第一篇：我國現行城市管理體制存在問題及發展取向

一、城市管理體制概念的提出

理論界比較認同的城市管理體制的概念，是指關于城市管理的組織機構設置、地位、職責和內部權責關系及其相關的規章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質載體和保證，也是支撐城市管理系統的骨架支柱。城市管理體制是一個綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標準，主要包括：城市管理的機構及其職能體制、領導體制、市區街道的層級管理體制等，其核心是各機構間的職、權、責的配置問題。一般而言，城市管理體制具有以下四個方面的內容：

1、城市規劃、建設、管理等機構的行政領導體制。它包括城市管理系統中的諸機構間的行政隸屬關系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統在市政府行政機構序列中的領導與被領導及協調與被協調關系、市政府其他職能機構與它們的關系等。總之，城市管理系統內的各組織機關及其職能機關的關系網絡，構成了城市管理體制的主要內容。

2、城市管理系統內各機構的職能及權責關系。城市管理系統各組織機關的職能，由相應的法律法規規定，其權責結構由職能體系所決定。

3、城市管理體制中的市、區、街道“三級管理”體制。首先是三級管理中的職能分工，如市級的宏觀決策指導與綜合協調職能、區級的分解與協調及決策職能、街道級的執行職能。其次是事權分配及管理原則，如市級的規章政策制定權、區一級的決策指導權、街道的執行處理權。第三是指同一層級上的各管理機構的關系。如區級的規劃、建設、管理的不同于市級的體制形式。

4、城市管理系統中的政府、事業單位及企業單位之間的關系定位。城市管理體制中的政、事、企關系錯綜復雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點所決定的。首先，城市管理的許多內容屬于社會福利性質的社會性服務范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價值不直接表現為可以估量的物質或貨幣形態。因此，這類社會組織大多由市政主體的政府來出資或補貼，并得以繼續發揮其管理的職能。其次，城市管理的實踐中難免與作業聯系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業單位都難以承擔此職能。企業在某種程度上兼有了政府、事業單位的特征，政企關系、政事關系、企事關系糾結于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔城市管理作業任務的企業都存在著不同程度的矛盾。

二、影響城市管理體制的主要因素

任何事物都是與周圍的事物相聯系而存在的，沒有孤立的存在。城市管理體制的形成，經歷了長期的管理實踐，因而與周圍事物的聯系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個方面。

1、環境。環境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環境和具體工作環境兩大類。前者是指政治、經濟、文化、法制、社會、科學技術、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過程中同決策、執行、監督等相關聯的具體因素。總體環境與具體環境只是一個相對概念，是不斷變化著的，總體環境的力量不時地會轉變成為影響城市管理的具體環境。

環境對城市管理體制的作用主要表現在以下兩個方面：一是環境決定了城市管理體制的職能體系和目標體系，它們都隨城市管理環境的變化而發生相應的變化。二是環境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩定是因為它與周圍環境的協調性大于抵觸性；同樣，它與環境的不協調就是城市管理體制需要調整和改革的動因。環境的復雜性和可變性，導致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設計應充分考慮，力求建立一個有彈性的有機結構。這是因為：一方面城市管理體制的運行本身就是一個開放的系統結構，是同其他相關的環境有機地聯系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動態結構，它一直不斷地從環境中攝取影響其發展的積極或消極因素。環境的復雜性、可變性愈大，城市管理體制結構的動態性和不確定也隨之加大。尋求與環境相適應的城市管理結構體制是人們追求的目標。

2、技術要求。從城市管理體制的特點來看技術的影響，它包括了：

一、城市管理過程中方式方法，如系統方法、管大放小方法等；

二、城市管理過程中各資源因素的性質特點，如執法檢查中的車輛、通訊手段等的運用狀況等；

三、城市管理實踐中的知識含量，如人員素質、決策水平、效率效益等。

技術是最能與城市管理發生直接聯系的影響因素，特別是操作上與設計城市管理體制的關聯性很大。一般來說，體制規定的操作程序及標準，都是通過技術來實現的，因而體制與技術必須統一起來。技術在體制運轉中的作用，大致有三種判斷的標準：一是體制中各職能部門的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協調途徑；三是對外界變化的適應程度。現實工作中，很難給技術在城市管理體制中的作用定一個明確的、劃一的標準，它在某些情況下的優勢，可能是另一種情況下的劣勢。所以，技術與體制的一致性，要求城市管理的實踐工作者要區別對待，綜合處理，體現出彈性原則。

3、社會心理系統。這是人本觀點在城市管理中的借鑒和推廣的結果：行為主義管理學認為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價值觀、態度、期待和愿望的影響等構成了人的價值觀。但同時，影響“人”行為的因素還包括由諸多個體組成的群體的社會心理系統。它既包括個人的行為與動機、地位與作用的關系，也包括由個體所構成的群體心理。籍此，城市管理的實踐也越來越多地關注“人”及社會的心理因素對體制的影響。

4、戰略目標。戰略是指決定城市管理體制的性質和根本方向的總目標。它與社會的經濟、政治體制密切關聯，是城市管理過程中衡量、評判和糾偏的標準。戰略目標從不同的角度，有不同的劃分標準，如：總目標、分目標、長期目標、中期目標、既定目標、暫定目標等。戰略目標在我國往往與“遠景規劃”、“戰略構想”等是同義詞。

從一定意義上來說，城市管理體制是指城市管理系統內的職能配置、機構設置、決策、執行、監督及其與系統外相關事物之間所形成的網絡關系。不管從哪一點來認識城市管理體制，其過程都是統一的：即為了實現城市管理總體戰略目標的需要。而且，城市管理機構的職能配置、機構設置、管理程序等都是以其所擔負的任務〈戰略目標的實施過程〉為前提的。城市管理的諸多構成因素都受制于戰略目標，城市管理的過程就是戰略目標實施的不同階段。一旦戰略發生改變，城市管理體制從職能配置到組織機構乃至保障性的政策、法規等也都必須發生改變。

三、我國現行城市管理體制及其形成的歷史背景

我國現行的城市管理體制呈現出多元模式并存的特點，概括起來有三種態勢：規劃、建設、管理合一的大建委模式；建設與管理合一的模式；規劃、建設、管理各自分離的模式。

這種城市管理體制，是伴隨著長期的城市管理的實踐而逐步產生的。我國現行城市管理體制的形成最早可以追溯到建國初期。但是，真正對現行城市管理體制產生實質影響的還是改革開放以后。在這二十余年的發展過程中，加強城市在“以經濟建設為中心”戰略中的核心地位，強化城市的輻射功能是我國城市發展的主線。現行的管理體制就是在這一進程中逐步形成的，其中經濟體制改革和機構改革則是直接促進我國城市管理體制形成的兩大背景要素。特別是在最近十年里一直與我國城市管理體制的形成、發展所息息相關。這一時期主要分成兩個階段：

第一階段是1988年至1993年。期間，經濟體制改革已經在城市鋪開，并進行了新中國歷史上的第五次機構改革。城市經濟建設的推進，必然對城市的規劃、建設和管理提出新的要求。這一階段的城市管理體制主要圍繞三個方面作了相當大的改革：一是抓住城市管理轉變職能的突破口，重新調整、凸顯了城市的建設職能；到九十年代時，隨著《城市規劃法》的實施，城市的規劃職能逐步明確，并在城市管理體制中初步占有了應有的地位。但是相關的城市市政等管理職能一直未能引起足夠的重視。二是實行簡政放權，賦予了區級政府一定的權力。這一時期權力下放的基本指導思想是：條塊結合，以塊為主。為了便于領導，區級普遍設立了同市級的相應機構，并明確了市、區兩級的職責權限和任務分工。由于沒有相關性的法律法規作保障，在向區、縣下放權力的同時，也產生了一些問題：如市、區兩級的職權界定太細，操作中出現的新情況，市、區兩級都難以應付；規劃權的下放造成違章建筑很是普遍，等等。三是調整城市管理的內部結構。這段時間剛好是我國城市建設的醞釀準備階段和大規模城市建設的起步時期，所以城市建設成為城市工作的重點之一。在向建設傾斜的過程中，一些諸如“基礎設施先行”的口號和方針很明顯地反映了這些結構的調整趨勢。總之，這一時期城市管理體制改革的成就不很顯著，政企不分、行政干預建設行業的企業行為十分普遍，改革的進程還有待繼續深化。

