第一篇：第九章 非經營性國有資產管理

第九章 非經營性國有資產管理

第一節 非經營性國有資產概述

一、非經營性國有資產的含義

（一）非經營性國有資產

*是各級行政事業單位所占有、使用、管理的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。

*包括國家撥給行政事業單位的資產，行政事業單位按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產等。

*主要存在于國家機關、人民團體、科教文衛、體育、軍隊、警察等公共部門。*隨著我國非經營性國有資產存量規模的不斷增長，非經營性國有資產的管理日益受到重視，不少地方政府也根據各地實際情況在其管理體制和管理模式上進行了積極的探索。

財政部于2006年下半年先后公布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》以及《事業單位國有資產管理暫行辦法》，這兩個法規的實施標志著我國非經營性國有資產管理工作邁上了新的臺階。

（二）特點

1.主要配置于非生產經營領域，占有使用資產主體是非生產經營組織，資產使用目的是實現行政的、社會的服務職能，不得以營利為目的；

2.政府機構占有使用，所以也稱行政事業類國有資產；

3.主要由政府撥款形成，其他來源包括政府劃撥的土地使用權，社會捐贈的財產、文物等歷史遺產，行政性收費和向消費者收費形成的資產等；

4.主要形態應是實物形態，如屬于固定資產的房屋、建筑物、設備、文物、陳列品、圖書等，其他形態包括屬于流動資產的現金、存款、有價證券、應收預付款等，還包括專利等無形資產；

5.法定性，即國有資產是法律規定屬于國家所有的財產。

【補】社會產品可分為公共產品、準公共產品和非公共產品（私人產品）。非公共產品應由企業生產。公共產品和準公共產品可以由政府組織和非營利組織共同生產。

公共產品的提供要講究公平原則和非歧視原則，基本公共產品的提供和享有要均等化。不同地區、城鄉、種族、階層、年齡、性別等等，都有權享有基本的公共產品。

經濟學用交易費用和信息不對稱理論來說明，市場配置的成本與企業組織內行政配置的成本相等是企業資產的合理邊界。非經營性國有資產也存在合理邊界問題。既不能實物資產全部由市場配置，排斥組織內部行政配置；也不能政府擁有全部資產的產權，排斥部分實物資產的市場配置。

非經營性國有資產的管理應追求的目標是：按市場與組織合理邊界配置實物資產；按非競爭程度和非排他程度配置實物資產，鼓勵其他社會組織加入到公共產品生產中來；按均等化原則合理配置；提高實物資產使用效率，保持其安全完整。

管理原則是：公平與效率兼顧原則；依法行政配置為主原則；資產管理與預算管理結合原則。

二、我國非經營性國有資產管理體制

*根據黨的十六大提出的建立“分級代表、分級管理”和“三個統一、三個結合”的新型國有資產管理體制，即

三個統一：國家要指定法律、法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益、權利、義務和責任相統一；

三個結合：管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制；

?《行政單位國有資產管理辦法》和《事業單位國有資產管理辦法》明確了在公共財政

模式下三層次的非經營性國有資產管理體制。

即財政部門——主管部門（資產管理機構或資產經營公司）——行政事業單位的自上而下的管理體系。

各級財政部門代表國家行使非經營性國有資產所有者的職權，是政府負責行政事業單位國有資產管理的職能部門，對行政事業單位國有資產實行綜合管理；

主管部門受財政部門的委托，負責對本部門所屬事業單位的國有資產實施監督管理； 行政事業單位對本單位占有、使用的國有資產實施具體管理；

?我國目前是分類監管模式，行政單位與事業單位的國有資產分布有不同的管理機構進

行管理，行政單位的國有資產由財政部門委托給政府機關事務管理局監管，事業單位國有資產由各財政部門委托給事業主管部門監管；

三、國外非經營性國有資產管理模式

*日韓模式、德澳模式、美加模式

1.日韓模式

*財政部——主管部門模式，由財政部負責綜合管理，由各級行政部門負責具體管理； *把國有資產主要劃分為行政財產和其他財產，其中包括：

公用財產（主要是政府辦公大樓、國立學校、國立醫院、公務員宿舍以及附帶設施和土地）；公共財產（是用于公共目的的財產，包括公園、公路等公共設施和森林、河流等公共資源）；企業財產（是國有企業的生產設備、廠房、職工宿舍等）。

*立憲制的日本行政資產還包括皇室資產；

2.德澳模式

*德國、澳大利亞兩國的非經營性國有資產模式為“財政部——直屬局”模式即，聯邦政府資產由財政部門直屬的機構負責，并在全國設立分支機構管理散布在全國的聯邦資產。*德國政府資產又稱公共資產，泛指由政府投資形成的資產，主要包括政府辦公大樓、車輛、辦公設備、土地等政府公共資產及其他建筑物和公路、森林、土地等公共資源。

*澳大利亞政府資產主要包括政府運作資產、政府資源、基礎設施和公共服務設施等。與其他國家不同的是，澳大利亞財政管理部下設資產采購局、資產管理局、資產出售局，分別負責政府采購、管理、出售，構成了從形成到處置的資產管理鏈條。同時資產管理局、采購局和出售局必須向財政管理部定期提交資產和資金使用情況的報告，財政部向國會提交預算并匯報資產的管理情況，必要時需對政府資產管理的情況進行審計。

【思考】澳大利亞政府為何“難為”華為

雖然華為曾經在全球8個全國寬帶網項目(NBN)中中標，但澳大利亞顯然不想在第9個NBN項目中為其留一席之地：據澳大利亞媒體報道，澳大利亞當局已決定禁止華為參與投標項目總投資達359億澳元(1澳元約合6.54元人民幣)的NBN項目。這個決定無關技術和能力，事關“背景”。

