過我們的實地調查得到有效的數據和準確的結論。從調查之日起，我在常州地區以發放調查問卷、訪談的形式向農民及相關村委采集相關信息。

三、調查對象

本次調查主要在常州市南劉村、西湖城開展，我們的調研對象主要集中在60歲以上的老年人，通過對數十名不同行業老人的調查，我們順利得到了調研報告所需相關數據。

四、調查結果

一、農村社會保障的現狀

（一）傳統的農村社會保障功能削弱。在以前的舊中國，農村的社會保障是完全依賴著個人家庭的。“百善孝為先”。就是靠著這個“孝”字，靠著孝道，我們家庭中的老年人才得以有一個比較安穩的晚年。隨著社會發展和計劃生育政策的實施,農村家庭結構日趨小型化,出現了“4-2-1”和“4-2-2”家庭結構模式,即一對中年夫婦將要承擔雙方父母四人的“生老病死”和一個或兩個子女的撫養責任,這將使未來家庭不堪重負。而為了解決這個問題，大量的農村勞動力遠離家鄉，來到大城市里打工，造成農村“留守老人”“留守兒童”等現象。造成老年人的精神方面的照顧缺乏。

（二）農村社會保障任務加重。

1、農村人口老年化問題日益突出。有資料顯示, 截止2000年，我國60歲以上人口已達到1.14億，占總人口的10%;其中65歲以上人口1.1億，占總人口的8.5%。目前,全國70%以上的老齡人口分布在農村地區,農村老齡化問題較為突出。我國人口老齡化的增長速度快于預期,并且以年均3.2%速度持續增長。人口老齡化導致社會勞動人口減少、社會負擔加重等一系列問題,客觀上進一步加重了農村養老的壓力。

2、疾病問題依然是困擾農民的瓶頸。雖然現在新型農村合作醫療制度已經在農村實行起來，但那畢竟還只局限在某些經濟較為發達的地方，還不能全面的實行。在經濟落后的貧困地區依然數以億計的農民處于醫療無保障的困難境地。他們因長期過度勞累、日曬雨淋、缺少勞動保護、往往落下一身疾病。但醫療費用只高不低的情況下，相當多的農民無錢治病，有病難醫，造成“因病致貧”“因病返貧”。據全國100多個縣(市)的抽樣調查顯示，全國農村慢性病患病率達85%，平均每個農民年患病時間在12天以上，因病休工5天以上，每年全國農村因疾病至少損失27億個勞動日，造成數百億元的經濟損失。導致許多的貧困農民甚至陷入這樣一個循環圈：生病→醫藥費增加→生活更加困難→營養不良→再生病

→更貧困……

3、農民工社會保障權益亟需保障。現在，越來越多的農民涌入城市，但與城市的人相比，受到種種歧視，不僅就業機會少，而且就業后待遇不公。而且在保險待遇上也與正式工存在很大的差別。醫療保險和工傷保險方面，據調查顯示，有36.4％的農民工生過病，甚至多次生病。然而，他們生病以后有59.3％的人沒有花錢看病，而是仗著年輕，體質好，硬挺過來的。另外有40.7％的人不得不花錢看病，但看病支出絕大部分是自費，即使得到了賠償，也往往是私了，沒有按照勞動法相關規定來進行賠償。工傷事故賠償在農民工社會保障體制中是一個嚴重的問題。農民工的工作條件是非常惡劣的，工傷事故傷害的往往是農民工。

（三）現有的農村社會保障水平低。有關社會保障水平的研究表明，社會保障支出占GNP的比重，1991年全國是6.2%，城市是10.3％，農村是1.5％；至1994年，全國是6.0％，城市是10.8％，農村是1.3％。占我國總人口80％的農村人口，只享有社會保障支出的10％左右，占總人口20％的城市人口卻占有近90％的社會保障費用。從人均社會保障費用看，城市居民是農村居民的20倍以上。我國農村社會保障的實際水平遠遠低于適度水平，這種狀況至今一直沒有大的變化。

二、現在農村社會保障的主要方式

（一）農村最低生活保障

農村最低生活保障制度是國家和社會為保障低收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救助制度。傳統的社會救濟方式一般不規范，不統一，實施中具有很大的隨意性，救濟方式以臨時救濟為主，定期救濟以集體救濟為主，而且只對五保戶和困難人口提供救濟。1995年國家民政部門在部分地區開展農村最低生活保障制度試點工作，改革了以往的農村社會救濟工作，保障了真正困難的農村人口的生活。二十世紀末，全國農村實行最低生活保障的縣占全國總數的90%以上，覆蓋農村人口近四個百分點。農村最低生活保障資金由國家和集體籌集。但從目前來看，由于經費短缺，需要救濟的人很多，因此，該制度只能按照最低標準提供待遇，在經濟不發達的地區，農村最低生活保障制度難以貫徹落實。

（二）農民養老保險

我國在建國初期頒布的《勞動保險條例》，就標志著我國社會保障制度已經確立，但當時農民沒有被納入保障計劃之列。隨著我國農村經濟體制改革的不斷深入，農村經濟的快速發展，農民生活方式的改變以及生活水平的顯著提高，農村老年人口的生活保障問題逐漸凸顯出來：

1、計劃生育政策實行以來，農村家庭子女逐漸減少，老年人的比例逐漸增大，家庭的養老功能相對弱化。

2、隨著農村生活水平的提高和醫療條件的改善，農村人口平均壽命也在延長，老齡化問題也比較突出。

3、隨著近年來農村富余勞動力轉移步伐的加快，青壯年遠走他鄉，留住人口中老年人占絕大多數，他們的生活保障問題逐漸呈現出來。

4、依靠土地養老面臨風險，農民基本上還是靠天吃飯，況且農民失去土地是近年來我國農村一個較為普遍的社會現象。

（三）農村新型合作醫療

目前我國農村的醫療保險主要有合作醫療、醫療保險、統籌解決住院費及預

防保健合同等多種形式，其中合作醫療是最普遍的形式。農村合作醫療制度是由政府支持，農民群眾與農村經濟組共同籌資，在醫療上實行互助互濟的一種有醫療保險性質的農村健康保險制度，從2006年起，中央和地方財政不斷增加財政投入，加強以鄉鎮衛生院為重點的農村衛生基礎設施建設，健全農村三級醫療衛生服務和醫療救助救助體系。但是農村的醫療衛生狀況并沒有多大的改善，特別是農村新型合作醫療空白點仍然較多。

五、建議

一、進一步加大財政投入。加大財政對社會保障的投入，調整支出結構，建立規范的社會保障預算制度，進一步提高社會保障支出的比重。

二、努力擴大社會保障體系的覆蓋面。適應人口老齡化、就業方式多樣化、城鎮化加快的特點，完善現有的保障制度，有計劃地把應該納入而未納入的人切實納入進來，真正實現“應保盡保”;探索新的制度建設，針對不同群體增加新的保障項目，如建立符合農民工特點的社會保障制度、農村養老保險制度等。

三、加強社保基金的籌集和監管。通過各種方式，積極引導參保人員繳納社會保險費，鼓勵社會捐贈，擴大社保基金的籌集渠道，不斷做大做強全國社保基金。同時，要進一步加大對社保基金的監管力度。要進一步提升基金的統籌層次，建立健全各項制度，促進基金管理的公開、透明，確保基金的安全運行。

四、加強宣傳和指導，調動社會各方面力量，完善社會保障體系。企業要切實遵守相關法律法規，按時足額為職工繳納各種社會保險費用，逐年增加養老金積累，建立健全福利集體協商機制。社會組織和服務機構要積極行動起來，在社會救助、濟貧幫困、慈善服務等方面發揮作用；家庭和個人要依法繳納各種社會保險費用，發揮好贍養、自助、互助等功能，推動形成團結互助、和諧融洽的社會氛圍。

五、認真解決農民工和被征地農民的社會保障問題。加快建立適合農民工特點的社會保障制度，重點推進農民工工傷保險和大病醫療保障工作。積極推進被征地農民就業培訓和社會保障工作試點。合理確定被征地農民的社會保障標準，嚴格加強土地管理，按照國家規定提高征地補償標準，征地時主要和優先解決被征地農民的社會保障問題，社會保障資金沒有落實的，不得批準征地。

六、積極發揮商業保險的補充作用。商業保險雖然是一種經濟行為，與保障基本生活為目的的社會保障制度有差別，但在減少危險、補償損失、保障生活、安定社會上與社會保障制度又有相通之處。特別是商業保險投保水平可高可低，多投保多受益，能夠滿足人們更高層次和多樣化的社會保障需要，有利于提高我國社會保障的整體水平。因而要大力發展商業保險，完善人壽保險、補充醫療保險、人身意外保險等險種，為群眾提供更多更好的服務。

