第一篇：論我國城市現行的城市規劃管理體制

論我國城市現行的城市規劃管理體制 摘要：近年來,我國的城市規劃發展迅速,相關機構不斷健全,職責分配逐步明晰,規劃管理體制處于發展的狀態。但是同時,管理體制上的各種問題也日益凸顯。科學合理的城市規劃管理體制,才是城市的規劃能否充分發揮用途的首要條件。本文通過對我國10個城市的規劃管理體制進行梳理，總結出我國現行規劃管理體制的4種模式，比較其優缺點，并就我國城市規劃管理體制的改革提出相關建議。

關鍵字：城市規劃管理體制 垂直管理 集中 分權 改革 城市規劃管理體制是一種由城市規劃管理機構的設置、管理權限的劃分、管理方式的確定和管理機制的運用等綜合起來的一種比較穩定的體系。城市規劃法賦予了各級人民政府城市規劃行政主管部門主管相應本行政區域內的城市規劃工作，并賦予了城市規劃行政主管部門具有城市規劃編制權、審批權和總體規劃的調整權、行政處罰權、復議裁決權等十種權，這就從法律上對城市規劃管理體制提出了要求，即從國家到省、自治區、直轄市以及建制市、縣人民政府都要層層建立城市規劃行政主管部門，負責行政區內的城市規劃工作。

為了使我國城市的各種功能得以充分發揮，使它在我國現代化建設中起到更大的作用，有必要對現行的城市規劃管理體制進行改革。這種改革，要在充分調查我國城市規劃的歷史和現狀的基礎上進行。改革的目標就是使我國城市規劃管理體制能符合城市和整個國民經濟發展的客觀要求，符合社會主義市場經濟體制的需要，更好地發揮它在城市建設中的引導與控制作用。

一、我國城市現行規劃管理體制模式 從規劃管理權限的角度來劃分，我國城市的規劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

1、集中管理的城市規劃管理體制模式

采用這種模式的城市主要以北京、貴陽、常州為代表。北京市城市規劃委員會是北京市的城市規劃行政主管部門，在各區設有規劃分局。市規委其主要職能是負責編制城市總體規劃、分區規劃、重要地段的控制性規劃，道路、交通、市政設施規劃的編制和審批也集中在市規委管理；規劃區內的較小面積的詳細規劃由區規劃分局負責組織編制，但區規劃局無規劃審批權，需報市規委審批；區規劃局負責檐口在4米以下或面積在300平方米以下的建筑的審批；建設項目的批后管理是市規委在審批建設工程后，將《建設工程規劃許可證附件》及建設工程總平面圖轉至區規劃局，由區規劃局進行建設項目的監督檢查工作。區規劃分局由所在區人民政府和市規劃局雙重領導，即區實施行政領導，市局實施業務領導。

貴陽市人民政府城市規劃行政主管部門負責本行政區域內的城市規劃，并負責負責市轄各區以及市人民政府規定區域的城市規劃管理工作。在貴陽市轄云巖、南明、花溪、烏當、白云五區設立規劃分局，性質為市規劃管理局派出機構。成立后各分局將負責組織轄區內建制鎮、鄉的規劃編制工作和參與組織本地區的控制性詳細編制工作。還將負責轄區內的建設用地規劃管理，受理建設項目用地規劃的申請，并提出初審意見按程序報批，審批建設用地規劃許可證的延期使用等。

常州市規劃局是常州市的城市規劃行政主管部門，市規劃局在各區設立規劃分局，各分局人、財、物由市局統管。市規劃局的主要職能是進行市域的規劃研究和規劃編制管理，各區規劃分局的主要職能是規劃實施管理。同時常州市還在各區設立規劃執法檢查分隊，加大各區的規劃執法監察力度。在新一輪的改革中常州市還正式將村鎮規劃及其管理職能由原市建委劃入市規劃局,以加強對規劃區以外所轄各縣市的規劃指導。

2、規劃管理權分散的規劃管理體制模式

采用這種模式的城市主要以上海為代表。

1980年代末期，配合中央向地方“放權讓利”式的改革，上海市政府向區、縣政府下放計劃、財政自主權，包括城市規劃管理權也隨之下放。權限下放后，除少數重要地段的建設項目許可申請須由市規劃局批準外，大多數土地開發、房屋建設項目的許可申請(即“一書二證”)由區、縣部門批準。同時，一般地區的詳細規劃也由區、縣政府組織編制，報市規劃局批準。但總體規劃、分區規劃、重要地段的詳細規劃、全市性的道路、交通、市政設施規劃的編制和審批仍集中在市規劃局管理。區縣規劃分局人事任免由區縣政府決定，市規劃局對其無人事干預權；對區縣政府批準的“一書二證”也不具體干預，只在特殊情況下經行政復議程序行使否決。

3、垂直管理的規劃管理體制模式

目前大部分的城市都是采用這種模式，下面僅列舉深圳、南京、南寧、重慶等城市。

深圳市城市規劃管理局分為市局、分局、國土所，共有5個規劃國土分局和38個國土所。市局的派出機構受市規劃局和區政府的雙重領導。業務上受市局直接領導，區政府予以配合。干部實行垂直管理，即分局的主要領導由市局提名，征求區里意見后，由市任命。三級垂直管理體系的設立對深圳市城市規劃管理起到了很大推動作用。下一級是上一級的派出機構，這樣既保證了規劃管理落實的快捷和規劃成果層層落實不走樣，又利于規劃管理與城市具體各地段的實際情況相協調，不發生太大的沖突，保證局部利益和整體利益的協調，還有利于將規劃思想、內容等迅速宣傳到城市各個角落。

南京市規劃局是全市的規劃行政主管部門，為市政府的組成部門，內設七個直屬管理分局，各分局行政和規劃業務管理工作完全由市規劃局領導。市規劃局主要負責城鄉規劃的戰略研究以及市域城鎮體系規劃、城市總體規劃、控制性詳細規劃、重要地段修建性詳細規劃及城市設計等編制、修訂和調整的組織工作，負責修建性詳細規劃的審批，并總體負責各類建設項目的規劃實施和監督檢查等工作，協調和處理跨分局間的區域性工作和重大基礎設施項目管理，機關各處室分別負責對相應進行扎口管理；而各分局則是在市規劃局領導下具體負責各轄區內的規劃編制組織工作，辦理轄區范圍內除跨區外的各類建設項目規劃管理業務，包括核發“兩證一書”等具體業務工作。

南寧市規劃局主要負責市城市規劃編制、規劃審批、規劃管理等方面工作。各區分局是市局的派出機構，根據市規劃管理局的授權負責所在轄區的城鄉規劃管理工作，包括：①協助組織轄區內村、鎮、場規劃編制，參與轄區內城鄉規劃的審查；②負責管轄區內鄉村建設規劃管理核發“鄉村建設規劃許可證”；③負責個人住房翻建及農民安置小區單體建筑工程等的建設項目的審批，代市規劃局核發“建設工程規劃許可證”。各縣的住房和城鄉規劃建設局受縣委、縣政府和南寧市城鄉建設委員會、市規劃管理局、市城市管理局、市住房保障和房產管理局、市園林管理局等部門的多重領導。

重慶市規劃局的主要職能是貫徹執行城鄉規劃、測繪法律、法規、規章和方針政策；起草城鄉規劃和測繪地方性法規、規章；承擔由市政府組織編制的重慶市城鄉總體規劃、市域城鎮體系規劃的具體工作；承擔實施城鄉規劃的責任。重慶市各區分局為市規劃局的派出機構，受市規劃局垂直管理，其主要職能是按權限負責所在地區的城鄉規劃管理工作；負責受理建設用地規劃方案報建，提出審理初步意見；負責受理建設工程規劃方案報建，參與規劃方案審查；負責“一書三證”的核發。邊遠郊區設規劃局，由市規劃局對其規劃管理工作進行業務指導。

4、“兩級政府、三級管理”的規劃管理體制模式 該模式雖然類似于分散的模式，但其管理權的分散程度較低。采用這種模式的城市主要以廣州和成都為代表。

廣州市規劃局主要負責市城市總體規劃、中心發展區分區規劃、市發展地區控制性規劃的編制。各區規劃分局由所在區人民政府和市規劃局雙重領導，即區實施行政領導，市局實

施業務領導，其主要職能是負責轄區內的區屬單位小區詳細規劃、建制鎮(村)和一般地區建設項目的詳細規劃的編制，報市規劃局審批；而根據市、區總體規劃要求編制的區屬小區和一般地區建設項目的修建性詳細規劃，由區規劃分局審批。此外，區分局可審批轄區內除國道、省道、鐵路和規劃寬度40米以上的主干道臨街建筑及重點地段外的各類建設工程。區分局審批的規劃、用地、報建和查處違法建設案必須在7天內報市規劃局備案。如有違反規劃法規和要求，市規劃局有權隨時否決，區規劃分局必須重新審定。