這場持續了兩年多的討論最終以華為全面被拒為結果，顯然，對于外國公司進入澳大利亞的核心領域，澳政府還沒有準備好。

澳大利亞分析人士認為，澳大利亞的兄弟國美國拒絕了華為，美國中央情報局與澳洲情報局保持互通信息，相信美方向澳方提供了一些建議

3.美加模式

*“財政部——管理局”模式，即由財政部負責非經營性國有資產預算管理，并負責制定統一的管理制度和法規，而專門的資產管理機構則負責行政資產管理的具體事務；

在美國，由美國財政部及總統預算辦公室負責聯邦政府財產的預算管理，財政部負責政府財產管理的規章制度的制定，聯邦政府資產管理的執行機構是1949年成立的聯邦行政服務總

局，具體負責聯邦政府財產的管理事務；行政服務總局負責統一采購各部門需要租用的資產，以保證資產購置環節資金使用的經濟和有效；

在加拿大，由加拿大財政部和國庫委員會負責政府資產預算，財政部同時負責制定政府資產管理規章制度，聯邦政府的公共工程和政府服務部為政府資產管理機構，具體負責為整個聯邦政府提供后勤服務；

*包括政府財產和遺產財產；

政府財產包括政府辦公大樓等房地產和車輛；

遺產財產包括收藏類遺產如圖書館、檔案館、博物館等；文化遺產和自然遺產等。

【思考】

這三種模式有何異同？你認為哪一種管理模式更有效？更適合中國？或者你認為中國應該適用什么樣的管理模式？

共同點：財政部門為主導管理政府非經營性國有資產，預算管理和規章制度都由財政部門制定；

差別：1.不同管理模式，財政部門職責范圍不同；政府干預較多的市場經濟國家，財政的職能發揮較強，如日韓模式直接由財政部門負責；而政府干預較少的國家，財政部門的影響力限定在一定范圍內，如美加模式，財政部門僅負責預算和規章制度。2.不同管理模式，資產管理機構與財政部門的關系不同；日韓模式，資產使用單位各自的行政主管部門直接負責行政資產的管理，對財政部門負責和匯報；德加模式，管理局直屬于財政部，負責業務管理，并直接對財政部負責；美加模式，資產管理機構獨立于財政部門。

【國外經驗的啟示】

1.政府集中采購資產；能以低于市場價購得資產

2.資產取得方式趨向市場化；

*授權式：資產管理機構負責政府資產集中采購，按統一標準調配資產以滿足各部門使用需要，而使用部門不需要為此付費，相當于財政直接撥付使用；

適合于發展中國家，政府干預較多的國家；

缺乏嚴格健全的管理制度，自覺節約使用的意識不強；

適用于管理政府中小額資產或零散易耗辦公設備和材料；

*大額固定資產和不動產，各國趨向于市場化的付費方式；

資產管理機構負責統一采購，使用單位經申請可使用，向資產管理機構支付租金，但資產管理機構的收費一般低于市場價

3.資產維修方式靈活，處置程序規范；

資產管理機構靈活決定是機構下設維修部門或委托私營公司，但必須有效限制維修支出；

4.資產信息管理和報告制度完善；

設計資產信息追蹤制度，或建立資產管理的數據庫，用完善的信息管理系統對資產進行追蹤管理；

在電視劇《潛伏》中，余則成通過調查情報站里儀器的使用情況，得知李涯和謝若琳聯手對付自己，翠平被利用了；

【課堂討論】

1.1993年，上海開始了建立新的國有資產管理體制的探索，明確由市國資委對全市國有資產實施監督管理。在非經營性國有資產管理上，推行國有資產委托監管制度，即將市級行政事業單位國有資產委托給包括上海市人民政府機關事務管理局(以下簡稱市政府機管局)所屬上海市市級機關國有資產管理辦公室(以下簡稱市級機關國資辦)在內的一些部門實施管理，該管理體制模式被稱為我國非經營性國有資產管理的上海模式。

該模式規定了三項內容：各單位汽車編制、配備和更新，由市政府機管局統一管理；對市級機關辦公用房及其相應土地實行權屬統一管理；市級機關國資辦統一管理市級機關國有資產；

我國的非經營性國有資產管理狀況如何？你有什么想法、建議？

2.非經營性國有資產由于其非營利性的特點，長期主要依靠國家行政手段進行資產和資金的分配。由于沒有良好的監管機制，非經營性國有資產管理中存在一是資產管理混亂、家底不清；二是資產處置不規范，損失浪費嚴重。三是資產利用率低，閑置多。

2011年，昆明市人民政府國有資產監督管理委員會召開《昆明市市屬改制企業非經營性國有資產管理暫行辦法》（下稱《辦法》）聽證會。廣泛存在于昆明市屬改制國有及國有控股企業中的非經營性國有資產，將推行有償使用制度，從而告別無償使用時代。

昆明市市屬國有及國有控股企業在深化國有企業改革改制過程中，按政策規定從企業整體資產中剝離出來的、交由有關部門、單位以及改制后的企業進行委托管理的非經營性國有資產，主要包括：承擔社會公益性事業的資產，包括職工醫院、企業辦的學校、幼兒園等；為企業提供后勤服務的資產，包括：職工食堂、職工浴室、招待所等；具有集體福利性質的資產，包括：職工集體宿舍、職工租用的住房等；其他非經營性資產。

第二篇：關于加強行政事業單位非經營性國有資產管理的建議

加強非經營性 國有資產管理的建議

非經營性國有資產即行政事業性國有資產（以下簡稱非經營性資產），是指由行政事業單位占有和使用的在法律上確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。其主要表現形式為固定資產、流動資產、對外投資、有價證券、無形資產和其它資產。

非經營性資產是國家機關正常運轉和各項事業發展的物質保證。加強非經營性資產的管理，有利于資產的安全和完整，有利于提高資產的使用效率、節約財政開支、降低行政辦公成本，有利于防止貪污腐敗的滋生。