七、加快完善社會保障制度法律體系。加快出臺《社會保險法》、《社會救助法》、《慈善法》等法律，制定養老保險條例、醫療保險條例、社會保障基金管理條例等法規。同時要嚴格執法，依據《勞動法》等相關法律法規，積極開展規范企業用工、清理社會保險關系等方面的監察執法，提高社會保障工作的效率和質量，加大對違法行為的打擊力度。

第三篇：中國農村低收入人群的社會保障

中國農村低收入人群的社會保障(救助)問題探討

摘要：我國目前農村貧困人口最低生活保障制度（以下簡稱農村低保）主要表現為相應的國家政策，存在貧困人口無統一定義，低保對象不明確，標準不統一，覆蓋范圍小等問題。解決問題的關鍵，是將農村低保納入法制化、規范化軌道，通過法律的形式來規范低保的標準、對象以及范圍。本文對農民工社會保障的現狀與原因、必要性及現實意義、建立農民工社會保障的有利條件等方面進行了論述，并在此基礎上提出了建立農民工社會保障的基本思路和對策建議。

關鍵詞：農村最低生活保障貧困人口保障對象保障標準

構建社會主義和諧社會，民生是根本。黨中央、國務院和區黨委、政府堅持以人為本、執政為民，高度重視人民群眾生產生活安排工作，采取了一系列重大決策部署和政策措施，有效推進了民生問題的解決。重視民生問題，給民政工作的發展帶來極好的機遇和強勁的動力。今年以來，在區黨委、政府的領導下，我區各級民政部門認真貫徹十六屆六中全會和十七大以及自治區黨委七屆二次、三次全委會議精神，充分發揮職能作用，深入實施“民生工程”，圍繞保障城鄉困難居民生活、上學、看病等民生問題，認真研究制定解決問題的意見和措施，下大力抓好落實，讓困難群體共享改革發展的成果，解決了一系列關系群眾切身利益的實際問題，為推動和諧西藏建設做出了突出貢獻，得到了自治區主要領導的充分肯定。

一、實施“民生工程”的主要成績

（一）實施農村低保制度，將廣大農牧區特困人群救助納入制度化軌道。我區目前共有農牧區特困群體23萬人，人均年收入不足800元。上半年，在農牧區依然實施的是特困群眾生活救助，共落實救助資金1840萬元。自治區黨委、政府從構建和諧社會、統籌城鄉發展的高度，提出了從今年7月1日開始，在全區全面推行農村低保制度的重大決定，并于7月份在日喀則召開了全區社會救助體系建設現場會，對農村低保工作進行了全面部署，出臺了《西藏自治區農村居民最低生活保障制度實施辦法（試行）》，推動農村低保工作有序進行。目前，全區農村低保制度已初步建立，23萬農牧區特困人口全部納入低保范疇，自治區落實農村低保資金2300萬元，地、縣配套920萬元。順利實現了農牧區特困群眾生活救助向農村低保制度的轉變。對農村低保對象的救助和有關配套制度的建立等項工作，正在有條不紊地開展，將于年

底前完成。

（二）實施城市低保，保障了城市困難群眾的基本生活。城市低保工作，今年重點在動態管理、分類施保上下了功夫，大力推進城市低保工作的規范化、制度化。按照“應保盡保”、“應退即退”的原則，下半年，全區共清退了不再符合低保條件的150多戶、近400人，在很大程度上改變了以往“只進不退”、“易進難退”的局面，使動態管理工作有了新的發展，實現了動態管理下的應保盡保。截止目前，全區城市低保人數達到4.1萬余人，累計支出保障金4817.4萬元。另外，針對今年肉菜等副食品價格上漲因素，從7月1日起，對城鎮低保人員每人每月增加38元的臨時物價補貼，共下撥臨時性生活補助資金474萬元，臨時性成品油價格補貼資金88.3萬元。

（三）實施災害救助，保障了受災群眾的生產生活。西藏是多災易災地區，今年以來，全區共有57個縣、367個鄉、1296個村遭受了不同程度的雪、洪澇、地震、泥石流、低溫冷凍、冰雹、干旱等自然災害的危害，受災群眾20.1萬人。關于完善內蒙古農村低保制度的研究

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劉素梅(內蒙古財經學院職業學院商貿系)

摘要：新形勢下，農村人口貧困問題十分嚴峻，迫切需要建立農村社會保障制度，特別是農村最低生活保障制度。本文通過對內蒙古自治區農村低保制度建設現狀分析，指出存在的問題，提出了加強農村低保制度建設的對策。

關鍵詞：農村最低生活保障對策研究

一、當前內蒙古農村低保制度建設現狀和存在的問題

農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。建立農村最低生活保障制度既能及時有效地保障農民群眾的基本生活權益，促進農村社會經濟穩定協調發展，也是能否盡快建立與完善農村保障制度的關鍵。

(一)內蒙古農村低保制度建設現狀

農村貧困是一個眾所周知的事實。內蒙古自治區的農村貧困，不單是農民收入低、旗縣財政底子薄、農村基礎設施落后，它還包括了農民現有知識和文化的短缺、法制信息的閉塞、教育和科學的落后、衛生和保障的低下等一系列問題。內蒙古屬于經濟欠發達地區，根據第六次中國人口普查最新統計數據，西藏常住人口突破300萬人，達到3002166人，比1950年的100萬人增長了兩倍。其中，藏族和其他少數民族人口占91.83％。據初步統計，全區有貧困人口83萬多人。從全區101個旗縣來看，有

國貧旗縣31個，區貧旗縣29個。在農村，傳統的社會救濟是對五保戶、特困戶實行不定期、不定量的臨時救濟，這雖然在一定程度上緩解了他們的困難，但這種方式有一定的隨意、臨時性。特別是對優撫對象的老弱病殘和無勞動能力的人，一年一度的年關臨時送溫暖難以解決他們長期生活困難問題。為此，自治區黨委、政府高度重視解決農村困難群眾的基本生活問題，把為農村牧區特殊困難群眾解困工作納入全面建設小康社會的奮斗目標，決定從2006年在全區全面實行農村牧區最低生活保障制度，逐步建立和完善覆蓋城鄉困難群眾的社會保障體系。2006年全區共支出農村牧區低保補助資金1.7億元，保障農牧民困難群眾42.75萬人，年人均救助標準達397元，有37個經濟條件較好的旗縣區實行了分類施保。全區農村牧區低保補助資金社會化發放率已達到80%，保證了農村牧區低保對象及時、足額領到了低保金，保障了農村牧區困難群眾的基本生活，促進了自治區經濟和社會和諧發展。

（二）存在的主要問題

1.農村家庭收入具體計算方法尚需規范

各地在審查、審核困難家庭的收入計算雖有統計局提供的計算農村家庭收入辦法，但在實際執行時把握和確切計算還有難度,如什么收入應納入計算范圍，什么收入可以不予計算，目前還缺乏統一規定，各地在執行的過程中存在著差異。具體表現：一是收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大隨意性。二是收入的不穩定性。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加，也增大了收入的不穩定性。三是由于我國對居民收入監控體系不完善，隱性收入難以核定，特別是農牧民的隱性收入不愿如實反映，給家庭收入的核定帶來了困難。

2.農村低保對象界定標準上的困難

在農村低保制度對象確定上，自治區規定凡常年居住在當地、且具有當地戶口，上家庭收入低于戶籍所在旗縣當年農村最低生活保障標準的農村居民，均可以納入當地農村最低生活保障范圍。但和城鎮居民相比，農村居民家庭收入有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難，導致對低保對象審核困難，難以嚴格界定。在當前，一些國家級貧困旗縣、自治區級貧困旗縣、偏遠山區農村尚未解決溫飽問題，正常勞動力家庭、在正常的年份所獲收入都只能勉強維系基本農業生產、生活的需要，如果遇到自然災害、家中有人生病、有孩子上學，那就會入不敷出，生活相當困難。個別地方還存在人戶分離，把年老父母與子女分開，單獨由父母申請低保，而把應由子女承擔的贍養義務推給政府。農村“五保戶”和特困戶是否納入農村低保范圍，全國還未有統一的政策，為低保對象確定增加了一定困難。