成都市規劃局主要負責編制成都市城市總體規劃、中心城區控制性詳細規劃和城市設計；參與編制全市江河流域規劃、區域規劃、土地利用總體規劃；承擔中心城區建設項目的規劃管理職責。各區分局是市局參照公務員法管理派出機構，主要負責轄區內控規編制、修改、城市設計的組織編制、協調工作，并報區政府初審，交由市規委會審定；負責轄區內建設項目“一書兩證”的審定工作以及城市公共綠地、廣場用地范圍內地下空間開發利用的規劃審批工作。

二、各種規劃模式的分析比較

以上四種規劃管理體制模式中在我國運用的比較多的是分級垂直管理和集中管理的模式，但無論哪種模式都在我國城市的發展現狀中體現著自身的優點，也客觀反映著存在的一些不足。以下從主要從規劃管理權、規劃管理體制是否統一于市級規劃行政主管部門層面、規劃管理效率等方面對四種模式進行比較。

集中的規劃管理體制基本能將規劃管理權統一在市規劃行政主管部門，同時各區政府通過對派駐的區規劃管理部門實施行政領導而表現出較好的積極性。但規劃管理權的過度集中會降低城市規劃決策質量和城市管理效率，市局因管理人員有限而管不過來，區局和街道又因缺乏管理權限和責任而難以管理，這同時也會降低區級、街道規劃管理部門的工作熱情。另外該模式也不利于推進城市規劃管理民主化。

分散的規劃管理體制使城市行政主管部門能集中精力研究總體性戰略和全局性規劃政策問題，同時各區享有較大的規劃管理權限，而表現出很大的積極性，規劃行政審批工作效率相對較高。但同時由于局部利益的驅動，一些區不能很好的樹立全市整體規劃的全局觀念，就會造成重局部、輕整體的現象，城市整體調控能力隨之下降，伴隨而來的還會有低水平重復建設現象嚴重，區與區之間缺乏相互協調的機制等現象。

垂直管理的規劃管理體制使城市規劃管理權限能完整地集中于市規劃主管部門，各派駐直屬管理分局能從全局角度有效地貫徹市規劃行政主管部門的工作意志。但會使市規劃主管部門所承受的工作壓力較大，工作任務較重，規劃行政審批工作效率相對較低，且由于各區規劃管理權限較少，難以發揮各區在規劃管理工作中的積極性。

“兩級政府、三級管理”的規劃管理體制模式可以使得規劃管理權雖較多地集中在市級管理機構，但由于區規劃局主要是對區政府而非市歸劃局負責，因此在城市規劃執行和實施的推進上也存在一系列矛盾。

三、對我國規劃管理體制改革的建議

針對我國城市的規劃管理體制現存問題，從規劃管理權限、市、區規劃部門關系、規劃管理監督機制等方面提出以下對于我國城市的規劃管理體制改革的建議：

（1）確定規劃管理權限劃分的依據，應當根據城市規模的大小，規劃管理對象的屬性確定規劃管理權是否下放，并根據城市的發展階段確定規劃管理權下放的時機和大小。

（2）強化跨城市、跨區域的規劃管理權限，不僅要加強城市與城市之間在區域基礎設施、環境保護等問題上的合作，也需要加強區域內地方政府的橫向合作，進一步擴展現有城市規劃管理宏觀調控的職能。

（3）進一步理順市、區規劃管理部門之間的關系，明確市級規劃管理部門宏觀管理的主要職責，同時要堅持街道辦事處和居委會作為城市管理的基礎，以社區為支撐點來組織城

市管理運作。

（4）建立社區、公眾及其它政府部門參與規劃管理的監督機制，健全人大、政府、建設主管部門等對城市規劃管理的監督制度，定期聽取城市規劃管理機構對城市規劃實施情況的匯報，及時督促規劃管理部門查處和整改存在問題，保證規劃部門依法行政，嚴格執法。同時應逐步建立起公眾參與規劃管理的機制，過公眾輿論來監督各級規劃行政部門的行政行為。

城市規劃管理不僅僅是指導規劃建設的“技術行為”，更是政府公共政策導向的“政策行為”，城市規劃管理權限劃分直接關系到規劃業務行政管理的效率、效果，過分集中會降低規劃行政審批的效率，過度的分散則容易使規劃執行力度減弱，從而造成規劃實施效果打折扣，而城市規劃管理體制是規劃管理權限劃分的載體。此外，不論哪種規劃管理體制模式，都有其自身的優點和不足之處，并且有其特定的社會經濟環境。因此，城市規劃管理體制模式需要與社會經濟發展和公眾訴求相協調，隨著城市發展階段而進行適當的改革。參考文獻

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（5）朱文華，談我國城市規劃管理體制改革，規劃師2003,19（5）：7-12。

第二篇：城市管理體制

一、城市管理體制概念的提出

理論界比較認同的城市管理體制的概念，是指關于城市管理的組織機構設置、地位、職責和內部權責關系及其相關的規章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質載體和保證，也是支撐城市管理系統的骨架支柱。城市管理體制是一個綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標準，主要包括：城市管理的機構及其職能體制、領導體制、市區街道的層級管理體制等，其核心是各機構間的職、權、責的配置問題。一般而言，城市管理體制具有以下四個方面的內容：

1、城市規劃、建設、管理等機構的行政領導體制。它包括城市管理系統中的諸機構間的行政隸屬關系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統在市政府行政機構序列中的領導與被領導及協調與被協調關系、市政府其他職能機構與它們的關系等?？傊?，城市管理系統內的各組織機關及其職能機關的關系網絡，構成了城市管理體制的主要內容。

2、城市管理系統內各機構的職能及權責關系。城市管理系統各組織機關的職能，由相應的法律法規規定，其權責結構由職能體系所決定。

3、城市管理體制中的市、區、街道“三級管理”體制。首先是三級管理中的職能分工，如市級的宏觀決策指導與綜合協調職能、區級的分解與協調及決策職能、街道級的執行職能。其次是事權分配及管理原則，如市級的規章政策制定權、區一級的決策指導權、街道的執行處理權。第三是指同一層級上的各管理機構的關系。如區級的規劃、建設、管理的不同于市級的體制形式。

4、城市管理系統中的政府、事業單位及企業單位之間的關系定位。城市管理體制中的政、事、企關系錯綜復雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點所決定的。首先，城市管理的許多內容屬于社會福利性質的社會性服務范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價值不直接表現為可以估量的物質或貨幣形態。因此，這類社會組織大多由市政主體的政府來出資或補貼，并得以繼續發揮其管理的職能。其次，城市管理的實踐中難免與作業聯系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業單位都難以承擔此職能。企業在某種程度上兼有了政府、事業單位的特征，政企關系、政事關系、企事關系糾結于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔城市管理作業任務的企業都存在著不同程度的矛盾。

二、影響城市管理體制的主要因素

任何事物都是與周圍的事物相聯系而存在的，沒有孤立的存在。城市管理體制的形成，經歷了長期的管理實踐，因而與周圍事物的聯系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個方面。

1、環境。環境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環境和具體工作環境兩大類。前者是指政治、經濟、文化、法制、社會、科學技術、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過程中同決策、執行、監督等相關聯的具體因素?？傮w環境與具體環境只是一個相對概念，是不斷變化著的，總體環境的力量不時地會轉變成為影響城市管理的具體環境。

環境對城市管理體制的作用主要表現在以下兩個方面：一是環境決定了城市管理體制的職能體系和目標體系，它們都隨城市管理環境的變化而發生相應的變化。二是環境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩定是因為它與周圍環境的協調性大于抵觸性；同樣，它與環境的不協調就是城市管理體制需要調整和改革的動因。環境的復雜性和可變性，導致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設計應充分考慮，力求建立一個有彈性的有機結構。這是因為：一方面城市管理體制的運行本身就是一個開放的系統結構，是同其他相關的環境有機地聯系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動態結構，它一直不斷地從環境中攝取影響其發展的積極或消極因素。環境的復雜性、可變性愈大，城市管理體制結構的動態性和不確定也隨之加大。尋求與環境相適應的城市管理結構體制是人們追求的目標。

2、技術要求。從城市管理體制的特點來看技術的影響，它包括了：

一、城市管理過程中方式方法，如系統方法、管大放小方法等；

二、城市管理過程中各資源因素的性質特點，如執法檢查中的車輛、通訊手段等的運用狀況等；

三、城市管理實踐中的知識含量，如人員素質、決策水平、效率效益等。

技術是最能與城市管理發生直接聯系的影響因素，特別是操作上與設計城市管理體制的關聯性很大。一般來說，體制規定的操作程序及標準，都是通過技術來實現的，因而體制與技術必須統一起來。技術在體制運轉中的作用，大致有三種判斷的標準：一是體制中各職能部門的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協調途徑；三是對外界變化的適應程度。現實工作中，很難給技術在城市管理體制中的作用定一個明確的、劃一的標準，它在某些情況下的優勢，可能是另一種情況下的劣勢。所以，技術與體制的一致性，要求城市管理的實踐工作者要區別對待，綜合處理，體現出彈性原則。

