第一篇：現行養老保險制度存在哪些問題

現行養老保險制度存在哪些問題？

我國正迅速步入人口老齡化社會，養老壓力日益增加。雖然近年來我國社會養老保險制度改革取得重大進展，對維護社會穩定和促進國有企業改革發揮了重要作用。但是，目前養老保險制度在適應市場化、社會化、法制化等方面還存在著一些亟待解決的問題。在借鑒國外社會養老保險制度改革經驗的基礎上，我們提出了深化城鎮社會養老保險制度改革的關鍵措施是彌補隱性負債，做實個人賬戶；將部分養老保險基金委托給專門投資機構進行投資增值；積極推進養老保險信息化建設；建立和完善社會養老保險的相關法律法規；在制度安排上重視家庭保險的基礎作用。

我國在較短時期內完成了人口再生產模式的轉變，即實現了低出生率、低死亡率和低自然增長率的人口再生產模式。與這種變化相伴隨的則是老年人口比例迅速提高，我國已經進入人口老齡化社會。在我國經濟發展水平不高以及養老保險制度尚處在轉型期的情況下，人口結構的急劇變化給養老保險事業帶來許多新的難題，也給我國的經濟和社會發展帶來一些消極的影響。因此，根據我國人口老齡化的特征，深化養老保險制度改革，對我國經濟和社會的可持續發展都有著重要的理論意義和現實意義。

一、我國進入人口老齡化社會的基本判斷與特征

按照國際公認標準，65周歲及以上的老年人口占總人口比例7%以上，或者60周歲及以上老年人口占總人口10%以上就進入了人口老齡化社會。根據第五次人口普查資料統計，截止2000年底我國60周歲以上的老年人口已達1.2998億，占總人口的10.46%；65周歲以上的老年人口也有8827萬，占總人口的7%。按照國際通行的年齡結構類型劃分標準，這兩個指標都表明我國已經進入人口老齡化社會。與一些已經步入人口老齡化社會的國家(主要是發達國家)相比，我國人口老齡化呈現以下一些特征：

1.老齡人口增長速度快

現在我國60周歲及以上老年人口已接近1.3億，預計今后40年間將以年平均4%的速度遞增，大大超過總人口的年平均1.68%增長速度，也高于世界人口平均增長速度和歐美各國的人口增長速度。我國65周歲及以上的老年人口占總人口的比例從1982年的5%左右增加到2000年的7%左右，經歷了18年。而同樣的比例增長英國用了80多年，日本用了40多年，瑞典用了40多年。從人口老齡化水平由7%左右上升到14%左右所需的時間來看，法國為130年，瑞典為85年，美國為70年，德國為45年，中國為30年，日本為25年，這充分說明中國人口老齡化增長速度很快，增長速度僅次于日本。

2.經濟欠發達，負擔重

負擔重是因為我國人口未富先老。美國、日本和歐洲的人口出生率都在不斷下降，并逐漸向人口老齡化社會和消費主導型經濟過渡，雖然經濟增長率在降低，但經濟仍然繁榮。我國的情況有所不同，一方面經濟發展水平低，另一方面人口在以非正常的速度增長，跳過了西方國家經歷過的建立中產階級的漫長過程。一般發達國家進入老齡化社會時，人均GDP一般在5000美元以上，有的甚至達到8000美元以上。相比之下，到2003年我國人均GDP僅為1000多美元，與發達國家的差距很大。

3.老齡人口呈高齡化特征

我國人口老齡化發展趨勢表明，在老齡人口總體增長的同時，老齡人口的高齡化特征也日益明顯，其中80周歲及以上的高齡老人正以每年5%的速度增加，快于60周歲及以上老年人口總體平均3%的增長速度。預計到2050年左右，80周歲及以上高齡老人將增加到8800萬人，占老年人口的比重將上升到20%。

二、我國人口老齡化的背景及產生的社會影響

盡管改革開放以來，我國的總體國力日益增強，但與經濟發達國家相比，我國還是一個

經濟欠發達國家，未富先老的人口結構缺乏強有力的經濟支撐，使我國經濟過早地受到沖擊，也給尚不健全的養老保險制度帶來了巨大的挑戰。

首先，因為我國人口老齡化是在經濟和社會發展還處在相對薄弱的條件下迅速發生的，龐大的老年人口數量和急劇增長的老年人口規模對正在發展的經濟帶來了沉重的壓力。發達國家的人口老齡化多是在經濟高度發展以后才出現的，人均GDP一般在5000美元以上，相比之下，2003年我國人均GDP僅為1000多美元。老年人口的增長，特別是高齡老年人口的增長，無疑會增加消費性支出和供養性開支，增加對醫療、保健以及生活照料等服務的需求；增加對居住、交通工具以及各種公共設施的特殊需求。這些都會對國家的經濟和社會發展產生一定的影響。

其次，我國的人口老齡化是以我國經濟制度發生深刻轉型和社會經濟全面深入發展為背景的，結構調整與新舊制度銜接帶來的一系列問題，家庭規模和結構變動引發的代際關系在供養方式、居住方式、照料方式、交通和溝通方式等方面正在發生動搖，而新的養老制度與模式尚未完善，這就使得人口老齡化的發生以及老年人口的迅速增加更具有挑戰性的意味，也使得國家在處理經濟發展的各種復雜矛盾的同時，必須兼顧洶涌而至的人口老齡化浪潮及其伴隨的各種老年人口問題，而解決問題的一個主要途徑就是進一步深化改革和完善養老保險制度。

三、我國城鎮養老保險制度改革的進展及存在的問題

我國城鎮養老保險制度改革大體經歷了三個階段：十二屆三中全會以前的傳統制度階段；80年代中期以后的社會統籌試點及實施階段；1995年3月以后的社會統籌和個人賬戶相結合的階段。在養老保險制度改革的三個階段中，真正具有改革意義的是1995年3月《國務院關于企業職工養老保險制度改革的通知》發布后付諸實施的三項原則規定，其中心內容是養老保險制度從現收現付制向社會統籌和個人賬戶相結合模式轉變。從1997年開始，我國加快了城鎮養老保險制度改革的步伐。這一階段是我國養老保險制度改革發展最快、成效最為明顯的時期