一、非經營性資產管理現狀

據不完全統計，截止2010年止，我縣縣直行政事業單位國有資產總值為246517.4萬元，其中非經營性國有資產為59097.52萬元，約占總資產的25%。隨著辦公現代化的推進，非經營性資產在國有資產中的比重將日趨增大。

近幾年來，我縣在加強和改善行政事業單位國有資產管理上進行了積極的探索。根據2009年宜府辦[2009]11號文件，縣國資局對全縣國有資產進行了摸底登記，把經營性資產納入了縣國有資產營運中心管理。2010年縣財政部門制訂了實施行政事業單位資產信息系統方案，專門成立了實施領導小組。資產信息系統的實施對行政事業單位的資產情況等進行了全面清查，為加強行政事業單位非經營性資產監督管理奠定了基礎，積累了一些經驗，資產管理狀況有了一定的好轉。但總體狀況不容樂觀，管理水平參差不齊，仍存在家底不實、賬物不符、重錢輕物、產權不清、職責不明及資產的價值和效能觀念淡薄等問題。

二、非經營性資產管理中存在的主要問題

1、家底不清，部分資產游離賬外。單位賬面資產小于實際擁有資產的現象普遍存在。其原因一是由于資產量大面廣；二是來源五花八門；三是未堅持每年清產核資，也未進行國有資產年檢；四是財務會計上從賬面到賬面，造成賬實不符。賬外資產的存在，一是游離于監管范圍之外，二是流失具有隱蔽性，三是處置具有隨意性。

2、重購輕管，使用效率低，損失浪費時有發生。各單位在爭取經費購置資產時，積極主動，頻繁更新，重復購置，卻疏于管理，造成資產的有形或無形損失。資產使用效率低下，苦樂不均，難于優化配置。

3、資產處置不規范。由于經費管理部門、會計核算部門和資產使用單位未能相互制約形成合力，單位在資產處置時，往往事先不評估，不按程序報批。2010年，縣直近30個部門的辦公地址進行搬遷時，資產變動較大，新添了不少資產，也淘汰處置了不少資產，卻均未依法進行變更登記、調賬。

4、“非轉經”資產監管缺位。我縣除在2009年對全縣國有資產進行了初步摸底登記外，至今未進行過年檢，也未對經營性資產和非經營性資產進行界定，無法了解行政事業單位“非轉經”資產的動態情況，致使資產占用費未依法征收，造成國有資產不同程度的流失。

三、非經營性資產管理中存在問題的主要原因

1、基礎工作差。長期以來，重視經營性資產管理輕視非經營性資產管理；重視企業資產管理輕視行政事業單位資產管理；重視資產購置輕視資產優化配置；致使非經營性資產的管理基礎工作十分薄弱，缺少一整套監督管理制度，至今尚未建立較為完整的非經營性資產管理信息數據庫。

2、管理體制滯后。由于現行管理體制和管理方法不適應市場經濟發展的要求，政府監管主體不明確，行政事業單位尚未形成完善的并行之有效的監管制度，各單位主管部門也行使監管職能，從而強化了“部門所有”意識，存在著明顯的管理“真空”和“漏洞”。

3、監管手段較弱。目前行政事業單位的國有資產管理部門有財政、國資和使用單位及其主管部門，造成交叉管理，政出多門，致使專職機構職能弱化，未形成權威。國資部門目前專管經營性資產，對非經營性資產缺乏監管手段，日常工作缺乏指導，對違反國有資產管理的法規難予實施處罰；財政部門對各行政事業單位上報的資產狀況難予檢查核實，更難考核、獎懲。

四、加強非經營性資產管理的建議

針對上述非經營性資產管理中存在的問題和原因，要加強非經營性資產的管理，筆者建議抓好以下幾方面的工作：

1、提高對非經營性資產管理的認識。一是要與時俱進，抓住機遇。目前國家規范了部門預算、國庫集中支付以及公務員津補貼發放工作，物資實行了政府采購。各行政事業單位不必再為辦公場所、辦公設備和福利待遇操心，這為非經營性資產的管理提供了極好機遇；二是要切實改變重購輕管的傾向；三是要把非經營性資產的管理與經營性資產的管理同等重視。

2、探索非經營性資產管理的運行機制。要加強非經營性資產的管理，關鍵是要探索由哪個部門來行使非經營性資產的集中統一管理職能。筆者認為，根據各地經驗，應建立政府機關事務管理部門集中統一管理、相關部門職責明確、密切配合、相互制衡的機制。實行“統一配置標準、統一產權登記、統一處置資產、統一資產經營（指“非轉經”資產），使資產管理職能與財政支付職能相分離。政府機關事務局（內設行政事業單位非經營性資產管理中心或稱辦公室，二塊牌子一套人馬），其職責是：對實物資產權屬的集中管理，在財政部門指導下建立分系統的資產臺賬；產權的登記、界定、變動和糾紛的調處；資產的配置、調劑使用、處置、評估和統計等（價值較大的資產須經中介機構評估）、組織資產年檢。財政部門側重于資產的價值監管（設立資產總賬）；根據資產配置標準和實際需求確定資產配置預算；嚴格按“收支兩條線”的規定，對資產處置收益實行專戶管理。使用單位負責資產的合理使用、維護其安全和完整；根據資產臺賬建立實物明細賬；及時向管理中心提供資產的動態信息。

3、夯實非經營性資產的管理基礎。一是搞好清產核資，摸清家底。由于非經營性資產構成復雜、布局分散、尚未形成集中統一管理的體制，全縣行政事業單位的非經營性資產總量到底有多少，目前還沒有準確權威的統計數據。所以，當務之急是要對全縣行政事業單位的非經營性資產進行一次徹底地清產核資、摸清家底（可先清理縣直單位的）。清產核資工作每年最少要進行一次（配合資產年檢進行），在此基礎上，建立規范的資產存量數據庫，對量大價高的主要資產，如房屋、車輛、空調、計算機及貴重設備儀器等建立臺賬，實行動態管理。二是要建立和完善非經營性資產管理制度。為使非經營性資產管理有章可循，規范有序，要因地制宜，制訂詳細的資產日常管理、使用、核算和資產的購置、分配、報廢、報損、轉移、出售及年檢、賬務處理等制度。

