第一篇：我國非經營性國有資產管理體制存在問題及對策

我國非經營性國有資產管理體制存在的問題及對策

摘要：

非經營性國有資產由于其非營利性的特點，長期主要依靠國家行政手段進行資產和資金的分配。由于沒有良好的監管機制，非經營性國有資產管理中存在管理混亂、處置不均等許多問題，為此應從機構設置、制度建設和管理工具等多方面加強對非經營性國有資產的管理。

關鍵詞：非經營性國有資產，存在問題，制度建設

非經營性國有資產是指不投入生產經營和流通領域的，主要由行政事業單位占有的產權屬于國家的資產。廣義的非經營性國有資產是指所有非營利性國有資產，即除了經營性國有資產以外的都是非經營性國有資產。既包括生產經營企業中的不以營利和資本增值為目的國有資產，如傳統國有企業單位所屬資產中，由于歷史原因包含了大量的相對獨立的乃至成建制的非經營性資產，又包括非營利性企業中的國有資產（自然壟斷行業中企業的國有資產），還包括非企業國有資產。非經營性國有資產具有以下特征：配置領域的非生產性，資產取得、占有和使用的無償性，提供服務的公益性，追求資產利用的充分性。非經營性國有資產是國家機關正常運轉和各項事業順利發展的物質條件，是我國國有資產的重要組成部分。

一，我國非經營性國有資產管理體制中存在的主要問題

面對占有國有資產近半壁江山的非經營性國有資產的管理，一直處于放任自流的狀態。我國歷次政府機構改革和國有資產管理體制改革，不僅沒有將其作為改革的一個重要內容加以考慮并加強對其的管理，反而因管理機構撤并和管理職能轉換而有所削弱。由于機構、體制、制度、觀念等方面的原因，非經營性國有資產管理還相對薄弱，家底不清、賬實不符、重錢輕物、重購輕管、產權不清、職責不明、效能低下、資產流失等問題依然存在，有的還相當嚴重。因此，如何進一步加強非經營性國有資產管理，是擺在我們面前值得認真研究的一項課題。現對其中幾個主要問題進行闡述。

（一）非經營性國有資產管理目標不明晰

國內有許多學者認為非經營性國有資產的管理目標是“保全資產”。然而，對資產的“保全”要求還不能涵蓋所有的非經營性國有資產。毋庸置疑，對某些需要保持原貌的古文化遺產、自然地理資源，“保全”目標是很貼切的，但對于其他存在于行政事業單位中的某些非經營性資產、公益性基礎設施而言，僅僅以“保全”作為管理目標顯然是不夠的。因而，對非經營性國有資產而言，應基于整體經濟效率的提高來確定其管理目標，基于社會公共利益價值的“保值增值”大循環是有效管理非經營性國有資產的適當目標。

（二）行政事業單位的非經營性資產管理普遍存在家底不清、賬實不符、管理基礎薄弱的現象

資產存量不清已是非經營性國有資產使用單位的通病。一些單位和部門賬目混亂，有賬無物、有物無賬、賬外有賬的現象普遍存在。而且長期不對賬，造成國有資產流失。一些行政事業單位資產管理財務制度不健全，有的只設“固定資產總賬”，沒有明細賬目，賬實是否相符無法核對；有的采用流水記賬法，當年新增資產在購置時通過“經費支出”或“專項支出”走賬，沒有相應增加固定資產。在非經營性國有資產管理中，事業單位國有資產管理存在的問題更為嚴重。由于我國事業單位組織性質復雜，職能定位模糊，其管理就變得十分復雜。由于改革不徹底，形成了一些行政單位與事業單位、事業單位與企業之間的界限不清，資產性質歸屬與性質不明的現象十分突出。大部分事業單位，既提供私人服務又提供公共服務，其資產來源既有國家投入，也有本身業務收入。

（三）行政事業單位的資產管理手段落后，信息化管理水平低

行政事業單位至今尚未建立相關管理數據庫，管理集中的綜合可比性較弱。對資產管理信息的收集中存在不集中、不全面、不準確等問題。同時，傳統的管理，在信息加工和傳輸上手段比較落后，也存在如下弱點：一是靜態數據多，動態數據少，更新頻率低。二是信息在傳輸中衰減和丟失。三是無法做到實時在線處理。

（四）缺乏有效的資產預算管理體制。

目前，我國還沒有形成專門的資產預算體系，大多用財務預算代替資產預算，財務部門在編制預算時，缺乏對單位資產狀況的充分了解，在資產配置使用時不考慮原有資產存量和消耗、增值狀況，導致預算安排存在一定的無目的性，資產閑置、浪費與資產的重復配置并存，降低了資產的配置效率，致使有限的財政預算資金沒有得到最有效利用。

（五）基層非經營性國有資產監督管理最為薄弱

在縣鄉兩級，國有資產流失、閑置、低效率使用現象嚴重。縣鄉兩級國有資產大多數為房屋設施、設備類國有資產，其流動性較差，縣鄉兩級行政事業單位重重購置使用，輕管理維護，在“非轉經”中監管不到位，流失嚴重，且由于條塊分割的影響，不同的占用機構或單位之間，無法進行資產的劃轉，也導致了不同機構和單位之間人均占用額的差別較大。此外，對資產占用隨意，缺乏基本效用評價標準的問題較為突出。

（六）資產配置不合理，資產流失嚴重，影響政府社會經濟管理職能的發揮

在舊的管理模式下，大量非經營性國有資產被政府各部門無償占用，所衍生的處置、經營權被“理所當然”地用作各行政事業性單位創收的依據。為獲取所謂的灰色收入，不務正業“創收”，巧立名目“增收”，經商辦企業成為了一些部門單位的重要任務，不僅分散了政府部門履行職能的資源，影響了工作效率，而且由于非經營性資產在部門之間分布不均，造成了部門之間收益懸殊，嚴重影響了政府形象。

國有資產流失問題發生在資產管理的各個環節。比如，在購置環節，由于決策失誤、經驗不足甚至個別人謀取私利，一些單位常常購買質次價高的產品，基建工程造價含有水分，造成了國有資產大量流失。

二，非經營性國有資產管理體制完善對策

（一）加強政府采購制度建設，規范政府采購行為

規范政府的采購行為要求在采購中嚴格遵循“三公”原則，及時將政府采購的項目、程序、要求、過程和結果公開，接受全社會監督；嚴格落實采購資金、采購項目報批制度，維護決策層和監督層的審批權和知情權；嚴格招投標運作程序，確保評標、驗收、結算相分離，購買、使用與付款相分離。嚴格遵守政事分開的原則，建立和完善采購監督機制。

（二）合理設計市場化的付費機制

非經營性國有資產在使用中的突出問題是浪費嚴重，對資產的保養和維護不到位，造成資產加速老化。在資產付費環節我們可以參考國際通行做法，一種是非經營性國有資產管理機構將資產直接撥付給使用單位，事業單位無需付費就可使用。另一種做法是引入市場化的交易制度，即資產管理機構負責統一配置和購買資產后，使用單位向財政部門申請使用環節的預算資金，在預算批準后再向資產管理機構交付租金，以獲得資產使用權。前一種做法適用于一些小額、零星的易耗型辦公資產，后一種做法適用于房產、公務車等大型資產。

（三）建立與行政事業單位撥款制度相適應的資產責任制度

資產管理與財務管理緊密結合，是改變行政事業單位資產管理現狀的需要。兩者的脫節是造成賬外資產的主要原因，而賬外資產的存在是資產流失的最大隱患。因此，國資部門應掌握財政貨幣資金的具體投向及所形成的資產數量，特別對機構改革中一些撤并的行政事業單位資產，國有資產管理部門和相關部門應集中調整、合理配置，避免在機構改革中造成單位資產更大的“貧富差距”。(四)建立行政事業單位資產調劑制度，實行使用權動態管理

應建立完善的行政事業單位資產調劑制度，對一些長期閑置不用和超標準占用的資產及出租、出借的固定資產，由政府有關部門按照規定的標準進行調劑，實行兩層次委托管理。一是將政府機關事務管理局整體轉制為行政事業資產管理公司，由財政和國資部門共同委托資產管理公司，由財政和國資部門共同委托資產管理公司統一經營。二是把日常管理事務委托給各行政事業單位管理，主管部門監督職責。

（五）建立非經營性國有資產的產權制度

產權界定的基本原則是“誰投資、誰所有、誰受益”。其方法具體包括：一是原始投資主體界定法，即根據國家財政撥款的有關賬目和原始憑證，清查子單位開辦之日起至清查時點止期間內國家投入行政事業單位資金所形成的資產，應界定為國有資產；二是資產增值界定法，對國家撥款形成資產增值的應界定為國有資產；三是以單位名義接受捐贈、捐獻的資產也應界定為國有資產。