3、社會心理系統。這是人本觀點在城市管理中的借鑒和推廣的結果：行為主義管理學認為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價值觀、態度、期待和愿望的影響等構成了人的價值觀。但同時，影響“人”行為的因素還包括由諸多個體組成的群體的社會心理系統。它既包括個人的行為與動機、地位與作用的關系，也包括由個體所構成的群體心理。籍此，城市管理的實踐也越來越多地關注“人”及社會的心理因素對體制的影響。

4、戰略目標。戰略是指決定城市管理體制的性質和根本方向的總目標。它與社會的經濟、政治體制密切關聯，是城市管理過程中衡量、評判和糾偏的標準。戰略目標從不同的角度，有不同的劃分標準，如：總目標、分目標、長期目標、中期目標、既定目標、暫定目標等。戰略目標在我國往往與“遠景規劃”、“戰略構想”等是同義詞。

從一定意義上來說，城市管理體制是指城市管理系統內的職能配置、機構設置、決策、執行、監督及其與系統外相關事物之間所形成的網絡關系。不管從哪一點來認識城市管理體制，其過程都是統一的：即為了實現城市管理總體戰略目標的需要。而且，城市管理機構的職能配置、機構設置、管理程序等都是以其所擔負的任務〈戰略目標的實施過程〉為前提的。城市管理的諸多構成因素都受制于戰略目標，城市管理的過程就是戰略目標實施的不同階段。一旦戰略發生改變，城市管理體制從職能配置到組織機構乃至保障性的政策、法規等也都必須發生改變。

三、這幾年來的改革成就可以簡單概括為：

1、進一步以轉變職能為切入口，優化城市管理的內部結構，初步明確了規劃、建設、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規劃、重建設、輕管理現象。

2、逐步明確并初步界定了市、區、街道三級管理體制的格局，“兩級政府、三級管理”的原則和要求也在進一步的完善過程中。

3、加強了城市管理的法制建設，頒行了一大批的有關城市管理的法律和法規，城市管理初步走上了有法可依的軌道。

4、重點強化了城市管理的執法監察工作，初步形成了綜合執法與專業執法相結合、權力監督同群眾監督及社會監督相補充的執法監察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡、統一、效能的原則，著力解決城市建設職能界定寬泛、政企不分的問題。

四、城市管理體制改革的幾個取向

科學合理的城市管理體制必須能夠體現管理客體(管理對象)的要求，并能與周圍的環境相適應。社會主義市場經濟的大環境背景決定了城市管理體制的性質，并框定了它產生效力的范圍。我國現行的城市管理體制基本上還沿襲著原計劃經濟的舊模式，已經不能適應社會主義市場經濟的要求，必須作出改革、調整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現出市場經濟的內在要求呢？這是關系到未來城市管理體制改革方向的重要內容。

1、職能體系上必須體現出合理性。

首先在形式上，避免走向兩個極端：即事無巨細、統辦統攬的職能定位極端；全盤推向市場、由市場主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見效慢、重復性極強的浩繁工程，政府統包統攬肯定會出現“管不了也管不好”的局面。然而，統統推向市場更不可取，利益驅動會使本來利小或無利可圖的福利性的城市管理陷入無序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現出宏觀指導性〈如訂立法律規章、頒發政策等〉，二是能體現出市場性。

其次，在價值取向上，應該體現出“強其所應強、弱其所應弱”的職能定位。西方發達國家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統的政治價值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價值取向。然而，市場經濟對城市管理的影響是全方位的，如發達的市場條件、健全的保障制度、完善的基礎設施、寬松的運行環境等等。這些反而是城市管理職能“強”的價值取向的表現。

第三，在管理手段上，要善于運用市場機制的調節作用。這里行政手段的運用職能必須首先得到確定。一般說來，城市管理的手段可以概括為三個方面：即行政手段、經濟手段和法律手段。其中的經濟手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現經濟杠桿的作用，實現間接管理。而法律手段則是為了實現規范化的管理目標，當然，其途徑是要注重法律法規的運用。最后在對外關系上，城市管理體制的職能結構應該

體現出開放性的特點，能夠不斷與體制外的環境進行必要的物質、信息和能量交換。這實質上屬于城市管理資源配置方面的研究領域。

2、在組織機構的數量上，應該體現出精簡性。

相對精簡的數量結構是市場經濟的客觀要求。這是因為：

一、市場經濟體制使城市管理的職能結構有別于計劃經濟條件的職能體系。市場機制與社會資源的配置方式轉變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機構相應作出調整，因而也勢在必然。

二、市場經濟使城市管理也要與成本和效率掛勾起來。一定規模的行政組織機構與管理人員隊伍必須與社會資源和財力相適應。否則，將造成運轉不靈、效率不高等弊端?？刂茩C構數量的最有效方法是搞好編制工作。市場經濟要求機構編制部門不但要健全相關的法制，而且還要按照最低數量原則設置部門和職位，科學地分解職能：一方面是控制機構數量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設置，杜絕閑職和冗員，做到每個職位都定事定責。

3、操作運用上，要體現出彈性原則。原則性與靈活性相結合，要求城市管理體制在付諸實施的諸環節中，能夠根據管理對象和外部環境的變化，相對靈活地作出調整。市場經濟的變化性很大，機械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運用中必須做到將體制的機械的剛性與環境變化的靈活的適應性結合起來，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎，保持相對的穩定性。彈性操作的前提是不應該同體制的基礎特點相抵觸，需要保持城市管理體制的正規性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結構模式、基本職能結構、基本組織結構及其與其它部門機構間的關系。比如，同屬城市管理體制的規劃部門與綜合管理部門分別實行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國的國情，不必遵循城市管理體制的“條塊結合，以塊為主”的原則約束。再次，關于體制的規范，要權責明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無章無法。

4、在信息的收集、整理及運用結構上，應該呈現網絡化的特點。

現代管理與信息的關系非常密切，信息是決策、執行、溝通、檢驗反饋等一系列管理活動的依據。特別是市場經濟條件下的城市管理，一方面由于社會事務的增加，管理中不斷出現一些新問題、新情況，造成信息量的增長。另一方面，信息所反映的城市管理的內容涵蓋了方方面面，錯綜復雜。再一方面是由于社會生活節奏加快，市場信號也越來越快，反映這種變化的信息也出現了快捷性的特點。正是由于信息的諸特點，造成城市管理對信息的依賴性越來越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對信息的學習、研究和利用的功能，而保障和強化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網絡化的信息結構。信息結構是一個開放性的結構，要求在城市管理系統內部形成一個上上下下、左左右右都相互連成一個整體的系統，以便及時地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過對信息的分析、綜合、總結，才能加深了解和把握管理對象及外部環境，通過檢查和調整，不斷提高決策和管理水平。

從現狀分析，廈門市城市管理體制中存在的一些不容忽視的問題主要有：一是城市管理理念上尚存在一定偏差的問題。在城市急劇擴張中，人們愈來愈重視城市建設的速度，越來越強調城市管理的效率，有時對以人為本的思想沒有得到全面堅持，城市管理服務意識沒有得到明顯增強，城市管理法制建設沒有得到足夠重視。反映在城市管理體制中，有時重行政權力的運作，管理中存在利益驅動，有利的多部門爭著管、不利的有關部門推諉扯皮。二是行政管理體制中存在協調力度不夠的問題。為了加強城市管理，市政府設立了城市規劃委員會、土地管理委員會、市容考評委等，并下設辦公室分別掛靠在規劃、土地、市政等行政部門，這些決策與協調機構之間也存在有時銜接不夠的問題，有關資源需要進一步整合、機構可以進一步精簡。為協調城市管理，市政府成立了城市管理辦公室，發揮了一定的協調作用，但是這個機構在法律上地位一直不清，沒有法定的管理、監督等職責，其協調力有被弱化的傾向；同時城管辦的協調主要依賴行政干預，手段單一，效果不佳；在協調難以奏效的情況下，有時又直接行使一些行政職責，代替部門管理，不僅沒有法定依據，而且多一個與相關城市管理部門爭權、扯皮的機構，有時是越協調越不順。三是城市管理體制中存在職責不清的問題。一方面，從橫向結構而言，我市城市管理部門涉及諸多部門，部門之間的職責存在界面不清現象。例如停車場管理，涉及交警、市政、建設、規劃、城管、交通、財政、物價等多部門管理以及市、區、街多級管理，結果是難以確定一個主管部門或為主牽頭負責的部門。另一方面，從縱向結構而言，城市管理事權下放尚待進一步規范。在城市管理權限下放過程中，是通過行政手段實現的，具有一定的隨意性、臨時性，各有各的做法，從而引起城市管理體制上縱向職責分工不清的問

