第一篇：我國城市社區管理體制的演變、問題、對策

我國城市社區管理體制的演變、問題、對策“社區”一詞是1933年由費孝通等一批燕京大學的青年學者從英文中翻譯過來的。此后“社區研究”在我國一直進行得紅紅火火。直到20世紀50年代初，由于不可抗拒的原因才被迫中斷。改革開放以后，社會學的重振使“社區研究”又成為中國人民社會生活中的—個熱門話題。1986年，開展社區服務正式成廠中國政府的—項行政職能，中國的社區工作從此進入了一個新的起步階段。社區服務因為是適應改革的產物，是滿足居民的需求，所以一開始它就有很強的生命力，如雨后春筍迅速在全國蔓延開來。特別是1987年武漢會議和1989年的杭州會議以后，社區服務事業更是有了飛速的發展，到1989年底，我國已有3267個街道開展了社區服務工作，占當年全國城市街道總數的66.9%。

（一）、單位制：走入歷史

單位制是新中國成立后社會管理的產物，單位是適應計劃經濟體制而設立的一種特殊的組織形式，具有政治、經濟與社會三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征。單位制的形成具有歷史背景，在當時起到了重要的社會整合作用，但也帶來了制度性的后果，造就了總體性社會和依賴性人格。在我國改革開放后，所有制結構出現了變動，社會主義市場經濟體制逐步建立，社會流動也迅速加劇，導致單位制漸漸走上崩潰的邊緣，失去歷史的舞臺。

（二）、街居制：身陷困境

前文已提到，在計劃經濟體制時期，我國對社會的管理以單位制管理為主，以基層地區管理為輔。地區管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作，通稱為街居制。街居體系經歷了50多年的發展變化，但一直扮演著政府的“腳”的角色，簡單地被動地執行上級下達的任務。在社會快速轉型的今天，街居制面臨著很多新的問題，越來越不符合城市社會發展的需要。

（三）、社區制：浮出水面

在社會學史上，“社區”這個概念最初是由德國社會學家滕尼斯提出。在滕尼斯那里，“社區”這個概念表示由具有共同價值取向的同質人口組成的關系密切、守望相助、富于人情味的社會共同體。在此之后，“社區”這一概念被各國學者加以引申和擴展，但并未形成一個統一的范疇。在中國大陸，“社區”一詞在20世紀30年代被引進，而作為一個廣泛使用的名詞始于1986年。當時，民政部為推進城市社會福利工作改革，爭取社會力量參與興辦社會福利事業，并將后者區別于民政部門代表國家辦的社會福利，就另起了一個名字，稱之為“社區服務”，由此引入了社區概念。1991年民政部為了開拓民政工作又提出“社區建設”的概念。1998年國務院的政府體制改革方案確定民政部在原基層政權建設司的基礎上設立基層政權和社區建設司，意在推動社區建設在全國的發展。2000年11月，國務院辦公廳轉發了民政部關于在全國推進城市社區建設的意見，由此帶來了社區建設在全國城市中轟轟烈烈地開展起來。但是，就目前的實際情況來看，各地對“社區”概念的理解并不十分清楚，因而在社區建設的具體實踐中存在很大的差異。社區建設的本身包含管理體制的改革，就本文關注的城市基層社會管理體制的變遷而言，從原來的單位制、街居制向社區制過渡，首先要在指導思想和理念上對“社區制”的本義有個清楚的認識。

一、我國城市社區管理體制經歷了從單位制、街居制到社區制的變遷。

二、城市社區管理體制存在的主要問題

（一）、政府在社區建設觀念上不明確。

當前，城市政府在社區管理觀念上，依然停留在傳統計劃體制下的行政組織包打天下的層面上，不敢、不愿、不能將社會性管理和服務的職能下放或轉移給其他社會組織，也沒有鼓勵、扶植、發展群眾自我管理和服務組織的意識和觀念。因而政府對在社區建設和發展上到底應該做些什么事，并沒有完全分清楚，以致容易用行政的辦法辦的事，政府就抓在手上；社區內不好辦的事，有些本應由政府辦的，政府反而不去辦，推向社區自治組織。由于政府機構不了解民情，有時又求政績，因而即使政府為社區居民辦了事，也未必能得到居民的認可。

（二）、政府對社區的宏觀管理不到位。

長期以來，政府對社區的管理一直處于一種各自為政的狀態，名義上民政部門承擔著宏觀管理的職責，但由于民政的工作地位決定了它在此項工作中不可能有大的作為，這絕不是因為民政不努力，而是因為民政無能為力。在這種情況下，社區建設幾乎處于一種無序紛亂的狀態。而各管理部門都過分強調自身的管理權威和利益，造成社區整體上管理無序，沒有統一的管理目標，沒有一個權威機構對各個職能部門的工作職責和任務作明確的界定，沒有誰對社區的管理負全責，沒有誰對社區管理該負的責任做出裁決和進行監督。往往出現有利的事情大家干，無利可圖的則無人問津，有權的不干，無權的不能干或想干卻干不了，責、權、利嚴重脫節，常常造成行政部門之間的矛盾以及由于職責不清引起的社區管理職能得不到落實。就宜昌市、區兩級政府來講，雖然成立了社區建設領導小組，但是這是一個非常設機構，領導小組成員都是市、區政府領導兼任，并沒有在政府設立一個專門機構來協調和處理各職能部門在社區的具體矛盾，從而造成各管理部門對社區管理的作用不是形成合力，而是相互摩擦、相互制約甚至對立，不利于社區的管理、建設和發展。

（三）、街道辦與社區居委會形成事實上的領導與被領導的關系。

宜昌市現行的城市管理體制是“兩級政府、三級管理”體制，從字面上看，“兩級政府、三級管理”的提法只承認市、區“兩級政府”，把“街道辦”視為一級“管理”機構，而非一級“政府”，但作為“第三級管理”的“街道辦”在現實中卻行使了大量的政府職能，成為事實上的一級政府。在社區建設與發展過程中，街道辦由“虛政府”變成“實政府”，成了社區管理事實上的唯一主體，而處于街道辦行政領導之下的社區居委會就成了街道辦的“跑腿兒”。街道辦對各行政職能部門分派的各種工作任務，均下派到社區居委會去落實，社區居委會成為一個具體的辦事機構。再加上街道辦的財政撥款是社區服務的主要資源，有些居委會中的大部分干部是由街道招聘的等因素，使居委會的人事和財政在很大程度上受制于街道辦，街道辦與社區居委會之間指導與被指導的關系變成了領導與被領導的關系，社區居委會的自治性、自主性、獨立性大打折扣。

（四）、社區居委會承擔了過多的行政部門職能，社區自身職責不明確。

隨著政府職能轉變和工作重心下移，許多政府的專業管理部門都把社區作為一級基層政權看待，一些職能部門借動員社區資源為名，將自身業務盡其所能地轉嫁給社區居委會承擔。據部分社區居委會的統計，社區承擔的職能有１１７項之多，絕大部分來自上級部門，工作不堪重負，疲于應付。很多部門還硬性規定了明確的考核指標，使居委會在實際工作中形成了目標責任制。還有些政府部門把不想管、不好管的事推給居委會，而把資金、設施等留在自己手中，出現問題時，他們卻充當監督和檢查居委會的角色。有的街辦甚至向居委會下達了大量的招商引資任務。社區居委會忙于應付上級的各種工作任務及考核，對于社區自

治、社區內事務卻思考甚少，造成社區自身管理職責不清，定位不明。如許多社區居委會對許多新建住宅小區的社區建設缺少知情權，對小區物業管理部門聯系不夠，對一些轄區單位尤其是自我封閉的條條管理的單位了解甚少，社區居民委員會對這些小區管理缺乏必要的手段，有的便放棄了對小區事務的管理，使小區內普遍形成了社會管理方面的“真空”，社區居委會應該到位的管理卻沒有到位。

三、理順關系，構建城市社區管理新體制

（一）、加強社區規范化立法

就目前來看，國家應根據新的形勢加強立法工作，逐步制定社區管理和社區建設的專門法律和相關法律，并增強其可操作性，使社區建設有法可依。一是確定社區組織的法律定位和職能定位。二是以法律或規章等形式，明確社區內各權利主體的活動。三是通過立法的途徑，制定《社區自治法》，以及與社區自治的其它相關法律，如《社區服務法》、《社會保障法》等。四是在國家層面的法律法規沒有出臺之前，各地應從實際出發，先行制定地方性法規，明確社區自治的法律地位、自治章程或規定的效力、產生程序，以及自治組織的權限、工作程序等。