（六）建立非經營性國有資產的退出制度

退出制度包括兩項重要內容：一是資產處置制度。資產處置包括行政事業單位對所占用的國有資產的報廢，有償調出和變賣。無論以哪種方式處置行政事業性國有資產，都必須要以相應的制度為依據，嚴格履行報批手續。二是非經營性資產轉經營性資產的審批制度。行政事業性國有資產轉經營性資產必須經過評估審批和登記，未經法定程序不得自行轉換。

參考文獻：

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第二篇：我國社會管理體制存在的主要問題

我國社會管理體制存在的主要問題

龔維斌

十六屆四中全會以來，我國社會管理體制改革正式提上日程，改革的方向和總體思路不斷明確，社會管理體制改革取得了不少成績，也積累了豐富的經驗。但是，由于社會結構的深刻變遷，社會需求結構的深刻變化，我國社會管理體制仍然不能適應經濟社會發展的需要，影響社會和諧穩定的因素大量存在甚至有增加的趨勢。

一、社會管理理念不夠準確

社會管理行為和社會管理措施都源于社會管理理念。我國社會管理的理念仍然十分陳舊，主要表現為：

1.重經濟建設、輕社會管理的思想仍然十分突出。一些地方領導干部仍然只是重視經濟增長，招商引資、上大項目，追求GDP增長是他們的主要追求，對于社會民生建設缺乏興趣和熱情，對于當地社會基礎設施的基本情況了解甚少，對于常規化和科學化的社會管理研究不多。很多情況下，等到社會矛盾突出、突發事件出現時，他們才會想起社會管理問題，采取臨時抱佛腳的態度應急處理。一些地方政府蓋樓堂館所、公款接待、公款旅游、公款出國有錢，辦教育、醫療、發放工人工資沒有錢。

2.重視強勢群體權利、輕弱勢群體權利保障的現象仍然存在。在社會管理中，不少人有意無意把服務和執法的天平傾向了強勢群體一邊。在征地、拆遷、市容市政管理中，一些領導干部更多地考慮既得利益團體和強勢群體的利益，對弱勢群體生存和發展的困難關注不夠，一些城市不顧當地經濟社會發展水平，不恰當地提出“無攤販”城市，大大地擠壓了弱勢群體謀生的空間。一些地方領導干部熱衷于與明星大腕和商人老板結交朋友，對于普通群眾的疾苦關心不夠。企業家們建立了各種各樣的商會、協會、俱樂部，處于弱勢地位的工人特別是農民工和農民基本上處于沒有組織的狀態，缺少組織的依托和關懷，也缺乏利益表達和權利維護的有力組織保障。

3.管控思想嚴重、服務意識淡薄。社會管理本來應該管理和服務

并重，管理中有服務，服務中有管理。但是，相當一些地方領導干部習慣于“管”、“卡”、“壓”，習慣于圍、追、堵、截，習慣于沒收財物，習慣于收費辦證、罰款了事。社會管理人員對于被管理和服務的社會成員具有心理和道德上的優越感，習慣于居高臨下，習慣于頤指氣使、發號施令；對于群眾的需求、難處和疾苦，缺少主動調查了解和上達。

二、社會管理主體不夠多元化

社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關系錯綜復雜，政府不可能包打天下，包攬所有社會管理事項，需要多元化的治理主體。十六屆四中全會明確提出要構建“黨委領導、政府負責、公眾參與、社會協同”的社會管理新格局，但是，在很多地方政府仍然是社會管理的唯一主體，極端的時候出現兩種情況：

1.政府包攬一切不堪重負。一些地方政府領導干部什么都想管，管了很多管不了、也管不好的事項，地方政府就像大保姆無所不管，“越位”、“錯位”現象經常發生，公共權力侵入私人領域的現象時有發生。社會管理領域仍然存在著較為嚴重的政事不分，事業單位、社會組織行政化傾向嚴重，一些事業單位和行業組織實際成為官僚機構，成為“二政府”。基層自治組織大多承擔著政府指派的行政管理任務。一些本來應該由社會組織和市場解決的問題，政府卻承擔下來，成本很高但效率卻不高，耗費大量人力、物力和財力，群眾卻不滿意，很多矛盾集中到政府身上，出力不討好。

2.社會管理領域出現空白。有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會管理主體也缺位。這個時候一些地方惡霸和黑惡勢力就會趁虛而入，為非作歹、禍害百姓，破壞正常社會秩序。近年來，一些城市頻繁出現的出租車罷運事件充分表明，一些群體的利益訴求無法正常表達，正當合理的利益得不到有效保護。群眾越級上訪數量始終高位運行也表明，一部分群眾的合理要求得不到有效回應，社會矛盾在基層政府難以有效化解。不少地方政府對于外來人口的合法權益沒有給予應有重視，疏于對他們的社會管理，認為管理和服務他們是流出

地政府的責任。包括中央政府在內的上級政府對于地方政府的機構和人員編制、經費保障等設置，其依據是當地人而且是十幾年前的當地人口的需要，并沒有考慮到外來人口大量涌入及其現實的需要。兩種群體、兩種社會結構的并存，為黑幫團伙和黑社會性質的犯罪提供了基礎和土壤。

三、社會管理方式不夠靈活

公民參與社會管理不夠。由于對政府自身定位不準，由于對社會組織的作用認識不足，由于對公民權利缺少應有的尊重，一些地方在社會管理中仍然存在著簡單管理甚至粗暴管理的現象，社會管理主要采取單一行政干預手段，即政府憑借政權力量，依靠自上而下的行政組織制定、頒布、運用政策和指令的方法來實現國家對全社會的領導、組織和管理。盡管近年來隨著互聯網等信息技術手段的發展，公民參與公共事務的熱情有所提高，公民參與渠道有所拓寬，但是，總體而言，很多時候公民參與社會管理的程度仍然不高。

對傳統社會管理資源和手段利用不足。傳統社會中“皇權不下縣”，基層社會更多地是依靠宗族和鄉紳治理。傳統社會中鄉規民約、社會習俗對于規范人們的行為，調節社會關系，促進社會和諧穩定具有特定的功能。但是，在社會改造的激烈過程中，傳統社會中的優秀社會和文化遺產沒有能夠得到有效地保護，對傳統社會管理資源挖掘利用不夠。硬管理有余，軟管理不足，缺少柔性化的道德教化、溝通協調。

社會矛盾糾紛調處解決的手段單一。雖然在形式上我國已經建立了從調解、仲裁、復議、訴訟到信訪、上訪等一整套的糾紛解決渠道，但是，現有的糾紛解決機制還存在渠道不暢通、公正無保障、效力未確定的問題。因此，很多時候，人們“信訪不信法”、“信鬧不信理”。大量法院裁定后的案件又重新進入信訪渠道，最終由領導人批示甚至包案才能“息訴罷訪”“人走事了”。

四、社會管理法規不健全

盡管我國社會管理法律法規體系建設取得了一些成績。但是由于

社會管理涉及的領域較多，任務繁重，對有關法律法規的需求迅速擴大，我國有關社會管理的法制建設還顯得比較滯后，有些領域還存在著一些法律空白。

在對社會組織的管理上，我國目前還沒有一部專門的社會組織管理的基本法律。目前只有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，民政部出臺的《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業單位登記暫行辦法》和民政部與其他部門聯合下發的規范性文件等。這些法規或政府性規章總體上數量少，層次不高，缺乏配套，有的可操作性不強。由于缺乏專門的對于社會組織，尤其對于其中的民間組織管理的法律，使得社會組織的設立、性質、權利義務、治理結構、行為規范、變更與撤銷等都沒有明確的規范，同時在人員資格、職稱評定、稅收待遇等方面也沒有相配套的法規與政策，尤其是缺乏問責與績效評估體系。一方面，大量來自社會的捐贈、資助，因管理不規范、自我約束不夠，出現了腐敗等違法違規行為；另一方面，管理規范、努力敬業的組織因缺乏相應的信息披露機制和第三方民主政治考評機制，難以取得公眾的信任。

對于如何規范大量的信訪行為，如何引導和利用社會輿論，如何引導和利用新興媒體，如何有效管理城市，如何有效保障公民的社會保障權益，等等，目前都缺乏相應的位階較高、法律效力較大的法律規定。