題。四是城市綜合執法體制存在不夠完善的問題。就城市管理相對集中處罰范圍而言，還有其局限性。如目前存在的突出的違章建筑執法過程中涉及違法占用土地的行為并沒有授予城市管理執法局行使，導致違法建筑這一個違法行為還是多個部門處罰。就我市市區兩級城市管理行政執法權分工而言，也存在職責分工不明確、市級對區級執法監督和指導不力的問題。

我市城市管理體制中需要改進和完善的主要問題包括

（一）創新城市管理理念

理念決定城市管理體制改革的方向，理念至關重要。在城市管理理念創新上，做到以下三個轉變：一是從以物為本向以人為本的思維轉變。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重視城市管理在改善人的生存、人的發展環境中的作用。為此，要強化城市管理體制中宏觀調控職能，制定和實施正確的城市發展目標。二是從以效率至上向服務至上的思維轉變。城市管理不是為了形象工程，而是為了服務大眾，為了人民的根本利益。為此，要強化城市管理體制中協調職能，增強行政管理服務意識，實現城市和諧管理。三是以人治為主向以法治為主的思維轉變。有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究是實現城市長效管理的必然途徑。為此，要強化城市管理體制中監督職能，不斷推進法治城市建設。

（二）重構城市管理模式

當前廈門市城市管理模式主要是協調型，主要特點是各部門行使管理職責，城管辦負責協調。雖然目前存在各部門職責不清而協調又不力的缺陷，但是我們認為，這種協調型城市管理模式還是符合本市城市管理實際的，不必推倒重來，而是應對癥下藥，在理順職責的同時，強化協調的力度。為此，有必要研究建立城市綜合管理機構的問題。國家一個建設部，而到了廈門就有了建設局、市政園林局、規劃局、房產管理局等，城市管理還涉及交通、公安、環保、工商等多個部門，多個部門之間職責界面不清，同時多部門工作需要進行必要的銜接，這都需要有一個綜合機構進行協調和綜合管理；同時城市管理需要建立長效的機制，要實施長遠規劃和宏觀調觀也需要一個綜合機構牽頭運作；城市管理的統一監督與考評工作也需要一個綜合機構來開展。因此，有必要建立一個城市綜合管理機構。這個綜合管理機構應是：

（1）綜合機構。直接隸屬市政府，將城市規劃、土地、市容考評、交通等協調機構辦公室進行整合，相關職責交由這個綜合機構統一實施；（2）協調機構。牽頭厘清城市管理體制中橫向、縱向部門的管理職責，指導和協調各部門、各區的城市管理以及執法工作，實現城市管理的合力；（3）監督機構。僅有協調沒有監督是難以保證力度的，監督與考評有關城市管理工作，有利于有關方面嚴格依法辦事，實現城市管理目標的實現。（4）法定機構。通過立法明確該機構的法律地位及其職責，實行依法決策、依法協調、依法監督。在建立城市管理綜合機構時，還要注意這個機構不應是對外行使行政管理權的職能部門，不屬于增設一個行政部門，特別是要避免代替有關行政部門行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等具體行政行為，其職責主要應界定在宏觀決策及行政部門之間協調和監督。

為此，建議在目前市城市管理辦公室的基礎上進行充實調整，整合本市有關規劃、土地、市容等方面的協調機構辦公室的職責，由市政府設立城市綜合管理機構，具體負責編制全市城市管理的發展戰略、中長期規劃和計劃并組織實施，綜合組織協調、監督檢查全市城市管理工作，負責城市管理考核及投訴處理工作，指導各區城市管理工作，指導城市管理執法局執法工作，負責城市管理數字化管理與應急處理等。相關組建工作可在進一步研究的基礎上擬定相關工作方案，報有關部門批準后實施。

（三）理清城市管理職責

對城市管理中涉及的有關部門職責必須進行梳理，對市、區兩級政府有關部門的職責進行必要的厘清，還要對部門與部門的關系、職能管理與行業管理的關系、行政管理與社會自治及市場調節的關系需要理順。

在理清管理職責時，我們認為需要注意以下幾個問題：（1）職責法定性。對部門職責的界定應當嚴格依法進行，這是依法辦事的必然要求。對城市管理部門之間的職責界面及結合部進行重點研究。有幾種情形：一是對法定明確的，落實責任單位；二是對法定職責不明的，需要明確主管部門；三是對職責重疊的，確定牽頭責任單位；四是對相關法規規定存在矛盾或者部門職責需要調整的，應當通過法定形式予以調整。（2）合理適當性。為了增強服務意識，對職責依法界定的同時，有必要進一步轉變城市管理職能，對城市管理部門職責進行必要的調整，做到權責一致。行政管理職責該并的并，減少多頭管理；該減少審批等行政手段的就應予以減少，讓社會共同參與城市管理。涉及法律法規規定需要修訂的，應當適時修訂。（3）管理數字化。在理清城市管理職責的基礎上，將有關管理職責建立相應信息數庫，同時建立相應的城市管理指揮網絡和投拆處理網絡，實行數字化城市管理。

目前廈門市正在進行行政執法依據梳理，該項清理工作需要進一步總結，特別是對各部門之間、上下級之間的職責“結合部”、需要再清理，明確其職責界面。有些職責還需要經過法定程序進行必要的調整。這項工作可由市政府確定一個牽頭部門（如果成立了綜合管理機構，就可由該機構承擔）來負責組織、指導和協調城市管理職責理清工作。為了鞏固清理工作成果，提高城市管理科學水平，建議將經協調確定后城市管理職責信息編入管理數據庫，同時建立城市管理指揮網絡和投訴處理網絡，向社會公開，接受監督，實行城市數字化管理。

（四）完善城市管理執法體制

城市管理執法體制也是城市管理體制的重要部分，實施相對集中處罰權制度之后，有下列幾個方面需要進一步予以完善：一是進一步擴大集中行政處罰范圍，對各區的行政處罰權范圍也應盡可能統一，以利于監督管理。二是關于市區城市管理執法局執法職責分工，應盡快出臺辦法。在界定市區執法局職責時，應注意相關管理權限層級分工要求，既考慮管理與執法的實際需要，又要兼顧執法效率和效果。三是區城市管理執法局在街道、社區設立分支機構問題。為了解決街道行政執法權問題，有的區城市管理行政執法局在街道設立執法隊，街道執法隊以區城市管理行政執法局的名義實施行政處罰。但是對街道執法隊的監督管理顯得較為重要。四是關于綜合執法問題。為了提高執法效率，常常實行有關行政部門集中進行綜合執法，但這種執法應該嚴格依法辦事，不能視管理相對人為“敵人”，動不動就用幾個“大蓋帽”去管一個“破草帽”，糾正野蠻執法、無理執法、濫用聯合執法等傾向，以構建和諧的執法環境。

為此，建議落實以下幾項工作：一是對我市城市管理執法局行政處罰權范圍的界定工作方案，對實踐中有的自行擴大處罰權的做法進行清理，對需要擴大處罰權的，應當通過立法程序、法定委托或者報省政府批準等方式予以解決；二是擬定市、區城市管理行政執法局之間職責分工的具體辦法，報市政府批準后實施；三是建立和完善城市管理行政執法的監督制度，切實解決有法必依、執法不嚴等問題，努力提高城市管理執法水平。

第三篇：我國現行城市管理體制存在問題及發展取向

一、城市管理體制概念的提出

理論界比較認同的城市管理體制的概念，是指關于城市管理的組織機構設置、地位、職責和內部權責關系及其相關的規章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質載體和保證，也是支撐城市管理系統的骨架支柱。城市管理體制是一個綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標準，主要包括：城市管理的機構及其職能體制、領導體制、市區街道的層級管理體制等，其核心是各機構間的職、權、責的配置問題。一般而言，城市管理體制具有以下四個方面的內容：

1、城市規劃、建設、管理等機構的行政領導體制。它包括城市管理系統中的諸機構間的行政隸屬關系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統在市政府行政機構序列中的領導與被領導及協調與被協調關系、市政府其他職能機構與它們的關系等?？傊?，城市管理系統內的各組織機關及其職能機關的關系網絡，構成了城市管理體制的主要內容。

2、城市管理系統內各機構的職能及權責關系。城市管理系統各組織機關的職能，由相應的法律法規規定，其權責結構由職能體系所決定。

3、城市管理體制中的市、區、街道“三級管理”體制。首先是三級管理中的職能分工，如市級的宏觀決策指導與綜合協調職能、區級的分解與協調及決策職能、街道級的執行職能。其次是事權分配及管理原則，如市級的規章政策制定權、區一級的決策指導權、街道的執行處理權。第三是指同一層級上的各管理機構的關系。如區級的規劃、建設、管理的不同于市級的體制形式。