第二篇：中國現行養老保險制度的問題

中國現行養老保險制度的問題

(一)個人賬戶制度設計欠合理，既不夠公平，也缺乏效率

目前養老保險個人賬戶設計欠合理，權利與義務不對等，效率與公平未能有效結合。其主要表現在以下各方面：

1.養老保險“統賬結合”(指統籌部分進入個人賬戶的基金與個人所繳的基金的結合)的個人賬戶制度在結構上欠合理，即個人賬戶“統賬”不分，不能體現個人賬戶的法律主體地位。市場經濟條件下的政府在制定養老保險政策時，必須制定責權明確，產權明晰的養老保險個人賬戶。政府、企業和個人本是三個不同的經濟利益主體，個人賬戶中的“統賬”不分既不能理順職工個人與企業和政府之間的法律關系，也不能理順企業與政府之間的法律關系，還不能理順企業集團內部不同經濟利益主體之間的法律關系。嚴格來講，企業按比例上繳的養老保險費應屬于社會統籌基金，是一種公共財產;而個人賬戶應屬于個人基金，是一種私人財產，這兩種基金應嚴格區別開來，不能混淆。可是，目前，個人繳費比例是 5%，而個人賬戶的建賬(或提取)比例為11%(即按本人繳費工資的11%的數額建立基本養老保險個人賬戶)，這樣，個人賬戶增加了6個百分點，而社會統籌賬戶少收6個百分點。可見這樣的個人賬戶不是一個正規的個人賬戶，而是一個公私混合賬戶，這里的“個人”就有一點名不符實。

2.按照現行“統賬結合”的養老保險制度規定執行的結果是一定比例的統籌基金(單位按比例劃入個人賬戶的基金)與個人賬戶基金結合形成的個人賬戶不但不能體現參保個人獨立的經濟法人地位，而且，一旦因企業欠繳養老保險費，而在社會保障部門未按規定記足個人賬戶時，個人有權提出申訴，企業和政府就成了被告，形成被動的局面。不僅如此，由于企業全額繳費與企業欠繳(即由于統籌基金和個人賬戶基金沒有分開核算，所欠繳部分是統籌基金還是個人基金并不清楚)在記賬上是一個樣(即都按11%比例記賬)，從而形成了企業多繳或欠繳養老保險費在計算職工待遇上不受影響。因為，現行政策沒有因企業欠繳養老保險費而扣職工個人賬戶的嚴格規定。這造成了吃社會統籌的“大鍋飯”的現象。

3.從目前制度實際運行情況看，無論企業多繳費還是職工個人多繳費，按政策規定賬戶規模都為1l%，不能擴大，所以，企業和職工個人都不愿意多繳費，尤其是個人。實際上，個人賬戶只是計算待遇的一種方法，且目前為“空賬”，不是一個實實在在的資本賬戶，這就會導致企業與職工產生信任危機，不利于基金征繳。

(二)養老保險制度總體設計不夠合理，既損害了公平，也損害了效率

首先是制度分割，覆蓋面窄。由于國家在設計養老保險制度方案時，沒有把機關、事業單位納入基本養老保險社會統籌范圍，因此，在城鎮三大社會系統組織中的三類人群的養老保險制度各不一樣。機關公務員及全額財政撥款的事業單位職工的養老保險仍實行由國家財政統包。差額撥款和自收自支事業單位職工的養老保險雖然實行了社會統籌，個人繳費，但在具體政策和業務操作上，與企業的養老保險制度相比存在很大的差異性：(1)基本政策不統一，包括實施范圍、繳費工資基數(雙基數)、繳費比例。(2)與企業的基本養老保險制度不銜接。事業單位的養老保險只處在社會統籌階段，個人繳費未與計發待遇掛鉤，還沒有建立職工個人賬戶，人員流動頻繁，而基金無法轉移。(3)養老金計發辦法與企業不一致，養老金調整也不一樣。(4)退休審批權與業務經辦相分離。即退休審批權在人事部門，而業務經辦和養老金發放在社會保障部門等。城鎮企業職工基本養老保險制度也存在著統籌層次低、覆蓋面不高，待遇不統一等現象。部分股份制企業、“三資”企業、私營企業以及城鎮個體經濟組織仍游離在基本養老保險制度之外。現行的養老保險制度沒有充分發揮社會保險的“大數法則”在全社會分擔風險的功能，存在著制度起點上的不公平，阻礙了勞動力的合理流動，影響了經濟的發展和效率的提高。

其次，上述三類人員的養老保險制度引出的三種不同的退休計發辦法，以及在原行業企業“條條管理”體制下，行業企業的工資制度改革與計發比例不配套，即工資基數按新的工資結構，而計發比例按老的辦法(國發104號)等，由此，造成離退休人員養老金差距懸殊過大。具體地說，它引起了“五個差別”：(1)離休和退休之間的待遇差別;(2)在機關退休和在企業退休以及在機關事業單位退休之間的待遇差別;(3)先退休和后退休之間的待遇差別;(4)在效益好的企業退休和在效益差的企業退休之間的待遇差別;(5)在行業企業退休和在地方企業退休之間的待遇差別。而且，這些差別并沒有體現“權利與義務相對應、公平與效率相結合”的原則。這些待遇上的差別使退休人員相互之間心理不平衡，從而造成制度的公平性不夠，最終導致制度效率受損。

(三)養老保險稅(費)率、社會平均工資差別大，既不利于社會公平的實現，也影響基金收支平衡

首先，稅(費)不統一，社會統籌的基礎平臺扭曲。從各地執行情況來看，同一行業的不同企業因在不同省份，同一城市的企業因在不同社保統籌管理體制下參保，其繳納的費率各不相同(在16～30%之間不等)，不能為企業創造一個公平競爭的環境。此外，在建立個人賬戶的起步階段，個人費率也不統一。在賬戶11%的規模不變的情況下，個人少繳多繳在計算待遇上一個樣，從而導致不同行業、不同企業間職工的不公平。