3.低保資金難以落實到位

目前農村低保制度主要是各省市、自治區根據實際的情況主動建立的，低保資金也主要由自治區及盟市、旗縣財政負擔，中央沒有承擔任何的支出職責。對于內蒙古自治區這樣經濟不發達地區來說，資金供給保障上顯得捉襟見肘。主觀上，部分基層政府部門對農村低保工作的重要性認識不到位，安排農村低保資金不足，甚至造成低保資金的擠占挪用；客觀上，農村低保資金來源渠道單一，完全依賴財政投入。不少困難旗縣的財政入不敷出，尚屬吃飯財政，人均財力很低，難以調整財政支出結構，依靠財政解決城市低保問題已勉為其難，對面更廣、量更大的農村低保，供需矛盾突出，資金缺口難以彌補，這是制約農村低保工作整體推進的一個客觀問題。

4.管理體制難以適應形勢的變遷

在戶籍制度改革、人口流動頻繁的新形勢下，農村低保工作的管理難度進一步加大，由于農村牧區居民居住地相對分散，而基層民政部門人員配備較少，工作手段落后，僅由鄉村兩級逐一調查核實低保對象的工作量較大，導致低保工作程序的粗放。由于工作程序規定上的不細致，基層工作監督機制不健全以及農村低保工作監督客觀的難度，又助長了基層工作的粗放化，由此導致了申請資格審查、確定保障對象、執行保障標準、發放保障資金、進行動態管理、保存工作文件和落實優惠等各個環節的隨意性，甚至導致一些違規事件出現，如低保資金的擠占挪用。

5.農村低保制度與相關制度的配套銜接問題

低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相關配套的救助措施和優惠政策，保障對象是很難擺脫貧困的，即使暫時擺脫貧困，也會因為多方面原因而重返貧困，農村牧區因病返貧、因學返貧等頻繁發生。如在生產、就業、就學、就醫、住房、減免義務工、從事個體經營等方面給予必要的照顧和政策扶持，并減少或免除政府收費以及對患大病的農村“五保戶”和貧困農民家庭實施醫療救助等。

6.農村低保法規制度建設不完善

在社會保障的法律制度建設方面，農村遠落后于城市，隨著1999年9月《城市居民最低生活保障條例》的出臺，城市居民最低生活保障權利以法律的形式得到保障，但對農村低保國家沒有出臺統一的法規和政策。雖然我區的農牧民最低生活保障已初步納入規范化軌道，但尚未從立法上保障廣大農民作為國家公民所應享有的受保障權利，只是根據自治區政府制定的相關政策開展的，農村低保需要進一步建立和完善法規制度。

二、進一步完善農村低保制度的對策

在目前我國的農村社會保障體制尚未建立，而國家財政又無資金投入的情況下，將城鄉低保工作納入法制化管理軌道，在全區范圍內實行農村最低社會保障制度，進一步完善農村低保制度是非常必要的。

（一）探索和完善農村特困家庭收入的計算辦法，嚴格界定低保對象，增強政策的可操作性

針對農村牧區低保實施中家庭收入難以核定問題，自治區政府相關部門要組織專家和工作人員，深入農村牧區，積極開展專題調研，結合實際探索制定農牧民家庭收入核定的措施和辦法。嚴格低保對象的范圍，經過認真核實和調查，將符合條件的特困群眾全部納入保障范圍。要在全面調查了解掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎上，結合最低生活保障標準的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對象的條件與范圍，嚴格按審批程序進行。對于突發性自然災害造成困難的群眾，在當年將按照現行的救災救濟制度，通過救災資金給予臨時救助和救濟，次年在低保動態管理中，按政策統一評定低保對象。

（二）科學確定農村最低生活保障標準

確定農村最低生活保障標準的基本要求是，既要能保障農村牧區貧困人口的最低生活，又要能防止保障標準過高而形成養懶漢的傾向。其主要考慮因素，一是維持農牧民最基本生活的物質需要。各地要在認真調查研究的基礎上，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。二是農村牧區經濟發展水平。主要考慮當地的人均國民生產總值、農民人均純收入等指標。三是地方財政的承受能力。四是物價上漲指數。由于以上因素是不斷變化的，保障標準應隨著這些因素的變化而每年調整一次。各地也應在綜合考慮以上因素的基礎上，確定一個科學可行的最低生活保障標準的參照系數。

（三）合理籌集農村最低生活保障資金

在實際工作中，保障資金可由自治區和地方各級政府合理分擔，社會捐贈和社會互助等作補充。各級政府應將農村最低生活保障資金列入財政預算。自治區要加強監督和檢查，繼續抓好地方負擔的資金的落實，確保地方低保資金如數進入專戶，保證低保金及時足額發放。同時，要根據低保資金管理有關規定，進一步研究和完善自治區低保資金獎勵和約束辦法，建立農村低保資金投入長效機制。要積極采取措施，爭取中央的財政或政策支持。解決這一問題的根本出路在于征收社會保障稅，建立社會最低生活保障專項基金。

（四）完善農村低保管理體制

借鑒城市低保管理工作的成功經驗，農村低保工作可實行政府統一協調、民政統一歸口管理、部門盡責聯動的管理模式。一是加強基層管理結構和網絡建設，實現農村低保信息網絡化；二是堅持工作中心下移，夯實低保工作基礎，實現農村低保管理規范化；三是嚴格貫徹屬地管理原則，即以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，無論困難人員在何地，工作單位歸屬何處，都必須納入戶口所在地的街道或鄉鎮管理，實現農村低保管理屬地化。

（五）落實農村低保配套措施

各級民政部門加強同財政、勞動保障、工商、稅務、教育、衛生、房管及水、電等部門的溝通與協調，探索實行住房救助、醫療救助和教育救助等辦法和措施，使全區的低保工作真正形成部門齊抓共管、社會互助互濟的良好社會氛圍。努力做到農村最低生活保障方式靈活多樣，既可發放救濟金，又可發放實物，亦可給予優惠政策，實現多方扶貧和救助，讓改革開放取得的成果惠及農牧民，切實解決農村牧區特困人口的生活困難，收到良好的社會救助效果。

（六）建立和完善農村低保政策法規

最低生活保障制度本質上就是由法律賦予每個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供最低物質生活需要的社會保障制度。它是現代社會每個公民應該享有的生存權利，也是國家對其公民的義務。因此，國家和自治區要盡快出臺相關法律法規，對農村低保制度實施主體的權責作出明確規定與說明，使之走上法制化軌道。如國家盡快出臺農村低保條例，以法規的形式將農村低保納入社會保障的保護范圍，并及時促使自治區出臺相應的具體實施辦法，上升到法律的層面，通過相關的制度和辦法來加大農村低保建設的力度，規范農村低保的操作，保障農村居民的合法權益。

［參考文獻］

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第四篇：勞動就業與社會保障發展

勞動就業與社會保障發展報告

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一、2006年勞動就業與社會保障發展情況

2006年，全市勞動和社會保障工作以黨的十六屆六中全會、省委九屆九次全會和市第八次黨代會精神為指導，按照科學發展觀的要求和構建“和諧貴陽”的執政理念統領全市勞動和社會保障工作，做到以創新促發展、以發展促保障、以保障促和諧，全面完成和超額完成了年初確定的各項主要目標任務。

（一）堅持以務實的作風抓落實，就業保障工作取得新成效

全市完成新增就業崗位4．51萬個，實現城鄉統籌就業7．16萬人，其中：城鎮失業人員就業3萬人，下崗失業人員再就業1．79萬人（“4050”人員4117人），農村富余勞動力轉移2．3萬人；完成城鄉統籌培訓5．04萬人，其中:城鎮失業人員培訓1．27萬人，下崗失業人員再就業培訓1．6萬人（“4050”人員3867人），農村勞動力培訓2．15萬人；城鎮登記失業率控制在4．5%以內。開發公益性崗位2511個，核發小額擔保貸款1256人，貸款額達2264．1萬元。再就業各項扶持政策得到進一步落實，減免稅收3348．82萬元;減免行政事業性收費334．89萬元。

社會保險工作取得新突破。全市征繳養老保險費10．9億元，養老保險擴面7．85萬人，征繳失業保險費9733．73萬元，失業保險擴面3．84萬人，征繳醫療保險費6．16億元，醫療保險擴面9．15萬人，征繳工傷保險費4219．09萬元，工傷保險擴面8．4萬人，征繳生育保險費2100．44萬元，生育保險參保人數達40．29萬人。