4、加強非經營性資產的責任監管，實行問責制。財政部門是非經營性國有資產的法律所有權監管部門，要在執法環節上承擔責任。資產使用單位要本著負責任的態度，做到按需購建，效益使用，用在實處，確保資產的安全。資產管理中心要接受同級財政、審計和監察部門的監督，要對資產的權屬、變動、調處等日常工作負責；同時要加強審計監察部門對資產管理違規處罰的力度，確保監管工作落實到位。對因監管不力、使用不當造成非經營性資產損壞、流失的，要實行問責制，對情節嚴重造成重大損失的要追究法律責任。

綜上所述，非經營性資產的管理是一項系統工程，必須建立和完善長效機制，通過各方通力合作，才能實現國有資產的安全節約運行，更好地服務于地方經濟和社會發展。

由于目前行政事業單位非經營性資產的界定標準、分布面廣及管理體制等問題，我們很難了解到更多的真實情況，本文引據實例少，只能起到拋磚引玉的作用，以期引起政府及各部門的高度重視，使我縣的行政事業單位非經營性國有資產的管理工作盡快步入依法有序、優化、效能的軌道!

縣老年科協財貿分會

（執筆：鄒

龍）

2012年2月

第三篇：國產局對行政事業單位非經營性國有資產管理體制改革調研

我市的行政事業單位國有資產管理改革從2004年開始，幾年來，緊緊圍繞提高資產管理效能，提高資產使用效益這個中心，積極推進國有資產管理體制改革，探索在市場經濟新形勢下行政事業單位國有資產管理工作的新體制、新機制，收到了良好的效果。隨著改革的深入，市場經濟環境的變化，國家宏觀經濟政策的調整，現有的體制和機制已不能很好的適應新形勢的需求，這就要求我們必須進一步解放思想，調整思路，用更加開放的思維，更加有效的機制，更加有力的工作把國有資產經營好，把國有資產管理這篇文章做大。

一、我市國有資產管理改革的基本做法

（一）設立專司機構，明確職能定位。2004年市政府發文成立了**市非經營性國有資產管理局（以下簡稱國產局），正縣級事業機構，掛靠市財政局，由市財政局副局長兼任國產局局長。市國產局編制12人，內設綜合、產權管理、資產評價三個科室，從而明確了行政事業單位國有資產的管理主體。市國產局作為管理行政事業單位國有資產的專司機構，按照統一政策、分級管理的原則，對全市行政事業單位國有資產工作進行宏觀管理；對市本級行政事業單位國有資產實施監督管理。同時，在職能定位上，將其定位在延伸財政職能上，資產管理工作緊緊圍繞財政中心工作來進行。

（二）推動資產的整合。在保證行政事業單位正常運轉的前提下，對資產優化整合是國有資產管理體制改革的重要內容，是提高資產使用效益的主要方面。市本級先后啟動了行政中心、建設大廈、文化藝術中心、老干部活動中心等重點資產整合項目。通過這些資產整合項目的實施，既完善了城市功能，改善了機關辦公條件，又整合了大量的閑置房地產，從而激活存量資產，實現保值提效。通過盤活行政事業單位國有資產，拓寬了財政收入渠道，增加了地方可用財力，實現了資產管理和資金管理的有效結合。近幾年，通過統一管理國有產權，對國有資產統一整合運營，全市累計實現國有資產收入5億多元，（三）改革國有資產的配置模式。在全市初步建立了資產構建預算制度。資產購建預算是從源頭上管理資產“進口”的主要環節，是規范資產配置，實現資產配置科學性、均等性、計劃性的重要的國有資產管理制度，是部門預算的一個重要組成部分。資產構建預算從制度層面可以有效解決在資產配置上的盲目性、隨意性和失衡性，減少了盲目配置、重復配置，節約了財政資金，是“**模式”一個重要亮點，在全國國有資產管理工作會議上交流推廣。

（四）實行產權集中管理。市政府授權市國產局對市級行政事業單位的產權集中統一管理，將原來市級各行政事業單位的《房屋所有權證》、《國有土地使用證》集中收繳到市國產局，由市國產局代表市政府擁有市級所有行政事業單位全部國有資產的產權并對所管資產行使產權管理、收益管理和財務管理權，對單位辦公用房實行余缺調劑，徹底杜絕和防止因所有權不明而引發的各種國有資產流失現象。產權變更后各占有使用國有資產的行政事業單位只有資產使用權，沒有資產處置權，有效的解決了資產分散管理中存在的隨意處置國有資產的問題。

二、改革目前所面臨的困境

我市的行政事業單位國有資產管理改革雖然取得了一定的成效，但與市委、市政府的要求、與社會經濟發展的要求還有一定的差距，在行政事業單位國有資產改革深化中遭遇瓶頸，主要體現在以下三個方面：

（一）目標定位。我市的國有資產管理改革當初是以資源整合為切入點的，是以保值提效為目標的，是在整合置換中盤活存量資產，提高資產效益，增加財政收入。因此我們的工作重心在整合置換上，市政府還就此下發了三年整合規劃。盡管規劃中提出了宜租則租、宜處置則處置，宜開發則開發的運營思路，但作為運營主體的資產開發沒有取得突破性進展。從目前的情況看把目標僅僅定位在整合上是不能把資產這篇文章做大的，必須把目標定位在經營上，通過有效的經營，把文章做大。