（二）、建立協調統一的宏觀管理組織

當前社區管理中的宏觀管理出現各自為政的局面，主要原因是覆蓋各職能部門的管理層級出現虛位。因此，解決這一問題的根本辦法就是，建立起填補這一虛位的管理層級，使其有效發揮對各相關部門的組織、協調和統一作用。這一管理層級的基本模型結構應具備以下特征：１、機構的階位應當高于所有被協調的層級；２、機構可以是協調性的非常設機構，但是其日常辦公部門應當固定，并設在黨委或政府機關內；３、機構的職能主要為組織、協調、規劃、制定政策和監督。就宜昌市實際來說，應在市、區兩級建立社區建設指導協調委員會，由同級政府牽頭抓總，各類涉及社區建設的條條部門和上級駐城區大單位負責人參加。其主要職責是規劃社區建設目標，確定社區建設重大事項，協調社區建設中的重點、難點問題，以克服條塊分離的弊端，形成社區建設的合力。

（三）、科學界定政府與社區居委會在社區管理中的職責

就我國當前的國情而言，政府在社區建設和管理中的重要地位是不可或缺、無可替代的，但同時其能力作用也是有限的。政府作為社區建設的推動主體，應在社區建設和管理中發揮好啟動、組織協調和宏觀指導三個作用，進一步轉變政府職能，做到“讓位、歸位、到位”。讓位：做到簡政放權，從大量社會事務中解脫出來，將一些服務職能交給或歸還給社會、社區去做。政府僅僅需要承擔社區建設啟動者這一重任，積極做好社區建設的規劃，制定必要的扶持鼓勵政策以及發動宣傳工作。歸位：做到把政府部門的精力用在研究社區建設發展的方針政策上來，采取有效措施，指導、支持和幫助社區開展工作，培植社區的造血功能，加強對社區工作的組織和協調，發動引導廣大居民和社區單位參與社區建設。到位：要做到認真履行宏觀管理職能，盡職盡責地保證管理到位，指導、協調到位，財力支撐到位。主要是制定、完善有利于社區建設發展的各項法律、法規和政策，規范、引導社區中介組織的有序、健康運作，公正、合法地保障社區成員的公共權益等等。而政府一般不宜直接參與社區建設的具體實施活動。社區居委會是社區建設實施的主體，它的職能是代表當地居民利益，在轄區內依法行使綜合管理各項社會事務的權力，其基本職責應包括以下四項：

一、是社區自治職責。社區有在國家法律、法規和政策范圍內自主決定社區內部各項事務的職責，主要包括：民主選舉、社區決策、日常管理、財務自主、內部監督等。

二、是社區協管職責。按照小政府、大社會和“管理重心下移”的原則，結合政府機構改革，將那些政府管不過來、需要社區協助管理的行政事務轉移給社區，由社區協助政府進行管理。同時應根據責、權、利相一致的原則，對一些協管工作應實行“費隨事轉”。

三、是社區服務職責。組織開展面向社區居民的各種社區服務和文化娛樂、體育活動，發展便民利民的社區服務業，完善對老年人、殘疾人、優撫對象和困難群體的服務網絡，發展志愿者隊伍，開展群眾性的互助、互濟活動。搞好社區環境的凈化、優化、美化和生態環境的保護，開展社會公德、職業道德和家庭美德教育，教育居民增強社區意識、參與意識，組織開展多種形式的精神文明創建活動。

四、是社區監督職責。社區代表居民對政府及有關部門進行監督評議，對物業公司的管理和服務進行監督，及時向上級有關部門反映居民的意見和要求，并提出建議。

（四）、加強街道辦對社區的指導、協調和服務職能

在街道辦對社區管理上，要實現街道管理體制和管理方式的創新，要從傳統的行政管理向協調、指導和服務的方向轉變，從以條為主、條塊分割向條塊結合、以塊為主轉變。要著力于理順條塊關系，把行政部門的條的專業管理和街道辦事處的塊的綜合管理相結合。街道辦事處的主要職責是貫徹落實上級黨委和政府有關社區建設的決定和工作部署；研究制定街道范圍內的社區建設規劃和工作計劃；發動、組織轄區各種社會力量，積極開展社區建設工作，發揮其對社區建設的指導、協調和服務作用。

總之，政府在對社區的建設和管理上，必須理順各種關系，準確定位，明確職責，充分發揮指導、協調的作用，強化社區自治功能，逐步建立起強有力的社區管理體制，努力建設管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型社區，促進城市經濟和社會的協調發展。

第二篇：淺析我國城市社區管理體制創新

淺析我國城市社區管理體制創新

摘要：在我國，城市社區的范圍一般是指經過社區體制改革后做了規模調整后的居民委員會轄區。社區作為社會發展的基本單位，是滿足居民日益增長的物質生活和精神生活需求的載體，必須具備滿足社區居民物質生活和精神生活需求的多種功能和與此相應的組織機構，形成一個完整的社區管理體制。社區管理體制是社區管理的組織體系和運行機制，一定社區的管理體制是特定歷史環境和時代條件下的產物，并在歷史發展的進程中不斷根據需求進行改革完善。在現階段，只有通過不斷創新，建立并完善規范、科學、高效的社區管理體制，才能充分激發城市社區發展的內在動力，有效解決各種現實問題和矛盾，不斷推動和諧社區和和諧社會構建的的整體進程。本文在回溯城市社區管理體制歷史沿革的基礎上，反思社區管理體制創新中存在的問題點并據此探析創新城市社區管理體制的可行性路徑。

關鍵詞：社區；管理體制；歷史沿革；創新

一、我國城市社區管理體制的歷史沿革

我國的城市社區治理的興起和發展是一個歷史的過程。伴隨著經濟社會的發展，我國城市社區管理體制也在不斷地發生變化。計劃經濟時期，我國的城市管理體制是“兩級政府、一級管理”，其特點是完全由政府主導城市發展和居民生活； 當發軔于農村的經濟改革進入了城市后，我國開始實行“ 兩級政府、兩級管理”，原有的部分政府權力開始下放到街道辦；經濟體制解體之后，計劃經濟體制的解體對城市管理體制產生了重大沖擊，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，城市傳統單位制管理模式面臨嚴重挑戰。在新的城市社會環境下，相應地，單位制社區向社會化社區轉化的趨勢已不可逆轉，單位制的變遷給城市社區建設帶來嚴重挑戰，在城市社區建設中探索適宜社會發展要求的城市社區治理便成為現實性的問題。基于此，20世紀90年代初，為了解決體制轉軌所產生的問題與矛盾，民政部提出進行“社區建設”，其基本內涵就是“在政府倡導和指導下，依靠社區力量，利用社區資源、解決社會問題，強化社區功能，發展社區事業，促進社區經濟和社會的協調發展。”我國城市社區治理從此拉開序幕，其中探索推動社區發展的社區治理的組織框架及運行體系，在城市社區治理中具有核心價值。

在全國城市社區治理實踐發展中，自20世紀90年代中后期，民政部先后選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等26個城市推行“全國社區建設實驗區”，從而標志著我國城市社區治理探索的正式開始。在這十幾年的努力中，我國社區建設取得了很大的進步，其中也形成了比較有特色的集中社區建設模式：實行“兩級政府、三級管理、四級網絡”的上海社區治理模式；積極進行“社區組織建構”的沈陽模式；以“社區服務”為中心的青島模式；以“轉變政府職能”為特征的江漢模式。這些地區從社區管理體制創新上與政府職能轉變上進行創新探索，嘗試理順管理體制、轉變政府職能，劃分政府管理與社區管理的范圍，取得了明顯成效，其經驗值得借鑒。當然，從全國社區建設的整體情況看，在取得顯著成效的同時，也暴露出一些尚未解決的現實矛盾與問題，只有解決好這些問題，才能不斷完善城市社區管理體制，不斷推動和諧社區和和諧社會構建的的整體進程。

二、我國城市社區管理體制凸顯的問題

（一）區政府、街道、社區管理職責不清

1.區街關系不清，街道有責無權。現實中，由于法律規定不明確，街道辦事處在社區管理中處于尷尬地位，作為一個派出機構，隨時得接受上級各部門下派的各種職能，在社區事務管理上要依賴條線職能部門,因此“會簽制”、“評議制”的制度設計形同虛設。在實際操作中,街道辦事處往往要“憑面子”、“憑票子”去協調條線職能部門開展社區工作。并且，從實際情

況來看，在社區治理中街道領導在協調社區內部鄰里糾紛等較小的社區事務時憑借個人關系還能做到游刃有余，然而在協調諸如社區與企業等社會較大實體時權威性不足，很難開展工作。上級任務層層下壓到街道，卻不授予相應的權力，特別像城市社區環衛工作等，導致街道承擔義務，卻沒權力，區街關系不清，在相當程度上影響了社區的日常建設和發展。

2.街區關系不明，社區行政化色彩嚴重。在法理層面，街道辦事處和居民委員會是指導與被指導關系，但在實踐中，指導與被指導的關系變成了領導與被領導的關系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負責，而不是向居民負責。政府的諸多職能部門為使居委會能更多更好地完成自己委派的工作，實現本部門的工作目標，習慣于用政府部門的體系對居委會工作進行考核、評比，這就造成了居委會工作與群眾實際需求的脫節，背離了社區自治的本質，社區居委會成為行政化組織。