（二）圍繞重點抓基礎，全面推進就業再就業工作

就業是民生資本、安國之策。以積極貫徹《國務院關于進一步加強就業再就業工作的通知》精神為主線，突出重點，加大力度，落實措施。一是結合實際制定了新一輪就業再就業扶持政策的相關配套政策和實施意見，在認真落實城鎮下崗失業人員小額貸款、四項補貼、稅費減免等幫扶措施的基礎上，將積極的就業政策拓展到農村勞動力的培訓轉移就業方面。小河區擴大失地農民后續扶助試點工作，修改完善了《失地農民后續扶助辦法》（試行）；烏當區積極推進失地農民社會保障，為401名失地農民辦理了養老保險；清鎮市多方協調資金100萬元促進農村勞動力培訓等等。同時，從加大政策宣傳力度入手，編輯出版了《現行就業再就業政策匯編》及《再就業優惠證》申領、稅收減免、社會保險補貼等11個相關配套扶持政策宣傳冊，開展了“政策進萬家活動”，使就業再就業政策深入人心、家喻戶曉。二是進一步推進就業援助工作。通過開展“四送兩落實”和“兩幫一創”活動，為就業困難人員送出崗位420個，送培訓420人，送政策840人，送溫暖140人，繼續完善對“零就業家庭”和困難群體的就業援助制度，幫助111戶“零就業家庭”中的117人實現就業，安置就業困難的“4050”人員150人，形成了部門配合、社會聯動、共同幫助就業困難對象實現就業再就業的長效機制。三是采取多種措施促進城鄉統籌就業。通過舉辦促進農村富余勞動力轉移的“春風行動”專場招聘會、“民營企業招聘周”活動、“2006年大中專、技職校畢業生招聘洽談會暨創業項目洽談推介會”等，全市共有2308家（次）企業進場招聘，提供就業崗位8萬個，吸引12萬人進場求職登記。針對不同服務對象還提供個性化服務，先后為市公安局、市公交總公司、星力百貨等大型用工單位舉辦專場招聘服務。同時，充分發揮公共職業機構作用，全市勞動力市場采集用工信息6873條，提供就業崗位98701個，進場求職97380人（次），成功推薦12573人。此外，還加強了與省外的溝通聯系，組織勞務輸出3941名。四

是進一步推進并軌工作，以促進再就業來推動并軌工作的開展，全市滯留再就業服務中心的1．05萬人，已全部辦理出中心相關手續，形成了并軌工作與落實再就業扶持政策的良性互動機制。

（三）社會救助體系進一步完善，城鄉困難群眾基本生活得到有效保障

貴陽市城市居民最低生活保障在全面實現動態管理下應保盡保和分類施保的基礎上，對不具備參保條件的城鎮集體企業退休人員按照城市居民最低生活保障標準發放生活費，進一步擴大了救助范圍。同時,從2006年9月起全面提高了貴陽市城市居民最低生活保障標準，3個中心城區每人每月從170元提高到215元，其他區、縣（市）在原來標準的基礎上提高了26%。全市籌集城市低保金9490萬元，其中市、區兩級財政投入2590萬元；納入城市最低生活保障的貧困人口7．8萬,發放城市最低生活保障金10012．7萬元，切實保障了城市困難群眾的基本生活。

農村最低生活保障制度在全省率先啟動以來，全市已將符合條件的42383人納入了農村最低生活保障范圍。為加強農村最低生活保障制度的規范化建設，制定下發了《貴陽市民政局關于進一步推進農村低保制度規范化建設的意見》，對促進全市農村居民生活保障制度規范化建設發揮了積極作用。全年累計籌集農村居民最低生活保障金1701．68萬元，其中市、區兩級財政投入約1300萬元。2006年全市共發放農村最低生活保障資金1652．8萬元，有效地保障了農村特困群眾的基本生活。農村醫療救助穩步推進，城市醫療救助試點全面啟動。在全面建立城鄉最低生活保障制度的同時，全市穩步推進特困群眾醫療救助配套制度。從2006年起，新型農村合作醫療制度已在全市全面鋪開，農村醫療救助制度作為新型農村合作醫療制度的補充，在合作醫療基礎上，對個人負擔500元以上的重大疾病進行救助。截至2006年12月，全市享受農村醫療救助的困難群眾有49662人（次），共支出救助金150萬元。積極組織開展城市醫療救助試點工作，并結合貴陽市相關醫療制度和特困群眾的具體實際，制定了《貴陽市建立城市醫療救助制度試點工作實施方案》。2006年全市共救助城市特困群眾170人次，發放醫療救助資金30萬元。社會救助工作扎實開展。農村五保供養按照修訂的《農村五保供養工作條例》的要求得到了較好落實。繼續發揮好“愛心超市”的社會捐贈平臺作用，積極指導有條件的區縣市建立“愛心超市”。同時,教育、住房、醫療、司法等救助制度建設也取得了重要進展,各項救助制度之間的配套銜接，各級政府救助資金預算逐年增加,促進了社會救助體系的不斷完善。

（四）圍繞難點抓擴面，加大社會保險體系建設力度

建立完善的社會保障體系是現代社會和諧發展的必然要求。為此，貴陽市從完善養老、失業、醫療、工傷、生育保險相關配套政策措施入手，做到“五個堅持”：一是堅持社會保險重擴面。結合國務院38號文，明確了“五險”擴面征繳具體實施方案，養老保險擴面以非公有制企業為重點，醫療保險以困難企業和中央、省屬在筑優勢企業為重點，失業保險以非公有制企業和事業單位為重點，工傷保險以煤礦、非煤礦山、建筑等高危行業為重點，生育保險以事業單位、社會團體為重點。二是堅持多管齊下重服務。通過調整社保業務大廳窗口布局，推行“五險”一條龍服務收費，啟動工商銀行辦理代扣社會保險費業務，郵寄參保人員繳費清單，實現了銀勞互聯和社會保險基金財務的集中整合。為做好新的社會保險政策啟動準備工作，擬定了靈活就業人員醫療保險政策調整的程序需求。三是堅持圍繞中心解難點。以創新的思維，解決弱勢群體參保問題。將個體身份參加養老保險的退休人員和一次性領取養老保險金終止養老保險關系的人員，按靈活就業人員參加醫保的辦法納入醫保。云巖區將環保人員、居委會委員納入參保；南明區落實了居委會委員參保問題。全面啟動農民工參加工傷保險的“平安計劃”，建立農民工參保模式的互換機制和靈活就業人員參保機制，出臺《關于貴陽市農民工參加基本醫療保險的意見》，實現了農民工醫保政策與城鎮職工醫保政策的相互銜接，云巖區按照城鎮職工參保方式為在轄區內就業的2000余名農民工辦理社會保險。制定了《關于靈活就業等人員參加醫療保險有關問題的處理意見》，調動了靈活就業人員的參保積極性，并有效解決了政策出臺前已退休的靈活就業人員醫保遺留問題。

（五）抓好維權工作，切實維護勞動者合法權益

全市勞動保障系統堅持以人為本，按照科學發展觀的要求和構建“和諧貴陽”的執政理念，繼續以協調勞動關系為主線，以維護勞動者的合法權益為重點，促進勞動關系的和諧穩定。一是以啟動“勞動合同三年行動計劃”為契機，以非公有制企業、重組改制國有企業和建筑等行業企業為重點，督促企業依法簽訂勞動

合同，切實提高勞動合同鑒證率。繼續推進集體協商集體合同制度，促進三方協商機制建設，逐步實現向基層延伸。同時，認真做好關閉破產、改制重組企業和經濟性裁員、下崗職工出中心的勞動關系處理工作。二是加大勞動保障監察力度，以全面貫徹《信訪條例》為重點，充分發揮勞動保障信訪舉報中心的協調作用，對投訴舉報違反勞動法律法規的案件做到快立、快查、快處、快結。通過建立專兼職監察員互補，市、區（市、縣）、鄉鎮三級聯動工作機制，結合勞動用工年審，堅持不定期開展以清理拖欠農民工工資、整頓勞動力市場、打擊非法職介為重點的專項監察和嚴肅查處在簽訂勞動合同、執行最低工資制度、參加社會保險等方面的違法行為，切實維護勞動者合法權益，全年督促用人單位簽（續）訂勞動合同2．21萬人，督促擴面參保9292人，新增社會保險費1200萬元，為勞動者依法清理拖欠工資、押金155萬余元。三是進一步完善勞動爭議處理制度，勞動爭議案件結案率達97．2%，案件回訪率達10%。四是嚴格落實《最低工資規定》，做好調整最低工資標準和企業工資指導線、勞動力市場工資指導價位調查測算發布工作。

二、2007年勞動就業與社會保障工作展望

以全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會為重點，抓好促進就業再就業、擴大社會保險覆蓋面和構建和諧勞動關系工作，積極推進新農村建設。全年力爭實現城鄉統籌就業6．6萬人，統籌城鄉培訓4．4萬人。實現基本養老保險擴面3萬人，基本醫療保險擴面2萬人，失業保險擴面2萬人，工傷保險擴面2萬人，生育保險擴面1萬人，開展養老、失業保險納入市級統籌試點。