其次，社會平均工資確定不統一，也不夠科學。目前，社會平均工資的確定是各個社保管理機構以各省、市、縣統計部門提供當地本職工平均工資為依據自行確定的，這樣，在同一城市里的企業，因在不同的管理體制下參保，由于統計口徑、統計數據來源不同，社會平均工資也不同，從而使企業與職工的繳費工資基數及其退休待遇水平均不一樣。

以上這些差別不僅造成了企業與企業之間、職工與職工之間的心理不平衡，挫傷了企業與職工的繳費積極性，是保險基金收支難以平衡原因之一，而且還嚴重影響了公平與效率的實現。

(四)基本養老金替代率水平的長期目標與近期需要相脫節

按現行養老保險制度，現行養老金實際替代率水平遠超過當初制度設計時的60%的替代水平，基本養老保險制度“低水平、廣覆蓋”的初始目標難以實現。其原因有二：

第一，部分人員按老辦法計算待遇高。老待遇由三塊組成：(1)基礎養老金，即按職工退休前的工資的一定比例進行計發(職工退休前一般工資都比較高，打折比例也高，多數人員按90～95%.有的達到了100%，因此基礎養老金比較高)：(2)津貼與補貼，即各種生活補貼和福利性補貼;(3)調整養老金。按老辦法計算待遇高的原因：一是基數高，即在計發工資基數上，把崗位技能工資(各行業崗位技能工資水平都不一樣，有的企業把職工在職期間的活工資部分帶人了退休)作為退休費計發的基數;二是統籌項目繁多。一些福利性的項目如洗理、書報費等都納入了退休金之中。三是待遇調整幅度大。1994—1999年期間，年年增調，上調幅度與我國生產力發展水平不適應。我國國民經濟年增長水平只有7～8%，而養老金增調一般按上職工平均工資增長率的40～80%進行調整。特別是在原行業“條條管理”體制下，行業企業之間的待遇調整水平差別大。有的增調高，有的增調低，有的年年調整，有的并非年年調整。總之，企業工資分配制度改革與新的養老金計發辦法沒有做到有效銜接。

第二，部分行業企業退休人員(特別是在過渡期辦理退休的人員)按新辦法計算待遇亦高。其原因主要是計算指數(所謂指數是指職工歷年繳費工資與當地社會平均工資的平均比)的方法不合理。行業企業職工1996—1999年的繳費工資是按原行業職工平均工資進行封頂的，而計算指數時用地方的社會平均工資，這樣分子大，分母小，得出的指數就高。國家政策規定，職工繳費工資不得超過社會平均工資的300%，這一規定就意味著指數不能超過3.0.但是有些地方在出臺《并軌方案》時，規定按地方歷年的社會平均工資計算指數，而對指數又不進行封頂和保底(在實際操作中，有的參保人員歷年平均指數高達10;有的只有0.1，與國家政策規定的最高繳費封頂目標3.0、最低保底目標0.6相差甚遠)，忽視指數在計算待遇中的重要作用，于是，就出現了過渡性養老金“暴發戶”現象。對此，我們可以從過渡性養老金計算公式來分析。過渡性養老金的計算公式是：上月社平工資×1.2%繳費系數X指數X視同繳費年限(即工齡)。由此可知，繳費年限短，計算平均指數就高，如果指數不封頂，視同繳費的年限長，那么，退休金會高得離譜。如1999—2000年民航系統的飛行人員退休時，其指數均在8左右，按新的辦法計算，其月養老金均為2000元左右。

資料來源：勞動和社會保障部社會保險事業管理局。

上述因政策缺乏效率，且政策過渡沒有作有效銜接，以及操作管理過程不規范等，使過渡期內的離退休人員的養老金水平普遍有所提高，有的甚至出現離退休人員的養老金水平高于在職職工工資水平的倒掛現象，使養老金替代水平近期需要與長期目標相脫節。但是，筆者做過預測，如按照新的計算方法，過渡期結束后辦理退休人員的待遇水平將大幅度下降，有些企業已經看到了這一發展趨勢，于是采取積極的補救措施，即為職工建立補充養老保險。從表l中的數據情況看，目前替代率高似乎是一個全國性問題，大大高于西方發達國家25～50%的水平，這不僅嚴重影響在崗人員的工作積極性，而且與我國經濟發展水平亦不相適應。高替代率除違背了公平性原則和制約了國家的競爭力外，還有其他危害：(1)提前退休膨脹;(2)企業逃稅或逃費;(3)在繳費率和替代率都較高的情況下，企業一般不愿或無力再為職工建立補充養老保險，使第二支柱、第三支柱養老保險制度沒有發展空間，導致“三支柱”的養老保險體系呈現“跛足”局面。

(五)管理體制不順對公平與效率的影響

目前，在養老保險制度管理方面存在的主要問題是：管理體制分割、不順，管理責任不明，管理事權不分，社會化管理程度不高，社會統籌割據等，導致的直接后果是勞動力流動困難，養老基金難以在全國范圍內進行調劑，從而不僅影響社會公平的實現，也阻礙資源配置效率提高。由于統籌層次受地方“塊塊統籌”管理的限制，因此，養老基金不能在經濟發達地區和經濟不發達的貧困地區進行調劑，經濟發達的沿海地區，其養老基金積累已達幾百個億，而老工業地區及一些經濟不發達的貧困地區收不抵支;正因為統籌層次低的原因，有關養老保險具體的改革方案、政策制定和基金的調劑等問題都是由地方政府決定的，而各地在繳費和待遇標準等具體政策方面千差萬別，致使勞動力跨區域流動也存在諸多的困難。管理體制方面存在的問題主要包括：