（二）體制束縛。行政事業單位國有資產所有權屬政府，市非經營性國有資產管理局是政府授權管理市級行政事業單位資產的一個行政機關，不具備投融資資格，也不具備經營開發資格。由于缺乏一個對資產有效經營的平臺，因此無法對資產開展有效的經營。因此要適應新形勢，把資產經營這篇文章做大，就必須搭建一個公司化的經營平臺，實現對資產的有效經營。

（三）思想解放不夠。這幾年改革過程中我們也一直思考如何有效的利用好國有資產，也考慮到開發經營，但由于擔心不符合國家對行政事業單位資產管理的要求和規定，擔心過度商業化，會增大政府風險，因而，讓猶豫禁錮了我們的思路，捆住了我們的手腳，制約了我們的工作。

三、深化我市國有資產管理體制改革的建議

（一）、我市資產基本狀況

資產經營的基本思路

金融危機爆發后，擴大內需保增長的任務十分繁重，特別是我們**以投資帶動為主要特征的增長方式，在突破發展中保增長的任務更重、壓力更大，對資金的需求也更加迫切。因此，我們必須審時度勢，充分運用所擁有的資產優勢，進一步解放思想，深化改革，調整工作思路，轉變工作重心，把把工作重心由過去的以整合為重點，轉向以全面經營為重點；把運營方式由以置換為重點轉向開發、轉讓、出租并舉，有形資產、無形資產、資源性資產經營并重的軌道上來。對于目前具備通過轉讓、開發、出租進行直接經營的房地產可直接開展經營，對于目前不具備直接經營條件的房地產，可通過房地產抵押融資的方式，實行買地開發滾動經營，或者以直接投資的方式進行資產經營，使所有的房地產都能夠成為政府可經營的資本。實現真正盤活國有資產，實現資產資本化，實現資產效益最大化，實現資產經營可持續發展的目標。經過有效運營，力爭五年內為市本級建設融資3--5億元，全市實現國有資產收益10億元以上，其中市本級5億元以上。

（三）加快體制轉變，構建經營平臺

調整管理體制，構建經營平臺，是實現資產資本化，對資產進行有效經營的基礎。因此，我們建議成立**市公共資產投資運營公司，將市本級的行政事業資產整體打包，以劃撥過戶、授權經營或參股等形式注入公共資產投資運營公司，同時將市非經營性國有資產管理局更名為“**市公共資產管理局”，實行市公共資產投資運營公司與市公共資產管理局實行兩塊牌子，一套人馬。由市公共資產管理局行使行政事業單位國有資產監督管理的職能。由市公共資產投資運營公司行使管資產的經營、開發、融資、投資職能。使公共資產投資運營公司具有投融資、經營開發、物業管理三個資產經營平臺的功能，其運行目標為：

投融資平臺

打造成我市繼城投公司之外的又一重要融資平臺，利用國有資產，以抵押擔保的形式，通過銀行貸款、發行債券等方式,吸引各種社會資金進入重點建設領域。具體可以采取以下方式：

一是抵押貸款。以國有資產整合為基礎，在充分進行風險評估的基礎上，以資產作抵押，加強同國家政策性銀行、商業銀行和非銀行金融機構的合作,形成以銀行貸款為基礎,其他金融機構資金為補充的信貸融資格局，為政府實現經濟社會發展目標提供融資服務。

三是開展股權合作。對于關乎全市經濟布局和產業結構戰略性調整的競爭性領域項目，資產投資運營公司代表市政府和市財政(國資)局作為出資人，用市場化方式對此類項目的市屬國有股權進行管理,依照《公司法》行使股東權利,履行股東義務。

四是啟動民間借貸。對項目不大、有營利的項目可鼓勵干部職工入股，募集項目發展資金。但此方式籌集資金量少，風險大。

五是積極發展多元化融資體制。特許經營權是政府重要的無形資產，因此在項目建設上可運用“建設—經營—轉讓”的方式，即BOT模式進行融資。它是指政府和項目發起人簽訂特許權轉讓的協議，由項目發起人組織成立的項目公司承擔大型基礎設施項目的融資設計、建設、運營和維護的任務，同時，在規定的特許期內，擁有該項目的所有權并收取費用，用來償還項目的債務，并獲得預期的投資回報。在特許期結束后，項目將無償移交給政府。利用這種形式，對于我市自有資金匱乏，但同時具有機遇優勢、項目優勢的實際情況，可以以此引進資金，擴展籌資渠道，增加籌資規模，切實解決建設資金供需之間的矛盾具有很強的現實意義和可操作性。

經營開發平臺

按照宜開發則開發、宜處置則處置、宜出租則出租的工作思路，充分利用現有資產，繼續促進資源優化整合，加快開發經營，擴大投資范圍，實現資產增值。經營開發平臺主要職能為：

一是資產經營的載體和主體，負責資產開發、轉讓、出租等經營業務。

二是負責對原政府部門投資舉辦的經濟實體進行整合，并對其實行集約化、集團化、規模化經營，充分發揮資產的規模效益。

三是進行自主開發。對增值潛力大，開發價值高的項目，實行自主開發，以實現國有資產收益最大化。對有的資產可按照開發--轉讓（出租）的方式進行經營，對有的資產可按照抵押--融資--收購（征地）--開發--轉讓（出租）的方式進行經營。

四是夯實公司職責。按簽訂國有資產保值增值責任書，通過規范資產運營，建立國有資產補償機制，向財政上交國有資產收益、按期收繳國有資產占用費、土地出租收益金和利潤等手段，保證國有資產安全完整的運行，實現國有資產保值增值。

物業管理平臺

一是為行政事業提供統一規范的物業服務，維持辦公資產的簡單再生產（資產維護），節約財政支出。

二是公平參與物業市場競爭和經營。

需要配套的政策

一是成立**市公共資產運營投資公司，并將市非經營性國有資產管理局更名為“**市公共資產管理局”，兩套機構合署辦公，實行兩塊牌子一套人馬。

二是按照產權集中管理的要求將市級行政事業資產全部更名過戶在市公共資產管理局名下，免收更名過戶的相關費用。以劃撥過戶、授權經營等形式將市級行政事業單位資產注入公共資產投資運營公司。