（一）繼續推進就業再就業工作

充分發揮創業市場作用，以“四送兩落實”活動和實施“零就業家庭”創業計劃為載體，開好全市“零就業家庭”就業援助現場會，全面貫徹落實中央、省、市關于進一步加強就業再就業工作的意見，為下崗失業人員、農村勞動力轉移提供免費職業介紹、免費職業技能培訓和鑒定、資金扶持等，促進就業再就業各項優惠政策的落實，確保全市新增就業崗位4萬個，城鎮登記失業率控制在4．5%以內。

（二）不斷完善就業和社會保險體系建設，深化六項改革

進一步深化國有企業改革改制，敦促職工安置方案和資金落實到位；深化職業技能培訓制度改革，力爭建立市級層面的高技能人才工作協調機制和表彰獎勵機制；深化養老保險計發辦法改革，逐步做實個人賬戶，穩步推進養老、失業保險市級統籌；深化工傷保險制度改革，研究制定事業單位、社會團體參加工傷保險的具體辦法，適時啟動事業單位工傷保險。同時抓好農民工工傷保險擴面工作；深化醫療保險制度改革，研究制定困難企業、老集體企業和城鎮居民、參保職工家屬、大中專學生參加醫療保險的實施辦法，啟動三縣一市企業醫療保險和公務員生育保險；深化企業工資收入分配制度改革，完善工資分配宏觀調控體系。

（三）促進社會公平和社會穩定，努力完善現代社會救助體系，切實保障困難群體的基本生活

進一步健全覆蓋城鄉、制度健全、相互銜接的新型社會救助體系，切實保障困難群眾基本生活。重點是進一步健全完善各項救助制度。一是進一步強化規范城鄉居民最低生活保障制度，鞏固動態管理下的應保盡保和分類施保，切實形成保障城鄉困難群眾基本生活。二是制定出臺城鄉居民最低生活保障漸退制度，探索尋求切實可行的城鄉最低生活保障對象家庭收入核實辦法。三是在鞏固既有成果的基礎上進一步規范農村醫療救助，做好與農村新型合作醫療的銜接；在總結試點經驗的基礎上修改完善城市醫療救助實施方案，規范救助程序，加快推進城市醫療救助，努力緩解困難群眾看病難問題，讓更多的困難群眾能夠享受城鄉醫療救助制度帶來的益處。四是加強對社會救助體系建設的支持，逐步完善與社會經濟發展相適應的財政投入增長機制。五是加快城鄉居民最低生活保障信息系統的建設步伐，加強城鄉社會救助工作組織機構的建設。六是貫徹《農村五保供養條例》，切實做到“應保盡保、按標施保”，確保供養資金落實。通過加強制度建設，全面構建以最低生活保障、五保供養、特困救助、臨時救濟、醫療救助為主要內容的城鄉社會救助體系。

（四）提升勞動和社會保障服務水平，實施五項建設

一是完善行政村就業服務組織建設，穩步推進城鎮社區就業服務。加快就業服務網絡系統建設，逐步向鄉鎮、社區延伸，實現城鎮下崗失業人員和農村富余勞動力的動態管理。二是全面推進“金保系統”二期工程建設，實現10個區（縣、市）基礎數據集中管理和勞動就業與社會保險業務聯動，做好決策支持系統、基

金監管系統啟動的前期準備工作，提升全市勞動保障工作信息化管理水平。三是進一步深化勞動爭議仲裁庭標準化建設，開展區域性勞動爭議調解委員會的試點工作，逐步完善規章制度和工作流程，適應勞動爭議仲裁工作形勢發展的需要。四是抓好《貴陽市家政保姆培訓中心項目》建設，逐步擴大貴陽市第一高級技工學校的辦學規模和培訓項目。五是加大企業離退休人員退管站建設力度，力爭上半年建成覆蓋全市范圍內有離退休人員居住的鄉鎮、街道企業離退休人員退管站，抓好協管員隊伍建設，完善考核激勵、定期督查、信息反饋制度。

（五）堅持以人為本，加強監管，完善機制

一是進一步建立和完善勞動合同管理長效機制，加強勞動關系三方協商機制的協調配合，加快企業試行工資集體協商步伐；二是進一步完善解決困難企業和困難群體參保工作機制；三是進一步完善醫療保險經辦機構與定點醫院、定點零售藥店之間的協議制約機制、醫療保險費用結算初審復審分離制度和借助新聞媒體對定點醫院和定點藥店暗訪制度，變事后監督為事前監督，有效控制不合理費用的產生；四是進一步提高職業技能培訓的針對性和頒證率的招投標工作機制；五是進一步完善就業和再就業資金、社會保險基金監管機制，健全內控制度，強化稽核、稽查、撥付程序和辦法，指導各區（縣、市）建立社會保障監督委員會，充分發揮監督委員會對社會保障基金管理部門和經辦機構的監督協調作用；六是進一步完善勞動保障行政執法案件評查機制和網上案件調處機制，在全市推行建筑領域工資支付保障金制度，從源頭上有效預防農民工工資拖欠問題。

（六）推進勞動和社會保障事業全面發展

一是加大推動《勞動法》全面貫徹落實力度，開展清理非法職介和拖欠民工工資專項檢查，聯合相關部門建立欠薪保障制度，努力提高勞動合同簽訂率，依法維護勞動者權益；二是繼續貫徹落實國務院36號文，結合貴陽市情，抓好相關配套政策的完善和貫徹落實，全面推進就業再就業工作；三是整合全市職業技能培訓資源，探索高校職業技能鑒定路子，強化農村勞動力非農技能培訓，大力促進職業教育，舉辦第二屆農村勞動力非農技能比武大賽；四是認真組織實施國務院《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，加大政策宣傳和培訓力度，進一步完善養老保險制度；五是重點解決好農村勞動力培訓和轉移問題，繼續開展對返鄉創業帶頭人的幫扶工作；六是拓展小額擔保貸款范圍，啟動對城鎮退役軍人、大中專畢業生、失地農民、城鎮失業人員的小額擔保貸款工作；七是創新工作思路，探索建立城鎮居民困難群體達到退休年齡但未領取養老金人員社會救助機制和農村社會保障機制；八是繼續抓好醫療保險擴面征繳工作，把更多的中央省屬企業、非國有企業、城鄉勞動者和城鎮困難群體納入醫保覆蓋范圍。

第五篇：中國農村現狀和發展

內容提要：本文認為，現階段中國農村政治的基本狀況是：國家主導農村社會的格局沒有發生根本性的變化，鄉鎮政權對農村社會的政治、經濟和文化的發展起著決定性的作用，農村社會秩序處于相對穩態；村級治理體制處于結構性轉型之中，村民自治正在改變農村政治的性質和運作路徑，農村民主建設有了一定的發展；農民的公共參與意識正在加強，公共參與的主體和形式呈現多樣化，農村新的公共領域和公共權力組織正在形成。而如何解決鄉鎮政權管理效率低下和社會動員能力減弱，村治結構中各種權力邊界不清，農村干群關系緊張以及農民非制度參與和非法參與等一系列問題，將決定農村政治的發展方向。

關鍵詞：農村政治 鄉鎮體制 村治結構 公共參與

長期以來，人們對中國農村、農業和農民問題的關注，多側重于經濟和文化方面的探討，“很少有人關注和深入研究鄉村政治問題，尤其是廣大農民的政治參與問題”[1]。事實上，農村政治狀況不僅決定著國家的政治穩定和現代化的歷史進程，而且制約著“三農問題”的最終解決。因為，“如果我們不從政治的高度加以認識和重視農村問題的政治方向，不能根據社會發展的需要理順農村各種政治關系，那么最終會影響到農村經濟體制的深化改革和整個國民經濟的發展”[2]。甚至可以說，如果離開農村政治視野，任何有關農村經濟改革和文化發展的方案都無法真正有效地實施而導致失敗。

本文將對現階段中國農村政治狀況和發展趨勢進行研究。這項研究旨在通過對家庭聯產承包責任制后中國農村公共權力組織的構成和運作及與農民公共參與之間相互關系進行考察，試圖從社會轉型的視角來認識市場化進程中農村政治的發展規律。

一

國家主導農村社會的格局沒有發生根本性的變化，以代表國家權力為基本特征的鄉鎮政權掌握著農村社會最主要權力資源，對農村社會的政治、經濟和文化的發展起著決定性的作用，農村社會秩序處于相對穩態。但存在鄉鎮干部行為失范、鄉鎮政權管理效率低下和社會動員能力減弱等問題。