第二階段是1993年至今。這是我國歷史上城市管理體制改革步子邁得最快，取得成果也最顯著的時期。這一階段城市管理體制改革的背景也是兩個：一是按照1992年召開的十四大所確立的建設社會主義市場經濟的目標，理順體制，理順關系；二是第六次機構改革的推動，從轉變政府職能深化城市管理的機構改革。這幾年來的改革成就可以簡單概括為：

1、進一步以轉變職能為切入口，優化城市管理的內部結構，初步明確了規劃、建設、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規劃、重建設、輕管理現象。

2、逐步明確并初步界定了市、區、街道三級管理體制的格局，“兩級政府、三級管理”的原則和要求也在進一步的完善過程中。

3、加強了城市管理的法制建設，頒行了一大批的有關城市管理的法律和法規，城市管理初步走上了有法可依的軌道。

4、重點強化了城市管理的執法監察工作，初步形成了綜合執法與專業執法相結合、權力監督同群眾監督及社會監督相補充的執法監察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡、統一、效能的原則，著力解決城市建設職能界定寬泛、政企不分的問題。

四、城市管理體制改革的幾個取向

科學合理的城市管理體制必須能夠體現管理客體(管理對象)的要求，并能與周圍的環境相適應。社會主義市場經濟的大環境背景決定了城市管理體制的性質，并框定了它產生效力的范圍。我國現行的城市管理體制基本上還沿襲著原計劃經濟的舊模式，已經不能適應社會主義市場經濟的要求，必須作出改革、調整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現出市場經濟的內在要求呢？這是關系到未來城市管理體制改革方向的重要內容。

1、職能體系上必須體現出合理性。

市場經濟條件下的城市管理體制，它的職能體系的合理性要求對城市管理在內容形式、價值取向和方法手段上都能夠體現出市場經濟的要求。這是一個復雜的系統體系，其合理性表現為：

首先在形式上，避免走向兩個極端：即事無巨細、統辦統攬的職能定位極端；全盤推向市場、由市場主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見效慢、重復性極強的浩繁工程，政府統包統攬肯定會出現“管不了也管不好”的局面。然而，統統推向市場更不可取，利益驅動會使本來利小或無利可圖的福利性的城市管理陷入無序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現出宏觀指導性〈如訂立法律規章、頒發政策等〉，二是能體現出市場性。

其次，在價值取向上，應該體現出“強其所應強、弱其所應弱”的職能定位。西方發達國家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統的政治價值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價值取向。然而，市場經濟對城市管理的影響是全方位的，如發達的市場條件、健全的保障制度、完善的基礎設施、寬松的運行環境等等。這些反而是城市管理職能“強”的價值取向的表現。

第三，在管理手段上，要善于運用市場機制的調節作用。這里行政手段的運用職能必須首先得到確定。一般說來，城市管理的手段可以概括為三個方面：即行政手段、經濟手段和法律手段。其中的經濟手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現經濟杠桿的作用，實現間接管理。而法律手段則是為了實現規范化的管理目標，當然，其途徑是要注重法律法規的運用。最后在對外關系上，城市管理體制的職能結構應該體現出開放性的特點，能夠不斷與體制外的環境進行必要的物質、信息和能量交換。這實質上屬于城市管理資源配置方面的研究領域。

2、在組織機構的數量上，應該體現出精簡性。

相對精簡的數量結構是市場經濟的客觀要求。這是因為：

一、市場經濟體制使城市管理的職能結構有別于計劃經濟條件的職能體系。市場機制與社會資源的配置方式轉變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機構相應作出調整，因而也勢在必然。

二、市場經濟使城市管理也要與成本和效率掛勾起來。一定規模的行政組織機構與管理人員隊伍必須與社會資源和財力相適應。否則，將造成運轉不靈、效率不高等弊端。控制機構數量的最有效方法是搞好編制工作。市場經濟要求機構編制部門不但要健全相關的法制，而且還要按照最低數量原則設置部門和職位，科學地分解職能：一方面是控制機構數量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設置，杜絕閑職和冗員，做到每個職位都定事定責。

3、操作運用上，要體現出彈性原則。原則性與靈活性相結合，要求城市管理體制在付諸實施的諸環節中，能夠根據管理對象和外部環境的變化，相對靈活地作出調整。市場經濟的變化性很大，機械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運用中必須做到將體制的機械的剛性與環境變化的靈活的適應性結合起來，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎，保持相對的穩定性。彈性操作的前提是不應該同體制的基礎特點相抵觸，需要保持城市管理體制的正規性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結構模式、基本職能結構、基本組織結構及其與其它部門機構間的關系。比如，同屬城市管理體制的規劃部門與綜合管理部門分別實行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國的國情，不必遵循城市管理體制的“條塊結合，以塊為主”的原則約束。再次，關于體制的規范，要權責明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無章無法。

4、在信息的收集、整理及運用結構上，應該呈現網絡化的特點。

現代管理與信息的關系非常密切，信息是決策、執行、溝通、檢驗反饋等一系列管理活動的依據。特別是市場經濟條件下的城市管理，一方面由于社會事務的增加，管理中不斷出現一些新問題、新情況，造成信息量的增長。另一方面，信息所反映的城市管理的內容涵蓋了方方面面，錯綜復雜。再一方面是由于社會生活節奏加快，市場信號也越來越快，反映這種變化的信息也出現了快捷性的特點。正是由于信息的諸特點，造成城市管理對信息的依賴性越來越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對信息的學習、研究和利用的功能，而保障和強化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網絡化的信息結構。信息結構是一個開放性的結構，要求在城市管理系統內部形成一個上上下下、左左右右都相互連成一個整體的系統，以便及時地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過對信息的分析、綜合、總結，才能加深了解和把握管理對象及外部環境，通過檢查和調整，不斷提高決策和管理水平。

第二篇：現行公用事業管理體制存在的問題

姓名：祝蘇煒 學籍：200509 所屬服務站：浙江省紹興文理學院教學服務中心 聯系電話：*** 個人郵箱：zjzsw48@cmr.com.cn

我國公用事業管理體制改革問題研究

【摘要】：公用事業是特殊的壟斷產業，壟斷產業有其獨特的性質。在我國，公用事業作為自然壟斷產業在管理體制上存在很大的問題。改革現行公用事業體制，打破壟斷，政企分離，為不同區域企業的直接競爭創造條件已成為我國公用事業不可回避的問題。文章在分析我國公用事業體制現存問題、認識該產業特征的基礎上，提出了我國公用事業體制改革的相應措施。

【關鍵詞】：公用事業、改革、壟斷、民營化 【正文】：

所謂公用事業，是指電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產品、服務的行業。公用事業通常都是自然壟斷性比較顯著的基礎設施行業，同時又是具有明顯公益性的行業。傳統上，絕大多數國家的公用事業都是由政府直接投資，壟斷經營的。直到上個世紀70年代，英國等發達國家以民營化為導向對公用事業進行了大規模的改革，并形成了波及全球的改革浪潮。發達國家的改革經驗和成效表明，公用事業民營化改革不僅有助于降低政府成本，而且能改善公共服務的質量和水平。我國的公用事業管理體制也急需改革。

公用事業改革自然會觸及到包括政府、企業、消費、企業員工等各利益主體的利益,具有相當的復雜性與敏感性,改革的難度也相當大。但是由于公用事業直接關系到人們的生產和生活秩序，關系到社會的穩定，因而是對國民經濟發展具有全局性、先導性影響的基礎行業，是城市社會賴以生存和發展的基礎。保證公用事業的穩定發展，確保生產和生活對其需求的滿足，是保證城市社會穩定、秩序的前提。因此我國公用事業管理體制只有通過改革來逐步完善，真正起到其應該發揮的作用。