4、城市管理系統中的政府、事業單位及企業單位之間的關系定位。城市管理體制中的政、事、企關系錯綜復雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點所決定的。首先，城市管理的許多內容屬于社會福利性質的社會性服務范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價值不直接表現為可以估量的物質或貨幣形態。因此，這類社會組織大多由市政主體的政府來出資或補貼，并得以繼續發揮其管理的職能。其次，城市管理的實踐中難免與作業聯系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業單位都難以承擔此職能。企業在某種程度上兼有了政府、事業單位的特征，政企關系、政事關系、企事關系糾結于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔城市管理作業任務的企業都存在著不同程度的矛盾。

二、影響城市管理體制的主要因素

任何事物都是與周圍的事物相聯系而存在的，沒有孤立的存在。城市管理體制的形成，經歷了長期的管理實踐，因而與周圍事物的聯系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個方面。

1、環境。環境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環境和具體工作環境兩大類。前者是指政治、經濟、文化、法制、社會、科學技術、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過程中同決策、執行、監督等相關聯的具體因素。總體環境與具體環境只是一個相對概念，是不斷變化著的，總體環境的力量不時地會轉變成為影響城市管理的具體環境。

環境對城市管理體制的作用主要表現在以下兩個方面：一是環境決定了城市管理體制的職能體系和目標體系，它們都隨城市管理環境的變化而發生相應的變化。二是環境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩定是因為它與周圍環境的協調性大于抵觸性；同樣，它與環境的不協調就是城市管理體制需要調整和改革的動因。環境的復雜性和可變性，導致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設計應充分考慮，力求建立一個有彈性的有機結構。這是因為：一方面城市管理體制的運行本身就是一個開放的系統結構，是同其他相關的環境有機地聯系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動態結構，它一直不斷地從環境中攝取影響其發展的積極或消極因素。環境的復雜性、可變性愈大，城市管理體制結構的動態性和不確定也隨之加大。尋求與環境相適應的城市管理結構體制是人們追求的目標。

2、技術要求。從城市管理體制的特點來看技術的影響，它包括了：

一、城市管理過程中方式方法，如系統方法、管大放小方法等；

二、城市管理過程中各資源因素的性質特點，如執法檢查中的車輛、通訊手段等的運用狀況等；

三、城市管理實踐中的知識含量，如人員素質、決策水平、效率效益等。

技術是最能與城市管理發生直接聯系的影響因素，特別是操作上與設計城市管理體制的關聯性很大。一般來說，體制規定的操作程序及標準，都是通過技術來實現的，因而體制與技術必須統一起來。技術在體制運轉中的作用，大致有三種判斷的標準：一是體制中各職能部門的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協調途徑；三是對外界變化的適應程度。現實工作中，很難給技術在城市管理體制中的作用定一個明確的、劃一的標準，它在某些情況下的優勢，可能是另一種情況下的劣勢。所以，技術與體制的一致性，要求城市管理的實踐工作者要區別對待，綜合處理，體現出彈性原則。

3、社會心理系統。這是人本觀點在城市管理中的借鑒和推廣的結果：行為主義管理學認為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價值觀、態度、期待和愿望的影響等構成了人的價值觀。但同時，影響“人”行為的因素還包括由諸多個體組成的群體的社會心理系統。它既包括個人的行為與動機、地位與作用的關系，也包括由個體所構成的群體心理。籍此，城市管理的實踐也越來越多地關注“人”及社會的心理因素對體制的影響。

4、戰略目標。戰略是指決定城市管理體制的性質和根本方向的總目標。它與社會的經濟、政治體制密切關聯，是城市管理過程中衡量、評判和糾偏的標準。戰略目標從不同的角度，有不同的劃分標準，如：總目標、分目標、長期目標、中期目標、既定目標、暫定目標等。戰略目標在我國往往與“遠景規劃”、“戰略構想”等是同義詞。

從一定意義上來說，城市管理體制是指城市管理系統內的職能配置、機構設置、決策、執行、監督及其與系統外相關事物之間所形成的網絡關系。不管從哪一點來認識城市管理體制，其過程都是統一的：即為了實現城市管理總體戰略目標的需要。而且，城市管理機構的職能配置、機構設置、管理程序等都是以其所擔負的任務〈戰略目標的實施過程〉為前提的。城市管理的諸多構成因素都受制于戰略目標，城市管理的過程就是戰略目標實施的不同階段。一旦戰略發生改變，城市管理體制從職能配置到組織機構乃至保障性的政策、法規等也都必須發生改變。

三、我國現行城市管理體制及其形成的歷史背景

我國現行的城市管理體制呈現出多元模式并存的特點，概括起來有三種態勢：規劃、建設、管理合一的大建委模式；建設與管理合一的模式；規劃、建設、管理各自分離的模式。

這種城市管理體制，是伴隨著長期的城市管理的實踐而逐步產生的。我國現行城市管理體制的形成最早可以追溯到建國初期。但是，真正對現行城市管理體制產生實質影響的還是改革開放以后。在這二十余年的發展過程中，加強城市在“以經濟建設為中心”戰略中的核心地位，強化城市的輻射功能是我國城市發展的主線?，F行的管理體制就是在這一進程中逐步形成的，其中經濟體制改革和機構改革則是直接促進我國城市管理體制形成的兩大背景要素。特別是在最近十年里一直與我國城市管理體制的形成、發展所息息相關。這一時期主要分成兩個階段：

第一階段是1988年至1993年。期間，經濟體制改革已經在城市鋪開，并進行了新中國歷史上的第五次機構改革。城市經濟建設的推進，必然對城市的規劃、建設和管理提出新的要求。這一階段的城市管理體制主要圍繞三個方面作了相當大的改革：一是抓住城市管理轉變職能的突破口，重新調整、凸顯了城市的建設職能；到九十年代時，隨著《城市規劃法》的實施，城市的規劃職能逐步明確，并在城市管理體制中初步占有了應有的地位。但是相關的城市市政等管理職能一直未能引起足夠的重視。二是實行簡政放權，賦予了區級政府一定的權力。這一時期權力下放的基本指導思想是：條塊結合，以塊為主。為了便于領導，區級普遍設立了同市級的相應機構，并明確了市、區兩級的職責權限和任務分工。由于沒有相關性的法律法規作保障，在向區、縣下放權力的同時，也產生了一些問題：如市、區兩級的職權界定太細，操作中出現的新情況，市、區兩級都難以應付；規劃權的下放造成違章建筑很是普遍，等等。三是調整城市管理的內部結構。這段時間剛好是我國城市建設的醞釀準備階段和大規模城市建設的起步時期，所以城市建設成為城市工作的重點之一。在向建設傾斜的過程中，一些諸如“基礎設施先行”的口號和方針很明顯地反映了這些結構的調整趨勢。總之，這一時期城市管理體制改革的成就不很顯著，政企不分、行政干預建設行業的企業行為十分普遍，改革的進程還有待繼續深化。

第二階段是1993年至今。這是我國歷史上城市管理體制改革步子邁得最快，取得成果也最顯著的時期。這一階段城市管理體制改革的背景也是兩個：一是按照1992年召開的十四大所確立的建設社會主義市場經濟的目標，理順體制，理順關系；二是第六次機構改革的推動，從轉變政府職能深化城市管理的機構改革。這幾年來的改革成就可以簡單概括為：

1、進一步以轉變職能為切入口，優化城市管理的內部結構，初步明確了規劃、建設、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規劃、重建設、輕管理現象。

2、逐步明確并初步界定了市、區、街道三級管理體制的格局，“兩級政府、三級管理”的原則和要求也在進一步的完善過程中。

3、加強了城市管理的法制建設，頒行了一大批的有關城市管理的法律和法規，城市管理初步走上了有法可依的軌道。

4、重點強化了城市管理的執法監察工作，初步形成了綜合執法與專業執法相結合、權力監督同群眾監督及社會監督相補充的執法監察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡、統一、效能的原則，著力解決城市建設職能界定寬泛、政企不分的問題。

四、城市管理體制改革的幾個取向

科學合理的城市管理體制必須能夠體現管理客體(管理對象)的要求，并能與周圍的環境相適應。社會主義市場經濟的大環境背景決定了城市管理體制的性質，并框定了它產生效力的范圍。我國現行的城市管理體制基本上還沿襲著原計劃經濟的舊模式，已經不能適應社會主義市場經濟的要求，必須作出改革、調整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現出市場經濟的內在要求呢？這是關系到未來城市管理體制改革方向的重要內容。

1、職能體系上必須體現出合理性。

市場經濟條件下的城市管理體制，它的職能體系的合理性要求對城市管理在內容形式、價值取向和方法手段上都能夠體現出市場經濟的要求。這是一個復雜的系統體系，其合理性表現為：

首先在形式上，避免走向兩個極端：即事無巨細、統辦統攬的職能定位極端；全盤推向市場、由市場主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見效慢、重復性極強的浩繁工程，政府統包統攬肯定會出現“管不了也管不好”的局面。然而，統統推向市場更不可取，利益驅動會使本來利小或無利可圖的福利性的城市管理陷入無序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現出宏觀指導性〈如訂立法律規章、頒發政策等〉，二是能體現出市場性。