1.養老保險管理體制與其改革要求不相適應。“十五計劃”綱要和國務院《關于完善城鎮社會保險體系的試點方案》均明確提出了這一體系的總體目標是：“建立獨立于企事業單位之外、資金來源多樣化、保障制度規范化、管理體系社會化的社會保險體系”。目前經濟體制改革不僅只是國有企業改革，而且包括國家機關、事業單位及科研單位都在進行改革，這就要求建立全國統一的、垂直的社會保障管理體系。雖然中央10號文件和國務院28號文件對社保機構管理體制問題分別作出了“實行系統管理”和“實行省級垂直管理”的表述，但由于種種原因，垂直管理體系沒建立起來。管理體制不順不僅嚴重影響整個經濟體制改革的進程和社會保險管理的規范化，而且，對整個社會保障事業的發展也有著負面的影響。

2.中央和地方政府在養老保險管理上的責任不夠明晰。特別是在基金的管理上，從1998年以來，為了解決養老金的拖欠問題，中央財政多次以借款或轉移支付的方式補助地方政府，但許多地方政府把向中央要求資金支持作為解決本地區資金不足的重要渠道，好像確保發放的責任在中央。在 1999年補拖欠的過程中，由于中央財政分配不均，還引起一些**，造成“會哭的孩子有奶吃”的負面影響。有些地方甚至虛報養老基金缺口，以此騙取中央財政的支持。

3.養老保險制度上的“條塊統籌”、“塊塊統籌”管理仍然存在。從“條塊統籌”管理體制看，雖然國務院于1998年9月將行業統籌移交地方管理，但這種管理是以省級為單位的“條塊統籌”，也就是說，這種管理只不過是從行業過去的“條條統籌”過渡到了以“條”為主的“條塊統籌”的管理模式罷了。即對省級社會保險部門來說是“塊塊”管理，對行業垂直管理的性質來說還是“條條”管理。如金融、郵政、電信等系統在市、縣、區的職工，其養老統籌關系在省一級管理;部分交通、中建系統在外省(深圳、上海、廈門、重慶等)的職工，其養老統籌關系在湖北省。由此看來，行業統籌移交地方管理雖然系統統籌的范圍縮小了，但其垂直統籌的性質沒有多大的改變。從“塊塊統籌”管理體制看，目前，在全國范圍內，多數地區還停留在縣、市級統籌，基金管理十分分散，抵御風險能力十分脆弱。90年代以來，盡管國務院多次提出養老保險逐步實行省級統籌，但是直到1997年僅有13個省市實行了省級統籌或建立了調劑金制度。在中央和國務院強有力推進下，1998年底，約有29個省區市實行省級統籌或建立省級調劑金制度，完成了從縣市級統籌向省級統籌過渡的制度變遷。但是省級統籌并沒有能夠解決日益深化的全國性養老支付危機，除廣東、上海等少數地區有節余外，幾乎2/3以上省區市收不抵支，形成巨額的養老金赤字。盡管從全國來看，養老保險基金積累余額在逐年增長(從1995年的430億元上升到2000年的800億元)，但是分布不均衡，70%集中在東南沿海幾個省，由于地區利益剛性，使畸輕畸重的養老保險負擔得不到有效的調節。特別是中央政府無力在全國范圍內進行統一調配、調劑養老金，也就是說無法解決各地區養老基金收支能力的差異性和不公平性。這說明省級統籌仍然是“塊塊專政”，塊塊管理體制成為實現社會養老保險所要求社會公平的天然屏障。總之，“塊塊專政”和“條塊專政”的弊端，不僅沖擊了地方養老保險統籌的正常秩序，造成了勞動力市場的人為分割，阻礙了養老保險社會化管理進程，阻礙了經濟的發展，而且還影響了整個社會保障事業的順利進行，不利于社會公平與社會效率兩個目標的實現。

4.管理權過于集中。根據《社會保險費征收暫行條例》規定，社會保險經辦機構既是養老保險費征收的主體，也是養老基金管理的主體，還是養老金發放的主體。特別是省一級的社會保險經辦機構，集行政管理職能和基金業務管理于一身，即養老保險政策的制定、行政管理與養老保險基金的收、支、管、用都由一個機構承擔，致使養老保險費收繳漏洞多，不能足額收繳。在市場經濟條件下，養老保險管理權力集中在一個部門，必然會失去有效的監督和控制。這既是滋生腐敗的溫床，又影響工作效率。

5.在社會養老保險管理上沒能真正與企業經營分開，企業仍代為管理養老保險有關業務。這種管理方式的危害是：一不利于養老保險各項業務的社會化管理，二不利養老基金的收繳，特別是養老保險費改稅務征收后，與稅務部汀現行管理不配套，三是責權不明，四是管理效率不高。

第三篇：淺析我國現行養老保險制度的問題及發展

淺析我國現行養老保險制度的問題及發展

一、現行養老保險制度

我國現行的養老保險制度由三個不同層次的養老保險組成，即基本養老保險計劃、企業補充養老保險計劃和個人儲蓄型保險計劃，由此初步構建了我國現代養老保險體系的制度框架。

二、現狀

1．人口老齡化趨勢明顯

現在中國老齡化呈現老齡人口絕對數為世界之冠、人口老齡化發展速度快、未富先衰、老年人口在區域分布上不均勻、老齡人口高齡化趨勢十分明顯等5個基本特征。21世紀的中國將進入一個不可逆轉的老齡社會。據推算，從現在到2020年，人口老齡化進程將明顯加快，年均增長速度將達到3.28%，大大超過總人口年均0.66%的增長速度。隨著中國人口老齡化的程度不斷加劇，作為非勞動力的老齡人口比重將不斷上升，勞動力比重將不斷下降。（《退休行為與退休政策》社會科學文獻出版社）

2．勞動者的個體差異和對退休年齡的選擇權被忽視

不容否認的是，到什么年齡退休合適，實際上是一個因人而異的問題，不同的勞動者在這方面存在著顯著的差異。即使勞動者同屬一個性別、行業和工種，也仍然存在著人生規劃、身體素質和家庭狀況等方面的個體差異，立法和公共政策都不能忽視這種差異，都應當充分考慮和尊重勞動者自己的選擇權。