五、社會管理載體不夠明確

計劃經濟時期，城市的單位和農村的人民公社是社會管理的最主要載體，單位辦社會，人民公社政社合一，因此，計劃經濟時期的社會成員被稱為“單位人”和“公社社員”。隨著城市單位體制和農村人民公社體制的解體，“單位人”變成了“社會人”。發達國家社會管理的經驗表明，現代社會中的“社會人”最終要變成“社區人”，社區是實施社會管理的基本單元和最重要載體。我國社區建設雖然取得了一定成就，但是，社區在社會管理中的作用有限，城市居民對于社區的認同感和歸屬感不強、對于社區事務的參與度不高；另一方面，大量的城市外來人口特別是農民工基本上游離于社區之外，成為“漂泊的社會人”。很多時候地方政府在進行社區建設和管理規劃時并沒有充分考慮外來人口的權益和需求，外來人口處于無根和無奈的漂泊狀態。少數規模較大、經濟實力較強的企業承擔了部分外來人口的社會管理工作，實施所謂的“工廠政體”。“工廠政體”在一定程度上沿襲了傳統的“單位辦社會”的做法。但是，由于外來人口工作的單位主要是私營企業和混合所有制企業，缺少國有企業普遍社會福利的做法。這些企業中的絕大多數以追求利潤最大化為目標，對于職工的合法權益特別是社會權利的保障往往壓到最低限度。一些以加工和制造業為主的經濟發達城市，常住人口達到700－800萬甚至超過1000萬人，但是，大街上見不到擁擠的人流，因為絕大多數外來人口在工廠大門里工作和生活。

一些國有企事業單位仍然沿襲著傳統的單位辦社會的格局，上世紀90年代中后期這種局面有所改變，但是最近幾年單位辦社會的現象又有回潮。一些壟斷性大型國有企業、一些有實權的黨政部門、一些社會需求大的事業單位，想方設法為其職工謀福利，變相集資建房和購房，單位仍然是職工生老病死、生活福利、矛盾糾紛解決的主要場所和依靠力量。

六、社會管理人才缺乏

社會管理是一項專業很強的事業，需要專門的人才，特別需要大量的受過專門訓練的社會工作人才。但是，我國社會工作人才隊伍的總量不足，結構不合理。據民政部門統計，截止2005年底，全國民政系統目前從事社會工作的人員約45.3萬人。我國有城市低保對象2300多萬人，農村絕對貧困和低收入人口6500多萬人，殘疾人口8200多萬人，重點優撫對象460多萬人，孤兒57.3萬人，還有1.5億老年人口，常年受災人口1億多人。平均一個工作人員要為1000多名重點民政對象提供服務。目前專業社會工作者占總人口的比例是：日本5‰，加拿大2.2‰，美國2‰，香港地區1.7‰，而我國只有0.3‰，與發達國家或地區存在較大差距。我國一方面培養了不少專業人才，另一方面社會工作專業高校畢業生就業困難。在性別和年齡構成方面，目前女性社會工作者遠遠多于男性，而且大多是40－50歲的轉崗人員，新生力量嚴重不足。據有關部門統計，在目前每年畢業的社會工作專業學生中，約有70％因找不到對口崗位而被迫轉行，造成教育資源和人才的巨大浪費。

社會管理方面的諸多問題帶來的直接后果是社會管理效果不夠好，社會問題和社會矛盾增多，社會和諧穩定壓力增大。新世紀以來，我國大規模的群體性事件頻繁發生，群眾上訪數量居高不下，從根本上說，根源于經濟發展的同時社會管理工作沒有跟上，社會管理體制改革嚴重滯后，政府的公信力下降。

因此，我國應加快社會建設，更新社會管理理念，創新社會管理體制，建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會管理體制。今后，要強化政府社會管理和公共服務職能，大力發展社會組織，加快事業單位改革，改革戶籍制度，推進和諧社區建設和管理，暢通利益訴求表達渠道，培育社會主義核心價值觀，加強應急管理工作，培養和使用好社會工作人才，嚴格依法實施社會管理。

第三篇：我國產品質量監督管理體制存在問題

我國產品質量監督管理體制存在問題

什么是產品質量監督管理體制：

產品質量監督管理制度是指執行產品質量監督的方式、形式和方法的總稱。我國對產品質量實行統一立法、區別管理的原則,對可能危及人身健康和生命、財產安全方面的產品實行強制管理,其他產品主要是通過市場競爭和企業自我約束的機制去解決。對產品質量的監督管理,采取事先保證和事后監督相結合的原則。產品質量的執法監督按照行政區劃統一管理、組織協調的原則。在加強國家監督的同時發揮行業監督、社會監督的作用。

我國法律規定：“國務院產品質量監督部門主管全國產品質量監督工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督工作。縣級以上地方產品中的監督部門主管本行政區域內的產品中的監督工作。縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督工作。法律對產品質量的監督部門另有規定的,依照有關法律的規定執行。” 存在的問題：

1、我國產品質量監督管理體系存在多頭方面的管理、條塊分割局勢，這樣會造成監管的效率降低，也容易出現管理上的分歧，不利于管理。

2、我國產品質量監督機構的定位不夠明確。這樣會造成不必要的麻煩。

3、我國產品質量監督機構的監督力度還不夠，造成有些不法分子有機可趁。就拿近期的地溝油來說吧，如果產品質量監督機構的監督力度很強，又怎么會再次出現新型地溝油呢。

4、我國產品質量監督機構工作效率低，很多產品的問題都是由新聞媒體先去曝光，在社會輿論的譴責下，監督部門才會去認真監督。那如果這樣的話還要設立產品質量監督機構干嘛呢。

所以說產品質量監督管理體制還是存在很多問題的，正是因為存在這些問題社會上才會出現類似地溝油、有毒膠囊之類有害于我們生活的產品。所以，在此我們要呼吁我們國家的產品質量監督機構你們要拿起你們的責任心，因為你們的工作直接影響到人民的生活和健康。

第四篇：物業管理體制存在的問題及其對策

物業管理體制存在的問題及其對策

陳士哲

物業管理在我國作為一種新興產業，是社會主義市場經濟條件下住房制度改革的重要組成部分。自從1994年以來，新建小區普遍實行物業管理新體制，迄今，物業管理在推進住房商品化、優化居住環境、改善城市社區管理等方面發揮了重要作用。然而，隨著物業管理服務范圍的擴大，物業糾紛日益突出，特別是從中暴露出的物業管理體制的深層次問題日趨明顯，影響了業主的正常生活，妨礙了和諧社會的建設。

從目前的情況看，物業糾紛主要來自兩個方面：一方面，因業主不交物業費，而被物業起訴的。思明區法院立案庭統計數據表明，該院2006年上半年受理的物業糾紛案高達184起，其中大部分都是因物業費問題被成批當作被告的情況。另一方面，因物業服務的質量等問題，業主普遍存在對物業公司不滿意的情況。2006年中央電視臺曾對北京的上百個小區共5000位業主做過問卷調查，高達73％的業主對物業公司表示不滿意。物業公司或保安與業主發生口角、沖突的例子更是屢見不鮮。物業管理體制存在的問題

1、物業管理體制混亂

不同住宅區的管理機構雖然都叫“物業管理”，但在具體的制度設計、運作機制上存在很大差別，目前共有以下幾種管理模式：

（1）以開發商所派生的物業管理公司為主體的管理體制。開發商組織的物業管理公司通常是開發商的子公司或分公司，與開發商有著或多或少的聯系，這類“誰建設、誰管理”的物業管理體制在新建住宅小區內占有較大比重。

（2）以房產管理部門及其轉制的物業管理公司為主體的管理體制。隨著房改制度的不斷深入和完善，日前，這種情況已較少出現。

（3）原企事業單位內部成立的物業管理部門。一般配有本單位的專職人員進行管理，這種模式更多的是采取行政手段進行管理。

（4）以政府社區管理為主體的管理體制。一些舊住宅區，仍保留由街道辦組織的如小區管委會進行管理，有的則直接由居民委員會進行管理。

（5）專業物業管理為主體的管理體制。目前已有部分住宅小區過渡到這種管理體制。這種管理體制以業主為主體，成立業主委員會，由業主委員會招聘或招標物業管理公司對小區進行管理。

2、物業管理部門權責不明

由于物業管理體制混亂，導致了不同的職能部門權責不明，出現了多頭管理或是管理真空的局面。

（1）業主委員會組建困難，未能真正發揮作用。按照《物業管理條例》規定，全體業主組成的業主大會是小區物業管理的決策主體，業主大會的執行機構是業主委員會。物業公司必須按照業主大會的決議開展工作，由業主委員會負責監督。但在實際的小區管理中，部分業主委員會運作不規范，業主委員會能真正發揮作用的少之又少，甚至有些小區根本就沒有業主委員會。據有關部門統計，即使在北京，仍有超過85%的實施物業管理小區沒有成立業主委員會，致使多數業主的合法權益得不到保障。

（2）建設行政主管部門、房地產行政管理部門和地方政府屬地管理的職責不清。小區物業管理是以建設行政主管部門為主，還是房地產行政管理部門、政府、街道辦事處管理為主，各部門的職責如何界定，權限如何劃分等問題始終沒有很好地解決，導致有的地方對物業管理領導權的爭奪越演越烈，矛盾激化。