一、我國現行公用事業管理體制存在的問題

我國現行的公用事業管理體制存在著許多問題，主要可以歸結為以下四個方面。

1、政企不分及由此導致的低效虧損。目前，我國城市公用事業實行的是政企合一的管理體制，公用企業行政化現象嚴重。這種體制的必然結果是以行政區劃為界限來劃分公用企業的市場范圍，由行政區劃界限內的運營者壟斷經營。這種劃地為牢式的壟斷雖然便于政府對所屬企業的直接管理，但往往有悖于經濟合理和規模經濟的原則，造成經濟上的低效率和社會資源的浪費，城市公用事業的虧損問題也普遍存在。

2、垂直壟斷導致各種限制競爭行為。由于我國城市公用事業長期采用區域性垂直一體化結構,地方公用事業管理部門所屬企業分行業壟斷本地區公用事業產品或服務的生產、輸送、銷售等所有環節。近年來各地的改革不僅沒有削弱這種垂直壟斷，而且出現了越來越多的公用企業憑借壟斷優勢，限制競爭、損害消費者利益的問題。據國家工商行政管理局報告顯示，公用企業利用獨占地位侵權成為2001年消費者申訴舉報的十大熱點問題之一。其中供水、煤氣等服務領域投訴達10670件，在國家計委劃分的19個服務行業的37個小類中占第三位。這些問題主要包括：設置障礙，控制終端產品；利用審查申報，控制設計施工；捆綁交易，濫收費用等。

3、價格管理混亂，缺乏科學依據。各級政府物價部門確定公用事業產品或服務價格水平的依據，主要是被管制企業上報的成本，但這種成本是在特定行政區域內壟斷經營企業的個別成本，而非合理的社會平均成本。按企業的個別成本定價，成本越大價格越高，不僅使企業失去降低成本的壓力和動力，而且還會誘使企業虛報成本。而物價管理部門雖然對企業上報的成本資料進行審核，但由于沒有象企業那樣了解真實成本，故只能審核其合法性，難以審核其合理性。在實際操作中，往往是憑主觀判斷對企業的調價幅度“砍一刀”，具有較大的主觀隨意性，價格調整在一定程度上取決于政府與企業之間討價還價能力和各利益集團之間的利益協調程度。

4、投資能力不足，供求矛盾突出。根據聯合國建議，發展中國家城市基礎設施投資比例應達到國內生產總值的3%-5%或固定資產投資的10%-15%，以滿足工業化和城市化發展起飛階段的巨大需求。而我國歷史上投資比例最高的1998年，以上兩個數據只有1.8%和5%。投資不足，資金短缺，致使城市公用事業的發展明顯滯后于城市化發展，難以滿足經濟高速增長、城市規模不斷擴大、人口急劇膨脹所帶來的巨大需求。目前我國城市平均萬人擁有公交車輛僅6輛，城市污水處理率不到26%，垃圾無害化處理率僅為6%。城市供氣、供水和汽車停車場等都嚴重不足。

二、公用事業的特點及其影響

從經濟學的角度觀察，公用事業具有以下幾個方面的主要特征：

1．具有一定的自然壟斷性質。公用事業對網絡的依賴性決定了其自然壟斷的特點：一方面，網絡是公用事業固定成本的主要部分，具有顯著的規模經濟性；另一方面，公用事業生產的主要環節高度垂直相關，主要產品結合緊密，又具有明顯的范圍經濟性。這兩個方面的特點決定了公用事業生產經營的成本具有弱增性，即由一家企業生產全部產品或多種產品比由多家企業生產，成本更低。

2．具有準公共物品性質。公用事業產品與城市居民的收入水平、消費水平、生活質量直接相關；作為要素投入，公用事業產品還關系到其他行業能否正常、穩定地組織生產活動。也就是說，公用事業與生產生活的費用以及生產生活的普遍性、安全性、連續性、便捷性直接緊密地聯系在一起，具有較強的公益性。

3．具有較強的資產專用性。公用事業需要巨額投資，這些投資形成的資產專用性很強，一旦投資就難以挪作他用，沉淀成本很大。所以，只有在人口高度密集的城市建設網絡才可能產生規模經濟，這又使公用事業投資具有一定的區域特性。

公用事業的這些特點，決定了其需要同時承載相互矛盾的雙重目標：社會福利的最大化和企業利潤最大化。為了滿足這兩個目標，幾乎所有國家都曾對公用事業都采取了公共企業壟斷專營的模式。

然而，隨著經濟和技術的發展，傳統上屬于自然壟斷的公用事業，開始呈現出非自然壟斷的特征，譬如電信業，隨著移動通訊、微波和衛星傳輸、互聯網技術的發展，包括市話、長話在內的許多電信業務，在不另建網絡的情況下就可實現經營。并且，在公用事業領域，也只有網絡業務具有自然壟斷性質，其它業務可以與網絡分離。這些變化使公用事業具有了競爭的性質和特點，為私人企業的進入提供了機會和條件。與此同時，在很多國家，公用事業部門壟斷性供給的效果普遍不好，服務差，成本高。因此，一些國家把公用事業中的競爭性部門和壟斷性部門區分開來，讓私人企業參與競爭性公用事業的生產和供給。

拋開各國公用事業改革的政治經濟背景的具體差異，其實質誘因主要是由于技術進步和需求變化導致了部分行業領域自然壟斷性質發生變化，出現了競爭性的特點。因此，各國公用事業的競爭領域日漸增長，而管制范圍日漸縮小。這是全球公用事業發展的一般趨勢。

三、公用事業管理體制改革和發展思路

我國的公用事業長期采用區域性垂直一體化結構，地方公用事業管理部門壟斷本地區公用事業的所有環節，服務效率極低。進入上世紀90年代以后，我國經濟迅速發展，對通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業提出了巨大的需求，原有公共部門滿足不了市場需求，而政府一時又拿不出多少財力進行新的投資和建設，供需矛盾急劇惡化。為解決這個矛盾，廣東、上海、浙江等地開始探索公用事業民營化改革。中央政府也開始重視公用事業的改革，建設部于2002年12月發布了《 關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，從2003年開始對各類資本全面開放公用事業行業，十六屆三中全會第一次把推進市政公用行業市場化寫進了黨的決定，我國公用事業改革的步伐在加快。

（一）國外公用事業改革經驗對我國的啟示

以民營化為導向的公用事業改革，在我國還是一個全新的嘗試，有必要認真吸取國外的經驗，發揮后發優勢，少走彎路。英、美、日等國的改革經驗，在以下方面值得我們借鑒。

1、引入競爭機制與改革產權制度并行。由于英國公用事業改革是與民營化相伴進行的，這就容易給人們一種假象，似乎民營化本身就能促進經濟效率。但從本質上分析，真正促進效率提高的是市場競爭。英國民營化改革之所以能促進公用事業的服務效率，主要是因為英國政府以促進競爭作為重要改革目標。雖然在某些產業、某個改革階段，英國政府出于對政治因素的考慮，沒有把提高市場競爭性放在首要地位，但從總體上分析，英國政府采取的一系列政策都是以增強競爭為主要內容的。更明確地說，所有制變革對提高公用事業經濟效率的作用很不明顯，經濟效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進競爭與改進管制效率的政策措施。日本和美國的經驗也可證明這一點。

超產權理論的研究證明，在競爭比較充分的市場上，企業私有化后的平均效益提高顯著；而壟斷市場上，企業私有化后平均效益提高并不明顯。因此，對于以行政壟斷為特征的我國公用事業來說，光有產權改革是不夠的，再造一個競爭性的市場同樣重要。