三、存在的問題

1．政府在養老保險體系中的缺位與越位

主要表現在：在基本養老保險制度沒有完善的情況下，政府對補充養老保險

介入過深，限制了商業養老保險的發展；政府在農村養老保險的制度提供與財政支持等方面承擔的責任不足，而對其經營卻表現出很高的積極性；缺乏支持、補充與商業養老保險發展相配套的政策，限制了體系的健全。

當前個人帳戶中的養老基金完全是由政府的社會保障管理部門管理的，政府既是監管者，同時又是帳戶的直接管理者。在這種情形下，個人帳戶中積累的基金難以得到有效地運作。

2．制度漏洞造成養老保險覆蓋率不足。

企業年金養老制度推進緩慢，覆蓋率小，大部分城鎮職工依然僅有基本養老保險。而且，我國政策規定企業只有加入了基本養老保障之后，才允許按政策規定設立企業年金。只有少部分經濟效益較好的能源、企業產生了其繳費將被用作于退休人員較多的國有企業，進行實質上是現收現付性質的收入轉移支付的預期，而與此同時，國家又沒有對非國有企業及其繳費相對應的養老金承諾做出制度化的、具有法律效力的保證。制度漏洞是造成覆蓋率不足的一個重要原因。很多國有、集體企業使用農村、外來勞動力臨時工，非公有制企業職工、城鎮個體工商戶及其雇工、城鎮自由職業者、農民工，大部分沒有納入養老保險覆蓋范圍。

四、解決方案

中國當前實行的養老保險體制基本上是符合現實國情的。由于改革方案很難盡善盡美，當前的養老保險體制還存在著許多理論上和實踐中亟待解決的問題。在改革進程中及時發現和解決存在的問題，中國養老保險制度的改革才可能獲得成功。

1．重新界定政府在養老保險體制中的職能，將社會統籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理

造成當前我國養老保險體制出現“所有者缺位”的現象，很大程度上是政府直接管理過度的結果。因此，應當將政府的管理職能限制在社會統籌這一大塊，即現收現付部分；而個人帳戶中的基金部分，則可考慮借鑒國外管理養老基金的成功經驗，成立養老基金會組織來管理個人帳戶中的基金，基金會組織應當是專業化的基金管理公司。并且，為了保證養老基金的管理效率，這樣的基金會應當是競爭性的，即成立多個基金會組織，職工可自主地選擇決定加入哪一個基金會，也可自由地退出。政府間接作用的增強則表現在加強監管職能方面。政府的社會保障部門應對基金管理公司進行嚴格的監督，定期考核其績效和風險管理水平。

2．建立城鄉有別的養老保障模式

我國的社會養老保障制度體系由非繳費普惠性養老模式、繳費性基本養老保險模式、企業年金及個人壽險儲蓄性養老模式和家庭養老等多層次構成。其中繳費性基本養老保險和商業壽險產品的目標主要是城鎮從業人員，是養老保障是發展的主體。企業和個人壽險儲蓄安排的養老保障將成為城鎮退休人員晚年生活的補充性質資金來源，也是提高退休生活質量的重要保障。非繳費普惠性養老保障目標是貧困老人，利于消除貧困。非繳費型養老保障在經濟欠發達的農村地區是主體。同時，家庭養老和土地養老均是有效的養老模式，在有條件的地方亦可發展社區養老。

3．“彈性”才是養老保險制度改革的關鍵詞

所謂的彈性退休制度，是指允許勞動者在退休年齡、退休方式和退休收入方面具有某種彈性、較為靈活的退休制度。在知識經濟領域工作的人，退休年齡可以適當延長一些；從事體力勞動的人，退休年齡則可以適當提前。彈性退休制度好就好在既有統一的尺度，又為每位勞動者根據自己的具體情況選擇合適的退休年齡留出了充足的空間，從而具有最大限度的伸縮性和激勵性，這是符合世界退休制度的發展潮流的。

第四篇：目前我國養老保險制度存在的問題

《新疆財經》2002年第5期

我國現行養老保險制度 存在的問題及改革對策

汪美榮(廈門大學財金系)

內容提要:目前我國養老保險制度存在的問題是:個人賬戶“空殼化”;養老保險基金缺口巨大;養老保險基金 貶值嚴重.改革對策是:社會統籌與個人賬戶分開管理;發展私人養老保險基金管理公司管理個人賬戶;取消 養老保險基金投資范圍限制,對其開放資本市場;制定嚴格的監管體系管理私人養老保險基金公司.關鍵詞:養老保險金社會統籌個人賬戶 隱性債務監管

.養老保險制度是世界各國社會保障的重要組成部分.在30年代世界性經濟大危機及二次世界大戰以后,為了 重建經濟,保證人民的生活穩定,西方各國紛紛建立了社 會保障制度,其中,養老保險制度也形成了比較完善的體 系.我國的養老保險制度是50年代初建立起來的,隨著 改革開放和經濟發展,促使我國養老保險制度已經歷了幾 次重整,目前我國實行的是社會統籌與個人賬戶相結合的 養老保險制度,它屬于半基金制.但我國養老保險制度在 運行中存在一些嚴重的問題,本文試圖分析這些問題及其 產生的原因,并提出相應的對策.一,我國現行養老保險制度存在的問題 1984年我國退休金統籌在全國城鎮范圍內普遍展開, 1986年勞動合同制工人養老保險實行完全基金制,1995 年提出了社會統籌與個人賬戶相結合的改革模式,199r7年 國務院明確全國城鎮企業職工基本養老保險實行統一方 案,統一了個人繳費比例,統一了個人賬戶規模,統一了養 老金發放標準.預計到2030年,中國老齡人口比例為