3、物業管理服務定位不清

物業管理既是一個管理過程，更是一種強化服務意識的過程。物業管理的對象是物，包括樓盤、設備、設施、場地等等；而服務對象是人，受雇于業主、服務于業主。但目前很多物業公司其服務定位不清，管理方式缺乏人性化，物業管理機構為業主服務的意識十分淡薄，導致了工作簡單粗暴，服務質量低下，甚至糾紛不斷。

物業管理體制出現問題的原因分析

造成物業管理領域矛盾的原因是多種多樣的，可以總結為以下兩個方面：

1、從制度層面進行分析

目前，我國的物業管理模式雖然大多接受了社會化、市場化、專業化的管理理念，但從經濟學角度看，這種物業管理體制的變化更多的是強制性制度變遷的產物，意味著它是由政府發布行政命令或是制定政策法規而倡導實現的制度改革，而不是由市場機制自發形成的制度變革。這種由政府推動的物業管理制度變遷，由于經驗不足、法律法規不完善等原因，致使物業管理制度出現了利益關系的失衡，形成了一種極不對稱的關系：一方是具有強大資源優勢的物業管理公司，另一方是分散的業主，雙方由于力量不均衡、信息渠道不暢通，弱勢一方很容易受到強勢一方的左右，易引發各類糾紛。

物業管理在短短的二十年間在我國迅速發展，是得益于政府部門對制度轉型所做出的舉措。但在社區制度變遷過程中，也不可避免地出現了“路徑依賴”的特征，不同類型的物業管理機構發展參差不齊，特別是一些遵循傳統做法的物業公司，其經營理念、運作模式與現代的“物業管理”相去甚遠，導致在物業管理過程中出現各類問題。

2、從操作層面上進行分析

（1）法制建設落后，法規不完善

雖然，我國已經頒布了《物業管理實施辦法》及地方性法規等相關條款，對物業管理體制做出了一定的規定，但物業管理法制化建設方面仍然存在很大盲點。物業管理體制問題上缺乏一套系統的、操作性強的、具有強制約束力的法律法規。甚至有的地方出臺的政策法規互相矛盾，特別是小區的歸口管理方面政策法規不統一現象時有發生。法制不健全，必然導致物業管理出現混亂。

（2）物業管理部門與業主之間缺乏有效的溝通機制

物業管理實際上涉及到了準公共產品問題，有部分業主對物業管理有償服務觀念還不適應，存在著“搭便車”的心理而出現遲交、欠交物業費問題；而物業管理公司由于對業主期望認知與服務標準及服務傳遞間存在差異，也導致了各種糾紛與問題的出現，究其原因就在于雙方缺乏有效的溝通機制，未能找到雙方利益的平衡點。

物業管理制度創新的對策思考

1、物業管理制度創新中的政府定位

社會制度的變遷，應該強化走誘致性制度變遷的道路。盡管，政府部門在早期的住房改革過程中，通過各種方式鼓勵支持物業公司的發展，起到了一定成效。但其進一步發展需要逐步取消政府的參與和干預，政府在此過程中應起到的是規范、引導的作用。

首先，政府要為不同類型的物業公司提供公平、公正的競爭機制和發展平臺。如取消對由房改部門轉型的物業部門的一些特殊待遇，因為這類物業公司利用長期以來積聚的資金和實力進行運作，會獲得相對優勢，從而對其他類型物業公司的發展造成障礙。

其次，政府應針對物業管理方面出現的法規不健全現象，加速立法工作，并加強執法力度，做到物業管理領域“有法可依、有法必依”，切實規范物業管理工作并保護廣大業主的權益。

2、物業管理模式創新

前文通過對物業管理制度變遷的深層次分析，說明體制因素是造成當前物業管理糾紛的重要原因。因此，重構物業管理體制，理順物業管理方方面面的關系，是化解當前物業管理矛盾和糾紛的重要途徑。

從國內外的實踐看，物業管理沒有統一的模式，如英、法等市場經濟發達的國家，物業管理單位一般采取企業法人的組織形式；美國的物業管理采取了非營利組織的方式進行管理；我國臺灣省的物業管理則采用業主自營式管理，小區的公共財產收益在支付了各項開支后，一般還有節余，無需再向住戶收取費用。

而在我國，多是依賴居委會或單純的業主委員會或物業公司進行管理，這些傳統模式都存在著管理制度設計上的缺陷，已不適合經濟發展的需要。因此，我們要在借鑒國內外物業管理的成功經驗的基礎上，結合歷史文化傳統，根據不同性質物業的特點和業主的要求，設計出符合本國國情的管理體制。

從深層的意義上講，物業管理應該是一種社區管理體制。因而物業模式設計中應充分考慮到業主及業主委員會和物業管理企業之間關系問題，這兩者之間應更多地體現為一種即相互依存又相互作用的關系，其實施管理的范圍不僅局限在以房產維護和管理為主的范圍內，而且應覆蓋到社區生

活各個層面。筆者認為應建立一個由社區管委會、物業管理公司、業主委員會等共同管理的多位一體的物業管理體制，構建一種服務到位、管理民主、成本低廉、健康有序的物業管理模式。

3、完善物業日常管理機制

一個完善的物業管理制度結構應是一種復合的制度體系，包括物業公司招投標制度、業主委員會推選和運作制度、物業公司組織制度、物業服務評價考核制度、物業管理公司退出制度等等。通過制度建設，發揮物業管理服務的長效機制。

在具體的日常管理工作上，應注意以下幾點：

（1）提高物業管理公司的服務質量

物業管理企業可以通過企業文化建設，樹立特色服務定位與形象，將企業文化精神、價值觀念通過員工的行為在服務中滲透到社區的每一個住戶。除此以外，物業管理企業還可以通過采取現代化的管理手段，推行品質管理系統，加強對員工的培訓等，提高員工的素質，從而向業主展示企業提供優質服務的能力，提升業主對社區管理品質的信心，這樣不僅可以使公眾對企業產生認同，而且將擴大企業的影響，全面促進物業管理與社區管理的協調發展。

（2）加強業主與物業公司的有效溝通

物業管理是以服務為主的行業，要充分體現服務宗旨，奉行“以人為本，業戶至上”的服務理念和細致入微的服務態度，為業主提供全方位、高品質的優質服務，并將日常服務緊密融合于管理之中。同時可通過走訪溝通、舉辦活動等形式，加強與業主的溝通聯系，及時了解業主的意見與需求變化，真正為業戶創造舒適的生活和工作環境，構建和諧的社區氛圍。

（3）重構物業管理公司的組織方式

物業管理服務專業化是社會分工發展的必然趨勢，應對現有物業公司進行重組改造，物業公司只設行政管理人員，業主委員會對物業公司的經營管理活動進行監督。維修、綠化、保潔、保安等服務部門可通過向社會公開招標，聘請專業服務公司負責處理。

（4）制定合理的物業管理服務標準

在物業管理服務費的設計上，可以用酬金制代替包干制，根據業主的實際情況，按照物業管理委托合同的內容向業戶收取物業管理費；物業收費的項目和標準要定期公布；物業公司每月制作費用收繳月報表，規范物業費收繳制度。如本市實行的物業管理等級收費標準，共分5個等級，每個等級有不同的服務要求并實行不同的價格，這樣就對物業服務內容有了可具體衡量的標準，減少物業糾紛發生的機率。

（作者單位：廈門白士德樓宇管理公司）

第五篇：行政單位國有資產管理體制和制度現存的問題、對策

行政單位國有資產管理體制和制度現存的問題、對策

[摘要] 隨著我國經濟的發展、改革的深入和公共財政制度的逐步建立，行政單位國有資產在國有資產中所占的比重越來越大。因此，認清其中現存的問題，加強行政單位國有資產管理日益迫切和重要。本文對行政單位國有資產管理體制和制度現存的問題進行了剖析，對今后應采取的措施和對策展開探討。

[關鍵詞]國有資產；管理體制；問題；對策

行政事業單位國有資產,是指屬國家所有,由行政事業單位占有、使用,能以貨幣計量的各種資源的總和。我國對行政事業單位國有資產的管理,仍堅持所有權與使用權相分離的原則,實行國家統一所有、政府分級監管、單位占有和使用的管理體制。行政事業單位國有資產是整個國有資產的重要組成部分,是國家政權建設的重要物質基礎,雖然不能直接為創造經濟價值,但對于促進社會主義市場經濟的與完善有著十分重要的作用。

改革以來，我國經濟快速發展，國有資產管理體制改革不斷推進，經營性國有資產管理改革成效顯著。中央和地方相繼成立了國有資產監督管理委員會，發布了一系列國有資產管理的政策法規。相比之下，行政事業單位國有資產管理體制改革滯后，不論是在行政事業單位國有資產制度的建設上，還是有關具體可操作的層面上，很難適應社會主義市場經濟的總體要求，呈現出執法力度不夠、法律監督不到位、資產管理觀念淡薄、責任不清、資產配置不合理、資產使用效率低、資產處置隨意以及資產流失嚴重等問題。