三是按公司法建立完善的公司法人治理結構，確保公司業務的有效、有序開展。國產局對行政事業單位非經營性國有資產管理體制改革調研責任編輯：飛雪 閱讀：人次

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第四篇：對行政事業單位非經營性國有資產管理體制改革的調研報告范文

對行政事業單位非經營性國有資產管理體制改革的調研報告

我市的行政事業單位國有資產管理改革從開始，幾年來，緊緊圍繞提高資產管理效能，提高資產使用效益這個中心，積極推進國有資產管理體制改革，探索在市場經濟新形勢下行政事業單位國有資產管理工作的新體制、新機制，收到了良好的效果。隨著改革的深入，市場經濟環境的變化，國家宏觀經濟政策的調整，現有的體制和機制已不能很好的適應新形勢的需求，這

就要求我們必須進一步解放思想，調整思路，用更加開放的思維，更加有效的機制，更加有力的工作把國有資產經營好，把國有資產管理這篇文章做大。

一、我市國有資產管理改革的基本做法

（一）設立專司機構，明確職能定位。市政府發文成立了市非經營性國有資產管理局（以下簡稱國產局），正縣級事業機構，掛靠市財政局，由市財政局副局長兼任國產局局長。市國產局編制12人，內設綜合、產權管理、資產評價三個科室，從而明確了行政事業單位國有資產的管理主體。市國產局作為管理行政事業單位國有資產的專司機構，按照統一政策、分級管理的原則，對全市行政事業單位國有資產工作進行宏觀管理；對市本級行政事業單位國有資產實施監督管理。同時，在職能定位上，將其定位在延伸財政職能上，資產管理工作緊緊圍繞財政中心工作來進行。

（二）推動資產的整合。在保證行政事業單位正常運轉的前提下，對資產優化整合是國有資產管理體制改革的重要內容，是提高資產使用效益的主要方面。市本級先后啟動了行政中心、建設大廈、文化藝術中心、老干部活動中心等重點資產整合項目。通過這些資產整合項目的實施，既完善了城市功能，改善了機關辦公條件，又整合了大量的閑置房地產，從而激活存量資產，實現保值提效。通過盤活行政事業單位國有資產，拓寬了財政收入渠道，增加了地方可用財力，實現了資產管理和資金管理的有效結合。近幾年，通過統一管理國有產權，對國有資產統一整合運營，全市累計實現國有資產收入5億多元，（三）改革國有資產的配置模式。在全市初步建立了資產構建預算制度。資產購建預算是從源頭上管理資產“進口”的主要環節，是規范資產配置，實現資產配置科學性、均等性、計劃性的重要的國有資產管理制度，是部門預算的一個重要組成部分。資產構建預算從制度層面可以有效解決在資產配置上的盲目性、隨意性和失衡性，減少了盲目配置、重復配置，節約了財政資金，是“模式”一個重要亮點，在全國國有資產管理工作會議上交流推廣。

（四）實行產權集中管理。市政府授權市國產局對市級行政事業單位的產權集中統一管理，將原來市級各行政事業單位的《房屋所有權證》、《國有土地使用證》集中收繳到市國產局，由市國產局代表市政府擁有市級所有行政事業單位全部國有資產的產權并對所管資產行使產權管理、收益管理和財務管理權，對單位辦公用房實行余缺調劑，徹底杜絕和防止因所有權不明而引發的各種國有資產流失現象。產權變更后各占有使用國有資產的行政事業單位只有資產使用權，沒有資產處置權，有效的解決了資產分散管理中存在的隨意處置國有資產的問題。

二、改革目前所面臨的困境

我市的行政事業單位國有資產管理改革雖然取得了一定的成效，但與市委、市政府的要求、與社會經濟發展的要求還有一定的差距，在行政事業單位國有資產改革深化中遭遇瓶頸，主要體現在以下三個方面：

（一）目標定位。我市的國有資產管理改革當初是以資源整合為切入點的，是以保值提效為目標的，是在整合置換中盤活存量資產，提高資產效益，增加財政收入。因此我們的工作重心在整合置換上，市政府還就此下發了三年整合規劃。盡管規劃中提出了宜租則租、宜處置則處置，宜開發則開發的運營思路，但作為運營主體的資產開發沒有取得突破性進展。從目前的情況看把目標僅僅定位在整合上是不能把資產這篇文章做大的，必須把目標定位在經營上，通過有效的經營，把文章做大。

（二）體制束縛。行政事業單位國有資產所有權屬政府，市非經營性國有資產管理局是政府授權管理市級行政事業單位資產的一個行政機關，不具備投融資資格，也不具備經營開發資格。由于缺乏一個對資產有效經營的平臺，因此無法對資產開展有效的經營。因此要適應新形勢，把資產經營這篇文章做大，就必須搭建一個公司化的經營平臺，實現對資產的有效經營。

（三）思想解放不夠。這幾年改革過程中我們也一直思考如何有效的利用好國有資產，也考慮到開發經營，但由于擔心不符合國家對行政事業單位資產管理的要求和規定，擔心過度商業化，會增大政府風險，因而，讓猶豫禁錮了我們的思路，捆住了我們的手腳，制約了我們的工作。

三、深化我市國有資產管理體制改革的建議

（一）、我市資產基本狀況

根據資產清查結果表明，截止12月31日，全市行政事業單位資產總額48.5億元。其中，行政資產總額14.4億元，事業資產總額34.1億元。市本級資產總額10.8億元，行政資產2.4億元，事業資產8.4億元。