和即將退休人員的養老融資,致使再分配功能擠壓儲蓄功 能,從而造成資金積累不足,個人賬戶“空殼化”.這種制 度安排導致不繳費的“老人”和部分繳費的“中人”的逆選 擇,給原有制度中的“中人”和“新人”帶來退出制度的逆向 激勵,甚至在社會中產生信任危機(李紹光,2000).我國 保費收繳率的日趨降低即是證明,1992年全國收繳率為 96.3%,而1999年上半年為87.6%(鑫然,2001).所以,再 分配功能與儲蓄功能安排在同一個管理體系中是不相容 的,這也給公共管理機構提供了“尋租”及腐敗的機會,擠 占挪用養老基金,為貸款提供擔保,建設公房,提前發放養 老金等違規現象層出不窮.到1996年,全國養老保險金 被挪用,占用乃至損失的達92億元,這嚴重影響了養老保 險基金的收支平衡.到1999年底,全國養老保險個人空 賬已超過1000億元.2.養老保險基金缺口巨大.“隱性債務”問題是養老 保險基金由現收現付制向半基金制或基金制轉軌的必然 現象.“隱性債務”是指特定時點累積的對政府部門索取 養老金的權利價值減去歷年滾存的養老保險基金余額.在現收現付制下,“老人”和“中人”未形成積累,他們將來 的養老金即構成新舊制度的“轉軌成本”,即“隱性債務”.世界銀行估計,中國到1994年底養老保險金債務大約為5 萬億元人民幣,等于名義GDP的6%(cIsA,1998),低于智 利和阿根廷在開始改革養老金體制時的比例80%和 120%.但199r7年中國養老保險金隱性債務規模占當年 GDP的145.4%(宋曉梧,2000).建國以來,我國一直實行 低工資,低消費,高積累的政策,積累資金都轉化成了國有 資產,且一部分為非生產性資產,如公共住房,醫院等,長 期以來國有企業以及一些集體企業就沒有養老保險基金 預籌積累.也就是說,中國的高積累中包括職工的養老金

21.9%,2050年為26.1%(刪B鋤k,199r7).為防范人口

老齡化高峰時的養老金支付危機及實現從現收現付制向

完全積累的養老金制度平穩過渡,我國現行的養老保險基 金制度實行半基金制,而改革前的中國養老保險制度實行 的是現收現付的財務機制.但半基金制即統賬結合制度 在我國運行中出現了一些嚴重的問題.1.個人賬戶“空殼化”.社會統籌基金的基本功能是 進行收入再分配,而個人賬戶基金的基本功能是儲蓄.從 社會統籌與個人賬戶相結合在實際運行中的結果來看,由 于體制轉軌期間,既要為退休人員支付養老金繳費,又要 為個人賬戶繳費,存在著“雙

重負擔”,其結果是要么企業 繳費率大幅度上升,要么用個人賬戶的資金為已退休人員 54

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權益.此外,我國還存在嚴重的養老金拖欠問題,有關統 計結果表明,至1998年5月底,全國共拖欠養老金87億元 人民幣,涉及離退休人員283萬余人.3.投資管理效率低下,養老基金貶值嚴重.社會統 籌基金的基本功能是進行收入再分配,因而其方式是現收 現付制,其投資的首要原則是流動性,即滿足支付需要.而個人賬戶基金的基本功能是儲蓄,因而籌資方式是完全 基金制,在個人賬戶到期前基金應通過積累不斷擴大規 模,其管理的重點是保證較高的投資收益率,抵御通貨膨 脹風險,實現保值增值.我國養老保險制度改革的基本原 則曾規定社會保險管理機構行政管理職能與基金收繳營 運職能相分離,但實際運行中交叉管理.兩種資金統一管 理的結果是忽視了個人賬戶資金保值增值的要求,從而造 成養老保險基金貶值.同時,公共管理機構由于缺乏激勵 約束機制,在現收現付制下管理養老金,執行簡單的收付 結算職能已勉為其難,弊端諸多,更不用說管理統賬結合 下的養老基金執行投資職能了.另一方面,目前中國的養 老保險基金只允許投資于國債和存款,在我國連續8次降 低存款利率的情況下,盈利空間有限,這使得養老保險基 金投資收益率遠低于資本市場回報率,且只限于投資國債 與存款,難以抵御通貨膨脹風險,資本易遭受侵蝕.在銀 行仍為國有情況下,國家限制投資范圍即等于限定投資收 益,為國有銀行獲取巨額的廉價資金鋪平了道路,這其實 是對養老保險基金的一種隱性稅收.總之,養老基金投資 國債和存款并不能達到保值增值目的.二,我國養老保險制度的改革對策 1.社會統籌與個人賬戶資金分開管理.由前面的分 析可知,個人賬戶的儲蓄性質需要實行市場化經營,由私 營養老保險基金公司管理,其管理績效已被許多國家證明 優于公共管理機制.而社會統籌部分可繼續由公共管理 機構運營,即實行“老人”,“中人”的養老金與“新人”的養 老金徹底脫鉤.“老人”,“中人”的養老金負擔問題應由政 府來解決,不能因為政府沒有社會保障預算而取消該負 擔.在目前的統賬結合模式中,政府并未承擔任何轉軌成 本,而新舊制度轉軌成本理應也只能由政府來負擔,特別 在中國的國情中,“老人”,“中人”的貢獻都體現在龐大的 國有資產上.現時段老人的福利可能會遭受一些損失,但 中青年以及更后面的子孫不會遭受福利損失.我國雖名 為半基金制,但實為現收現付制.一個完全的基金制的養 老金計劃無論是對代際的再分配還是對代內來說,都不具 備再分配的功能.但一個現收現付制的養老金制度則不 管是對代際還是對代內來說都具有再分配的功能,它始終 不會是再分配中性的.我國的統賬結合模式就體現了收 入再分配的非中性特征,使“新人”承擔了幾乎全部轉軌成 本,損害了“新人”的福利.在目前我國個人賬戶“空殼化” 嚴重的情況下,應采取果斷措施防止這種情況的繼續惡 化.實行個人賬戶與社會統籌相分離,由社會統籌分擔一