建立新型的行政單位國有資產管理體制，是開展行政單位國有資產管理研究的目標之一，是提高這部分資產使用效率的重要環節，對于鞏固行政單位國有資產管理改革成果，建立適應市場經濟體制和法治政府要求的后勤保障制度，提高這一部分財政資金使用效率具有十分重要的意義。

從傳統計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，是中國漸進式經濟改革的主要路徑。在此過程中，在國有經濟體系內部，中央和地方的行政事業單位國有資產管理體制改革，明顯滯后于以國有企業為代表的經營性國有資產管理體制的改革進程。不論是在制度建設、法制建設還是在具體操作層面上，我國現行的行政事業單位國有資產管理體制都已不能適應社會主義市場經濟的總體要求。因此，構建適應社會主義市場經濟體制基本要求的行政事業單位國有資產管理新體制勢在必行。

一、我國行政事業單位國有資產的屬性

1.行政事業單位國有資產的內涵

我國行政事業單位國有資產是指國家所有并由行政事業單位占有和使用，能以貨幣計量的各種經濟資源總和，是指為行政事業單位履行其職能而配備的物質手段，是行政事業單位提供公共產品與服務的重要物質基礎(不包括由社會大眾共同使用的公共設施與公共工程等公共產品)。

2.行政事業單位國有資產分類

按行政隸屬層次劃分，我國行政事業單位國有資產分為中央行政事業單位國有資產和地方行政事業單位國有資產。其中地方行政事業單位國有資產，又可進一步細分為省(自治區、直轄市)級行政事業單位國有資產、市(地)級行政事業單位國有資產、縣級行政事業單位國有資產以及鄉(鎮)級行政事業單位國有資產。

行政事業單位國有資產的形成：既包括由財政預算撥款形成的資產，也包括行政事業單位按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產，還包括接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產。

行政事業單位國有資產使用單位性質，可分為國家機關的國有資產、事業單位的國有資產、黨派和社會團體的國有資產等。

從行政事業單位國有資產價值形態來看，可以分為流動資產、固定資產、無形資產、對

外投資和其他資產。

3.我國現行行政事業單位國有資產管理體制

根據1995年原國家國有資產管理局、財政部制定的《行政事業單位國有資產管理辦法》，目前行政事業單位國有資產實行“國家統一所有、政府分級監管、單位占有和使用”的管理體制。但在實際操作過程中，由于現行體制未能很好地解決國家與地方政府管理、單位占有和使用之間的關系，結果常常導致國有資產的部門所有和單位所有現象。

二、行政事業單位國有資產管理中存在的問題

行政事業單位的國有資產，是指行政事業單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。包括國家撥給行政事業單位的資產，行政事業單位按照國家政策規定，運用國有資產組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其它經法律確認為國家所有的資產。行政事業單位國有資產，具有配置領域的非生產性、使用目的的服務性、資金補償、補充的非直接性和占有、使用的無償性等特點。目前我國行政事業國有資產在的主要問題：

1.資產形成上渠道多頭，配置不合理，管理不規范

首先是資產形成渠道復雜。一個部門可用于購建資產的經費，如公用經費、基本建設經費、事業發展費、非財政資金等，導致資產形成失控；其次是資產的配置缺乏統一的標準體系。由于缺乏統一的專用設備和通用設備配置標準，有關部門在編制和配置資產預算時，無法做到科學、公正、公平、合理，直接影響資產的配置效率；三是管理不規范。既沒有建立有效的資產預算管理機制，也沒有合理的管理程序進行約束，許多單位對于固定資產更新、維修所形成的資產，從其它渠道購入的資產以及調入、捐贈等形成的資產等不及時入賬，甚至不入賬，對于已經報廢和已作處置的資產也不及時地進行調賬，造成賬外資產，賬賬不符、賬實不符等問題，幾次清產核資都未能達到預期效果，造成前清后亂。

2.資產管理分散，缺乏有效協調，影響規章制度的建立和實施

目前，國有資產管理或監督管理職能的部門不少，有國有資產管理部門、財政部門、機關事務管理部門、紀檢、審計等部門，由于多頭管理，職責不明，造成國有資產所有者“虛位”與“空位”并存，資產管理與預算管理脫節，體制不順，國有資產的組織、協調、監督職能弱化，管理制度不健全，管理行為不規范。

3．資產使用的責任機制和監督機制缺乏，資產閑置和資源浪費嚴重

在傳統的管理體制之下，國有資產被各單位分散占有和使用，實際上成了各單位所有，作為所有者的國家產權虛置，統一管理失控，致使資源配置失衡、閑置浪費、流失和資產低效使用的問題一直都很嚴重，普遍存在“重錢輕物”、“重購輕管”的現象。在資產購置上存在隨意性乃至盲目性，趕超消費浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，提前更新，使大量尚能使用的設備處于閑置狀態；不及時地對資產進行保養、檢修、維修，致使許多資產無法繼續使用或超常規、破壞性地使用，造成設備快速老化影響了資產的使用效果和壽命。

4.國有資產管理制度、法規不健全，國有資產流失嚴重

2006年7月1日實施以前，《行政事業性國有資產管理辦法》是國有資產管理的主要規章制度，針對存量資產的管理提出要求，對資產形成這個重要環節沒有規定。改革開放以來，行政事業單位資產數量和規模不斷擴大，種類增加，加上“非轉經”的不斷加速，資產結構日益復雜。而該《辦法》雖然對非經營性資產轉經營性資產作了具體規定，但對于行政事業性國有資產哪些能用于經營沒有明確規定，“非轉經”行為引發資產流失嚴重，表現為：“非轉經”過程中非經營性資本的流失；“非轉經”產生的效益流失等。另外，流動資產管理不善、資產處置不規范、決策失誤等也是導致行政事業單位國有資產的主要原因。

5.國有資產部門利益化，造成實事上的社會分配不公

由于缺乏嚴格規范的資產形式機制和科學合理的資產配置標準，現行的國有資產管理大都采用“單位占有使用”的管理體制，造成資產實際占有權、處置權等全部落在各個占用單位手里。國有資產的被無償占有，導致國有資產部門利益化，致使資源配置失衡，不但資產閑置浪費流失嚴重，也削弱了財政分配調控的功能，引發和強化了行政事業單位內在擴張欲望，加劇了財政資金的供求矛盾。國有資產收益的賬外循環，形成公務員津貼苦樂不均，造成實事上的社會分配不公，影響黨風政風。如有些無償占有國有資產資源較多和有罰沒收入的單位，自行出租或開發建設辦公樓、培訓中心、招待所、房地產項目，自行處置國有資產收益，除優厚配置多種辦公服務用品外，擅自發放津貼補貼等。

6.管理監督體制和法律規范滯后于實踐 長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導致地方行政事業單位國有資產管理體制不順。主要表現為：一是現行機構設置不合理。有些地區行政事業單位國有資產的宏觀管理部門是財政部門，而有些地區則是國資部門。這種不對等的機構設置不利于資產的宏觀管理。二是各級管理部門職責不清，職能交叉。如：財政部門與國資部門的管理權限不清，各級機關事務管理局與財政部門（或國資部門）的管理權限不清。三是部分行政事業單位業務上實行“條條管理”，而財務上又實行“塊塊管理”，由于存在業務管理與財務管理相互脫節，造成各地方各部門各單位各自為政，缺乏統一管理和協調，導致國家關于行政事業單位國有資產管理的規章制度得不到有效的貫徹執行。同時有關行政事業單位國有資產的管理制度與法律建設卻遠遠滯后于實踐，是目前行政事業單位國有資產管理存在諸多問題的根本性原因。

三、我國行政事業單位國有資產管理存在問題的原因

行政事業單位國有資產管理存在的問題的原因是多方面的，主要原因有： 1.對行政事業單位國有資產認識上的誤區

第一，在我國國有經濟體系中，以國有企業為主體的經營性國有資產受重視，從中央到地方(省市)都成立了國有資產監督管理委員會，對經營性資產專司管理。而長期以來從中央到地方行政事業單位國有資產卻沒有得到應有的重視，致使行政事業單位國有資產管理改革既滯后于整體經濟改革，又滯后于國有企業改革。第二，長期以來“重錢輕物”的管理觀念，導致了行政事業單位國有資產管理相對落后。第三，對行政事業單位國有資產產權問題的認識偏差。行政事業單位國有資產的所有權屬于國家，由各級地方政府代行所有權，各行政事業單位只是資產的占有、使用者。但在實際工作中，許多行政事業單位國有資產被使用單位當作本單位所有。這一方面使行政事業單位之間的資產調劑難以進行，影響資產的使用效率；另一方面還帶來了處置的隨意性，造成了行政事業單位國有資產的流失。