按可經營資產情況看，市本級行政事業單位擁有土地5361畝，其中城市規劃區內2014畝，規劃區外3347畝；房屋105萬平方米。按目前我市房地產市內工廠行情測算，市本級的可用資產總值約為28億元。

資產經營的基本思路

金

融危機爆發后，擴大內需保增長的任務十分繁重，特別是我們以投資帶動為主要特征的增長方式，在突破發展中保增長的任務更重、壓力更大，對資金的需求也更加迫切。因此，我們必須審時度勢，充分運用所擁有的資產優勢，進一步解放思想，深化改革，調整工作思路，轉變工作重心，把把工作重心由過去的以整合為重點，轉向以全面經營為重點；把運營方式由以置換為重點轉向開發、轉讓、出租并舉，有形資產、無形資產、資源性資產經營并重的軌道上來。對于目前具備通過轉讓、開發、出租進行直接經營的房地產可直接開展經營，對于目前不具備直接經營條件的房地產，可通過房地產抵押融資的方式，實行買地開發滾動經營，或者以直接投資的方式進行資產經營，使所有的房地產都能夠成為政府可經營的資本。實現真正盤活國有資產，實現資產資本化，實現資產效益最大化，實現資產經營可持續發展的目標。經過有效運營，力爭五年內為市本級建設融資3--5億元，全市實現國有資產收益10億元以上，其中市本級5億元以上。

（三）加快體制轉變，構建經營平臺

調整管理體制，構建經營平臺，是實現資產資本化，對資產進行有效經營的基礎。因此，我們建議成立市公共資產投資運營公司，將市本級的行政事業資產整體打包，以劃撥過戶、授權經營或參股等形式注入公共資產投資運營公司，同時將市非經營性國有資產管理局更名為“市公共資產管理局”，實行市公共資產投資運營公司與市公共資產管理局實行兩塊牌子，一套人馬。由市公共資產管理局行使行政事業單位國有資產監督管理的職能。由市公共資產投資運營公司行使管資產的經營、開發、融資、投資職能。使公共資產投資運營公司具有投融資、經營開發、物業管理三個資產經營平臺的功能，其運行目標為：

投融資平臺

打造成我市繼城投公司之外的又一重要融資平臺，利用國有資產，以抵押擔保的形式，通過銀行貸款、發行債券等方式,吸引各種社會資金進入重點建設領域。具體可以采取以下方式：

一是抵押貸款。以國有資產整合為基礎，在充分進行風險評估的基礎上，以資產作抵押，加強同國家政策性銀行、商業銀行和非銀行金融機構的合作,形成以銀行貸款為基礎,其他金融機構資金為補充的信貸融資格局，為政府實現經濟社會發展目標提供融資服務。

二是發行企業債券。政府授權發行企業債券，在資本市場進行融資，用于地方基礎設施建設，財政實施擔保并承擔債券利息。遼寧鐵嶺投資債的成功發行就為我們很好的借鑒。8月21日發行的“鐵嶺投資債”發行總額6億元，票面利率為8.35%，期限7年，在全國銀行間市場和深圳證券交易所同時發行，發行當日全部售完。鐵嶺市委、市政府創新政府投融資體制機制，本著“資源資產化、資產資本化、資本證券化”的發展思路，在整合運營政府社會公共資源和國有資產的基礎上，搭建起市場化投融資平臺，成立鐵嶺公共資產投資運營有限公司，“鐵嶺投資債”就是通過鐵嶺公共資產投資運營公司發行，以沈鐵工業走廊開發基金償還。同時，鐵嶺市政府承諾：若沈鐵工業走廊開發基金存在償債缺口，將安排其他財政收入進行償還。

三是開展股權合作。對于關乎全市經濟布局和產業結構戰略性調整的競爭性領域項目，資產投資運營公司代表市政府和市財政(國資)局作為出資人，用市場化方式對此類項目的市屬國有股權進行管理,依照《公司法》行使股東權利,履行股東義務。

四是啟動民間借貸。對項目不大、有營利的項目可鼓勵干部職工入股，募集項目發展資金。但此方式籌集資金量少，風險大。

五是積極發展多元化融資體制。特許經營權是政府重要的無形資產，因此在項目建設上可運用“建設—經營—轉讓”的方式，即bot模式進行融資。它是指政府和項目發起人簽訂特許權轉讓的協議，由項目發起人組織成立的項目公司承擔大型基礎設施項目的融資設計、建設、運營和維護的任務，同時，在規定的特許期內，擁有該項目的所有權并收取費用，用來償還項目的債務，并獲得預期的投資回報。在特許期結束后，項目將無償移交給政府。利用這種形式，對于我市自有資金匱乏，但同時具有機遇優勢、項目優勢的實際情況，可以以此引進資金，擴展籌資渠道，增加籌資規模，切實解決建設資金供需之間的矛盾具有很強的現實意義和可操作性。

經營開發平臺

按照宜開發則開發、宜處置則處置、宜出租則出租的工作思路，充分利用現有資產，繼續促進資源優化整合，加快開發經營，擴大投資范圍，實現資產增值。經營開發平臺主要職能為：

一是資產經營的載體和主體，負責資產開發、轉讓、出租等經營業務。

二是負責對原政府部門投資舉辦的經濟實體進行整合，并對其實行集約化、集團化、規模化經營，充分發揮資產的規模效益。

三是進行自主開發。對增值潛力大，開發價值高的項目，實行自主開發，以實現國有資產收益最大化。對有的資產可按照開發--轉讓（出租）的方式進行經營，對有的資產可按照抵押--融資--收購（征地）--開發--轉讓（出租）的方式進行經營。

四是夯實公司職責。按簽訂國有資產保值增值責任書，通過規范資產運營，建立國有資產補償機制，向財政上交國有資產收益、按期收繳國有資產占用費、土地出租收益金和利潤等手段，保證國有資產安全完整的運行，實現國有資產保值增值。