3.在治理內容上，社區事務劃分不明確。城市社區治理的內容比較復雜，它既涉及包括政府行政管理范圍內的事務，又涵蓋社區自治范圍內的事務。然而，在實際運行中，社區治理管內容劃分不明確，社區居委會承擔了大部分治理事務。在一項調查中顯示，在對吉林省延吉市新興街道所轄社區的調研中發現，社區居委會目前共承擔了黨員管理、婦女兒童、文化體育、計劃生育、綜合治理、殘聯、低保、優撫、雙擁、紅十字、環境衛生、健康教育、科學普及、違章整治、民事調節、信訪接待、勞動保障、退休管理、老年協會、關心下一代、兵役登記、工會建會、經濟普查、商業網點調查、代收衛生費用等10多類60多項工作任務，而有些工作是需要入戶調查的，如：計劃生育、殘聯、低保、勞動保障、退休管理、經濟普查、商業網點調查、代收衛生費用等，按每個社區平均2500戶計算，一個項目的入戶調查就要動員所有社區干部歷時一個月左右的時間才能完成。從中可以看處，社區實際上成了承接上級各項任務的“一只筐”，社區不得不承擔所有事務的管理職責，這顯然違背了城市社區居委會相關法律的規定。社區治理邊界混亂不清，給城市社區治理帶來困難。

（二）社區主體的自治能力不足

1.社區自組織發育緩慢。社區民間組織作為社區自治主體之一，它的發育程度對社區治理水平具有重要的作用，多元參與的社區治理機制是社區發展的重要標志。從某種程度上來說，廣大社區居民自由結社程度直接決定著社區治理的高低。依據居民參與和自治的不同領域，社區自治應該是多樣化的，社區自治組織也應是多類型、多層次的。從現實狀況來看，作為社區治理主體之一的社區民間組織發育還相對緩慢。另外，很多社區民間組織都具有某種程度的官辦特色，不受到重視，沒有專職人員任職，沒有規范的章程和健全的組織機構，致使社區民間組織處于無序、渙散狀態，發育緩慢。

2.社區工作者素質不高。社區工作者隊伍素質水平，特別是業務素質及實踐經驗直接影響著社區治理各項活動的開展，特別是隨著經濟體制改革的深化、社會分層嚴重，各種利益因素導致社區治理中各項矛盾異常突出。但是,目前在缺乏專職社區工作者的情況下，居委會成員老齡化、文化程度偏低、開拓能力差,無法適應社區工作由義務性、閑雜性向有償性、專職性發展。另外，部分社區工作者缺乏社區工作必備的理論知識，工作中出現個人能力與工作需要的矛盾，還有一些社區干部觀念陳舊，缺乏主動性和創新意識。

3.社區居民參與熱情不高。民主有助于維護人們自身的根本利益，社區居民政治參與是推動社區民主治理的重要基礎，也是推動社區不斷向前發展的重要動力，更是維護和實現自身利益的重要保障。然而，社會政治、經濟及文化環境及人自身等各種因素都直接決定著居民的參與水平與參與熱情，特別是隨著經濟體制深化的進一步影響，物質經濟利益成為人們行動的重要驅動力，經濟體制轉軌及社會轉型也不斷影響著人們的心理，社區居民已經成為比較現實的理性經濟人，社區居民參與社區治理追求自身利益最大化，而由于社區能夠給居民提供的各種經費相對不足，居民自身的參與意識不高等問題，致使社區居民的參與熱情不高。

（三）相關法律法規滯后于實踐導致社區管理行為的失范

目前涉及城市基層社區的法律有1954年第一屆全國人大四次會議上制定并通過的《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織條例》以及1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過的《城市居民委員會組織法》。由于制定時間較早,這些法律已明顯不適應社區管理的需要。《城市居民委員會組織法》規定社區居民委員會是城市社區居民自治組織，街道辦事處與社區的關系是指導與被指導的關系，街道辦事處指導支持社區居委會工作，加強社區建設，提高社區居委會自我教育、自我管理、自我服務、自我監督能力，充分發揮社區居委會作用，開展便民利民的社區服務，興辦社會福利事業，做好有關社區保障工作。然而社會環境是不斷發生變化的，《城市居民委員會組織法》已經滯后于社區治理的需求。在實際運行中，社區居委會作為城市社區自治組織卻成了街道辦事處的“一支腳”，具有“半自治半行政化”的性質，成為了名副其實的一級小政府。在開展活動中，街道辦事處轉移壓力，將上級攤派下來的各項任務強制轉嫁給社區居委會來完成，最終導致 “上面千條線，下面一根針”，社區居委會事實上成為了承接街道辦事處及上級政府各項工作任務的“筐”。雖然法律規定街道與居委會之間不存在行政上的隸屬關系，只存在指導與被指導關系，作為社區內的各種社會組織，街道和居委會與之也沒有明確的上下級隸屬關系。并且，由于規定過于寬泛，且沒有明確界定街道辦事處、社區自治組織對自治范圍之內事務的各種權限，致使街道、社區在協調各種關系時權威性不足，因此，一旦當各方發生矛盾及利益糾紛時，導致協調困難。

（四）資源獲取渠道有限，管理經費不足

“ 街道辦”調配的社區服務資源主要依賴財政撥款，一方面，日益增多的社區管理和社區服務內容使得街道辦及其派出機構無暇考慮拓展資金的來源渠道； 另一方面，現有的管理體制下街道辦的模糊角色使其難以培育社區社會資本固有的行政工作慣性，這也導致街道辦一味重視上級政府的關注，忽視社區固有資源的積累。因此，盡管社區管理體制改革探索出的模式林林總總，但我國目前的城市社區建設均普遍存在資金短缺現象。城市社區處在城市管理的最底層，面臨復雜的社會環境，涉及的事務比較多，而各項治理活動的開展都離不開財政的大力支持。城市社區各項公共活動的開展及社區內部的優撫、救助等都需要經費的投入，社區基礎設施建設及各項公共物品的提供都需要強大的財力后盾，更為重要的是，社區工作者也是“理性經濟人”，在正常情況下也追求自身利益最大化，而目前城市社區工作者隊伍的經濟待遇及社區公共經費偏低。同時，社區工作者的工資待遇不能與其工作量成正比，社區干部養老及醫保等福利也得不到落實，辦公經費短缺，無力開展社區基本公共服務活動和基礎設施建設。又由于上級政府對社區財政投入不足，而自籌資金能力有限，而社區各項活動及事務的辦理都需要財政的大力投入，財政吃緊狀況進一步制約了社區治理的進程。

三、創新城市社區管理體制的可行性路徑

（一）明確職能定位，確立區政府、街道、社區三者之間的良性互動關系

1.明確街道與區政府之間的以“條”為主的行政管理關系。街道辦事處是區政府的派出機關，按照法律規定，必須行使區政府分配的各項任務與職責，區政府對其具有法定的行政管理權。而區政府的各部門機構與街道辦事處不具有上下級的行政管理關系，因此，區部門機關對街道不具有嚴格意義上的行政管理權。除區政府以外，區部門機構無權將自身任務下派到街道。為了保證街道辦事處的合法地位與正當權利，必須從法律上理順街道管理體制，保護街道辦事處在社區治理中的合法權利。同時，區政府在下派任務時，必須將相應法定權力下放到街道，確保街道行使開展工作的權威性。

2.明確街道辦事處與社區之間的關系。以往的管理體制是區政府向街道下派工作，而街道則將許多工作再落到社區，形成了街道對社區的領導關系。法律法規要突出街道辦事處的社會管理職能，新的體制要求市、區政府主要實施宏觀調控職能，而讓社區居民和社會組織擔任主角。街道辦事處在轄區事務中的作用，是為政府職能部門、社會單位和社區居民做好服務工作；接受區政府的委托，對轄區的公共設施、公共服務、公共福利項目行使管理職能；對涉及居民利益的環境、衛生等公共項目實施項目式管理運作。法律要確保街道與社區應是指導與被指導的關系，街道對社區換屆及日常工作進行指導和監督，讓社區組織和居民擔任主角，充分發揮社區組織的自治功能，實現社區的自我管理和自我發展。

3.劃分社區治理的事務范圍。傳統城市社區管理模式是“社區好比一只筐，大事小事往里裝”，因此各種各樣的社區公共事務實際上都是由社區組織來承擔完成，而管的越多、越雜卻導致社區協調、監督能力不足。這就需要實行社區分類管理。社區分類管理，是不同業務由不同組織負責、不同職能由不同組織履行、不同服務由不同組織提供的一種新的社區體制，社區事務分類管理有利于明確各管理主體對社區事務的權責關系，為了實現社區組織“自我管理、自我教育、自我服務”的自治精神，實現政府行政管理與社區自我管理有效銜接的機制。實現社區分類管理，明確了政府、社區的權力與責任，實現了社區治理中政府行政管理與社區自我管理的有效銜接，將社區權力組織真正從各項事務中脫離出來，真正從事與社區自身發展有關的各項事務。