2.管理體制不順

長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導致我國行政事業單位國有資產管理體制不順。首先，目前我國行政事業單位國有資產管理的機構設置不合理。在中央設有機關事務管理局，在省級，大部分省設有省機關事務管理局，負責本級行政機關的部分國有資產管理；在省級以下，許多地方沒有設機關事務管理局，特別是在縣級，絕大部分都沒有設機關事務管理機構。另一方面，機關事務管理局本身只能管理行政機關資產，而對大量的事業單位、社會團體等的資產無法進行管理，許多單位沒有專門的資產管理部門或專責資產管理人。其次，行政事業單位國有資產的各級管理部門職責不清，職能交叉，如：財政部門與國資部門的管理權限不清，各級機關事務管理局與財政部門(或國資部門)的管理權限不清，各級機關事務管理局與資產具體占有使用單位的管理權限不清，財政部門(或國資部門)與行政事業單位主管部門的資產管理權限不清，行政事業資產具體占有使用單位內部財務管理與資產管理權限不清等等。第三，部分行政事業單位業務上實行“條條管理”，而財務上又實行“塊塊管理”，這種業務管理與財務管理的相脫節造成各

地方、各部門、各單位各自為政，缺乏統一管理和協調，導致國家關于行政事業單位國有資產管理的規章制度得不到有效的貫徹執行。第四，行政事業單位國有資產管理中存在著較為普遍的資金管理與財物管理相脫節現象。部分地區資金管理屬于財政部門，而財物管理屬于國資部門，而國資部門與財政部門在業務上是相對獨立的，從而使行政事業單位國有資產管理失去了一個重要約束手段，不利于行政事業單位國有資產有效管理。

3.管理機制不健全

行政事業單位國有資產管理缺乏從資產形成、使用到處置的有效管理機制。

在資產形成與配置方面：一是存在一定程度的財政預算軟約束現象，導致行政事業單位國有資產形成過程的失控；二是缺乏公正合理、有約束力的財產配備標準，造成資產配置的隨意牲；三是各單位資金來源渠道的多樣性，以及不同資金來源渠道之間缺乏必要的透明度與協調性，容易造成資產配置不公與重復購置。

在資產使用方面：一是缺乏客觀公正的資產使用效率評價標準與評價方法，以及有效的約束機制與激勵機制，從而無法對資產的使用效率進行有效的評估，不利于資產使用效率的提高；二是缺乏嚴格、規范、先進的管理手段，導致行政事業單位國有資產使用效率普遍較低；三是資產的實物管理與價值管理相脫節，導致行政事業單位普遍存在賬外資產現象；五是使用單位之間資產調劑困難，影響資產的使用效率。

在資產處置方面：一是缺乏規范的行政事業單位國有資產處置程序，導致處置過程的隨意性；二是缺乏行政事業單位國有資產高效的處置途徑，導致資產處置過程的浪費與腐敗。

4.管理制度不健全，法制化建設嚴重滯后

隨著改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善，行政事業單位國有資產的管理出現了許多新情況、新問題，但是有關的管理制度與法律建設卻遠遠滯后于實踐，至今仍沒有出臺一套完整的行政事業單位國有資產管理法規。各級立法機關與管理部門盡管也出臺了一些局部性的行政事業單位國有資產管理的法律與規章制度，但部分法規、制度之間互有矛盾，使執行部門無所適從。

五、我國行政事業單位國有資產管理及體制創新的主要原則、基本思路與對策措施

（一）主要原則

行政事業單位國有資產的性質和特征，要求我國行政事業單位國有資產管理必須遵循以下原則：

1、堅持依法治產的原則

要以國務院有關加強國有資產管理的法規和條例為依據，建立健全包括資產配置、產權登記、產權界定、產權糾紛調處、資產評估、資產使用、資產處置、資產報告和監督考核的規章制度，使資產管理工作有據可依、有章可循、嚴格執行法規、條例和規章制度，制訂實施相應配套的制度辦法，規范資產管理行為，使行政事業單位國有資產管理逐步系統化、規范化、制度化。

2、堅持產權管理的原則

國家是行政事業單位國有資產的所有者，行政事業單位是國有資產的占有、使用者。在明晰產權關系的前提下，建立以產權管理為紐帶的行政事業單位國有資產管理體系。國有資產管理機構代表國家行使所有者的管理職能，行政事業單位行使占有、使用者的管理職能、各司其職、各負其責。

3、堅持資產保全的原則

代表國家行使管理職能的國有資產管理部門，對占有、使用國有資產實行有效的監督，制定落實非經營性資產管理責任制，保證資產的安全和完整，對非經營性資產轉作經營性資產，通過征收資產占用費，將部分資產收益集中起來，用于資產的更新改造，使部分資產價值得到補償；資產占有、使用者在資產管理部門的監督下，嚴格按照職責要求，做好各項管

理工作，從物資上保證政府行政及事業單位履行職能。

4、堅持效率與公平相統一的原則

積極采取有效措施，對歷史上形成的國有資產存量，進行整合，在各級政府所屬部門單位范圍內，對資產進行調劑，增強資產的合理流動，實現優化配置，以發揮資產的最大效率和減除部門單位間的分配苦樂不均。同時，按照公共財政的要求，調整行政支出結構，把握投資方向，加強急需和薄弱環節部門的資產投入，以使國有資產發揮最大的效率，從資產增量環節保證效率與公平的統一。

（二）基本思路

我國行政事業單位國有資產管理的基本思路是：以“三個代表”重要思想和黨的十六大及十六屆三中全會精神為指導，以提高認識和清產核資為基礎，以管理體制改革和創新為突破口，以產權管理為核心，以固定資產管理為重點，以法規和制度建設為保障，運用科學的機制和現代化手段對行政事業單位國有資產進行全過程的科學化、制度化、法制化管理，以維護資產的安全、完整和增值（經營性資產），保證非經營性資產的合理、節約、高效利用和國家行政機關履行職責與促進其事業的發展。

（三）對策措施

1、提高認識，增強搞好國有資產管理的主動性

行政事業單位國有資產是國家全部國有資產的重要組成部分，是各級行政事業單位履行職責和事業發展的重要物資保障，從中央到地方，從組織到個人，要提高對加強行政事業單位國有資產管理重要性的認識，單位主管領導要從長期受“重錢輕物”的思想影響中轉變過來，把資產管理放在與財務管理等同的位置，堅持常抓常議，使各級領導增強對國有資產管理工作的認識，加強對國有資產的組織領導；單位的監管人員要利用各種形式對員工深入開展宣傳教育，使廣大干部群眾認清在單位吃“皇糧”的情況下，加強國有資產管理，提高資產使用效益的重大現實意義，牢固樹立過“緊日子”的思想，激發廣大群眾主動參與資產管理的積極性。同時要加大管理力度，強化產權意識，各級領導要按照職責分工，切實加強對國有資產的組織領導，理順資產管理上本單位與上級主管部門的關系，明確責任，大力支持資產主管部門開展工作，創造良好的管理環境，減少資產浪費和流失，提高資產使用效益，確保資產的保值和增值，確保資產管理的健康發展。

2、清產核資，摸清國有資產的家底

為了進一步加強和規范行政事業單位國有資產的管理，堵塞資產管理中的漏洞，防止國有資產流失，需對所屬行政事業單位的全部資產進行清查核實。清產核資是國有資產管理的重要措施，只有搞好國有資產清產核資工作，國有資產管理才有基礎。另一方面，通過清產核資，摸清了資產的數量，可以發現管理中存在的問題，對具體問題認真分析有利于問題的順利解決。

3、建立集中統一監管的新型國有資產管理體制

完善行政事業單位國有資產管理必須要有一套規范、完備的體制作保障，各級財政部門是政府負責行政事業單位資產管理方面的職能部門，對行政事業單位國有資產實行綜合管理，構建“財政部門統一管理，各部門分工負責，單位占有使用”這樣一個分級管理的框架，目的是建立清晰、公正、合理、有效的管理體制，即：財政部門作為政府負責行政事業單位資產管理的職能部門，對行政事業單位國有資產進行宏觀管理；行政事業單位主管部門負責對本部門所屬國有資產實施監督管理和具體管理。從體制上解決了長期以來條塊分割、多頭管理、缺乏監督的問題。

4、緊緊抓住產權管理這個核心 產權管理是資產管理的核心，只有緊緊抓住產權這個核心，并圍繞著這個核心開展工作，才能抓住主要矛盾，才能提綱挈領，許多問題也才能迎刃而解。做好產權管理工作，一要調