2、以完善的法律法規為改革依據。發達國家公用事業改革都有一個共性：預先制定了較為完善的法律法規，使整個改革過程有法可依。我國目前的公用事業改革還只停留在地方政府和某些部門的探索上，在目的上也是以減輕地方政府財政負擔和減輕來自民營企業、外資企業投資壓力為主，公用事業改革的總體思路和相關法律法規還不健全。鑒于改革的壓力越來越大，中央政府有必要預先制定出相關的法律，至少是統一的政策，指導今后的改革。

3、在改革過程中引入激勵制度。為了促進被管制企業提高效率，在仍需管制的領域，西方國家普遍引入激勵性管制方式。實踐證明，價格上限管制、區域間競爭、特許投標等激勵制度的實行對于促進企業提高生產效率和經營效率具有積極意義。美國、英國、日本在電信、電力、煤氣等行業普遍采用了價格上限管制方式，企業在政府規定的最高限價下有利潤最大化的自由，只要企業善于經營，不斷提高生產效率，就能取得較多的利潤。另一種激勵方式就是建立穩定的長期契約，并在績效衡量的基礎上給予現行企業適度的優先簽約權。今后，為形成公平和有效的市場競爭格局，我國政府有必要引入類似的激勵機制，提高被管制企業的積極性，保障其合法權益。

4、設立獨立的監管機構。在公用事業改革過程中，產權變更或放松管制都對原有監管機構存在的必要性及存在形式提出了挑戰。針對這種新情況，各國都對原有的公用事業管制機構進行了調整，或設立新的管制機構以適應管制改革的需要。新管制機構的主要職能包括：制定有關政府管制法規；頒發和修改企業經營許可證；制定并監督執行價格管制政策；對企業進入和退出市場實行管制。這些做法體現了“管大放小”的原則，能提高政府監管效率，為轉變我國政府公用事業監管職能提供了一個可資借鑒的范式。隨著我國公用事業改革的深入，建立獨立的管制機構似乎已成為必然之勢。當前的主要工作是要理順公用事業主管部門與供水、供熱、供氣等企業的政資關系、政企關系。

5、采用金邊股等形式保持政府對企業的控制。盡管理論上講，政府提供不等于政府直接生產，但要找到一個能有效兼顧公眾利益和企業利益的機制并不容易，這也是制約我國公用事業產權改革的一個主要因素，而“金邊股”這一特別股份形式，能有效解決這一問題。金邊股能夠起到國家控股和國家獨股的積極作用，同時又能克服國家控股和國家獨股的不足。政府擁有金邊股時，對公司的一般正常經營活動并不進行干涉，也無權干涉；國家不必派出自己的董事，只是在金邊股所附的明確的特定的權利范圍內對公司進行干預。它把國家對公司的有效的適當干預和保證公司的獨立地位、獨立經營妥善地結合起來，能滿足我國公用事業改革的制度需求。在實施“金邊股”的同時，要明確公共利益的目標和評判標準，要以立法形式規定政府的權力邊界和實施方式，要強制企業真實地披露信息，使公眾享有充分的知情權。

（二）我國公用事業管理體制改革和發展思路

盡管在世界范圍內，新的公共管理思想在批評公共服務官僚制供給方式的低效率時，強調了引進企業化管理模式來提供公共服務，如契約服務、公共服務市場化等。但中國目前的公共服務市場結構看，最大的問題與危險就是壟斷經營帶來的效率低下。

在不打破壟斷經營的前提下，試圖以改革產權的方式，或者以特許方式讓私人資本來介入公共服務，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我們沒有注意壟斷對公共利益的侵害，那么我們既可能創造新的權錢交易空間與市場，同時還可能因此而擴大兩級分化，妨礙競爭創造財富的積極價值觀的培養。這樣的公共事業民營化道路的危險與盲目，不僅違背了2004年世界發展報告《為窮人提供服務》的主旨，公民作為委托人的話語權，也還有可能受到市場結構的制約，而被天然合理地藐視。因此，為什么要提供公共服務？由誰來提供公共服務？盡管在人類思想認識的不同階段，產生了多樣性選擇，但就公共管理改革的新框架看，激勵、責任、制度、選擇、話語、競爭等基本價值傾向在今天已經具有十分重要的意義。

在中國市場經濟的道路上，我們必須牢記與始終堅持的絕大多數人的公共福利最大化，反之以集團利益、少數私人資本為利益出發點，拋棄市場競爭原則，建立在壟斷條件下的公共事業民營化，不僅得不到社會基本價值觀的質疑，同時它還有將我們引向腐敗的“官僚壟斷資本”市場經濟的危險。

根據我國公用事業管理體制的實際情況和存在的問題，再結合國外公用事業改革的經驗對我國的啟示，我國的公用事業管理體制可以通過以下五方面來進行改革。

1、政企分離，推動公用事業市場化。我國城市公用事業管理體制改革的首要目標和關鍵內容就是實現政企分離，從根本上改革不合理的政府管理模式。具體改革思路有兩條：一是改革現有管理機構，根據有關法規確定其實際職能范圍，解除其與企業間經營業務上的直接關系。這就需要精簡現有城市公用事業管理機構，對目前分散在公用事業管理局、物價局、工商行政管理局等部門的相關職能進行合并，建立一個具有多種功能的綜合性管理機構，以提高管理效率。二是把現有公用企業逐步改造成符合市場經濟要求的現代企業。這要求切斷現有城市公用事業管理部門與公用企業之間的“父子關系”，把公用企業改造成擁有獨立生產經營決策權，以追求利潤最大化為目標，承擔經營風險的獨立法人和具有活力、動力、壓力的市場競爭主體。

2、打破壟斷，實現有效競爭。可設計以下改革思路：一是應用直接競爭理論區別公用事業領域不同性質的業務，重組市場結構；二是采用特許投標等間接競爭理論提高公用企業經營效率。根據自然壟斷產業的直接競爭理論，城市公用產業產品或服務的生產、輸送和銷售等環節并非全都具有自然壟斷性。例如自來水和煤氣產業主要有生產、管道網絡輸送和供應三大類基本業務，其中管網輸送具有自然壟斷性，為保證規模經濟，應該由一家企業壟斷經營。為確保其效率，可根據自然壟斷產業的特許投標理論引進間接競爭。地方政府可每隔若干年進行專營權投標，企業通過市場競爭以最低報價獲得一定期限的特許經營權，并與政府公用事業管理部門簽訂合同，接受政府與社會監督。如果出現違約，企業將受到輕則罰款，重則解除合同等處分。除管網輸送之外的生產和供應業務均屬非自然壟斷性業務，應實施垂直分離，放松進入管制，允許多家企業進行競爭性經營。這樣，管網輸送企業就成為自來水、煤氣的唯一“批發商”，同時向多家生產企業采購然后再出售給多家“零售商”（供應企業）或最終用戶。管網輸送企業只采購符合質量要求且價格較低的自來水或煤氣，這種競爭機制會自動促使生產企業努力降低成本，提高效率并不斷優化生產要素組合。為監督處于獨占地位的“批發商”的行為，可令其以公開的方式競爭性招標采購，定期向社會公眾公布向各生產企業的采購量和采購價格。此外，為防止管網輸送企業采取交叉補貼等歧視性行為，排斥競爭企業，應嚴格規定管網輸送企業不得經營生產業務。從長遠看，自來水、煤氣供應（零售）環節也應引入多家企業直接競爭，讓消費者選擇價格低、服務好的企業，但這需要達到較高的計量技術水平，近期仍可由管網輸送企業垂直經營供應業務。