其次，在價值取向上，應該體現出“強其所應強、弱其所應弱”的職能定位。西方發達國家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統的政治價值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價值取向。然而，市場經濟對城市管理的影響是全方位的，如發達的市場條件、健全的保障制度、完善的基礎設施、寬松的運行環境等等。這些反而是城市管理職能“強”的價值取向的表現。

第三，在管理手段上，要善于運用市場機制的調節作用。這里行政手段的運用職能必須首先得到確定。一般說來，城市管理的手段可以概括為三個方面：即行政手段、經濟手段和法律手段。其中的經濟手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現經濟杠桿的作用，實現間接管理。而法律手段則是為了實現規范化的管理目標，當然，其途徑是要注重法律法規的運用。最后在對外關系上，城市管理體制的職能結構應該體現出開放性的特點，能夠不斷與體制外的環境進行必要的物質、信息和能量交換。這實質上屬于城市管理資源配置方面的研究領域。

2、在組織機構的數量上，應該體現出精簡性。

相對精簡的數量結構是市場經濟的客觀要求。這是因為：

一、市場經濟體制使城市管理的職能結構有別于計劃經濟條件的職能體系。市場機制與社會資源的配置方式轉變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機構相應作出調整，因而也勢在必然。

二、市場經濟使城市管理也要與成本和效率掛勾起來。一定規模的行政組織機構與管理人員隊伍必須與社會資源和財力相適應。否則，將造成運轉不靈、效率不高等弊端?？刂茩C構數量的最有效方法是搞好編制工作。市場經濟要求機構編制部門不但要健全相關的法制，而且還要按照最低數量原則設置部門和職位，科學地分解職能：一方面是控制機構數量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設置，杜絕閑職和冗員，做到每個職位都定事定責。

3、操作運用上，要體現出彈性原則。原則性與靈活性相結合，要求城市管理體制在付諸實施的諸環節中，能夠根據管理對象和外部環境的變化，相對靈活地作出調整。市場經濟的變化性很大，機械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運用中必須做到將體制的機械的剛性與環境變化的靈活的適應性結合起來，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎，保持相對的穩定性。彈性操作的前提是不應該同體制的基礎特點相抵觸，需要保持城市管理體制的正規性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結構模式、基本職能結構、基本組織結構及其與其它部門機構間的關系。比如，同屬城市管理體制的規劃部門與綜合管理部門分別實行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國的國情，不必遵循城市管理體制的“條塊結合，以塊為主”的原則約束。再次，關于體制的規范，要權責明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無章無法。

4、在信息的收集、整理及運用結構上，應該呈現網絡化的特點。

現代管理與信息的關系非常密切，信息是決策、執行、溝通、檢驗反饋等一系列管理活動的依據。特別是市場經濟條件下的城市管理，一方面由于社會事務的增加，管理中不斷出現一些新問題、新情況，造成信息量的增長。另一方面，信息所反映的城市管理的內容涵蓋了方方面面，錯綜復雜。再一方面是由于社會生活節奏加快，市場信號也越來越快，反映這種變化的信息也出現了快捷性的特點。正是由于信息的諸特點，造成城市管理對信息的依賴性越來越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對信息的學習、研究和利用的功能，而保障和強化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網絡化的信息結構。信息結構是一個開放性的結構，要求在城市管理系統內部形成一個上上下下、左左右右都相互連成一個整體的系統，以便及時地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過對信息的分析、綜合、總結，才能加深了解和把握管理對象及外部環境，通過檢查和調整，不斷提高決策和管理水平。

第四篇：Cercpea論我國現行證券監管制度

Time will pierce the surface or youth, will be on the beauty of the ditch dug a shallow groove;Jane will eat rare!A born beauty, anything to escape his sickle sweep

.--Shakespeare

一、我國現行的證券監管法律制度

我國現行的證券監管法律制度由《證券法》、《公司法》以及300多個相關的行政法規、部門規章及規范性文件的相關內容所構成，其中以現行《證券法》的12章214條內容為核心?！蹲C券法》由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議于1998年12月29 13通過，自1999年7月1日起施行。我國現行的證券監管法律制度主要就是由這部《證券法》的相關條款所規定。

證券監管體制《證券法》第7條規定“國務院證券監督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一監督管理”，表明了我國現行的證券監管以國務院證券監督管理機構即中國證監會為主體，依法實行集中統一監管體制。

證券監管原則《證券法》第8條規定“在國家對證券發行、交易活動實行集中統一監督管理的前提下，依法設立證券業協會，實行自律性管理”，表明了我國現行的證券監管既堅持依法集中統一監管原則，又堅持國家監管和自律管理相結合的原則。證券業協會是證券業的自律性組織，對證券公司進行自律監督管理。

證券監管機構的職責《證券法》167條規定了國務院證券監督管理機構依法履行8項法定職責：(1)制定有關證券市場監督管理的規章、規則，并依法行使核準權或審批權；(2)對證券的發行、交易、登記、托管、結算等進行監管；(3)對證券發行人、上市公司、證券交易所、證券公司、證券登記結算機構、證券投資基金管理機構、證券投資咨詢機構、資信評估機構，以及從事證券業務的律師事務所、會計師事務所和資產評估機構的證券業務活動進行監管；(4)制定從事證券業務人員的資格標準和行為準則，并監督實施；(5)監督檢查證券發行和交易信息公開情況；(6)對證券業協會的活動進行指導和監督；(7)對違反證券法律法規的行為進行查處；(8)法律、行政法規規定的其他職責。

證券監管機構的權限《證券法》168條規定了國務院證券監督管理機構在履行職責時，可采取4項法定措施：(1)進入違法行為發生場所調查取證。(2)詢問當事人和與被調查事件有關的單位和個人，要求其對與被調查事件有關的事項作出說明。(3)查閱、復制當事人和與被調查事件有關的單位和個人的證券交易記錄、登記過戶記錄、財務會計資料及其他相關文件和資料；對可能被轉移或者隱匿的文件和資料，予以封存。(4)查詢當事人和與被調查事件有關單位和個人的資金帳戶、證券帳戶，對有證據證明有轉移或者隱匿違法資金、證券跡象的，可以申請司法機關予以凍結。

證券監管機構與監管人員的義務《證券法》規定證券監管機構有公開依法制定的規章、規則和監督管理制度等義務；規定證券監管人員有主動出示證件，保守商業秘密等義務。

證券監管機構與證券監管人員的法律責任《證券法》“法律責任”一章共36條，對證券監管機構與證券監管人員不依法履行職責者將承擔罰款、取消從業資格等法律責任甚至追究刑事責任。

此外，《證券法》第5章、第9章和第10章分別對證券交易所、證券業協會和國務院證券監督管理機構作出了其它的專門規定，其核心是建立比較完備的我國證券市場的監管法律制度，并以此維護證券市場秩序，保障其合法運行。

二、現行證券監管法律制度存在的缺陷

以《證券法》為核心的證券監管法律制度的施行，對于規范證券發行和交易行為，保護

投資者的合法權益，維護社會主義市場經濟的發展，起到了重要的作用，對證券市場長期健康有序的發展有著十分重要的意義。但是我們認為還存在著如下立法上的不足。

首先，集中統一的監管體制不利于提高投資者參與監管的主動性。統一監管可以加重監督管理機構的責任，防止“大家管，大家都不管”的現象發生。在這種集中統一的監管體制下，實現《證券法》宗旨的機制是：證券監管機構通過對具體違法者的行政處罰，使其不敢或者無力再進行違法行為，同時對其他市場主體起到警示和教育作用，從而實現證券市場的整體公正和整體秩序。證券監管機構對違法者給予的行政處罰，只是懲罰了違法者，對于具體受侵害的投資者權益，卻未能給予救濟和保護。因為《證券法》的民事責任制度還存在嚴重的缺陷，沒有可訴性，不能被投資者主動運用，不利于提高投資者參與監管的主動性。這樣，證券監管機構便成為證券市場上惟一有效的監管力量，對于證券市場上的違法行為，其很難保證都能夠百分之百發現，也難保證監管機構及其人員都像關心自己利益一樣積極負責地關心投資者的權益，更難保證監管者能夠低成本高效率地對證券市場上的違法行為實施普遍監管。所以這種欠缺投資者主動參與的監管機制，不可能是持續有效的監管機制。