查研究，對存在的問題進行認真分析，掌握基本情況；二要對各種問題進行分類梳理，研究制定具體對策和解決辦法；三要確定辦理原則和工作程序，明確任務，落實責任；四要區分不同情況，分類處理好各類實際問題，確保國有資產安全、完整、不流失。

5、積極推動資產管理與預算管理相結合 由于行政事業單位的公益性，公共預算安排是行政事業單位資產來源的主渠道，資產配置是資產管理與預算管理的一個有效接合點。要抓住資產配置的關鍵環節，制定行政事業單位資產配置的標準和定額，使預算資金分配更加規范和公平，資產配置更加科學合理，進一步推動資產管理與預算管理的有效結合。

6、建立健全行政事業單位國有資產管理制度

深化行政事業單位國有資產管理改革，必須從建章立制入手，對國有資產實施有效管理。結合實際研究制定行政事業單位國有資產管理實施辦法，從資產的配置、使用、處置、評估、收入各個環節進行細化管理，促進資產管理的制度化、規范化、科學化。主要參考文獻

[1]楊玲。論行政事業單位國有資產管理[J].國有資產管理，2006（8）.[2]戴榮。充分發揮財政職能 加強行政事業單位國有資產的監督管理[J].國有資產管理，2006（1）。[3]張元東。行政事業單位資產管理現狀分析及改善途徑[J].行政事業資產與財務，2010（9）。

行政單位國有資產管理體制和制度的現狀

[摘要] 隨著我國經濟的發展、改革的深入和公共財政制度的逐步建立，行政單位國有資產在國有資產中所占的比重越來越大。因此，認清其中現存的問題，加強行政單位國有資產管理日益迫切和重要。本文對行政單位國有資產管理體制和制度現存的問題進行了剖析，對行政單位國有資產管理體制和制度的現狀展開探討。[關鍵詞]國有資產；管理體制；現狀

行政事業單位國有資產,是指屬國家所有,由行政事業單位占有、使用,能以貨幣計量的各種資源的總和。我國對行政事業單位國有資產的管理,仍堅持所有權與使用權相分離的原則,實行國家統一所有、政府分級監管、單位占有和使用的管理體制。行政事業單位國有資產是整個國有資產的重要組成部分,是國家政權建設的重要物質基礎,雖然不能直接為創造經濟價值,但對于促進社會主義市場經濟的與完善有著十分重要的作用。

改革以來，我國經濟快速發展，國有資產管理體制改革不斷推進，經營性國有資產管理改革成效顯著。中央和地方相繼成立了國有資產監督管理委員會，發布了一系列國有資產管理的政策法規。相比之下，行政事業單位國有資產管理體制改革滯后，不論是在行政事業單位國有資產制度的建設上，還是有關具體可操作的層面上，很難適應社會主義市場經濟的總體要求，呈現出執法力度不夠、法律監督不到位、資產管理觀念淡薄、責任不清、資產配置不合理、資產使用效率低、資產處置隨意以及資產流失嚴重等問題。

建立新型的行政單位國有資產管理體制，是開展行政單位國有資產管理研究的目標之一，是提高這部分資產使用效率的重要環節，對于鞏固行政單位國有資產管理改革成果，建立適應市場經濟體制和法治政府要求的后勤保障制度，提高這一部分財政資金使用效率具有十分重要的意義。

從傳統計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，是中國漸進式經濟改革的主要路徑。在此過程中，在國有經濟體系內部，中央和地方的行政事業單位國有資產管理體制改革，明顯滯后于以國有企業為代表的經營性國有資產管理體制的改革進程。不論是在制度建設、法制建設還是在具體操作層面上，我國現行的行政事業單位國有資產管理體制都已不能適應社會主義市場經濟的總體要求。因此，構建適應社會主義市場經濟體制基本要求的行政事業單位國有資產管理新體制勢在必行。

一、我國行政事業單位國有資產的屬性

1.行政事業單位國有資產的內涵

我國行政事業單位國有資產是指國家所有并由行政事業單位占有和使用，能以貨幣計量的各種經濟資源總和，是指為行政事業單位履行其職能而配備的物質手段，是行政事業單位提供公共產品與服務的重要物質基礎(不包括由社會大眾共同使用的公共設施與公共工程等公共產品)。

2.行政事業單位國有資產分類

按行政隸屬層次劃分，我國行政事業單位國有資產分為中央行政事業單位國有資產和地方行政事業單位國有資產。其中地方行政事業單位國有資產，又可進一步細分為省(自治區、直轄市)級行政事業單位國有資產、市(地)級行政事業單位國有資產、縣級行政事業單位國有資產以及鄉(鎮)級行政事業單位國有資產。

行政事業單位國有資產的形成：既包括由財政預算撥款形成的資產，也包括行政事業單位按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產，還包括接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產。

行政事業單位國有資產使用單位性質，可分為國家機關的國有資產、事業單位的國有資產、黨派和社會團體的國有資產等。

從行政事業單位國有資產價值形態來看，可以分為流動資產、固定資產、無形資產、對外投資和其他資產。

3.我國現行行政事業單位國有資產管理體制

根據1995年原國家國有資產管理局、財政部制定的《行政事業單位國有資產管理辦法》，目前行政事業單位國有資產實行“國家統一所有、政府分級監管、單位占有和使用”的管理體制。但在實際操作過程中，由于現行體制未能很好地解決國家與地方政府管理、單位占有和使用之間的關系，結果常常導致國有資產的部門所有和單位所有現象。

二、行政事業單位國有資產管理中存在的問題

行政事業單位的國有資產，是指行政事業單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。包括國家撥給行政事業單位的資產，行政事業單位按照國家政策規定，運用國有資產組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其它經法律確認為國家所有的資產。行政事業單位國有資產，具有配置領域的非生產性、使用目的的服務性、資金補償、補充的非直接性和占有、使用的無償性等特點。目前我國行政事業國有資產在的主要問題：

1.資產形成上渠道多頭，配置不合理，管理不規范

首先是資產形成渠道復雜。一個部門可用于購建資產的經費，如公用經費、基本建設經費、事業發展費、非財政資金等，導致資產形成失控；其次是資產的配置缺乏統一的標準體系。由于缺乏統一的專用設備和通用設備配置標準，有關部門在編制和配置資產預算時，無法做到科學、公正、公平、合理，直接影響資產的配置效率；三是管理不規范。既沒有建立有效的資產預算管理機制，也沒有合理的管理程序進行約束，許多單位對于固定資產更新、維修所形成的資產，從其它渠道購入的資產以及調入、捐贈等形成的資產等不及時入賬，甚至不入賬，對于已經報廢和已作處置的資產也不及時地進行調賬，造成賬外資產，賬賬不符、賬實不符等問題，幾次清產核資都未能達到預期效果，造成前清后亂。

2.資產管理分散，缺乏有效協調，影響規章制度的建立和實施

目前，國有資產管理或監督管理職能的部門不少，有國有資產管理部門、財政部門、機關事務管理部門、紀檢、審計等部門，由于多頭管理，職責不明，造成國有資產所有者“虛位”與“空位”并存，資產管理與預算管理脫節，體制不順，國有資產的組織、協調、監督職能弱化，管理制度不健全，管理行為不規范。

3．資產使用的責任機制和監督機制缺乏，資產閑置和資源浪費嚴重

在傳統的管理體制之下，國有資產被各單位分散占有和使用，實際上成了各單位所有，作為所有者的國家產權虛置，統一管理失控，致使資源配置失衡、閑置浪費、流失和資產低效使用的問題一直都很嚴重，普遍存在“重錢輕物”、“重購輕管”的現象。在資產購置上存在隨意性乃至盲目性，趕超消費浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，提前更新，使大量尚能使用的設備處于閑置狀態；不及時地對資產進行保養、檢修、維修，致使許多資產無法繼續使用或超常規、破壞性地使用，造成設備快速老化影響了資產的使用效果和壽命。

4.國有資產管理制度、法規不健全，國有資產流失嚴重

2006年7月1日實施以前，《行政事業性國有資產管理辦法》是國有資產管理的主要規章制度，針對存量資產的管理提出要求，對資產形成這個重要環節沒有規定。改革開放以來，行政事業單位資產數量和規模不斷擴大，種類增加，加上“非轉經”的不斷加速，資產結構日益復雜。而該《辦法》雖然對非經營性資產轉經營性資產作了具體規定，但對于行政事業性國有資產哪些能用于經營沒有明確規定，“非轉經”行為引發資產流失嚴重，表現為：“非轉經”過程中非經營性資本的流失；“非轉經”產生的效益流失等。另外，流動資產管理不善、資產處置不規范、決策失誤等也是導致行政事業單位國有資產的主要原因。