從20世紀初開始，中國社會總的發展趨勢是由傳統社會向現代社會的轉型。世界各國現代化的歷史邏輯表明，對于象中國這樣一個后發展的民族國家，現代化是與農村動員緊密聯系在一起的。只有將農村社會納入到國家的體制之中實現全社會的有機整合，才能獲得國家現代化的經濟和政治資源。事實上，這個歷史的邏輯也指導了中國人對現代化的設計。無論是晚清的農村改革，還是國民黨時期的農村建設；無論是新中國的集體化運動，還是新時期的村民自治，就其總的歷史狀況和目標而言，都是民族國家力圖將農村社會納入到國家現代化統一進程之中的努力。也就是說，中國社會沒有進行也不可能完成西方社會那樣一個由農村社會向工業社會的自然轉型，而是在走一條“規劃的社會變遷”之路。這就要求以政治發展來推動社會發展，“政府要在農村發展中扮演主導角色，而組織是政府推動農村發展的體制性的力量”[3]。其表現形式就是國家權力體制在農村社會得以建立。自民國期間國家行政體制下沉到鄉鎮一級之后，在農村社會直接代表國家的就是鄉鎮政府。人民公社時期，實行了高度集權的政社合一體制，國家行政權力沖擊甚至取代了傳統的社會控制手段，國家及農村干部通過對社會經濟生活的統轄而實現了對?┐逕緇嵴?渭捌淥?煊虻目刂疲??蟮厙炕?斯?業納緇岫?蹦芰Γ?泊癰?舊掀蘋盜舜?撐┐逕緇嶂刃虻幕? Ｐ率逼謚泄?┐甯母錚?鈧苯擁哪勘旰妥鈧匾?某曬?嵌勻嗣窆?縑逯頻姆穸ǎ?罷餼褪鞘敵猩??鶉沃疲?乇鶚橇??邪?疲?敵姓?綬稚琛盵4]。而政社分設后產生的“鄉政村治”體制，成為了當代中國農村社會最基本的社會組織方式。

“鄉政村治”體制的“鄉政”，是指鄉級機構的功能運轉主要體現在鄉政權上，特別是體現在鄉政府的職能上，從鄉級政治事務、行政事務和經濟事務的管理方面，都突出一個“政”字。而“村治”則是指村級組織對村域事務在自治基礎上的具體管理。在這一體制中，“鄉政”代表著國家權力，具有系統而完整的組織機構，而且掌握了農村社會最主要的政治、經濟和文化資源，控制著和主導著農村的發展。這主要表現在：（1）人民公社體制廢除時，國家政權的基本屬性通過新的“鄉政”體制順延了下來，特別是經過近二十年的農村基層政權建設，全國各地的鄉鎮普遍建立了完備的黨委、人大、政府及政協等政權組織。這些組織機構分別從黨務、立法、行政和統戰等系統強化著國家政權，以保證國家權力自中央到地方的統一性。（2）各鄉鎮政權配備了大量的國家工作人員，特別是隨著公務員制度在鄉鎮的推行，大批有文化、懂法律的優秀知識分子充實到了鄉鎮干部隊伍，鄉鎮干部的整體素質有了較大的提高，他們在鄉鎮政權的各個崗位上，確保了國家法律和政策的實施。（3）普遍建立了鄉鎮財政制度，鄉鎮政府具有了一定的財政自主權，提升了鄉鎮政權在經濟、文化事業和社區發展等領域上的政治能力。（4）鄉鎮 企業有所發展，增加了鄉鎮政權對經濟的影響力。特別是那些由鄉鎮政府直接管理的具有資源性質的鄉鎮企業，在很大程度上成為了鄉鎮政權整合各種社會資源的工具。

但是，目前的“鄉政”也存在諸多問題，極大地影響了鄉鎮政權的施政能力，鄉鎮政權的社會動員能力呈下降趨勢。（1）體制上沖突。鄉鎮政權體制存在諸如黨委一元化領導和一體化運作的現狀與黨政分開的改革目標及鄉鎮長負責制之間的沖突；鄉鎮人民代表大會的法定權力受到一定程度虛置；政府職能部門條塊分割，鄉鎮政府的管理職能受到肢解，政府功能和權力殘缺不全等問題。（2）人員臃塞，鄉鎮財政負債嚴重。目前我國鄉鎮政權吃“財政飯”和“事業飯”的人數普遍在100—200人之間，有的甚至超過500人。鄉鎮政權人員的臃塞，勢必增加鄉鎮財政的負擔。據對全國81個農民負擔監測縣調查，平均債務額1098.6萬元，平均凈負債708.2萬元。鄉鎮財政瀕臨破產。[5]（3）鄉鎮干部整體綜合素質較低及激勵機制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行為具有明顯的短期性和尋租性，貪污腐敗現象較為嚴重。特別是有些地方為了緩解鄉財政的負擔或鄉鎮干部自己獲利，采取各種名目增加農民負擔，并在與民爭利時采取許多非法的失范行為，造成干群關系緊張，鄉鎮政權處于從農村獲利和維護農村安定的兩難之中。

為了解決鄉鎮體制存在的問題，各級政府一直在進行積極的探索。目前有兩種不同的改革方案：（1）強化鄉鎮體制。主張者認為，應該繼續強化國家對農村社會的主導作用，大力加強鄉鎮體制建設，其中在規范鄉鎮各政權機構相互之間的關系同時，采取各種辦法提高鄉鎮干部的素質并努力使其行為制度化，特別是要縣級政權要簡政放權，下放各部門在鄉鎮的下設機構，以改變目前鄉鎮體制上條塊分割的狀況而提高鄉鎮政府的工作效率[6]。有研究者認為，要強化鄉鎮體制，還必須將社會體制的下線伸入到村[7]，即將政府組織延伸至行政村，實行“鄉治、村政、社有”[8]，也就是將村級組織的行政功能擴大或制度化，在村一級實行行政化體制，在村民小組一級實行村民自治體制。（2）弱化鄉鎮體制。持這種觀點者認為，鄉鎮政權建設應該遵循轉型期以來中國農村政治發展的歷史邏輯，即“隨著國家對農村經濟依賴性的減弱和農村市場經濟的發展，以及傳統的權力文化向現代權利文化的轉變，國家的行政權力將逐漸退出農村的政治領域，農村社會將最終完成從身份到契約的過渡，實現從傳統的專制家族社會向現代民主的個體社會的轉型”[9]。其政策性主張是撤鄉并鎮，在確保國家基本行政職能下沉的同時，逐漸實現 國家行政權力體制上移，達到鄉鎮社區自治。事實上，近幾年來，在一些市場經濟較發達的地區，開始實行鄉鎮規模調整，有的地方有1/3的鄉鎮被撤并，取得了一定的成效[10]。

毫無疑問，現代國家是不可能放棄也不應該放棄對農村社會的管制。因為，如果沒有國家強制性的影響，傳統農業是不可能走向現代農業的。而且更為重要的是，沒有農村的發展，國家的穩定和發展都缺乏基礎。問題只是，在市場化進程中，應該建立什么樣的管理模式，才能實現農村社會現代化這一目標。在現實的農村政治中，鄉鎮權力體系往往表現出很強的自我擴張慣性。這是由行政支配主導型和缺少約束制衡的體制特點所決定，其最為根本的原因是利益的驅動。從目前農村社會的基本情況來看，國家對農村社會的管制能力并不完全取決于行政性的“命令—服從”模式如何有效，而應該主要建立一種“法制—遵守”模式。也就是說，國家應該通過一種法制方式，將國家在農村社會的利益和國家對農村社會發展的主要目標，通過強制性的法律預期確定下來。在這種“法制—遵守”模式中，應該將農村社區事務、國家目標進行適當的區分。對于諸如各種稅收、計劃生育和國土管理等國家目標，則依靠法律手段，進行職能部門的法制管制；對于農村經濟的管理，根據市場化的進程，應該從直接管理過渡到利用非行政手段的宏觀調節。而對于農村社區性事務，應在國家授權性的法律權威下，實現廣泛的自治，在村一級實行 村民自治，在鄉鎮一級實行社區自治。二

村級治理體制處于結構性轉型之中，村民自治正在改變農村政治的性質和運作路徑，農村民主建設有了一定的發展。但由于存在各種權力邊界不清等深層次的沖突，農村政治制度化建設落后于現實需求，極大地影響了村民自治體制的績效和發展空間。