（二）提高社區主體的自治能力

1.重視培育社區社會組織。社區社會組織包括非營利性組織（NPO)、非政府組織（NGO)等，管理大師彼得· 杜拉克認為：“讓政府來推動一切社區問題只會愈幫愈忙，社區問題的解決之道就在社區里面??非營利機構就是社區，我們正是通過它來塑造一個公民社會，它是未來社會行動中的中堅力量。”非營利組織是社會資本“流通”和“運用”的重要通路，非政府組織、民間組織是居民參與社區事務的重要途徑，志愿服務團體則是整合社會資源、構建人際關系平臺的重要力量。因此，出臺相應的政策引導和支持社區社會組織的發展是實現社區管理體制創新的有效路徑之一。

2.提高社區工作者的自身素質。政府應該重視提高社區工作者的自身素質，加強培訓，提高社區工作者的職業素質和專業水平。同時，社區也可以通過招募年輕、熱情、文化程度高、有專業技術知識的志愿者，來改變社區資金不豐裕、人手不足、文化程度不高和專業知識不強的現實情況。同時在政策和法律允許的范圍內，切實改善社區工作者的工資收入、福利待遇和工作條件，提高獎勵力度，使社區工作者的薪酬不低于當地收入的平均水平，這也能為社區工作引進高素質的人才。

3.提高社區居民的參與熱情。要建立健全有利于居民表達自身利益的渠道，推動社區居民參與熱情。社區居民的參與熱情往往與社區居民的自身利益密切相關，要推動社區居民參與社區治理的熱情，必須建立健全有利于居民表達自身利益的渠道。首先，實現黨組織內部民主表達機制，使黨員群眾能夠及時向黨組織表達廣大社區群眾對社區發展及重大方針政策的看法；其次，拓展社區普通居民表達自身利益的信息渠道，鼓勵廣大居民群眾通過合法化的利益表達機制來表達自己的觀點和想法；最后，社區工作者應及時主動了解社區困難群眾的思想動向，這部分人往往對社區的意見比較大，必須積極引導他們走出低估，勇于表達自身觀點。

（三）完善相關的法律、法規、政策

完善有關城市基層社區的有關法律法規有助于正確處理居委會與基層政府的關系。居委會是居民的自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治性組織，基層政府不得干涉群眾自治事項，要尊重居委會的法定權利，居委會要接受政府依法進行的相關業務指導，二者是指導與被指導的關系。完善有關城市基層社區的有關法律法規有助于居委會的自身建設，要建立相應的法律、法規、政策健全居委會的工作組織，指導建立人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會；要健全包括居民公約在內的各項管理制度，并確保管理制度不與憲法、法

律、行政法規、國家政策相違背；要建立相應的法律、法規指導居委會開展工作，履行法制宣傳、調解民間糾紛等法定任務。

（四）拓展體制運行的資源渠道，為實現社區管理提供充足的財力保障

1.政府按社區規模撥給的費用，應當列入政府的財政預算。各級政府建立社區建設專項資金，列入當年財政預算，并根據經濟增長比例逐步增加。省級社區建設專項資金，可用“以獎代補”的方法，加大對社區基礎設施建設的支持，市、區兩級社區建設專項資金主要用于社區工作者的生活補貼、辦公經費和基礎設施建設經費。辦公經費按小區居民戶數制定統一標準，由市、區兩級撥付，并且每年有適當增加。

2.權隨責走，費隨事轉。區街政府部門需要社區居委會協助處理“與居民利益有關的”工作時，征得社區組織同意后，區街政府部門必須同時為社區組織提供協助所需的權利和必要的經費；區街政府部門做不好、也做不了的社會服務性職能向社區轉移時，必須同時轉移權利和工作經費，做到“誰辦事、誰用錢，誰負責、誰有權”，從而保證社區在協助工作時或在承接社會性服務職能時，做到“有職、有權、有錢”。

3.通過社會渠道為城市社區治理提供資金支持。在城市社區治理中，積極進行社會籌資，在具體運行中，由具有轄區社會管理職能的街道辦事處負責，依法成立各種基金會，向社會各組織、各團體、各階層（尤其是富裕階層）募集社區工作基金，在經費使用方式上，要建立嚴格的基金使用辦法，對微利或福利性社會團體、組織進行資助，促進其發展壯大。居民委員會興辦公益事業所需費用，經居民會議決定，可以根據自愿原則向居民籌集，也可以經受益單位同意，向本居住地區的受益單位籌集。居民委員會也可以接受募捐和饋贈。

4.鼓勵發展社區經濟，為社區治理提供資金來源。社區經濟狀況對社區治理具有重要的作用。充分利用社區優勢資源發展社區經濟，有利于提高社區自籌資金的收入，擴大社區治理的財政基礎，可以為社區各項治理活動的開展解決資金問題，同時也有利于各項公共活動的開展，提高社區福利水平，增強社區的凝聚力，通過有效社區治理推動社區的發展。

5.實行稅收增量比例返還制度。即以街道為單位，以目前提供的稅收為基數，按每年新增稅收的一定比例由市、區財政返還給街道辦事處專項用于社區建設。同時完善稅收協管制度。對稅收協管實行獎勵，提高街居護稅的積極性。

參考文獻：

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第三篇：我國城市應急管理體制相關問題淺析

河南大學哲學與公共管理學院

研究生課程論文

我國城市應急管理體制相關問題淺析

摘要：隨著社會的進一步轉型和市場經濟深層次變革，許多深層次社會矛盾和問題逐漸顯現，可能引發各種危機的不確定因素也隨之增加，危機的危害程度大大提高。如何有效、及時、和平地處理突發性危機事件，已經成為今后一個時期必須給予高度重視的問題。為了提高應對公共危機的能力，我國城市政府應當盡快建立一體化的綜合應急管理體制，汲取國內外應急管理建設的經驗，提高管理的科學性，強化全社會協作能力，使城市更好地防御危機。關鍵詞：城市應急管理；問題；對策

城市應急管理體系對影響城市各項功能正常發揮、危害城市生態系統平衡的各種破壞城市公共安全的威脅因素起到預警、制約以至根除的作用，其作用是保障城市居民的人身安全和財產安全以最大限度地減輕人員傷亡及財產損失并維護社會穩定。因此，城市應急管理體系成為現代城市管理不可或缺的重要組成部分。中國學者認為，應急管理的對象一般被統稱為突發性公共事件，指的是公民的生命、身體或者財產遭受到重大的威脅和破壞，或者出現非常可怕的緊急事態。其范圍涵蓋大規模的自然危機、重大事故、公共衛生事件、社會安全事件等。由于它們具有公共性的特征，因而也被稱為公共危機。當前，中國的城市應急管理體系還處于由單一災種、單一防范的防災模式向綜合管理的防災模式轉變的時期，尚未建立較為完善的、綜合的城市應急管理體系。1998年長江流域的特大洪水災害、2003年“非典”事件、2008年年初南方諸省凍雨雪災的出現及2008年5月12日以四川汶川為震中的7.8級大地震更是暴露了中國現行城市應急管理體系的弊端。

一、中國城市建立新型危機應急管理體系的必要性

1.建立有效的城市應急管理體系是城市發展和現代化的重要內容

近年來，中國城市的公共危機事件頻繁發生。在20世紀90年代，中國的各類危機損失幾乎占到全球損失的25%，其中有近4/5的危機損失發生在城市及社區中。種種跡象表明，中國城市將進入一個“突發事件高發期”。建立和完善現代化的城市應急管理體系，已經成為一項不容忽視的任務。

2.中國城市存在大量的突發事件的風險 河南大學哲學與公共管理學院

研究生課程論文

中國的城市當前具有數量巨大的地下管線和高樓，一旦發生危機，將會出現巨大的損失。此外，各個城市環境污染、交通事故、公共設施事故及火災等環境災害和人為事故也越來越頻繁，造成的損失越來越嚴重。所以非常有必要建立綜合的能應對各種突發事件的應急管理體系，以便有效預防和抵御突發事件。

3.突發事件的特性決定了必須建立有效的防范機制

突發事件的不可預測性和結果的不確定性提高了對城市應急管理的要求。突發事件是城市安全受威脅的主要因素，它們既可能獨立生成威脅城市安全的危機事件，也可以通過共同、交互作用，對城市安全造成更大的威脅。危機事件往往不是獨立的，初級事故和事件可以誘發次級危機。像上海、北京等現代超大城市，構成其生命線系統的路網、水網、管線網錯綜交織，一旦發生事故，牽一發而動全身。因此，建立成熟的、完善的、有效的應急管理體系有助于及時發現與確定公共危機事件，實施全局預警并采取措施，唯有如此，方能把城市的整體損失壓制到最低點。