5.國有資產部門利益化，造成實事上的社會分配不公

由于缺乏嚴格規范的資產形式機制和科學合理的資產配置標準，現行的國有資產管理大都采用“單位占有使用”的管理體制，造成資產實際占有權、處置權等全部落在各個占用單位手里。國有資產的被無償占有，導致國有資產部門利益化，致使資源配置失衡，不但資產閑置浪費流失嚴重，也削弱了財政分配調控的功能，引發和強化了行政事業單位內在擴張欲望，加劇了財政資金的供求矛盾。國有資產收益的賬外循環，形成公務員津貼苦樂不均，造成實事上的社會分配不公，影響黨風政風。如有些無償占有國有資產資源較多和有罰沒收入的單位，自行出租或開發建設辦公樓、培訓中心、招待所、房地產項目，自行處置國有資產收益，除優厚配置多種辦公服務用品外，擅自發放津貼補貼等。

6.管理監督體制和法律規范滯后于實踐 長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導致地方行政事業單位國有資產管理體制不順。主要表現為：一是現行機構設置不合理。有些地區行政事業單位國有資產的宏觀管理部門是財政部門，而有些地區則是國資部門。這種不對等的機構設置不利于資產的宏觀管理。二是各級管理部門職責不清，職能交叉。如：財政部門與國資部門的管理權限不清，各級機關事務管理局與財政部門（或國資部門）的管理權限不清。三是部分行政事業單位業務上實行“條條管理”，而財務上又實行“塊塊管理”，由于存在業務管理與財務管理相互脫節，造成各地方各部門各單位各自為政，缺乏統一管理和協調，導致國家關于行政事業單位國有資產管理的規章制度得不到有效的貫徹執行。同時有關行政事業單位國有資產的管理制度與法律建設卻遠遠滯后于實踐，是目前行政事業單位國有資產管理存在諸多問題的根本性原因。

三、我國行政事業單位國有資產管理存在問題的原因

行政事業單位國有資產管理存在的問題的原因是多方面的，主要原因有： 1.對行政事業單位國有資產認識上的誤區

第一，在我國國有經濟體系中，以國有企業為主體的經營性國有資產受重視，從中央到地方(省市)都成立了國有資產監督管理委員會，對經營性資產專司管理。而長期以來從中央到地方行政事業單位國有資產卻沒有得到應有的重視，致使行政事業單位國有資產管理改革既滯后于整體經濟改革，又滯后于國有企業改革。第二，長期以來“重錢輕物”的管理觀念，導致了行政事業單位國有資產管理相對落后。第三，對行政事業單位國有資產產權問題的認識偏差。行政事業單位國有資產的所有權屬于國家，由各級地方政府代行所有權，各行政事業單位只是資產的占有、使用者。但在實際工作中，許多行政事業單位國有資產被使用單位當作本單位所有。這一方面使行政事業單位之間的資產調劑難以進行，影響資產的使用效率；另一方面還帶來了處置的隨意性，造成了行政事業單位國有資產的流失。

2.管理體制不順

長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導致我國行政事業單位國有資產管理體制不順。首先，目前我國行政事業單位國有資產管理的機構設置不合理。在中央設有機關事務管理局，在省級，大部分省設有省機關事務管理局，負責本級行政機關的部分國有資產管理；在省級以下，許多地方沒有設機關事務管理局，特

別是在縣級，絕大部分都沒有設機關事務管理機構。另一方面，機關事務管理局本身只能管理行政機關資產，而對大量的事業單位、社會團體等的資產無法進行管理，許多單位沒有專門的資產管理部門或專責資產管理人。其次，行政事業單位國有資產的各級管理部門職責不清，職能交叉，如：財政部門與國資部門的管理權限不清，各級機關事務管理局與財政部門(或國資部門)的管理權限不清，各級機關事務管理局與資產具體占有使用單位的管理權限不清，財政部門(或國資部門)與行政事業單位主管部門的資產管理權限不清，行政事業資產具體占有使用單位內部財務管理與資產管理權限不清等等。第三，部分行政事業單位業務上實行“條條管理”，而財務上又實行“塊塊管理”，這種業務管理與財務管理的相脫節造成各地方、各部門、各單位各自為政，缺乏統一管理和協調，導致國家關于行政事業單位國有資產管理的規章制度得不到有效的貫徹執行。第四，行政事業單位國有資產管理中存在著較為普遍的資金管理與財物管理相脫節現象。部分地區資金管理屬于財政部門，而財物管理屬于國資部門，而國資部門與財政部門在業務上是相對獨立的，從而使行政事業單位國有資產管理失去了一個重要約束手段，不利于行政事業單位國有資產有效管理。

3.管理機制不健全

行政事業單位國有資產管理缺乏從資產形成、使用到處置的有效管理機制。

在資產形成與配置方面：一是存在一定程度的財政預算軟約束現象，導致行政事業單位國有資產形成過程的失控；二是缺乏公正合理、有約束力的財產配備標準，造成資產配置的隨意牲；三是各單位資金來源渠道的多樣性，以及不同資金來源渠道之間缺乏必要的透明度與協調性，容易造成資產配置不公與重復購置。

在資產使用方面：一是缺乏客觀公正的資產使用效率評價標準與評價方法，以及有效的約束機制與激勵機制，從而無法對資產的使用效率進行有效的評估，不利于資產使用效率的提高；二是缺乏嚴格、規范、先進的管理手段，導致行政事業單位國有資產使用效率普遍較低；三是資產的實物管理與價值管理相脫節，導致行政事業單位普遍存在賬外資產現象；五是使用單位之間資產調劑困難，影響資產的使用效率。

在資產處置方面：一是缺乏規范的行政事業單位國有資產處置程序，導致處置過程的隨意性；二是缺乏行政事業單位國有資產高效的處置途徑，導致資產處置過程的浪費與腐敗。

4.管理制度不健全，法制化建設嚴重滯后

隨著改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善，行政事業單位國有資產的管理出現了許多新情況、新問題，但是有關的管理制度與法律建設卻遠遠滯后于實踐，至今仍沒有出臺一套完整的行政事業單位國有資產管理法規。各級立法機關與管理部門盡管也出臺了一些局部性的行政事業單位國有資產管理的法律與規章制度，但部分法規、制度之間互有矛盾，使執行部門無所適從。

五、我國行政事業單位國有資產管理及體制創新的主要原則、基本思路

（一）主要原則

行政事業單位國有資產的性質和特征，要求我國行政事業單位國有資產管理必須遵循以下原則：

1、堅持依法治產的原則

要以國務院有關加強國有資產管理的法規和條例為依據，建立健全包括資產配置、產權登記、產權界定、產權糾紛調處、資產評估、資產使用、資產處置、資產報告和監督考核的規章制度，使資產管理工作有據可依、有章可循、嚴格執行法規、條例和規章制度，制訂實施相應配套的制度辦法，規范資產管理行為，使行政事業單位國有資產管理逐步系統化、規范化、制度化。

2、堅持產權管理的原則

國家是行政事業單位國有資產的所有者，行政事業單位是國有資產的占有、使用者。在

明晰產權關系的前提下，建立以產權管理為紐帶的行政事業單位國有資產管理體系。國有資產管理機構代表國家行使所有者的管理職能，行政事業單位行使占有、使用者的管理職能、各司其職、各負其責。

3、堅持資產保全的原則

代表國家行使管理職能的國有資產管理部門，對占有、使用國有資產實行有效的監督，制定落實非經營性資產管理責任制，保證資產的安全和完整，對非經營性資產轉作經營性資產，通過征收資產占用費，將部分資產收益集中起來，用于資產的更新改造，使部分資產價值得到補償；資產占有、使用者在資產管理部門的監督下，嚴格按照職責要求，做好各項管理工作，從物資上保證政府行政及事業單位履行職能。

4、堅持效率與公平相統一的原則

積極采取有效措施，對歷史上形成的國有資產存量，進行整合，在各級政府所屬部門單位范圍內，對資產進行調劑，增強資產的合理流動，實現優化配置，以發揮資產的最大效率和減除部門單位間的分配苦樂不均。同時，按照公共財政的要求，調整行政支出結構，把握投資方向，加強急需和薄弱環節部門的資產投入，以使國有資產發揮最大的效率，從資產增量環節保證效率與公平的統一。

（二）基本思路

我國行政事業單位國有資產管理的基本思路是：以“三個代表”重要思想和黨的十六大及十六屆三中全會精神為指導，以提高認識和清產核資為基礎，以管理體制改革和創新為突破口，以產權管理為核心，以固定資產管理為重點，以法規和制度建設為保障，運用科學的機制和現代化手段對行政事業單位國有資產進行全過程的科學化、制度化、法制化管理，以維護資產的安全、完整和增值（經營性資產），保證非經營性資產的合理、節約、高效利用和國家行政機關履行職責與促進其事業的發展。主要參考文獻

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