目前，中國村級治理體制正在實現以村民自治為核心內容的結構性轉型。這種轉變是與農村經濟改革的歷史進程相聯系的。如果說，1980年開始實行的家庭聯產承包責任制，實際上是在堅持土地的集體所有制基礎上通過對土地經營制度的改革，改變了農民與集體經濟組織之間的關系；那么，從1984年開始進行的農村第二步改革，通過改農產品統購統銷制度為合同制，取消生豬、蛋品派購，實行市場價格，則在改變國家與農民之間的關系。自此之后，市場成為了配置農村社會資源的主要形式之一。農村社會一定程度的市場化最直接和最重要的社會后果，就是促使社會流動增加，并使中國農村社會的分層結構發生變化，即農民職業分化和經濟差距的擴大，從而改變了原來的剛性的城鄉二元結構，并在此基礎上形成了新的利益關系。但是，這種因市場化取向而產生的社會分化，又受到了土地集體所有制的制約和影響。正是在這種多樣化的制度性沖擊和約束下，決定和形成了目前農村社會利益主體的分化及主體之間的復雜關系，特別是各主體獲取利益的手段和方式。具體來說，一方面，由于市場化取向的沖擊和土地集體所有制的制約，形成了農村社會不同的利益主體和錯綜復雜的利益關系；另一方面，由于社會利益主體的分 化，特別是“農民階級的大分化，瓦解了中國社會非民主、非法制的社會根基”[11]，中國農村社會正在進行以經濟上的不平等取代政治上的不平等的過程。然而，“分化本身并不足以導致現代化。發展是分化（既有社會的分工）和整合（在一個新的基礎上將分化的結構聯系起來）互相作用的過程”[12]，為了達到這一整合，國家需要向農村社會輸入新的政治制度規則，這就是村民自治體制的逐漸建立。村民自治是農村基礎人民群眾自治，即村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務。其目的是使廣大農村居民在本村范圍內實現自我管理、自我教育和自我服務，有效地處理與村民利益密切相關的本村公共事務，將社會主義民主落實到最基層，保證國家對農村基層社會的有效治理[13]。這一體制形成和發展的過程，大體分為兩個階段。第一階段是1982年至1988年，全國各地普遍廢除了政社合一的人民公社體制，在鄉鎮以下建立了村委會。盡管還沒有實行村干部的民主選舉，但村級組織建設開始規范，村級干部也在精簡。第二階段是1988年以后，隨著《村組法》的實施，從建立鄉政府和村委員進入到了村民自治階段。在這個階段，主要開展了民主選舉、村務公開、建章立制等自治活動，并在全國建立了一批示范縣。到目前為此，全??ǔ?ㄍ搴透郯巒猓┗?舊隙際敵辛舜迕褡災翁逯疲?⑵氈榻?興鬧廖褰齏邐?嵫【伲?燦?萬多個村民委員、38萬名村委會干部由村民直接選舉產生。各地還在不同程度開展了“村務公開”和“建章立制”等活動。農村民主建設有了一定的發展。

但是，村民自治在實踐中普遍存在深層次的體制性沖突：（1）農村基層黨組織與村委會在權力關系上的沖突。農村基層黨組織作為國家實現對農村社會一體化整合的工具，在村級正式組織中處于領導核心位置。可村委會作為村民自治組織，是以國家法律的授權為依據、以全體村民的民主選舉為基礎的，在法律上并不具有服從村黨組織的義務。兩者權力來源和職權不同的客觀存在，必然影響到農村政治的統一性。而為了解決這些沖突，有些地方在鄉鎮黨政的支持下，采用控制選舉、用黨支部會議代替村民會議、以黨組織替代村委會行使職權等所謂一元化領導和一體化運作的方式來控制農民自治組織。其結果是改變了村民自治的民主性。（2）國家行政權力與村民的自治權力之間的沖突。從國家立法上來看，村民自治否定了公社體制時國家政權與農村組織特別是鄉政府與村委會之間的行政隸屬關系，將過去那種領導與被領導關系轉變成為國家政權對基層自治組織的指導關系。這種相互關系的變化，最主要表現在，村委會主任、副主任和委員均由村民直接選舉產生；農村權力的基礎已由上級授權而改變成了村民授權。這種改變必然影響到國家行政權力對村委會的管轄權限及行為習慣等問題，也必然影響到鄉鎮政權的權威。鄉鎮政權為了維護自己的施政能力，一方面通過強化對村級黨組織的領導，并通過建立村級黨組織來控制村民自治組織；另一方面則是實行“村財鄉管”等措施來肢解村民自治組織的職權。（3）村委會的自治權與農民的經營自主權之間的沖突。根據《村組法》的規定，村委會不僅管理著村集體的土地和財產，還具有支持和組織全村發展經濟的責任和義務，并需承擔本村生產的服務和協調工作。因此，人們按照人民公社時期的習慣思維，將村委會視為集體經濟組織。有些地方就借發展集體經濟為名，將村委會職能擴大，不斷強化村委會的經濟功能，使之向經濟組織方向發展，并以此來剝奪農民的經營自主權。

這些問題，實際上是有關國家權力與村莊自治權、社區組織與村民個人權利的邊界問題。政治組織理論認為，任何權力邊界模糊，也就意味著權利和義務關系的不確定性。這樣，就會產生組織的不經濟性和個人權利的不可預期性。組織的不經濟性，不僅包括其運轉成本，而且還包括其機會成本的增加，特別是因不必要的職能產生的代價。在一定意義上來說，這種代價就是由于其職能的無限度擴大而自身成本投入又明顯不足或過剩所導致的與目標的實現沒有內在必要聯系的某種損失。為了克服這種不經濟性，就必須有效而合理地確定村級組織的權力邊界，明確其職能范圍。目前最為現實的選擇應該是：（1）真正落實村民自治組織的自治性，建立真正意義上的權力契約關系。村民自治作為國家在家庭聯產承包責任制后，實行的一種農村政治安排，是在中國自上而下的權威體制內生成的這種“自治制度”，對廣大村民來說，其選擇空間是十分有限的。特別是有關村級織織的性質、結構和職權這些方面都不是村民自主選擇的結果，而只能是在國家法律權威下形成的制度性安排。也就是說，在國家主義的權威導向下，要求廣大村民這些“自治主體”完全按照國家的法律規定，建立符合基層政府意志的“自治組織”，因此，在?邐?岬納柚煤腿??按宓持Р康牧斕嫉匚壞確矯媯?⒉淮嬖謔導室庖宓腦級ê透?摹Ｒ?朔?廡┪侍猓?捅匭氪罅μ岢?ㄖ迫ㄍ?碌鈉踉季?瘢??繒虻癡?⒋寤?愕匙櫓?痛迕褡災巫櫓?嬲?魑??繕掀降鵲惱?沃魈澹?⒋偈蠱湎喙毓嬖虻鬧貧然??源死辭炕?迕褡災巫櫓?叭ǖ母招浴＃?）限制村民自治組織的經濟功能，通過建立獨立的經濟合作組織，為農民走向市場提供組織性服務[14]。村民自治解決的是村莊內部的秩序及村莊與國家體制之間的秩序，并沒有解決也不可能解決村民與社會，特別是村民與市場的關系。村莊內部的秩序，表明的是社區組織所必需的結構環境，是社區存在的根據和發展的基礎，是政治學意義上的秩序，是有關與控制與正義相關的問題；市場秩序是經濟學意義上的秩序，是有關交易賴以實現的市場倫理與信用關系問題。市場經濟的發展，在一定意義上肯定了國家之外社會的存在。但是，處于市場經濟背景下的農村社區并是一個完整意義上的社會，村民進入社會需要許多中間的渠道。村治體制不能夠也不必要為村民提供市場化的組織，根本性出路是通過制度創新來滿足農業市場化的組織性需要。從目前中國農村社會政治狀況和各種組織資源來看，最為現實和有效的市場化組織，就是以平等主體為基礎的、通過契?嫉姆絞澆?⒌木哂忻魅返娜ɡ?鴕邐窆叵導昂俠磽順齷?頻幕嵩焙獻髦譜櫓痆15]。