二、中國城市傳統應急管理體系存在的問題

1.中國城市傳統應急管理體系是建立在危機處理而不是危機管理概念之上的

危機處理主要側重于突發事件發生之后的應對，是一種傳統的抗災救災觀念。其過程更多地放在從危機發生到結果的處理上，其體制特征是消極被動的反應。一場典型的突發性公共事件發生后的程序是：媒體曝光——領導人視察與批示、慰問受災者、許諾不惜一切代價就任——對傷亡者進行撫恤、處理責任人——要求吸取教訓、防止類似事件再次發生。這種思維方式側重于結果的處理，政府部門好像是消防隊，那里著火那里救援。實踐表明，此種思維方式指導下的體系在避免重蹈覆轍的努力方面常常是事倍功半的甚至是無效益的。煤礦事故接二連三地發生就是最好的注腳。危機管理則與之相反，它是一種積極主動地、有目的地采取的對危機施加事前、事中和事后的具有計劃性和持續性的動態管理過程。它試圖在一個更加寬廣的時空范圍內將危機所導致的破壞降低到最低限度乃至消滅危機于萌芽之中。側重于預防是此種體制的重要特征，追根溯源、標本兼治、以本為主是其追求的明確目標。

2.中國城市傳統應急管理體系是建立在分散而不是綜合的管理基礎之上的 河南大學哲學與公共管理學院

研究生課程論文

在中國城市傳統應急管理體系中，危機的管理是分在災種、按部門進行的，這種體系設計有其一定的合理性，因為各種危機有著很強的專業性，因此設立相應的職能部門也是國外各國普遍的做法。然而，接下來的問題在于怎樣協調各部門之間的減災抗災工作，特別是當一種危機引發其他危機發生時，此種條條式的管理體系及暴露出其不足。譬如地震危機就是一種典型的綜合性危機，同時還牽連到消防、環境、公安及衛生等部門。所以，地震危機的防治無論是事前，還是事中、事后，都需要統籌兼顧，予以全盤考量。發達資本主義國家危機管理的一個主要經驗就是專業分工與綜合協調同時兼顧。基于危機管理屬于一種非常態的管理，各國的危機管理體系趨向于集中統一。設立一個專門的協調性綜合防災減災部門成為各國普遍的做法。中國城市傳統應急管理體系不可避免地存在三個問題：其一，難以對危機作系統的研究和計劃。中國城市的危機統計信息非常分散，在統計年鑒中只有交通事故和火災統計信息，其他危機信息則沒有。其二，防災減災資源分散，難以做到有效的整合。其三，協調成本大，有可能導致反應滯后。

整體來看，中國城市在公共危機的應對方面一直缺乏整體的考量，缺乏從公共政策和法律的層面對危機作綜合的考慮，較多地是從部門與技術角度出發來應對各種危機。這種危機意識的一個明顯的結果就是，多是行政官員、工程學專家、技術專家、自然科學家參與各種危機的應對，而行政學家、法學家與社會學家很少能夠參與危機的應對，達不到集思廣益、兼聽則明的效果，反而容易陷入偏聽則暗的窠臼。中國城市應急管理體制的完善亟需理念的更新與思維方式的轉變。當前我們必須肯定危機管理中的非技術因素、非工程因素與技術因素、工程因素具有一樣的重要性，在特殊的情況下甚至更重要。正像有的學者指出的那樣：社會對危機的承受力是通過基本政策的決策而獲得的，而不是一個技術性操作問題，具體操作不具備這種功效??所有的防洪減災研究應當遵循社會學和行政學項目優先的原則，重點研究和評估以往的政策和措施，以完善和指導今后的政策行為。只有具備了這種正確的認知，才能夠克服城市傳統應急管理體系的缺陷，進而確立起新型的現代的城市應急管理體系。

3.中國城市傳統應急管理體系是建立在動員行政而不是法治行政基礎之上的

這里所說的動員行政是指在公共危機事件發生之后，政府成立臨時指揮部或 河南大學哲學與公共管理學院

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者辦公室，通過行政手段調動社會各方面資源，全社會齊動員，相信人多力量大，搞人海戰術。雖然這種體系從表面上看有收效快和效率高的特點，但是從成本——效益角度來分析，最后會發覺付出的代價卻是相當高昂的。其原因有三：其一，這種動員體系常常是以打亂正常的社會生產秩序和生活秩序為前提的。其二，這種動員體系的許多做法缺乏法律憑據，依法行政在公共危機時期成為一句空話，違法行政倒成為普遍的做法。在中國愈來愈重視依法行政的今天，廣大民眾的法律意識越來越強，現行的動員體系已經喪失了其存在的合理性。其三，臨時指揮或領導機構的臨時性不僅與依法行政原則相抵牾，而且難以使防災減災工作具備連續性和可持續性。

4.中國城市傳統應急管理體系是建于政府獨攬而不是政府與社會共同治理的基礎之上的

在中國城市傳統應急管理體系中，政府部門是唯一的處理公共危機的主體。危機處理服務作為一項公共服務，其供應方只有政府，廣大的社會民眾只是消極被動的接受者。相當多的人士往往認為，應對與處理危機只是政府的義務，這樣危機一發生，一切就依靠政府。更為關鍵的是，原來體系下的諸多努力也主要是從政府角度著眼。政府努力到何種程度，危機就處理到何種程度。以這種社會心理為基礎建立起的危機應對機系常常導致政府疲于奔命、捉襟見肘、不堪重負，而普通民眾的防災救災意識往往相當薄弱，更談不上積極的、主動的、有效的防災救災減災的行動了。

中國城市傳統應急管理體系妨礙了決策的科學化與民主化。只依靠政府本身就是對政府不現實的預期假定。現代公共管理研究與實踐達成的一個基本的共識就是政府能力的有限。隨著科學技術的進步、社會的發展，政府能力的有限性就愈發顯著。有鑒于此，在國外的公共危機管理中，政府之外的非政府組織相當活躍。譬如，在1995年日本神戶大地震中，非營利組織快速、有效和靈活機動的救援行動與政府動作遲緩的救援行動形成了鮮明的對照，給日本公眾留下了深刻的印象。它們不僅組織自愿者，實際參與到防災減災中來，而且就危機管理中的重大問題展開研究，向政府部門獻計獻策，并向社會民眾提供基本的危機信息和自救互救意識。社區、學校、工商企業都被要求制定相應的應對危機的預案。家庭與個人也要對各種危機有所準備。所以，政府的危機管理是以科學化與民主化 河南大學哲學與公共管理學院

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為根基的。與此相比，中國的城市危機管理還比較滯后。中國的非政府組織數量很少，質量又不高，其影響也非常有限。雖然有專家顧問團的存在，但是中國的政府咨詢制度還很不完善，對涉及危機管理的一些重大問題缺乏系統的、科學的研究，至今還沒有建立起有效的危機管理信息系統，世界上一些先進的科學技術還沒有被應用于城市公共危機應對上來。

三、完善我國城市應急管理體制的對策

1.強化危機管理意識

全社會要加強危機管理教育，樹立居安思危意識。在我國，人們的危機管理意識薄弱，加強危機管理意識，進行危機管理知識的普及教育勢在必行。而進行此方面知識的普及就必須充分利用我國城市居民的居住特點，開展全網式的危機管理教育學習。在我國城市中，社區是人民生活的基本單位，我們應充分利用社區來宣傳危機管理的相關知識，真正從基礎做起，加強居民的危機管理意識。而不僅僅是空喊口號，要把危機管理真正的落到實處。這樣，更有利于危機管理知識的普及，在全社會樹立一種居安思危的思想意識。

2.建立危機管理的核心機構，尤其是建立常設性機構

危機管理需要專門的知識和能力，需要能夠適時的預警危機并在危機環境下整合各種社會資源。因此，政府需要建立專門的由各個職能部門相互協調、共同合作的危機管理核心機構，賦予其專門的權力并提供充足的資源。在政府組織的各個層級形成包括政府各個部門在內的全方位、立體化的綜合協調聯動系統，由此來收集社會預警信息，判斷危機發生的可能性，并在危機來臨時協調各部門、各地區在危機管理中的活動以共同應對危機。美國在這方面的經驗就很值得我們借鑒。美國在1979年就成立了聯邦突發事件管理局，它的職責是運用各種減緩、預防和恢復等手段管理各種人為的和自然的危機，在危機爆發時，他具有至高無上的權力，包括終止法律、中斷交通、甚至在必要時逮捕和拘留公民。它使國家處在“有準備的狀態”下，能夠在全局的高度對危機進行處理。

3.建立危機管理信息咨詢和預警機制

隨著網絡時代的到來，網絡在人們生活中占據著越來越重要的作用，因此必須要搞好網絡信息建設。通過網絡及時了解和匯總各方面的信息，利用專業人員對各種危機情況進行分析，綜合研究可能發生的各種重大危機，并針對具體情況，河南大學哲學與公共管理學院