物業管理平臺

一是為行政事業提供統一規范的物業服務，維持辦公資產的簡單再生產（資產維護），節約財政支出。

二是公平參與物業市場競爭和經營。

需要配套的政策

一是成立市公共資產運營投資公司，并將市非經營性國有資產管理局更名為“市公共資產管理局”，兩套機構合署辦公，實行兩塊牌子一套人馬。

二是按照產權集中管理的要求將市級行政事業資產全部更名過戶在市公共資產管理局名下，免收更名過戶的相關費用。以劃撥過戶、授權經營等形式將市級行政事業單位資產注入公共資產投資運營公司。

三是按公司法建立完善的公司法人治理結構，確保公司業務的有效、有序開展。

第五篇：國產局對行政事業單位非經營性國有資產管理體制改革的調研

我市的行政事業單位國有資產管理改革從開始，幾年來，緊緊圍繞提高資產管理效能，提高資產使用效益這個中心，積極推進國有資產管理體制改革，探索在市場經濟新形勢下行政事業單位國有資產管理工作的新體制、新機制，收到了良好的效果。隨著改革的深入，市場經濟環境的變化，國家宏觀經濟政策的調整，現有的體制和機制已不能很好的適應新形勢的需求，這

就要求我們必須進一步解放思想，調整思路，用更加開放的思維，更加有效的機制，更加有力的工作把國有資產經營好，把國有資產管理這篇文章做大。

一、我市國有資產管理改革的基本做法

（一）設立專司機構，明確職能定位。市政府發文成立了市非經營性國有資產管理局（以下簡稱國產局），正縣級事業機構，掛靠市財政局，由市財政局副局長兼任國產局局長。市國產局編制12人，內設綜合、產權管理、資產評價三個科室，從而明確了行政事業單位國有資產的管理主體。市國產局作為管理行政事業單位國有資產的專司機構，按照統一政策、分級管理的原則，對全市行政事業單位國有資產工作進行宏觀管理；對市本級行政事業單位國有資產實施監督管理。同時，在職能定位上，將其定位在延伸財政職能上，資產管理工作緊緊圍繞財政中心工作來進行。

（二）推動資產的整合。在保證行政事業單位正常運轉的前提下，對資產優化整合是國有資產管理體制改革的重要內容，是提高資產使用效益的主要方面。市本級先后啟動了行政中心、建設大廈、文化藝術中心、老干部活動中心等重點資產整合項目。通過這些資產整合項目的實施，既完善了城市功能，改善了機關辦公條件，又整合了大量的閑置房地產，從而激活存量資產，實現保值提效。通過盤活行政事業單位國有資產，拓寬了財政收入渠道，增加了地方可用財力，實現了資產管理和資金管理的有效結合。近幾年，通過統一管理國有產權，對國有資產統一整合運營，全市累計實現國有資產收入5億多元，（三）改革國有資產的配置模式。在全市初步建立了資產構建預算制度。資產購建預算是從源頭上管理資產“進口”的主要環節，是規范資產配置，實現資產配置科學性、均等性、計劃性的重要的國有資產管理制度，是部門預算的一個重要組成部分。資產構建預算從制度層面可以有效解決在資產配置上的盲目性、隨意性和失衡性，減少了盲目配置、重復配置，節約了財政資金，是“模式”一個重要亮點，在全國國有資產管理工作會議上交流推廣。

（四）實行產權集中管理。市政府授權市國產局對市級行政事業單位的產權集中統一管理，將原來市級各行政事業單位的《房屋所有權證》、《國有土地使用證》集中收繳到市國產局，由市國產局代表市政府擁有市級所有行政事業單位全部國有資產的產權并對所管資產行使產權管理、收益管理和財務管理權，對單位辦公用房實行余缺調劑，徹底杜絕和防止因所有權不明而引發的各種國有資產流失現象。產權變更后各占有使用國有資產的行政事業單位只有資產使用權，沒有資產處置權，有效的解決了資產分散管理中存在的隨意處置國有資產的問題。

二、改革目前所面臨的困境

我市的行政事業單位國有資產管理改革雖然取得了一定的成效，但與市委、市政府的要求、與社會經濟發展的要求還有一定的差距，在行政事業單位國有資產改革深化中遭遇瓶頸，主要體現在以下三個方面：

（一）目標定位。我市的國有資產管理改革當初是以資源整合為切入點的，是以保值提效為目標的，是在整合置換中盤活存量資產，提高資產效益，增加財政收入。因此我們的工作重心在整合置換上，市政府還就此下發了三年整合規劃。盡管規劃中提出了宜租則租、宜處置則處置，宜開發則開發的運營思路，但作為運營主體的資產開發沒有取得突破性進展。從目前的情況看把目標僅僅定位在整合上是不能把資產這篇文章做大的，必須把目標定位在經營上，通過有效的經營，把文章做大。

（二）體制束縛。行政事業單位國有資產所有權屬政府，市非經營性國有資產管理局是政府授權管理市級行政事業單位資產的一個行政機關，不具備投融資資格，也不具備經營開發資格。由于缺乏一個對資產有效經營的平臺，因此無法對資產開展有效的經營。因此要適應新形勢，把資產經營這篇文章做大，就必須搭建一個公司化的經營平臺，實現對資產的有效經營。

（三）思想解放不夠。這幾年改革過程中我們也一直思考如何有效的利用好國有資產，也考慮到開發經營，但由于擔心不符合國家對行政事業單位資產管理的要求和規定，擔心過度商業化，會增大政府風險，因而，讓猶豫禁錮了我們的思路，捆住了我們的手腳，制約了我們的工作。

三、深化我市國有資產管理體制改革的建議

（一）、我市資產基本狀況

根據資產清查結果表明，截止12月31日，全市行政事業單位資產總額48.5億元。其中，行政資產總額14.4億元，事業資產總額