3、建立科學合理的價格機制。所謂科學、合理的公用事業價格機制必須具備三大特征：促進社會分配效率，刺激企業生產效率和維護企業發展潛力。建立這樣一種機制必須以經濟原理而非“政策需要”為基礎，并借鑒先期改革國家的實踐經驗。具體改革思路包括：設計科學規范的定價模型，實行靈活的計價方式，完善公用事業價格聽證會制度與優化政府補貼機制等。其中，最核心的問題是設計定價模型。比較國外現行主要價格管制模型，可借鑒英國的最高限價模型（RPI-X），將零售價格指數RPI與企業生產效率增長率X掛鉤，以刺激企業提高生產效率。運用這一模型的關鍵是要綜合考慮各地區資源、公用基礎設施和企業技術進步等因素，為每個公用企業確定一個合理的生產效率增長率（X值）。同時還要確定價格（實際上就是X值）的調整周期，例如自來水價格的調整周期一般不少于5年。在具體模型設計中，應遵循以下幾個指導原則：(1)成本約束原則。雖然政府不能觀察企業成本的實際運行過程，但政府能發現成本的運行結果，通過控制成本的變化，促使企業自覺提高效率，降低成本。(2)經營性價格因素與政策性價格因素相分離原則。目的是明確在公用事業價格管理中政府和企業的關系，使政府在價格管理中抓住重點，增強針對性。同時，使企業專一于經營性因素，努力提高經營效率。(3)自來水與煤氣生產、銷售和管網輸送分開原則。主要目標是將競爭性業務和自然壟斷性業務相分離，為在自來水與煤氣生產等領域實行產權制度改革，較充分地運用市場競爭機制創造條件。

4、形成多元化投融資機制。具體改革思路應包括：拓展投融資渠道，提高投資監管效率，建立投資可信性機制等。城市公用事業本身的特殊性質，決定了該領域投資體制改革的取向既要面向市場，又不能完全走市場化的道路，而是要充分考慮使政府調控與市場配置、財政補償與市場補償、社會效益與經濟效益三大方面相平衡相結合。事實上，國家財政投入還應是城市公用事業資金的主要來源，在此基本上大膽引進多元化投融資渠道作為補充。其方式主要可以考慮：城市公用事業股票上市直接融資；地方政府發行城市公用事業建設債券籌資；大力推進BOT方式引進外資；利用TOT方式吸引外資投入；吸引國內民間資本進入城市公用事業領域等。

5、建立投資監督機制。一是建立公用事業推薦項目資料庫，使公用事業投資者擁有更多的投資選擇范圍。二是強化項目建設前可行性研究，包括通過立法明確公用事業項目立項必須通過專門資格認證的機構進行可行性論證；建立公用事業項目投資可行性研究基金，切斷可行性研究機構與投資部門的利益關系以保證研究客觀性；建立對公用事業項目資料跟蹤系統，對可行性研究與項目具體實施情況進行動態對比分析，提高可行性研究水平等。三是參考城市公用事業價格聽證會制度，對公用事業投資項目開展社會聽證，以廣泛征集社會各界的意見，減少投資決策的失誤。

6、政府還應設計比較可信的保障機制，確保投資者的長期收益。通過立法針對各類投融資方式明確規定政府對投資者在價格調整和回報水平方面作出合理承諾；各類城市公用事業融資項目中，在有關合同、協議中應明確規定企業在正常成本核算的基礎上，有一定的投資回報率，否則就應以政府補貼進行補償。

我國的公用事業改革要從改革國有企業、增加市場主體、增強市場競爭性、改革監管體系、轉變監管方式、完善法律法規等方面綜合推進，而不僅僅是對民營企業和外資企業開放市場的問題。同時，在改革過程中要擴大民眾參與，摒棄官僚集權式的改革。

參考文獻： 1．《國際金融報》(2003年04月30日第四版)

第三篇：我國城市應急管理體制相關問題淺析

河南大學哲學與公共管理學院

研究生課程論文

我國城市應急管理體制相關問題淺析

摘要：隨著社會的進一步轉型和市場經濟深層次變革，許多深層次社會矛盾和問題逐漸顯現，可能引發各種危機的不確定因素也隨之增加，危機的危害程度大大提高。如何有效、及時、和平地處理突發性危機事件，已經成為今后一個時期必須給予高度重視的問題。為了提高應對公共危機的能力，我國城市政府應當盡快建立一體化的綜合應急管理體制，汲取國內外應急管理建設的經驗，提高管理的科學性，強化全社會協作能力，使城市更好地防御危機。關鍵詞：城市應急管理；問題；對策

城市應急管理體系對影響城市各項功能正常發揮、危害城市生態系統平衡的各種破壞城市公共安全的威脅因素起到預警、制約以至根除的作用，其作用是保障城市居民的人身安全和財產安全以最大限度地減輕人員傷亡及財產損失并維護社會穩定。因此，城市應急管理體系成為現代城市管理不可或缺的重要組成部分。中國學者認為，應急管理的對象一般被統稱為突發性公共事件，指的是公民的生命、身體或者財產遭受到重大的威脅和破壞，或者出現非常可怕的緊急事態。其范圍涵蓋大規模的自然危機、重大事故、公共衛生事件、社會安全事件等。由于它們具有公共性的特征，因而也被稱為公共危機。當前，中國的城市應急管理體系還處于由單一災種、單一防范的防災模式向綜合管理的防災模式轉變的時期，尚未建立較為完善的、綜合的城市應急管理體系。1998年長江流域的特大洪水災害、2003年“非典”事件、2008年年初南方諸省凍雨雪災的出現及2008年5月12日以四川汶川為震中的7.8級大地震更是暴露了中國現行城市應急管理體系的弊端。

一、中國城市建立新型危機應急管理體系的必要性

1.建立有效的城市應急管理體系是城市發展和現代化的重要內容

近年來，中國城市的公共危機事件頻繁發生。在20世紀90年代，中國的各類危機損失幾乎占到全球損失的25%，其中有近4/5的危機損失發生在城市及社區中。種種跡象表明，中國城市將進入一個“突發事件高發期”。建立和完善現代化的城市應急管理體系，已經成為一項不容忽視的任務。

2.中國城市存在大量的突發事件的風險 河南大學哲學與公共管理學院

研究生課程論文

中國的城市當前具有數量巨大的地下管線和高樓，一旦發生危機，將會出現巨大的損失。此外，各個城市環境污染、交通事故、公共設施事故及火災等環境災害和人為事故也越來越頻繁，造成的損失越來越嚴重。所以非常有必要建立綜合的能應對各種突發事件的應急管理體系，以便有效預防和抵御突發事件。

3.突發事件的特性決定了必須建立有效的防范機制

突發事件的不可預測性和結果的不確定性提高了對城市應急管理的要求。突發事件是城市安全受威脅的主要因素，它們既可能獨立生成威脅城市安全的危機事件，也可以通過共同、交互作用，對城市安全造成更大的威脅。危機事件往往不是獨立的，初級事故和事件可以誘發次級危機。像上海、北京等現代超大城市，構成其生命線系統的路網、水網、管線網錯綜交織，一旦發生事故，牽一發而動全身。因此，建立成熟的、完善的、有效的應急管理體系有助于及時發現與確定公共危機事件，實施全局預警并采取措施，唯有如此，方能把城市的整體損失壓制到最低點。

二、中國城市傳統應急管理體系存在的問題

1.中國城市傳統應急管理體系是建立在危機處理而不是危機管理概念之上的

危機處理主要側重于突發事件發生之后的應對，是一種傳統的抗災救災觀念。其過程更多地放在從危機發生到結果的處理上，其體制特征是消極被動的反應。一場典型的突發性公共事件發生后的程序是：媒體曝光——領導人視察與批示、慰問受災者、許諾不惜一切代價就任——對傷亡者進行撫恤、處理責任人——要求吸取教訓、防止類似事件再次發生。這種思維方式側重于結果的處理，政府部門好像是消防隊，那里著火那里救援。實踐表明，此種思維方式指導下的體系在避免重蹈覆轍的努力方面常常是事倍功半的甚至是無效益的。煤礦事故接二連三地發生就是最好的注腳。危機管理則與之相反，它是一種積極主動地、有目的地采取的對危機施加事前、事中和事后的具有計劃性和持續性的動態管理過程。它試圖在一個更加寬廣的時空范圍內將危機所導致的破壞降低到最低限度乃至消滅危機于萌芽之中。側重于預防是此種體制的重要特征，追根溯源、標本兼治、以本為主是其追求的明確目標。