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設計方案和處理程序；對危機處理的過程進行各方面的監督；評估和總結危機造成的影響和處理危機中的經驗等。這樣在面對危機時，公眾就可以及時了解各方面的防范措施，及時進行自救，政府也可以及時地采取各種措施，防止危機的擴大。例如在澳大利亞，聯邦政府的主要危機管理部門是聯邦應急管理署，屬國防部管轄，負責全國性的危機管理事務。該署設有全國危機應急管理學院，主要從事研究和培訓工作，并承擔全國危機計劃的制訂。同時，要發揮社會各方面的力量，以法律為依據，結合實際情況，通過對各自的重大危險源進行普查的基礎上，建立國家、地方重大危險源數據庫，對重大危險源進行分級管理。因此各級政府要建立一個準確、及時、完整的信息體系，構筑一個完整的應急通訊、信息傳輸網絡，以便于及時指揮調度、上下溝通，縮小決策與執行間的時間差異，確保重要決策在第一線迅速得到貫徹落實。

4.加大社會透明度，保障人民群眾的知情權

在信息化時代，對于涉及公共利益的事件，及時、準確地向社會發布信息，有利于采取有效的應對措施，有利于形成抗擊危機的良好氛圍。“非典”讓我們認識到了信息的極端重要性。“非典”危機的教訓在于，初始階段，透明度不夠，導致決策層和公眾對于危機嚴重性及其危害性的誤判，不僅延誤了戰機，而且影響了中國的國際聲譽。4月20日之后，政府增加了關于 “非典”危機程度、危機處理和控制等方面的透明度。這不僅增強了公眾的防范意識，消除了不必要的社會恐慌，而且還提高了政府的公信度和國際形象。因此，政府要善于運用合理的方式來公布和澄清重大問題，加大社會透明度。

我國憲法規定，人民是社會的主人。因此，人民群眾有權了解突發性事件的處理情況以及涉及人民生命財產安全的重大問題。只有在第一時間向人民公告，才能得到人民的理解和支持。政府要通過各種方式讓人民群眾了解已經發生的有關國家大事、地區大事，以及正在采取措施和要做的重大事情。及時和人民進行溝通，保障人民群眾的知情權。增加人們群眾對突發事件的了解，有助于人民群眾及時從危機事件的沖擊中恢復到正常狀態，及時采取措施應對危機，同時也有利于配合政府開展相關工作，減小危機事件的危害性。河南大學哲學與公共管理學院

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參考文獻：

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第四篇：我國城市社區自治問題及對策研究論文

我國城市社區自治問題及對策研究

摘要:城市社區是社會經濟發展的必然產物，城市社區的發展對推進我國基層民主建設有著重大的作用。經過多年的發展，我國城市社區自治取得了很大的進展，但城市社區自治又面臨許多問題，只有理順政府與社會的關系，加強社區法制建設，提高社區居民素質，實現社區居民互動，才能使我國城市社區自治健康發展。

關鍵詞：社區；城市社區自治；問題；原因；對策

Study on the Predicament and Strategies of Autonomyof Urban Communities in China Abstract:The appearance of urban communities is the inevitable

trend of the development of society and economy,urban community development to promote the rural democratic construction of significant role.After years of development,urban community autonomy has made great progress,but urbancommunity autonomy and confronting many problems , only straighten out the government and society relationship , strengthen community legal system construction,improve the community residents quality, achieve the community residents interaction, ability makes urban community autonomy healthy development.Key words: community；urban community autonomy ；problems;reasons;counterpolicy

城市社區作為社會的基本細胞,是構建社會主義和諧社會這項系統工程的重要組成部分，也是城市社區建設的目標，全國各地對社區自治的建設進行了一定的探討，在理論和實踐方面都有一定的創舉，同時也存在著一些問題。社區社區要和諧,發展社區居民自治是必然的趨向和選擇。

一．城市社區自治理論的源起和發展

關于社區這個概念,目前還沒有嚴格的界定。最早界定社區概念的是德國社會學家滕尼斯,是在他1887年發表《共同體與社會》中提出的,指由具有共同價值觀的同質人口組成的、關系緊密的、富有人情味的社會“共同體”。隨后,社區研究的各個學派都提出了社區概念的界定方法，這里我們用一種有代表性的觀點對社區進行界定,即聚集在一定范圍內并且有共同利益需求的人們所組成的社會共同體。“所謂社區自治，是指不需要外部力量的強制性干預，社區.各種利益相關者習慣于通過民主協商來合作處理社區公共事務，并使社區進入自我教育、自我管理、自我服務、自我約束秩序的過程。”i

城市社區自治是城市社區成員依照法律對本社區事務進行自我管理的制度。它是經濟體制改革和城市社區建設中城市基層管理體制的創新,也是我國城市社區居民直接參與基層事務管理、依法行使管理國家和社會事務的民主權利的一種具體方式。

二．我國城市社區自治的現實意義

隨著市場經濟體制改革的不斷深入,我國的社會轉型正從經濟領域向社會領域拓展與延伸。計劃經濟變成了市場經濟，單位人變成了社會人，作為社會管理體制改革的重要組成部分之一的城市基層管理體制改革———城市社區建設,在經歷了“20世紀80年代后期的萌

ii發,90年代的培育,21世紀之初的推廣”之后,進入了一個新的發展時期,這就是社區自治。城

市社區自治是社會經濟發展的必然產物，是在社會發展進程中，為實現城市社區品質的提升而采取的居民自我治理的方式。作為現代國家多層次治理的重要方式，城市社區自治是現代國家制度的重要組成部分，并成為我國基層民主政治建設的一個重要的實際舉措。社區自治的健康發展,對化解我國在經濟體制改革進程中所產生和積累的社會矛盾,降低政治體制改革的綜合社會成本,促進政治文明建設,構建和諧社會,具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。經過多年的探索與實踐，我國城市社區自治取得了較大的成效，但同時也面臨著一系列的困境和問題。

三．我國城市社區自治中存在的問題及其原因

1．城市社區行政化傾向嚴重

城市社區自治組織行政化傾向較為嚴重，表現在：社區居民委員會是居民實行自治的群眾性自治組織，本應該是政府工作的監督者和居民事務的協調者，但在實際工作中社區成為街道及其部門工作的承受層、操作層，承擔了相當的政府職能。以至居民委員會的選舉、考評都由政府或街道辦事處控制管理，這些都有悖于《居民委員會組織法》的規定。“政府與社區的指導與被指導的關系，已經演變成為領導與被領導關系，帶有濃厚的行政色彩，嚴重影響了社區自治”。iii

“由于城市社區自治在我國的興起“不是政治選擇的結果,而是經濟發展對政治要求的結果”，iv所以政府管理適當退出是實現城市社區自治健康發展的關鍵。1986年，民政部提出.區服務，這標志著我國城市社區自治進入到一個新的發展期。但是，我國缺乏居民自發組織展自我管理、自我教育、自我服務的“三自”傳統意識，也沒有形成西方發達國家作為政府對立面存在的強大的公民社會。因此，居委會承擔了很多本屬于政府職能部門工作范圍內的行政工作，黨政部門交辦的行政工作占據社區居委會大量的時間和精力。社區居委會的行政化削弱了社區自身的工作使社區的自治功能被弱化，居委會沒有力量組織協調所在轄區的機關、團體及企事業單位參與社區建設，致使社區自治發展緩慢很難實現質的飛躍。

2．城市社區自治法律缺位

隨著城市社區建設的發展，特別是城市基層民主政治建設進程的不斷加快，1989年我國頒布實施的《居民委員會組織法》已顯示出不能適應城市社區建設的新要求。面對社區出現的新的問題新的情況，原有的《居民委員會組織法》已經不能滿足新的社區需求。

《中華人民共和國憲法》和《居民委員會組織法》都對居委會的性質作了明確界定：居民委員會是基層群眾實施自我教育、自我管理、自我服務的群眾性自治組織。在實踐中，這兩部法律的規定對促進城市居民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，推動城市居民的自治活動起到了很大作用，但總體上規定顯得太原則，而且隨著市場經濟體制逐步完善

有許多規定與實際工作已不相適應。“對社區自治的性質、地位、管理方式和運作程序進行明確規范的《社區法》的缺位，使社區自治缺乏有效的法制保障”。v

3．城市社區居民的共同體觀念淡漠，參與積極性不高

社區參與狀況是社區自治程度高低的重要標志。目前，社區居民參與存在的問題主要表現為：社區居民參與意識還比較淡薄，社區自治參與率不高，就參與人數和參與人員結構而言，在許多社區，經常參與社區自治活動的主要是少數老年人，尤其是一部分老年婦女。另外，還存在居民參與形式簡單化、參與率低、參與機制不完善、居民參與與參與效果存在差距等問題。以天津市某個社區直接選舉為例，社區共有居民2627戶，7533人。在換屆選舉中，共印選票2317張，發放選票1590張，參選率為68.6%，其中10%的票數是選舉委員會工作人員親自入戶組織居民投票。在進行選民登記和投票時，選舉委員會要到沒有登記和參加投票的居民家中登記和投票。