部分隱性債務,而政府負擔一部分,則轉軌成本的分攤不 會拖延好幾代,最終可平穩過渡到完全基金制.智利隱性 債務償還安排估科鼉要30多年時間完成,我國也應確定一 個期限.政府負擔部分的資金來源可通過發行特別國債, 國有資產變現,收取土地地租等,也可利用可能實施的“國 有股減持”的好時機填充養老保險債務.而且分開管理可 提高經營效率,減少腐敗,促進經濟增長.這就需鼓勵發 展私人養老保險基金公司,給予其合法地位經營個人賬 戶.總之,分開管理社會統籌與個人賬戶能分離統賬結合 模式的再分配功能與儲蓄功能,解決兩者之間的沖突,又 有利于提高社會統籌與個人賬戶的營運效率,且為最終過 渡到完全基金制掃清障礙.2.允許設立私營養老保險基金公司,對其放開資本市 場,使養老保險基金實現多元化投資.歐美及東歐國家的 養老保險制度改革表明,由私人經營養老保險基金能達到 理想效果,這也是完全基金制下資本的保值增值所要求 的.作為一項長期資金計劃,養老保險基金管理需達到財 務收支平衡,這需要良好的管理技術及投資技術,而私人 養老保險基金公司在利

益的驅動下,用激勵去管理好養老 保險基金.當然,資金保值增值需要一定的市場條件,如 較發達的資本市場,眾多的金融工具及健全的法律法規 等.但私人養老保險基金公司的發展與資本市場的發展 是互動的,在我國目前需要穩定市場機構投資者的情況 下,私人養老保險基金公司作為長期投資者能促進資本市 場的發展,改進資本市場運行機制,改善資本市場結構.因此,需要對私人養老保險公司放開資本市場,這既能滿 足養老保險基金的保值增值需求,又能活躍資本市場.只 投資國債與存款已使養老保險基金收益率低下,這只是使 國家無償獲得一部分隱性稅收.名義上國債與存款投資 能保證養老保險基金的安全性,但實際上受通貨膨脹影 響,養老保險基金實際安全性低下.由于我國銀行存款利 率長期略低于當年通貨膨脹率,且銀行存款以單利計息, 通貨膨脹以復利計算,加速了通貨膨脹對養老保險基金的 貶值影響,削弱了養老保險基金的保值增值能力.實行多 樣化投資使養老保險基金保值增值,還可減輕社會保障的 負擔.美國的一項研究表明,與資本市場回報相比,過低 的社會保障回報,使得目前一對中等收入的夫婦在他們的一生中實際損失了大約100萬美元(Fe咖等人,1995).引起的.讓私人經營養老保險基金還可增強公眾責任感,而我國養老保險基金貶值的部分其重要的原因就是投資 收益率過低,這又是由于管理效率低下,投資范圍受限制 行使外部監督職能,個人擁有自己的養老金賬戶會調動他 們的積極性,參與管理自己的養老金.3.對私人養老保險基金公司進行事前,事中,事后監 管.養老保險基金的運營關系到一國的經濟發展,更關系 到一國的政治穩定.因此,在養老基金公司投資管理過程

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中,在注重流動性,收益性的情況下更應注意安全性.正 因為養老保險基金公司地位特殊,對其監督管理也就要格 外謹慎,形成一套有效的進入退出的約束機制是必須的.政府應對養老保險基金公司進行事前,事中,事后的嚴格 監管.一般各國都是通過規定養老保險基金公司的投資 范圍,風險種類,投資上限限制,保證最低收益,最低資本 要求,收益波動準備金和現金準備金,以及政府財政承諾 承擔最后風險等對養老保險基金公司進行全程監管.(1)投資范圍:養老金可投資于政府債券,公司債券, 股票,存款,生產性投資基金,可進行抵押貸款,投資不動 產等.下面是智利養老保險基金的投資組合結構.表1 智利養老保險基金的投資組合結構

表2 國

家

最低資本(美元)

資料來源:QIleis一,1998,轉自<養老金體制》,經濟科學出版 社,2000.(6)收益波動準備金和現金準備金:養老保險基金公 司的投資收益率在低于最低收益標準時,可用收益波動準 備金和現金準備金予以彌補.若收益波動準備金和現金 準備金不足以使養老保險基金收益率達到最低收益率,可 令養老保險基金公司破產退出市場.(7)政府財政承諾承擔最后風險:當養老保險基金管 理公司經營失敗破產時,政府承諾擔保投保者的100%最 低養老金的部分,對于高于最低養老的部分則擔保75%, 使投保者也承擔部分風險,激勵其對養老保險基金管理公 司進行監督.三,結語

年份政府債券熊抵押債券股票銀行存款

資料來源:<國外社會保障與財政管理》,中國財經經濟出版 社.1999.(2)風險分類:對資本市場債券及股票進行風險評級, 規定只有某一級別以上的債券及股票養老保險基金公司 才可進行投資.(3)投資上限限制:即對某一投資工具規定最高投資 比例或

對某一類型工具規定最高投資上限等.(4)保證最低收益:法定最低投資回報率是一個隨機 的投資回報率,其計算公式為: A>MiII[B_2%,(1/2)B] 其中,A表示某個養老基金過去12個月的平均實際 回報率,B表示所有養老基金過去12個月的平均實際回 報率.智利規定養老基金管理公司的投資收益率不得低 于過去12個月全部養老金平均實際收益率2個百分

第五篇：我國基本養老保險制度存在問題及對策

我國基本養老保險制度存在問題及對策

綜述

養老保險是世界各國社會保障的重要組成部分。具體是指國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。

養老保險制度是世界各國社會保障的重要組成部分。在30年代世界性經濟大危機及二次世界大戰以后，為了重建經濟，保證人民的生活穩定，西方各國紛紛建立了社會保障制度。我國的養老保險制度是50年代初建立起來的，隨著改革開放和經濟發展，促使我國養老保險制度已經經歷了幾次重整，目前我國實行的是社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度，她屬于半基金制。在取得成就的同時，我多養老保險制度在運行中也不可避免的出現了一些比較嚴重的問題，本文試圖分析這些問題，并針對這些問題提出一些相應的解決對策。