2.中國城市傳統應急管理體系是建立在分散而不是綜合的管理基礎之上的 河南大學哲學與公共管理學院

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在中國城市傳統應急管理體系中，危機的管理是分在災種、按部門進行的，這種體系設計有其一定的合理性，因為各種危機有著很強的專業性，因此設立相應的職能部門也是國外各國普遍的做法。然而，接下來的問題在于怎樣協調各部門之間的減災抗災工作，特別是當一種危機引發其他危機發生時，此種條條式的管理體系及暴露出其不足。譬如地震危機就是一種典型的綜合性危機，同時還牽連到消防、環境、公安及衛生等部門。所以，地震危機的防治無論是事前，還是事中、事后，都需要統籌兼顧，予以全盤考量。發達資本主義國家危機管理的一個主要經驗就是專業分工與綜合協調同時兼顧。基于危機管理屬于一種非常態的管理，各國的危機管理體系趨向于集中統一。設立一個專門的協調性綜合防災減災部門成為各國普遍的做法。中國城市傳統應急管理體系不可避免地存在三個問題：其一，難以對危機作系統的研究和計劃。中國城市的危機統計信息非常分散，在統計年鑒中只有交通事故和火災統計信息，其他危機信息則沒有。其二，防災減災資源分散，難以做到有效的整合。其三，協調成本大，有可能導致反應滯后。

整體來看，中國城市在公共危機的應對方面一直缺乏整體的考量，缺乏從公共政策和法律的層面對危機作綜合的考慮，較多地是從部門與技術角度出發來應對各種危機。這種危機意識的一個明顯的結果就是，多是行政官員、工程學專家、技術專家、自然科學家參與各種危機的應對，而行政學家、法學家與社會學家很少能夠參與危機的應對，達不到集思廣益、兼聽則明的效果，反而容易陷入偏聽則暗的窠臼。中國城市應急管理體制的完善亟需理念的更新與思維方式的轉變。當前我們必須肯定危機管理中的非技術因素、非工程因素與技術因素、工程因素具有一樣的重要性，在特殊的情況下甚至更重要。正像有的學者指出的那樣：社會對危機的承受力是通過基本政策的決策而獲得的，而不是一個技術性操作問題，具體操作不具備這種功效??所有的防洪減災研究應當遵循社會學和行政學項目優先的原則，重點研究和評估以往的政策和措施，以完善和指導今后的政策行為。只有具備了這種正確的認知，才能夠克服城市傳統應急管理體系的缺陷，進而確立起新型的現代的城市應急管理體系。

3.中國城市傳統應急管理體系是建立在動員行政而不是法治行政基礎之上的

這里所說的動員行政是指在公共危機事件發生之后，政府成立臨時指揮部或 河南大學哲學與公共管理學院

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者辦公室，通過行政手段調動社會各方面資源，全社會齊動員，相信人多力量大，搞人海戰術。雖然這種體系從表面上看有收效快和效率高的特點，但是從成本——效益角度來分析，最后會發覺付出的代價卻是相當高昂的。其原因有三：其一，這種動員體系常常是以打亂正常的社會生產秩序和生活秩序為前提的。其二，這種動員體系的許多做法缺乏法律憑據，依法行政在公共危機時期成為一句空話，違法行政倒成為普遍的做法。在中國愈來愈重視依法行政的今天，廣大民眾的法律意識越來越強，現行的動員體系已經喪失了其存在的合理性。其三，臨時指揮或領導機構的臨時性不僅與依法行政原則相抵牾，而且難以使防災減災工作具備連續性和可持續性。

4.中國城市傳統應急管理體系是建于政府獨攬而不是政府與社會共同治理的基礎之上的

在中國城市傳統應急管理體系中，政府部門是唯一的處理公共危機的主體。危機處理服務作為一項公共服務，其供應方只有政府，廣大的社會民眾只是消極被動的接受者。相當多的人士往往認為，應對與處理危機只是政府的義務，這樣危機一發生，一切就依靠政府。更為關鍵的是，原來體系下的諸多努力也主要是從政府角度著眼。政府努力到何種程度，危機就處理到何種程度。以這種社會心理為基礎建立起的危機應對機系常常導致政府疲于奔命、捉襟見肘、不堪重負，而普通民眾的防災救災意識往往相當薄弱，更談不上積極的、主動的、有效的防災救災減災的行動了。

中國城市傳統應急管理體系妨礙了決策的科學化與民主化。只依靠政府本身就是對政府不現實的預期假定。現代公共管理研究與實踐達成的一個基本的共識就是政府能力的有限。隨著科學技術的進步、社會的發展，政府能力的有限性就愈發顯著。有鑒于此，在國外的公共危機管理中，政府之外的非政府組織相當活躍。譬如，在1995年日本神戶大地震中，非營利組織快速、有效和靈活機動的救援行動與政府動作遲緩的救援行動形成了鮮明的對照，給日本公眾留下了深刻的印象。它們不僅組織自愿者，實際參與到防災減災中來，而且就危機管理中的重大問題展開研究，向政府部門獻計獻策，并向社會民眾提供基本的危機信息和自救互救意識。社區、學校、工商企業都被要求制定相應的應對危機的預案。家庭與個人也要對各種危機有所準備。所以，政府的危機管理是以科學化與民主化 河南大學哲學與公共管理學院

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為根基的。與此相比，中國的城市危機管理還比較滯后。中國的非政府組織數量很少，質量又不高，其影響也非常有限。雖然有專家顧問團的存在，但是中國的政府咨詢制度還很不完善，對涉及危機管理的一些重大問題缺乏系統的、科學的研究，至今還沒有建立起有效的危機管理信息系統，世界上一些先進的科學技術還沒有被應用于城市公共危機應對上來。

三、完善我國城市應急管理體制的對策

1.強化危機管理意識

全社會要加強危機管理教育，樹立居安思危意識。在我國，人們的危機管理意識薄弱，加強危機管理意識，進行危機管理知識的普及教育勢在必行。而進行此方面知識的普及就必須充分利用我國城市居民的居住特點，開展全網式的危機管理教育學習。在我國城市中，社區是人民生活的基本單位，我們應充分利用社區來宣傳危機管理的相關知識，真正從基礎做起，加強居民的危機管理意識。而不僅僅是空喊口號，要把危機管理真正的落到實處。這樣，更有利于危機管理知識的普及，在全社會樹立一種居安思危的思想意識。

2.建立危機管理的核心機構，尤其是建立常設性機構

危機管理需要專門的知識和能力，需要能夠適時的預警危機并在危機環境下整合各種社會資源。因此，政府需要建立專門的由各個職能部門相互協調、共同合作的危機管理核心機構，賦予其專門的權力并提供充足的資源。在政府組織的各個層級形成包括政府各個部門在內的全方位、立體化的綜合協調聯動系統，由此來收集社會預警信息，判斷危機發生的可能性，并在危機來臨時協調各部門、各地區在危機管理中的活動以共同應對危機。美國在這方面的經驗就很值得我們借鑒。美國在1979年就成立了聯邦突發事件管理局，它的職責是運用各種減緩、預防和恢復等手段管理各種人為的和自然的危機，在危機爆發時，他具有至高無上的權力，包括終止法律、中斷交通、甚至在必要時逮捕和拘留公民。它使國家處在“有準備的狀態”下，能夠在全局的高度對危機進行處理。

3.建立危機管理信息咨詢和預警機制

隨著網絡時代的到來，網絡在人們生活中占據著越來越重要的作用，因此必須要搞好網絡信息建設。通過網絡及時了解和匯總各方面的信息，利用專業人員對各種危機情況進行分析，綜合研究可能發生的各種重大危機，并針對具體情況，河南大學哲學與公共管理學院