“我國社區居民的自治意識與社區歸屬感沒有得到很好的培育，社區自治意識欠缺，是導致社區自治不足而社會控制有余的社會思想因素”。vi另外，由于受傳統計劃經濟體制思想的影響,當前城市社區居民自愿參與意識還不強,居民參與仍以被動參與為主,即社區居民在社區工作人員的動員、勸誘、說服下參與社區管理機構已形成決定的事項,這種參與既不能對社區事務開展的具體項目進行決策,也不能對社區公共權力的運作進行監督。

4．社區自治的經濟基礎薄弱，市場對社區自治的侵蝕

從我國的社區建設實踐來看,在城市社區,特別是那些以房地產開發小區為主的社區中,由社區居民委員會、社區業主委員會、社區物業管理企業“三駕馬車”共掌社區公共管理大權,已經成為一種事實上的社區自治模式，社區物業管理企業的管理權力大大超過社區居委會成為社區事實上的管理者這種市場對社區自治侵蝕景象的出現,折射出我國社區建設的一個誤區,即社區建設的市場化傾向。各地不斷出現的物業管理企業與業主發生利益沖突的事件表明:以追求利潤最大化為目的的市場行為,無助于社區自治的實現。

當前大部分城市的社區建設尚未列入政府的社會經濟發展規劃,預算中沒有用于社區建設的專項資金,政府投入缺乏計劃性和經常性,且經常不到位,各地社區建設普遍面臨著資金缺乏的困境。

5．與社區自治相適應的公民素質整體偏低

隨著社會經濟的發展，我國城市社區發展迅速，并且有很多是因為近幾年的農村拆遷而形成的新的社區，這樣就使得社區的居民素質參差不齊，由于社區居民素質不高而引發的阻礙城市社區自治的事件時有發生，社區居民不能正確理解社區居民委員會同政府以及街道辦事處的關系，不能很好的遵守《中華人民共和國憲法》和《居民委員會組織法》，社區共同體觀念淡漠，參與積極性不高。自身的文化水平和自身素質的地下嚴重的阻礙了我國城市社區自治的健康發展。

社區居民的整體素質和文化水平偏低，成為了我國城市社區自治發展的桎梏，政策法規難以宣傳，社區活動消極參與，以及傳統文化中“事不關己,高高掛起”等一些小農思想仍然有著很大的影響,這與城市社區自治中城市居民所具備的民主意識、平等意識、責任意識、參與意識是背道而馳。

四．解決社區自治存在問題的創新思考

1．轉變政府職能，理順政府與社會的關系

要真正解決社區居委會的行政化傾向問題,必須合理界定政府管理與社區自治的邊界,政府要適度介入。社區自治的形成和發展離不開政府的支持，政府制定法規、規章并采取相應的措施促進社區自治良性發展。社區自治的發展有利于密切政府同人民群眾的關系，政府介入須主要定位于對居委會的自治運行進行服務、協調、保障和監督上。但是，但是在我國政府過多介入社區自治事務的情況并不少見，這樣不利于社區自治的獨立、自主發展。政府要轉變政府職能,應堅持三項原則,即堅持“小政府,大社會”的導向原則、“以人為本、社區自治”的目標原則和“權隨責走、費隨時轉”的操作原則;理順三對關系,即街道辦事處與居民委員會的關系,政府職能部門與社區居民委員會的關系,政府部門與社區中介組織的關系;實行“政社”分離,明確政府和社區居委會各自的職責定位,理順兩者之間的關系。“政府在城市社區建設中,承擔著重要的角色,其主要職責是宏觀決策、政策引導、法規規范、資源提供、協調監督。政府和社區居委會不是上下隸屬關系,而是指導與被指導的關系。”

2．社區自治法律的完善

（1）．修改《城市居民委員會組織法》

1989年頒布的《城市居民委員會組織法》，面對城市基層社會管理出現的許多新情況、新問題，居民委員會組織法的一些法律條文，已不適應新形勢的要求，在實際工作中難以操作。為了適應和引導不斷發展的社區自治需求，要針對在社區自治中出現的新情況、新問題制定相應的法律規范，對已有的但與實際情況不符的法律條文，要進行修改。

（2）．加強社區自治立法

隨著我國政治體制和經濟體制的不斷發展，原有法律的滯后性已明顯表現出來，導致出現具體法律問題時缺少法律依據。尤其在當前，出現了許多新的社會關系的情況下，為了更好的處理這些關系，我們應盡早出臺《社區組織法》，該法應多規定社區自治中的主要內容，對于體問題要做較少規定，然后各地再根據本地實際情況制定實施細則。社區自治在法律保障監督下運行，才能真正使社區實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

3．倡導和發展居民社區參與

（1）．營造自治環境，培育社區居民的認同感和歸屬感

首先，加強對社區自治工作的目標、宗旨、意義和任務的宣傳，使居民群眾對社區自治工作有正確的認識和了解，從而激發和調動社區居民參與社區自治的自覺性和積極性。其次，加強社區公共服務的建設，“通過拓展社區服務、發展社區衛生、繁榮社區文化、美化社區環境、加強社區治安，改善社區公共服務，增強居民的滿意度和認同感，使居民自主地、積極

viii地投身到社區建設之中。”同時，社區居民也必須認識到，在生存的載體由單位轉移到社區、vii

自己由單位人轉為社區人后，必須積極培養社區的主人翁意識，樹立“服務鄰里，服務社區”的理念，強調以“地方”、“社區”為中心，以個人日常生活為起點，去關心、參與自身周圍的社區公共事務，在參與過程中培養人與人之間的共同情感。

（2）．規范制度化參與機制。

居民委員會是居民社區參與最重要的制度化載體。要改變居民委員會的“準行政組織”的現狀,改變其行政化的工作方式,確保其自治屬性和核心自治組織地位。要以社區居民委員會為依托,通過落實民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的制度化參與機制,來實現社區成員廣泛參與討論和決定社區事務與社區公共權力運作的全過程,規范制度化參與,提高居民社區參與的民主程度和深入程度。

4．建立社區居委會獨立的財務制度,多渠道籌集社區建設資金

社區自治經費應實行國家和社會共同分擔。“一方面,國家為社區自治提供一定的經費支持,另一方面，由居民委員會自己承擔”社區居委會財務獨立是社區依法實行民主自治的首要條件,社區居委會要開展社區活動、社區服務,必須有一定的經濟實力作為物質保障,因此,要建立社區居委會獨立的財務制度,提升城市社區在城市社區建設和管理中的主體地位。這有助于針對社區群眾的需要開展社區活動,有助于提高社區居民對社區的認同感。社區經費來源上應采取“財政支持、費隨事轉、社會贊助、社區自籌”等多個渠道籌集建設經費。政府每年要適當增加社區建設投入力度,同時也要調動社區單位的積極性,爭取多渠道籌集社區建設管理資金。

實現社區資源共享對資源的認識上轉變封閉保守的觀念，樹立社區資源共享的新理念，不斷拓展社區資源利用的渠道和領域，對多種資源進行整合與開發，變習慣于無償調用為注重共享共贏。“充分利用社區資源服務社區，發揮資源最大效益，各街道和社區要積極主動地為駐區單位排憂解難、提供服務，找準雙方利益共同點，努力達到社區資源共享、互惠互利。”xix

社區居民的文明素質是社區和諧的重要標志,也是推進社區居民自治發展的關鍵因素，5．提高社區居民素質，營造社區政治文化 因此為提高社區居民素質，營造社區政治文化應從社區實際和居民的需求出發,以普及科學文化知識，倡導文明新風、提倡科學精神、融洽人際關系為主題,塑造社區共同價值觀,提高居民的整體素質，形成互敬互愛、文明向上的和諧社區氛圍為目標。

（1）.提高居民的科技文化水平和自身素質修養，培養居民的自治意識、自治能力和自治習慣,逐步完成現代公民對社區事務的理性參與過程。社區建設正是從社區居民身邊最直接的公共領域中培養公民表達、討論、協商、互動、合作的民主習慣。

（2）．大力開展社區法制宣傳教育活動,增強群眾的法制觀念和法律意識,引導社區居民通過合法的途徑和方式表達利益訴求,維護合法權益,解決利益矛盾,使社區利益關系走上法制化道路。要在社區內部建立健全社區服務志愿者制度,為廣大居民自覺主動參與社區發展和管理提供積極的政策動力。

參考文獻

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第五篇：我國非經營性國有資產管理體制存在問題及對策

我國非經營性國有資產管理體制存在的問題及對策

摘要：

非經營性國有資產由于其非營利性的特點，長期主要依靠國家行政手段進行資產和資金的分配。由于沒有良好的監管機制，非經營性國有資產管理中存在管理混亂、處置不均等許多問題，為此應從機構設置、制度建設和管理工具等多方面加強對非經營性國有資產的管理。