一、我國現行養老保險制度存在的問題

1、立法強制力不夠，導致基本養老保險覆蓋面低，基本養老保險費征收困難

在《中華人民共和國勞動法》中，國家和各省有關部門都對各項社會保險的參保范圍和對象作了具體與明確的要求，即所有企業均必須依法參加社會保險，繳納社會保險費。但實際上，參保率低一直是困擾社會保障體系完善和發展的難題，盡管各地采取了許多措施.但效果仍不夠理想。目前，我國的養老保險在規范這種關系時除《勞動法》部分條款外，主體依靠《國務院關于統一企業養老保險制度的決定》和《國務院社會保險費征繳暫行條例》等行政規章來調整和規范，由于行政規章約束力不如法律，用它來規范養老保險關系顯得極為脆弱

2、個人賬戶“空殼化”

社會統籌基金的基本功能是進行收入再分配，而個人賬戶基金的基本功能是儲蓄。從社會統籌與個人賬戶相結合在實際運行中的結果來看，由于體制轉軌期間，既要為退休熱暈啊支付養老金繳費，又要為個人賬戶繳費，存在著“雙重負擔”，其結果是要么企業繳費率大幅上升，要么個人賬戶的資金為退休人員和即將退休人員的養老融資，致使再分配擠壓儲蓄功能，從而造成資金積累不足，個人賬戶“空殼化”。這種制度安排導致不繳費的“老人”和部分繳費的“中人”的逆選擇，該原有制度的“中人”和“新人”帶來退出制度的逆向激勵，甚至在社會中產生信任危機。我國保費收繳率日趨降低即是證明。

3、養老保險基金管理混亂。

一方面非國有經濟尚未建立職工養老保險,政府擴大養老保險覆蓋面的政策收效甚微。對于國有企業而言,職工養老保險是由政府、企業和個人共同建立的,但對非國有經濟而言,政府沒有承擔其應該承擔的責任,企業承擔了建立職工養老保險的全部成本,養老保險金只能靠企業和職工個人來積累。在這種條件下,非國有經濟企業建立職工養老保險的成本遠遠高于通過獎金或紅利的方式對職工進行補償所帶來的成本,其建立養老保險體制的動機嚴重弱化,養老保險覆蓋面窄的問題沒有得到有效改善。

二、我國現行養老保險制度改革對策

（一）多渠道籌集養老保險資金，擴大養老保險覆蓋面

根據國際上養老保險改革的成功經驗,支付養老保險的轉制成本有三條主要的融資渠道:第一、國有資產的轉移。對于我國而言,完全依賴國有資產轉移來滿足養老保險改革的轉制成本是不恰當的。因為國有資產轉移收入受到國有資產的規模和質量、資本市場吸收能力以及資本市場發達程度的限制。

繼續維護家庭養老這一傳統。雖然隨著社會經濟的發展、計劃生育政策的推行和家庭結構的變化，家庭養老的功能有所弱化，但是無論是幾千年文明古國的優良傳統還是我國現行的法律的規定，子女贍養老人都是一種美德，一份義務。其次，推行社會養老保險制度。按照城鎮人口的模式給農民建立個人賬戶，讓農民為自己投一份養老保險，資金來源可由集體、個人和國家三方負擔。

（二）社會統籌與個人賬戶資金分開管理

個人賬戶的儲蓄性質需要實行市場化經營，由私營養老保險基金管理公司管理，其管理績效已被許多國家證明優于公共管理體制。而社會統籌部分可繼續由公共管理機構運營，即“老人”、“中人”的養老金與“新人”養老金徹底脫鉤。

我國當前雖名為半基金制，但實為現收現付制。一個完全基金制的養老金計劃無論是對代際的再分配還是對內來說都具有再分配的功能，它始終不會是在分配中性的。我國的統賬結合模式就體現了收入在分配的非中性特征，使“新人”承擔了幾乎全部轉軌成本，損害了“新人”的福利。在目前我國個人賬戶“空殼化”嚴重的情況下，應采取果斷措施防止這種情況的繼續惡化。實行個人賬戶與社會統籌想分離，由社會統籌和征服各分擔一部分。征服負擔部分的資金來源課通過發行特別國債、國有資產變現、收取土地地租等。而且分開管理可提高經營效率，尖山腐敗，促進經濟增長。

（三）加強養老基金的監管。

養老金發展的經驗表明，監管是促進發展的最有力手段和根本保證。養老金體系監管的目的在于保護被保險人和養老金持有人的利益，確保養老金的保值增值，促進經營機構穩健經營。

養老金體系監管的重點是要抓好以下四個方面：一是加強市場行為監管，通過運用多種監管手段，嚴格執法，嚴肅查處惡性價格競爭、夸大投資收益和違規承諾保底收益等行為，營造公平有序的市場競爭環境。二是加強資金運用監管，確保養老金的安全。三是建立完善的信息披露制度，進一步增強透明度，增強市場和社會對養老金經營和管理的約束力，讓被保險人和養老金持有人享有充分的知情權和選擇權。四是加強協同監管。目前，我國的社會保險由勞動保障部門監管，團體年金和個人年金由保監會監管，企業年金由勞動保障部、銀監會、證監會和保監會共同監管。為促進我國養老金的快速發展和穩健經營，應該進一步加強監管機構之間的協調與合作。

結語

目前我國養老保險制度存在的問題既含有歷史遺留下的包袱，又是現

行統賬結合制度設計的缺陷造成的，其改革思路也在以上進行了具體闡述。唯有如此，我們才能應付21世紀30年代到50年代人口老齡化高峰的養老金支付危機，使養老保險制度平穩過渡到完全基金制，并促進經濟發展。