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設計方案和處理程序；對危機處理的過程進行各方面的監督；評估和總結危機造成的影響和處理危機中的經驗等。這樣在面對危機時，公眾就可以及時了解各方面的防范措施，及時進行自救，政府也可以及時地采取各種措施，防止危機的擴大。例如在澳大利亞，聯邦政府的主要危機管理部門是聯邦應急管理署，屬國防部管轄，負責全國性的危機管理事務。該署設有全國危機應急管理學院，主要從事研究和培訓工作，并承擔全國危機計劃的制訂。同時，要發揮社會各方面的力量，以法律為依據，結合實際情況，通過對各自的重大危險源進行普查的基礎上，建立國家、地方重大危險源數據庫，對重大危險源進行分級管理。因此各級政府要建立一個準確、及時、完整的信息體系，構筑一個完整的應急通訊、信息傳輸網絡，以便于及時指揮調度、上下溝通，縮小決策與執行間的時間差異，確保重要決策在第一線迅速得到貫徹落實。

4.加大社會透明度，保障人民群眾的知情權

在信息化時代，對于涉及公共利益的事件，及時、準確地向社會發布信息，有利于采取有效的應對措施，有利于形成抗擊危機的良好氛圍。“非典”讓我們認識到了信息的極端重要性。“非典”危機的教訓在于，初始階段，透明度不夠，導致決策層和公眾對于危機嚴重性及其危害性的誤判，不僅延誤了戰機，而且影響了中國的國際聲譽。4月20日之后，政府增加了關于 “非典”危機程度、危機處理和控制等方面的透明度。這不僅增強了公眾的防范意識，消除了不必要的社會恐慌，而且還提高了政府的公信度和國際形象。因此，政府要善于運用合理的方式來公布和澄清重大問題，加大社會透明度。

我國憲法規定，人民是社會的主人。因此，人民群眾有權了解突發性事件的處理情況以及涉及人民生命財產安全的重大問題。只有在第一時間向人民公告，才能得到人民的理解和支持。政府要通過各種方式讓人民群眾了解已經發生的有關國家大事、地區大事，以及正在采取措施和要做的重大事情。及時和人民進行溝通，保障人民群眾的知情權。增加人們群眾對突發事件的了解，有助于人民群眾及時從危機事件的沖擊中恢復到正常狀態，及時采取措施應對危機，同時也有利于配合政府開展相關工作，減小危機事件的危害性。河南大學哲學與公共管理學院

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參考文獻：

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第四篇：我國社會管理體制存在的主要問題

我國社會管理體制存在的主要問題

龔維斌

十六屆四中全會以來，我國社會管理體制改革正式提上日程，改革的方向和總體思路不斷明確，社會管理體制改革取得了不少成績，也積累了豐富的經驗。但是，由于社會結構的深刻變遷，社會需求結構的深刻變化，我國社會管理體制仍然不能適應經濟社會發展的需要，影響社會和諧穩定的因素大量存在甚至有增加的趨勢。

一、社會管理理念不夠準確

社會管理行為和社會管理措施都源于社會管理理念。我國社會管理的理念仍然十分陳舊，主要表現為：

1.重經濟建設、輕社會管理的思想仍然十分突出。一些地方領導干部仍然只是重視經濟增長，招商引資、上大項目，追求GDP增長是他們的主要追求，對于社會民生建設缺乏興趣和熱情，對于當地社會基礎設施的基本情況了解甚少，對于常規化和科學化的社會管理研究不多。很多情況下，等到社會矛盾突出、突發事件出現時，他們才會想起社會管理問題，采取臨時抱佛腳的態度應急處理。一些地方政府蓋樓堂館所、公款接待、公款旅游、公款出國有錢，辦教育、醫療、發放工人工資沒有錢。

2.重視強勢群體權利、輕弱勢群體權利保障的現象仍然存在。在社會管理中，不少人有意無意把服務和執法的天平傾向了強勢群體一邊。在征地、拆遷、市容市政管理中，一些領導干部更多地考慮既得利益團體和強勢群體的利益，對弱勢群體生存和發展的困難關注不夠，一些城市不顧當地經濟社會發展水平，不恰當地提出“無攤販”城市，大大地擠壓了弱勢群體謀生的空間。一些地方領導干部熱衷于與明星大腕和商人老板結交朋友，對于普通群眾的疾苦關心不夠。企業家們建立了各種各樣的商會、協會、俱樂部，處于弱勢地位的工人特別是農民工和農民基本上處于沒有組織的狀態，缺少組織的依托和關懷，也缺乏利益表達和權利維護的有力組織保障。

3.管控思想嚴重、服務意識淡薄。社會管理本來應該管理和服務

并重，管理中有服務，服務中有管理。但是，相當一些地方領導干部習慣于“管”、“卡”、“壓”，習慣于圍、追、堵、截，習慣于沒收財物，習慣于收費辦證、罰款了事。社會管理人員對于被管理和服務的社會成員具有心理和道德上的優越感，習慣于居高臨下，習慣于頤指氣使、發號施令；對于群眾的需求、難處和疾苦，缺少主動調查了解和上達。

二、社會管理主體不夠多元化

社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關系錯綜復雜，政府不可能包打天下，包攬所有社會管理事項，需要多元化的治理主體。十六屆四中全會明確提出要構建“黨委領導、政府負責、公眾參與、社會協同”的社會管理新格局，但是，在很多地方政府仍然是社會管理的唯一主體，極端的時候出現兩種情況：

1.政府包攬一切不堪重負。一些地方政府領導干部什么都想管，管了很多管不了、也管不好的事項，地方政府就像大保姆無所不管，“越位”、“錯位”現象經常發生，公共權力侵入私人領域的現象時有發生。社會管理領域仍然存在著較為嚴重的政事不分，事業單位、社會組織行政化傾向嚴重，一些事業單位和行業組織實際成為官僚機構，成為“二政府”。基層自治組織大多承擔著政府指派的行政管理任務。一些本來應該由社會組織和市場解決的問題，政府卻承擔下來，成本很高但效率卻不高，耗費大量人力、物力和財力，群眾卻不滿意，很多矛盾集中到政府身上，出力不討好。

2.社會管理領域出現空白。有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會管理主體也缺位。這個時候一些地方惡霸和黑惡勢力就會趁虛而入，為非作歹、禍害百姓，破壞正常社會秩序。近年來，一些城市頻繁出現的出租車罷運事件充分表明，一些群體的利益訴求無法正常表達，正當合理的利益得不到有效保護。群眾越級上訪數量始終高位運行也表明，一部分群眾的合理要求得不到有效回應，社會矛盾在基層政府難以有效化解。不少地方政府對于外來人口的合法權益沒有給予應有重視，疏于對他們的社會管理，認為管理和服務他們是流出

地政府的責任。包括中央政府在內的上級政府對于地方政府的機構和人員編制、經費保障等設置，其依據是當地人而且是十幾年前的當地人口的需要，并沒有考慮到外來人口大量涌入及其現實的需要。兩種群體、兩種社會結構的并存，為黑幫團伙和黑社會性質的犯罪提供了基礎和土壤。

三、社會管理方式不夠靈活

公民參與社會管理不夠。由于對政府自身定位不準，由于對社會組織的作用認識不足，由于對公民權利缺少應有的尊重，一些地方在社會管理中仍然存在著簡單管理甚至粗暴管理的現象，社會管理主要采取單一行政干預手段，即政府憑借政權力量，依靠自上而下的行政組織制定、頒布、運用政策和指令的方法來實現國家對全社會的領導、組織和管理。盡管近年來隨著互聯網等信息技術手段的發展，公民參與公共事務的熱情有所提高，公民參與渠道有所拓寬，但是，總體而言，很多時候公民參與社會管理的程度仍然不高。

對傳統社會管理資源和手段利用不足。傳統社會中“皇權不下縣”，基層社會更多地是依靠宗族和鄉紳治理。傳統社會中鄉規民約、社會習俗對于規范人們的行為，調節社會關系，促進社會和諧穩定具有特定的功能。但是，在社會改造的激烈過程中，傳統社會中的優秀社會和文化遺產沒有能夠得到有效地保護，對傳統社會管理資源挖掘利用不夠。硬管理有余，軟管理不足，缺少柔性化的道德教化、溝通協調。