其次，證券監管法律制度的部分相關法規之間銜接不夠?！蹲C券法》頒布前，證券行業適用的依據是國務院頒布的行政法規《股票發行與交易管理暫行條例》?！蹲C券法》作為國家最高立法機關全國人大常委會制定的法律，與國務院規定的行政法規《股票發行與交易管理暫行條例》不是同一法津效力層次，既非母法與子法的關系，又非普通法和特殊法的關系，二者如何銜接、配套，在《證券法》中沒有予以明確。在《證券法》實施后，國務院有關部門應該廢除《股票發行與交易管理暫行條例》，因為從立法的體例和技術上看，同是規范股票發行與交易的一部法律和行政法規，在同時具有法律效力的情況下，存在著互相抵觸的規定，這種情況在實踐中難以操作又如《公司法》第143條規定，股東持有的股份可以依法轉讓；第14J4條規定，股東轉讓其股份，必須在依法設立的證券交易所進行。而綜觀《證券法》，其僅是規定了流通股的交易，而大量的非流通股及其未上市的股份公司的股份轉讓問題仍未得到解決要實現證券市場的資本優化配置的功能，必須解決公司股份的流通問題。

其三，以《證券法》為核心的證券監管法律制度的立法存在局限性。一是《證券法》雖名為“證券法”，但實際只是規定了債券與股票二個證券品種其對證券市場的覆蓋面不可避免地顯得窄了一些對今后證券市場的發展缺少前瞻性。如未能規范國外證券法和實務中常見的我國外資股發行中已經涉及的概念和行為，如公募和私募、二次發行等。對已有的投資基金、國債回購等未加規定，對今后隨著證券市場發展必然會產生的金融衍生工具、股指期權及資產的證券化等新的證券交易品種方面更未任何涉及，使得這部法律呈現出階段性的局限。二是《證券法》對證券交易市場的理解局限于證券交易所，使證券市場被限于一個很小的證券交易所范圍。因而《證券法》不可能對柜臺交易、店頭市場等作出規定，而一個完善的證券市場應當包括各種交易手段與場所，當出現一些新的證券交易品種時可能會出現監管的真空，或者投機者會利用法律的漏洞來損壞證券市場。三是《證券法》作為證券市場的基本法，對上市公司收購方面的規定仍然偏于原則和粗略，實際中仍有許多問題諸如股權變更與收購行為的界定、證券管理機關和交易所審核的標準、收購方的身份的限制等均未作出明確規定。同時，與上市公司收購密切相關并頻頻發生的其他重組模式，諸如國有股劃撥、授權經營、上市公司資產置換等也未在《證券法》中作出調整，因此，在實際監管中仍會存在某些無章可循的情況。

其四，證券監管法律制度對部分法律責任界定不明?！蹲C券法》民事責任制度還存在不確定性，所以沒有可訴性，不能被投資者主動運用。例如《證券法》理論上一般認為，違反信息披露制度的發行人應承擔無過錯責任，發行人的董事、監事和經理等應承擔過錯推定責任，但《證券法》對違反信息披露制度行為的歸責原則并無明確規定。我國民法以過錯責任為原則，承擔無過錯責任或過錯推定責任的情形須由法律特別規定，在《證券法》沒有明確

規定的情況下，法院在審理證券糾紛案件時，是不能白行適用無過錯原則或過錯推定原則的。正因為《證券法》的民事責任制度存在嚴重缺陷，才導致若干嚴重侵害投資者權益的惡性證券欺詐行為，雖然證券監管機構依法追究了違法者的法律責任，但受損害的投資者卻并未能得到充分的法律救濟。

三、完善我國證券監管法律制度的建議

(一)完善證券監管法律的配套法規

完善上市公司治理結構高質量的上市公司是量還存在諸多值得重視的問題：一是經營業績不理想，不少公司缺乏持續盈利能力，ST和PT公司呈逐年增多趨勢。二是運作不規范，包括擅自改變募集資金使用方向；大股東掏空上市公司資金，損害中小股東利益等等。三是不能及時、完善、準確地披露信息，甚至編造虛假信息欺騙投資者。四是資產重組行為不規范，以保殼、配股為目的帳表重組較多，真正實質性的資產重組較少。以上問題的存在，根本原因在于法人治理結構不健全，缺乏完善的監督和制約機制。因此，必須建立健全相應的監管法律制度，完善上市公司治理結構。

完善上市公司退市機制不具備持續上市條件的公司股票退出交易，建立上市公司優勝劣汰機制，是我國證券市場規范化建設的重要內容。《證券法》第49條規定，上市公司喪失公司法規定的上市條件的，其股票依法暫停上市或終止上市?！豆痉ā返?57條、第158條規定了暫停上市或終止上市的具體條件，其中明確規定公司股本總額、股權分布等發生變化不再具備上市條件，公司最近三年連續虧損等兩種情況在限期內未能消除，應由國務院證券管理部門終止其股票上市。以上規定雖然為建立上市公司退市機制提供了基本法律依據，但由于規定過于原則，缺乏操作層面的法律規范，致使不少投資者對上市公司退市的相關規定不了解，甚至由此產生了法律糾紛，亟需完善與之相關的證券監管法律制度。這方面需要配套的法規大致包括兩個方面：一是公司退市的法定標準和條件。二是公司退市后相關問題處理的法律規范，包括退市公司股份轉讓的相關和投資者的權益保護；退市公司恢復上市的條件和程序等等。所有這些問題，都需要制定實施細則加以規范。

完善B股市場對境內居民開放后的法律規范《證券法》第213條規定，境內公司股票供境外人士、機構以外幣認購和交易的，具體辦法由國務院另行規定。證監會出臺有關規定，允許境內居民以外幣認購和交易B股股票，使B股市場的功能定位從吸引境外資金轉變為吸引境內外外匯資金。面對新的情況，應盡快制定新的有關B股交易、發行和管理的具體監管法律規定，以便在法律上解決B股發展方向、上市發行、市場監管、風險防范等一系列問題，促進B股市場規范發展。

(二)建立健全相應的法律法規

規范國有股和法人股場外交易《公司法》第144條規定，股東轉讓其股份，必須在依法設立的證券交易場所進行。但目前有相當一部分國有股和法人未流通股進行場外交易，并呈日趨活躍態勢。由于目前對國有股和法人股的場外交易沒有制定具體的法規，沒有明確誰是監管部門，沒有對股權交易機構進行資格審查，沒有頒布具體的交易細則，無法保證交易行為的合法性和定價的合理性，更不能保證國有股和法人股的權益和防范可能產生的風險。

規范國有股減持由于歷史原因，目前占總股本70％以上的國有股和帶有國有背景的法人股仍然不能在二級市場上流通，為妥善解決這一問題，有關部門正在研究制定國有股減持和法人股流通的方案。其中，以存量發售為主要內容的國有股減持方案已經付諸實施。但是，我國現行的證券法律制度對國有股和具備國有背景的法人股的流通問題?；緵]有具體規定。《公司法》只在第148條規定，國家授權投資機構持有的股份，其轉讓或者購買的審批權限、管理辦法，由法律、行政法規另行規定?！蹲C券法》只是在第94條中規定，上市公司收購中涉及國家授權投資機構持有的股份，應當按照國務院的規定。經有關主管部門批準。建議盡快制定相應的行政法規和部門規章，健全國有股減持和法人股流通的監管法律規范，使這項工作有法可依，依法運行，妥善處理好證券市場中改革與穩定的關系。

規范引導投資類公司從事委托理財業務目前我國存在相當數量的投資類公司，它們私下募集大量資金，買賣股票，從事代客理財業務。其受托資金主要是企業集團、上市公司、事業單位的自有資金和居民個人資金，也有部分資金來自于銀行信貸資金。從這類公司管理的資產規模看，數額之大估計已超過現有基金公司和證券公司自營業務的總和，但由于這種行為缺乏法律依據，基本處于無監管狀態，加大了對內幕交易、操縱市場等違法違規行為的處理難度，蘊含著極大的市場風險。建議在認真調查研究的基礎上，充分借鑒國外經驗，盡快以法律的形式加以規范和引導，將其納入監管范圍。

調整相關證券法律制度首先，調整市場準入和監管規定。加入世界貿易組織之后，我國證券市場必將面臨進一步開放的機遇與挑戰，現行證券法律制度亟需作出相應調整與規范。外資金融機構進入國內市場問題。現行證券法律制度沒有關于中外合資、中外合作證券機構市場準入和監管的法律規定，應抓緊研究制定有關涉外證券機構的法律或行政法規。其次，調整分業管理和混業經營矛盾。我國《證券法》確立的銀行、保險、證券、信托業“分業經營、分業管理”原則，是國務院證券監督管理機構對證券市場實施監管的重要基礎。但近年來，國際上普遍實行混業經營，不少國家還建立了銀行、證券、保險統一監管體系。隨著我國金融業務的拓展，商業銀行開展中介業務、股票質押貸款業務，證券機構進入銀行間同業市場，保險資金進入證券市場，以及“一卡通”、“銀證轉帳”的出現，表明我國金融領域已在一定程度上出現了混業經營傾向。我們建議對《證券法》、《商業銀行法》、《中國人民銀行法》、《保險法》中確立的“分業經營、分業管理”原則通盤考慮，適應新的情況進行法律調整。其三，創新交易工具。我國證券市場交易工具單一，沒有涉及股指期貨和股票期權這兩種金融工具。股指期貨是20世紀80年代發展起來的金融創新產品，是一種金融衍生工具，也是證券機構和投資者不可缺少的避險工具，在金融競爭中的作用日益顯現；它能起到套期保值的作用，有利于減少大盤震蕩、縮小震幅，保持市場相對穩定。股票期權是對上市公司主要管理人員實行的一種認股權制度，它是增強上市公司凝聚力，激勵公司主要管理人員和技術人員責任意識的一種有效手段。建議對股指期貨和股票期權這兩種創新工具進行立法研究，提出相應的調整意見。