三

農民的公共參與意識正在加強，公共參與的主體和形式呈現多樣化，農村新的公共領域和公共權力組織正在形成。但是，農民非制度性參與、非法參與和宗族性參與的增加，在一定程度上影響著農村政治權力運作過程和社會秩序的穩定。公共參與是公眾通過自己的政治行為影響和改變政治過程的活動[16]。在傳統農村社會，家庭才是法定的基本政治單元，廣大農民作為皇權下的“子民”，在村莊事務中，只有通過他們家族或宗族組織進入公共領域，其活動只不過是家庭或宗族組織行為的外化或代表，個人在社區事務中不具有獨立的政治身份。民國時期，雖然農民的“國民”身份得到了確認，但在嚴格的保甲體制中，農民作為“保丁”承擔更多的是對國家和社區的義務，而且是一種與社區“連坐”的強制性義務。新中國建立之后，在集體化時代的“集權式農村動員體制”下，農民成為了“社員”，社員對集體經濟組織在經濟和人身上的依附也就決定了其公共參與權利的有限性，法律規定的“社員”參與集體經濟組織決策和管理的一切“權利”是一種虛置的權利。只有在實行家庭聯產承包責任制和“鄉政村治”體制之后，農民成為了“村民”，獲得了經濟上的自由，并擁有了參與社區管理的民主權利。事實上，在 國家大力推行村民自治過程中，特別是在近幾年進行的第四屆和第五屆村民選舉時，每屆選舉全國有六億、占總數90%的農民參加了村委會的民主選舉，表現出空前的政治參與熱情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事實上享有了村務的管理權。而當這些選舉權和管理權及其它合法權益受到侵犯時，有部分農民已能夠拿起法律武器，與各級黨政組織或干部對簿公堂。特別是部分農民通過組織或參加新型的經濟合作組織，在農村形成了新的公共領域和公共權力。這些都表明，我國農民的民主觀念和權利保護意識不斷加強，農民的公共參與已經到了新的發展階段。

但是，我國農民的公共參與還存在許多急需解決的問題：（1）公共參與主體的分化，形成了新的政治上“有權群體”。據調查，目前許多地方雖然進行了形式上的民主選舉，并沒有建立相應的民主管理體制，村務的管理權在事實上被大約11%的管理者和特權者掌握，大多數村民處于農村政治權力的邊緣。（2）農民非制度性參與大量存在，采取集體行動對抗基層黨政的事件增多。這其中的主要原因是農村社會的各種利益沖突和農村干部的行為失范。特別是近幾年來，農民的增收較為緩慢，而有關農民負擔卻日益增加，鄉鎮政權的財政收入以及鄉鎮干部的工資及福利補貼都直接依賴于農民的稅費，而村級組織在代理國家和鄉鎮收取上交提留任務時常“搭便車”的行為并有些過激手段和方式，這樣在不斷積累村民的不滿對抗情緒，一旦有動員性力量加入，就可能以非理性的、難以控制的方式發泄出來，農村社會就會處于**之中[17]。（3）農民非法參與有擴大的危險。近幾年來，農民通過賄賂、暴力威脅和恫嚇等手段影響鄉村干部決策或村委會選舉的事件時有發生。特別是有些地方，黑惡勢力侵入到村級政權，出現了惡人治村，地痞村霸氣焰囂張，擾亂了正常的生產和生活秩序，農民的財產和生命權益受到極大的侵害和 威脅，民主和法制遭到了無情的踐踏。（4）村民通過家族組織參與農村公共事務的現象有所增加。在很長的歷史時期內，家族勢力作為農村社會的一種自在秩序，得到了國家政權的扶持，家族現象構成了中國社會的外觀形態。但自中國進行轉型期之后，穩定的家族勢力遭到了沖擊，特別是隨著農村社會的集體化和公社化的開展，宗族組織逐漸瓦解，家族勢力受到了前所未有的壓制。但隨著農村改革的深入，國家對農村政治的高壓式的控制有所減弱，家族勢力作為一種自成體系的具有完整文化內核的歷史悠久的秩序得到了一定程度的復興。宗族組織的復興并成為農村政治參與的主體，一方面為目前缺乏社區歸屬感的農民提供了精神上的依托和經濟上的保障，對社會秩序的穩定具有一定的意義；另一方面有些宗族組織通過操縱或暴力破壞村民選舉來控制農村基層組織，破壞了民主政治的基本原則。如何解決現階段農民公共參與存在的問題，目前的政策性取向較為復雜。總的來說，對于非法參與這類直接危害社會秩序穩定和發展的行為，都持否定態度，認為必須進行堅決有力的打擊。事實上，對于黑惡勢力對農村基層政權的侵入，已引起了各級黨政的高度重視。許多地方黨政在結合國家掃黑除惡的專項斗爭，運用專政機器對那些由村痞地霸控 制的村進行了集中打擊和整治，取得了顯著效果。而對如何看待農民制度性參與的發展趨勢、解決農民非制度參與及宗族性參與等問題的分歧意見較大。其中主要有兩種觀點：（1）擴大村民的制度性參與，規范村民的非制度性參與，限制宗族性參與，將村民自治的直接民主往鄉鎮甚至縣市推廣。其理由是，村民自治實際上就是村民對村級社區事務的全面參與，其成功經驗證明了中國農民能夠管理好自己的事務。村民自治所形成的民主可以通過制度傳遞的方式不斷向上層遞進，“村民自治的發展必然會推進鄉鎮民主制度的建設”，其“經驗必然會向上引伸，發展到鄉鎮”[18]，即應該按照村民自治所提供公共參與的經驗，進行縣、市長的直接競爭性選舉[19]，這種傳遞最終影響到國家民主。而對于農民的非制度參與要進行具體的分析，特別要從農民的利益表達和保護方面來進行規范。為了讓農民能夠表達和保護自身的利益，需要在國家正式組織之外建立農民的政治組織，應該建立農民利益集團，[20]其中恢復政治性農民協會組織是一種合理的選擇[21]。而對于宗族性參與要給予一定的空間，引導其往利益集團方向發展。（2）在嚴格限制村民的非制度參與和宗族性參與的同時，盡量減少村民的制度性公共參與。其理由是，村民的非制度參與具有?康暮褪侄尾豢煽匭裕??；嵩斐繕緇嶂刃虻幕炻遙蛔謐逍圓斡朐蚓哂星渴迫禾謇?夢夜?┐迥殼盎共懷墑斕摹靶問繳系拿裰鰲崩窗?嶸偈?娜跏迫禾宓拿裰魅ɡ??虼蘇飭秸叨急匭胗枰匝細襝拗啤６?雜詿迕竦鬧貧刃圓斡耄?喚霾荒芾┐螅??Ω鎂×考跎佟Ｕ獠喚鲆蛭??衷諦磯嗯┟癲⒉瘓哂忻裰韃斡胝?紊?畹乃刂剩?裁揮行緯擅裰韃斡胝?紊?畹南骯擼?嗍?┟癲⒚揮忻魅返摹⒆躍醯拿裰饕饈叮?揮邪衙裰韃斡氳弊鍪親約旱娜ɡ?鴕邐瘛Ｋ?塹牟斡虢黿鍪俏??ぷ約旱木?美?娑??械氖侄渦圓斡耄??皇悄勘晷圓斡耄?虼慫?嵌耘┐甯剎炕共荒芐緯捎辛Φ拿裰骷嘍劍?荒苡幸饈兜賾跋炫┐濉⑴┮嫡?叩鬧貧ê圖嘍秸?叩鬧蔥衃22]。而且還在于，任何公共參與都是需要成本的，如果在農村社會增加公共領域和公共事務，以求增加村民的公共參與，其成本基本上都需要由村民負擔，而為了從農民手中爭奪維護公共權力的費用，又需要擴充公共權力機構，這樣形成的是一種惡性循環。因此，在目前農村經濟不能提供更多經濟剩余的情況下，還是盡量減少公共領域和公共事務，減少村民的公共參與，以節約公共權力的運作成本。公共參與從來都是評價政治現代化的重要標準。但并不是所有的公共參與都能促進社會現代化的歷史進程。因而，現代國家，一方面開放政治領域，通過公共參與來解決社會發展問題，滿足民主政治的基本需求；另一方面又在公共參與的形式和程度上加以適當的限制，以確保社會秩序處于穩態。特別在有關農民的公共參與問題，因考慮農村社會的利益資源和權威結構等特性和農民的整體素質，一般將農民的社區性公共參與和國家層面的政治參與區分開來。對于農民社區性公共參與的范圍和程度，以農村社區公共產品的需求和供給為根據；對于國家層面的政治參與，則賦予農民以公民權，按照國家民主政治的發展需要，來確定農民政治參與的深度和廣度。因而，隨著我國農村市場化進程的發展和鄉鎮體制改革的深入，鄉鎮將在組織形式和職能方面由國家基層政權組織向社區自治組織轉變，農村社區性事務的范圍將有所擴大，而國家政治層面將往縣級政權提升。而為了農村社會秩序的穩定，強化法律權威來規范人們的行為就成為必然。這樣也就決定了我國農村社會公共參與的發展基本趨勢：（1）農民的社區性參與將會有增加，而國家層面的政治性參與將有所減少；（2）非制度性參與將受到限制和規范，但使其制度化成為政治性的農民利益組織的努力不會實現，有可能的選擇是建立新的農民合作經濟組織來主張和保護農民的權益；（3）各種非法參與、宗族 性組織參與因其復雜的社會根源將繼續存在，但會受到不同程度的打擊和抑制。