社會矛盾糾紛調處解決的手段單一。雖然在形式上我國已經建立了從調解、仲裁、復議、訴訟到信訪、上訪等一整套的糾紛解決渠道，但是，現有的糾紛解決機制還存在渠道不暢通、公正無保障、效力未確定的問題。因此，很多時候，人們“信訪不信法”、“信鬧不信理”。大量法院裁定后的案件又重新進入信訪渠道，最終由領導人批示甚至包案才能“息訴罷訪”“人走事了”。

四、社會管理法規不健全

盡管我國社會管理法律法規體系建設取得了一些成績。但是由于

社會管理涉及的領域較多，任務繁重，對有關法律法規的需求迅速擴大，我國有關社會管理的法制建設還顯得比較滯后，有些領域還存在著一些法律空白。

在對社會組織的管理上，我國目前還沒有一部專門的社會組織管理的基本法律。目前只有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，民政部出臺的《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業單位登記暫行辦法》和民政部與其他部門聯合下發的規范性文件等。這些法規或政府性規章總體上數量少，層次不高，缺乏配套，有的可操作性不強。由于缺乏專門的對于社會組織，尤其對于其中的民間組織管理的法律，使得社會組織的設立、性質、權利義務、治理結構、行為規范、變更與撤銷等都沒有明確的規范，同時在人員資格、職稱評定、稅收待遇等方面也沒有相配套的法規與政策，尤其是缺乏問責與績效評估體系。一方面，大量來自社會的捐贈、資助，因管理不規范、自我約束不夠，出現了腐敗等違法違規行為；另一方面，管理規范、努力敬業的組織因缺乏相應的信息披露機制和第三方民主政治考評機制，難以取得公眾的信任。

對于如何規范大量的信訪行為，如何引導和利用社會輿論，如何引導和利用新興媒體，如何有效管理城市，如何有效保障公民的社會保障權益，等等，目前都缺乏相應的位階較高、法律效力較大的法律規定。

五、社會管理載體不夠明確

計劃經濟時期，城市的單位和農村的人民公社是社會管理的最主要載體，單位辦社會，人民公社政社合一，因此，計劃經濟時期的社會成員被稱為“單位人”和“公社社員”。隨著城市單位體制和農村人民公社體制的解體，“單位人”變成了“社會人”。發達國家社會管理的經驗表明，現代社會中的“社會人”最終要變成“社區人”，社區是實施社會管理的基本單元和最重要載體。我國社區建設雖然取得了一定成就，但是，社區在社會管理中的作用有限，城市居民對于社區的認同感和歸屬感不強、對于社區事務的參與度不高；另一方面，大量的城市外來人口特別是農民工基本上游離于社區之外，成為“漂泊的社會人”。很多時候地方政府在進行社區建設和管理規劃時并沒有充分考慮外來人口的權益和需求，外來人口處于無根和無奈的漂泊狀態。少數規模較大、經濟實力較強的企業承擔了部分外來人口的社會管理工作，實施所謂的“工廠政體”。“工廠政體”在一定程度上沿襲了傳統的“單位辦社會”的做法。但是，由于外來人口工作的單位主要是私營企業和混合所有制企業，缺少國有企業普遍社會福利的做法。這些企業中的絕大多數以追求利潤最大化為目標，對于職工的合法權益特別是社會權利的保障往往壓到最低限度。一些以加工和制造業為主的經濟發達城市，常住人口達到700－800萬甚至超過1000萬人，但是，大街上見不到擁擠的人流，因為絕大多數外來人口在工廠大門里工作和生活。

一些國有企事業單位仍然沿襲著傳統的單位辦社會的格局，上世紀90年代中后期這種局面有所改變，但是最近幾年單位辦社會的現象又有回潮。一些壟斷性大型國有企業、一些有實權的黨政部門、一些社會需求大的事業單位，想方設法為其職工謀福利，變相集資建房和購房，單位仍然是職工生老病死、生活福利、矛盾糾紛解決的主要場所和依靠力量。

六、社會管理人才缺乏

社會管理是一項專業很強的事業，需要專門的人才，特別需要大量的受過專門訓練的社會工作人才。但是，我國社會工作人才隊伍的總量不足，結構不合理。據民政部門統計，截止2005年底，全國民政系統目前從事社會工作的人員約45.3萬人。我國有城市低保對象2300多萬人，農村絕對貧困和低收入人口6500多萬人，殘疾人口8200多萬人，重點優撫對象460多萬人，孤兒57.3萬人，還有1.5億老年人口，常年受災人口1億多人。平均一個工作人員要為1000多名重點民政對象提供服務。目前專業社會工作者占總人口的比例是：日本5‰，加拿大2.2‰，美國2‰，香港地區1.7‰，而我國只有0.3‰，與發達國家或地區存在較大差距。我國一方面培養了不少專業人才，另一方面社會工作專業高校畢業生就業困難。在性別和年齡構成方面，目前女性社會工作者遠遠多于男性，而且大多是40－50歲的轉崗人員，新生力量嚴重不足。據有關部門統計，在目前每年畢業的社會工作專業學生中，約有70％因找不到對口崗位而被迫轉行，造成教育資源和人才的巨大浪費。

社會管理方面的諸多問題帶來的直接后果是社會管理效果不夠好，社會問題和社會矛盾增多，社會和諧穩定壓力增大。新世紀以來，我國大規模的群體性事件頻繁發生，群眾上訪數量居高不下，從根本上說，根源于經濟發展的同時社會管理工作沒有跟上，社會管理體制改革嚴重滯后，政府的公信力下降。

因此，我國應加快社會建設，更新社會管理理念，創新社會管理體制，建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會管理體制。今后，要強化政府社會管理和公共服務職能，大力發展社會組織，加快事業單位改革，改革戶籍制度，推進和諧社區建設和管理，暢通利益訴求表達渠道，培育社會主義核心價值觀，加強應急管理工作，培養和使用好社會工作人才，嚴格依法實施社會管理。

第五篇：我國產品質量監督管理體制存在問題

我國產品質量監督管理體制存在問題

什么是產品質量監督管理體制：

產品質量監督管理制度是指執行產品質量監督的方式、形式和方法的總稱。我國對產品質量實行統一立法、區別管理的原則,對可能危及人身健康和生命、財產安全方面的產品實行強制管理,其他產品主要是通過市場競爭和企業自我約束的機制去解決。對產品質量的監督管理,采取事先保證和事后監督相結合的原則。產品質量的執法監督按照行政區劃統一管理、組織協調的原則。在加強國家監督的同時發揮行業監督、社會監督的作用。

我國法律規定：“國務院產品質量監督部門主管全國產品質量監督工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督工作。縣級以上地方產品中的監督部門主管本行政區域內的產品中的監督工作。縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督工作。法律對產品質量的監督部門另有規定的,依照有關法律的規定執行。” 存在的問題：

1、我國產品質量監督管理體系存在多頭方面的管理、條塊分割局勢，這樣會造成監管的效率降低，也容易出現管理上的分歧，不利于管理。

2、我國產品質量監督機構的定位不夠明確。這樣會造成不必要的麻煩。

3、我國產品質量監督機構的監督力度還不夠，造成有些不法分子有機可趁。就拿近期的地溝油來說吧，如果產品質量監督機構的監督力度很強，又怎么會再次出現新型地溝油呢。

4、我國產品質量監督機構工作效率低，很多產品的問題都是由新聞媒體先去曝光，在社會輿論的譴責下，監督部門才會去認真監督。那如果這樣的話還要設立產品質量監督機構干嘛呢。

所以說產品質量監督管理體制還是存在很多問題的，正是因為存在這些問題社會上才會出現類似地溝油、有毒膠囊之類有害于我們生活的產品。所以，在此我們要呼吁我們國家的產品質量監督機構你們要拿起你們的責任心，因為你們的工作直接影響到人民的生活和健康。