目前，我國證券市場持續信息披露的真實性、完整性、及時性依然不夠；內幕交易、操縱價格、惡意炒作等違法違規行為依然存在；證券機構挪用客戶保證金、開設非法網點、允許透支或為客戶提供擔保等現象依然沒有杜絕。這些都說明我國證券監管法律制度亟需進一步完善，同時證明貫徹實施證券監管法律制度應緊緊圍繞依法治市、依法監管這一中心環節加大力度，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾。只有這樣，我國證券市場才能真正得到健康發展。

第五篇：城市的管理體制

淺談城市的管理體制

城市的管理體制有廣義和俠義之分。廣義的城市管理體制包括政治管理、財稅管理以及科技、文化、衛生等管理體制；狹義的城市管理體制只要是指城市發展建設的主導管理部門，即城市行政管理機構體系。

一、當前城市管理體制的弊端

盡管近些年我國城市管理成績穩步提升，管理體制改革也有很大的進展，隨著社會主義市場經濟體制的建立，尤其在中國加入WTO之后，城市管理體制有很多方面并不適應改革開放的地方。其中以下面四方面尤為重要：

1、傳統的城市管理體制過于分散

分散的城市管理體制約束著城市管理規范的有序進行?，F行的城 市管理體制在計劃經濟體制下發揮著重要的作用，但是隨著市場經濟體制的建立，舊體制越來越顯示出他本來的局限性。

2、管理法規并不與之相匹配

國家制定的相關法規如《土地管理法》、《房地產管理法》

等型關法律的出臺，各地城市也相應的制定了一些管理法規和行政規章。但有些指導性的法規尚不能配套。

3、城市管理投入少

如今，城市規模日益擴大，功能不斷完善，打城市管理投入的先對較少，在如今的城市現代化建設中，市民生活水平不斷提高，城市作為多種功能的載體，其負荷不斷增加，由于管理措施相對落后，很

多城市出現了較多的環境問題。政府在城市建設上投入相對較多，但是卻在管理上投入相對較少，造成了管理工作跟不上，建設好的設施得不到應有的維護。

4、社區管理職能較弱

城市社區管理職能與市場經濟的發展存在很大的差異。我國城市 社區的管理職能主要由街區政府承擔。區街政府承載著城市管理職能。在管理體制上，區街政府處在一個非常嚴重的條塊分離狀態。區街的職能權限非常的不完整，因此街區可稱為“不完整政府”。隨著市場經濟的不斷發展，城市建設步伐的加快，城區管理的矛盾也就越來越大。

二、現行城市管理模式的缺陷

長久以來，我國逐漸形成的是“建管不分”、“以建代管”的城市管理體制，在這種體制下，城市的建設部門與管理部門等其他相關部門之間存在職能交叉，管理弱化等問題。目前，我國城市的組織模式有以下幾種模式：

（1）建管合一模式。在建管合一模式衍生出來的是建設委員

會。他的特點是：城市的管理職能與建設職能合一，行

政關系能夠很容易理順，但是，由于建管委員會把大多

數的職能都放在了建設上，因此，相對來說管理的職能

較弱。

（2）綜合協調模式。在這種模式下，城市的管理職能由城市

管理委員會執行。他的特點是：管理協調性好，但是，城市管理職能缺乏常規性。城管辦不是政府職能部門，有的甚至還是臨時機構或者事業單位，很難正常行使政

府部門的職責。

（3）管理單一模式。在這種模式下不設城管辦，只設置市容

環境衛生管理局，主管城市環境衛生的工作。他的特點

是：雖然這種管理職能比較明確，但是城市管理職能只

能局限于環境衛生方面，這是遠遠不夠的。

（4）實體管理模式。在這種模式下，城市管理委員會是基礎，只是將園林管理等方面的職能由城管辦來行使。他的特

點是：從管理的內容上來說相對較具體實在，但從體制

上來說并沒有擺脫臨時常設機構的束縛。

在以上管理體制中，“以建代管，建管不分”的問題時有出現，具體表現在以下幾點：一是“重建輕管”的思想意識從根本上沒有得到改變。在具體行動和工作中，往往用建設職能代替管理職能。二是城市管理職能配置相對不到位?，F行的城市管理職能范圍相對狹小，管理嫩、管理內容上單一，管理機構不健全。就管理范圍而言，大部分的地方城市的管理工作是市容衛生，像其他管理如市政管理、園林管理等都是建設部門的事。三是職能不明確。職能交叉重復在政府部門之中經常出現，是城市管理體制發育不良的重要原因。四是城市管理機構設置不規范。就全國而言，城市的管理體制模式多種多樣，機構設置不統一。

二、國外城市管理組織模式

1.美國城市管理組織模式

世界各國的城市組織中，以美國的城市組織形式最為多樣化。主 要有四種類型：市經理制、市長議會制、市委員會制和市行政長制。

（1）城市經理制。市議會由議員若干人組成，負責決定市政方

針行政方面的工作由市議會聘請市經理負責。市議會如同

商業團體的董事會，負責制定業務政策，城市經理等同于

公司的經理，有權管理一切行政，并任免各部門負責人和

職員。這種體制在美國50萬人口以下的中小城市比較普遍。

（2）市長議會制。市長議會制起源很早，迄今世界上許多國家的城市仍沿用這種體制。市長議會制又分為弱市長制和強

市長制。所謂弱市長制，即市長只有名譽，缺乏行政權，政府各部門的首長，都由市民參與以投票的形式選出。市

長無法對下屬形式處分的權利，對市議會的決定雖有否決

權，但市議會大多數議員通過的決定，可使市長的否決權

無效。弱市長制的缺點在于，行政不統一，責任劃分不清，市政容易被政治力量所左右。不過弱市長制在美國仍有少

數城市在實行此制。

強市長制是指行政集中于市長之手，同為民選產生，互相平衡。市民

有權任免市長，不受議會的制約。市議會只能行使決策以

及立法大全，不能干涉城市行政事務。強市長制的缺點在于政治與行政分離，二者往往不能密切配合、相互聯系，因而不能充分發揮城市的政治功能。強市長制雖不完善，但被大多數的城市采用

（3）市委員會制。市委員會是由民選出產生的5人委員會組成，擁有立法與行政權力，直接對選民負責。重大問題集體討

論合議。市委員會制符合精簡原則，立法與行政一體化，行政決策效率高。其缺點在于，5人各行其是，意見不統一。因此這種管理體制適宜中小城市，大城市極少采用。

（4）市行政長制。市行政長制是20世紀中葉在美國出現的一種

新制度，即市長由民選舉產生，為一市的領袖，其下設一

個行政長，協助市長處理市行政事務。但市行政長只有協

調各部門工作的權利，而不能監督人事，法律及預算等重

大事宜，實際上是一般管理顧問。

根據美國市政統計年鑒表明，20世紀中后期美國中小城市中的管理組織模式趨向于分散多元化，而人口在50萬以上的大中城市實行的是市長議會制，不少亞洲國家如日本、韓國等也都采取了類似的城市管理模式。

2.歐洲城市管理組織模式

歐洲各國城市的管理組織模式，一般都具有雙重職能，一方面是中央代理機構；另一方面為適應市民的需要，擁有一定自治權，辦理地方公共事務，以達到為民服務的目的。

以英國為例，在英國。城市設市議會，市長由市參議員與參議員選舉產生。在英國不同地區，市政府的職能不盡相同。首都倫敦在管

理模式演變中逐漸形成了28個首都區，各區沒有區議會。區議會下設各個委員會，每個委員會下設總干事一名，負責執行委員會所管的行政工作。市議員任命市經理，負責管理市政工作。首都區還設置聯合委員會，即總委員會，成員由各區指派代表組成。

歐洲不少國家城市行政體制中的“城市行政長體制”，對我國城市利用專業人才加強城市行政管理頗有借鑒意義，利用行政管理專家作為市政管理的行政官，任期不定，對城市進行專業化的管理，這既有利于市政管理的多樣化，也有利于保持行政換屆后市政管理工作的連續性。這種城市管理模式目前已被愛爾蘭、德國、挪威等許多國家所采用，說明這種管理組織方式具有一定的普遍意義。