關鍵詞：非經營性國有資產，存在問題，制度建設

非經營性國有資產是指不投入生產經營和流通領域的，主要由行政事業單位占有的產權屬于國家的資產。廣義的非經營性國有資產是指所有非營利性國有資產，即除了經營性國有資產以外的都是非經營性國有資產。既包括生產經營企業中的不以營利和資本增值為目的國有資產，如傳統國有企業單位所屬資產中，由于歷史原因包含了大量的相對獨立的乃至成建制的非經營性資產，又包括非營利性企業中的國有資產（自然壟斷行業中企業的國有資產），還包括非企業國有資產。非經營性國有資產具有以下特征：配置領域的非生產性，資產取得、占有和使用的無償性，提供服務的公益性，追求資產利用的充分性。非經營性國有資產是國家機關正常運轉和各項事業順利發展的物質條件，是我國國有資產的重要組成部分。

一，我國非經營性國有資產管理體制中存在的主要問題

面對占有國有資產近半壁江山的非經營性國有資產的管理，一直處于放任自流的狀態。我國歷次政府機構改革和國有資產管理體制改革，不僅沒有將其作為改革的一個重要內容加以考慮并加強對其的管理，反而因管理機構撤并和管理職能轉換而有所削弱。由于機構、體制、制度、觀念等方面的原因，非經營性國有資產管理還相對薄弱，家底不清、賬實不符、重錢輕物、重購輕管、產權不清、職責不明、效能低下、資產流失等問題依然存在，有的還相當嚴重。因此，如何進一步加強非經營性國有資產管理，是擺在我們面前值得認真研究的一項課題。現對其中幾個主要問題進行闡述。

（一）非經營性國有資產管理目標不明晰

國內有許多學者認為非經營性國有資產的管理目標是“保全資產”。然而，對資產的“保全”要求還不能涵蓋所有的非經營性國有資產。毋庸置疑，對某些需要保持原貌的古文化遺產、自然地理資源，“保全”目標是很貼切的，但對于其他存在于行政事業單位中的某些非經營性資產、公益性基礎設施而言，僅僅以“保全”作為管理目標顯然是不夠的。因而，對非經營性國有資產而言，應基于整體經濟效率的提高來確定其管理目標，基于社會公共利益價值的“保值增值”大循環是有效管理非經營性國有資產的適當目標。

（二）行政事業單位的非經營性資產管理普遍存在家底不清、賬實不符、管理基礎薄弱的現象

資產存量不清已是非經營性國有資產使用單位的通病。一些單位和部門賬目混亂，有賬無物、有物無賬、賬外有賬的現象普遍存在。而且長期不對賬，造成國有資產流失。一些行政事業單位資產管理財務制度不健全，有的只設“固定資產總賬”，沒有明細賬目，賬實是否相符無法核對；有的采用流水記賬法，當年新增資產在購置時通過“經費支出”或“專項支出”走賬，沒有相應增加固定資產。在非經營性國有資產管理中，事業單位國有資產管理存在的問題更為嚴重。由于我國事業單位組織性質復雜，職能定位模糊，其管理就變得十分復雜。由于改革不徹底，形成了一些行政單位與事業單位、事業單位與企業之間的界限不清，資產性質歸屬與性質不明的現象十分突出。大部分事業單位，既提供私人服務又提供公共服務，其資產來源既有國家投入，也有本身業務收入。

（三）行政事業單位的資產管理手段落后，信息化管理水平低

行政事業單位至今尚未建立相關管理數據庫，管理集中的綜合可比性較弱。對資產管理信息的收集中存在不集中、不全面、不準確等問題。同時，傳統的管理，在信息加工和傳輸上手段比較落后，也存在如下弱點：一是靜態數據多，動態數據少，更新頻率低。二是信息在傳輸中衰減和丟失。三是無法做到實時在線處理。

（四）缺乏有效的資產預算管理體制。

目前，我國還沒有形成專門的資產預算體系，大多用財務預算代替資產預算，財務部門在編制預算時，缺乏對單位資產狀況的充分了解，在資產配置使用時不考慮原有資產存量和消耗、增值狀況，導致預算安排存在一定的無目的性，資產閑置、浪費與資產的重復配置并存，降低了資產的配置效率，致使有限的財政預算資金沒有得到最有效利用。

（五）基層非經營性國有資產監督管理最為薄弱

在縣鄉兩級，國有資產流失、閑置、低效率使用現象嚴重。縣鄉兩級國有資產大多數為房屋設施、設備類國有資產，其流動性較差，縣鄉兩級行政事業單位重重購置使用，輕管理維護，在“非轉經”中監管不到位，流失嚴重，且由于條塊分割的影響，不同的占用機構或單位之間，無法進行資產的劃轉，也導致了不同機構和單位之間人均占用額的差別較大。此外，對資產占用隨意，缺乏基本效用評價標準的問題較為突出。

（六）資產配置不合理，資產流失嚴重，影響政府社會經濟管理職能的發揮

在舊的管理模式下，大量非經營性國有資產被政府各部門無償占用，所衍生的處置、經營權被“理所當然”地用作各行政事業性單位創收的依據。為獲取所謂的灰色收入，不務正業“創收”，巧立名目“增收”，經商辦企業成為了一些部門單位的重要任務，不僅分散了政府部門履行職能的資源，影響了工作效率，而且由于非經營性資產在部門之間分布不均，造成了部門之間收益懸殊，嚴重影響了政府形象。

國有資產流失問題發生在資產管理的各個環節。比如，在購置環節，由于決策失誤、經驗不足甚至個別人謀取私利，一些單位常常購買質次價高的產品，基建工程造價含有水分，造成了國有資產大量流失。

二，非經營性國有資產管理體制完善對策

（一）加強政府采購制度建設，規范政府采購行為

規范政府的采購行為要求在采購中嚴格遵循“三公”原則，及時將政府采購的項目、程序、要求、過程和結果公開，接受全社會監督；嚴格落實采購資金、采購項目報批制度，維護決策層和監督層的審批權和知情權；嚴格招投標運作程序，確保評標、驗收、結算相分離，購買、使用與付款相分離。嚴格遵守政事分開的原則，建立和完善采購監督機制。

（二）合理設計市場化的付費機制

非經營性國有資產在使用中的突出問題是浪費嚴重，對資產的保養和維護不到位，造成資產加速老化。在資產付費環節我們可以參考國際通行做法，一種是非經營性國有資產管理機構將資產直接撥付給使用單位，事業單位無需付費就可使用。另一種做法是引入市場化的交易制度，即資產管理機構負責統一配置和購買資產后，使用單位向財政部門申請使用環節的預算資金，在預算批準后再向資產管理機構交付租金，以獲得資產使用權。前一種做法適用于一些小額、零星的易耗型辦公資產，后一種做法適用于房產、公務車等大型資產。

（三）建立與行政事業單位撥款制度相適應的資產責任制度

資產管理與財務管理緊密結合，是改變行政事業單位資產管理現狀的需要。兩者的脫節是造成賬外資產的主要原因，而賬外資產的存在是資產流失的最大隱患。因此，國資部門應掌握財政貨幣資金的具體投向及所形成的資產數量，特別對機構改革中一些撤并的行政事業單位資產，國有資產管理部門和相關部門應集中調整、合理配置，避免在機構改革中造成單位資產更大的“貧富差距”。(四)建立行政事業單位資產調劑制度，實行使用權動態管理

應建立完善的行政事業單位資產調劑制度，對一些長期閑置不用和超標準占用的資產及出租、出借的固定資產，由政府有關部門按照規定的標準進行調劑，實行兩層次委托管理。一是將政府機關事務管理局整體轉制為行政事業資產管理公司，由財政和國資部門共同委托資產管理公司，由財政和國資部門共同委托資產管理公司統一經營。二是把日常管理事務委托給各行政事業單位管理，主管部門監督職責。

（五）建立非經營性國有資產的產權制度

產權界定的基本原則是“誰投資、誰所有、誰受益”。其方法具體包括：一是原始投資主體界定法，即根據國家財政撥款的有關賬目和原始憑證，清查子單位開辦之日起至清查時點止期間內國家投入行政事業單位資金所形成的資產，應界定為國有資產；二是資產增值界定法，對國家撥款形成資產增值的應界定為國有資產；三是以單位名義接受捐贈、捐獻的資產也應界定為國有資產。

（六）建立非經營性國有資產的退出制度

退出制度包括兩項重要內容：一是資產處置制度。資產處置包括行政事業單位對所占用的國有資產的報廢，有償調出和變賣。無論以哪種方式處置行政事業性國有資產，都必須要以相應的制度為依據，嚴格履行報批手續。二是非經營性資產轉經營性資產的審批制度。行政事業性國有資產轉經營性資產必須經過評估審批和登記，未經法定程序不得自行轉換。

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