第一篇：現(xiàn)行公用事業(yè)管理體制存在的問題

姓名：祝蘇煒 學籍：200509 所屬服務站：浙江省紹興文理學院教學服務中心 聯(lián)系電話：*** 個人郵箱：zjzsw48@cmr.com.cn

我國公用事業(yè)管理體制改革問題研究

【摘要】：公用事業(yè)是特殊的壟斷產(chǎn)業(yè)，壟斷產(chǎn)業(yè)有其獨特的性質。在我國，公用事業(yè)作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)在管理體制上存在很大的問題。改革現(xiàn)行公用事業(yè)體制，打破壟斷，政企分離，為不同區(qū)域企業(yè)的直接競爭創(chuàng)造條件已成為我國公用事業(yè)不可回避的問題。文章在分析我國公用事業(yè)體制現(xiàn)存問題、認識該產(chǎn)業(yè)特征的基礎上，提出了我國公用事業(yè)體制改革的相應措施。

【關鍵詞】：公用事業(yè)、改革、壟斷、民營化 【正文】：

所謂公用事業(yè)，是指電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務的行業(yè)。公用事業(yè)通常都是自然壟斷性比較顯著的基礎設施行業(yè)，同時又是具有明顯公益性的行業(yè)。傳統(tǒng)上，絕大多數(shù)國家的公用事業(yè)都是由政府直接投資，壟斷經(jīng)營的。直到上個世紀70年代，英國等發(fā)達國家以民營化為導向對公用事業(yè)進行了大規(guī)模的改革，并形成了波及全球的改革浪潮。發(fā)達國家的改革經(jīng)驗和成效表明，公用事業(yè)民營化改革不僅有助于降低政府成本，而且能改善公共服務的質量和水平。我國的公用事業(yè)管理體制也急需改革。

公用事業(yè)改革自然會觸及到包括政府、企業(yè)、消費、企業(yè)員工等各利益主體的利益,具有相當?shù)膹碗s性與敏感性,改革的難度也相當大。但是由于公用事業(yè)直接關系到人們的生產(chǎn)和生活秩序，關系到社會的穩(wěn)定，因而是對國民經(jīng)濟發(fā)展具有全局性、先導性影響的基礎行業(yè)，是城市社會賴以生存和發(fā)展的基礎。保證公用事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，確保生產(chǎn)和生活對其需求的滿足，是保證城市社會穩(wěn)定、秩序的前提。因此我國公用事業(yè)管理體制只有通過改革來逐步完善，真正起到其應該發(fā)揮的作用。

一、我國現(xiàn)行公用事業(yè)管理體制存在的問題

我國現(xiàn)行的公用事業(yè)管理體制存在著許多問題，主要可以歸結為以下四個方面。

1、政企不分及由此導致的低效虧損。目前，我國城市公用事業(yè)實行的是政企合一的管理體制，公用企業(yè)行政化現(xiàn)象嚴重。這種體制的必然結果是以行政區(qū)劃為界限來劃分公用企業(yè)的市場范圍，由行政區(qū)劃界限內的運營者壟斷經(jīng)營。這種劃地為牢式的壟斷雖然便于政府對所屬企業(yè)的直接管理，但往往有悖于經(jīng)濟合理和規(guī)模經(jīng)濟的原則，造成經(jīng)濟上的低效率和社會資源的浪費，城市公用事業(yè)的虧損問題也普遍存在。

2、垂直壟斷導致各種限制競爭行為。由于我國城市公用事業(yè)長期采用區(qū)域性垂直一體化結構,地方公用事業(yè)管理部門所屬企業(yè)分行業(yè)壟斷本地區(qū)公用事業(yè)產(chǎn)品或服務的生產(chǎn)、輸送、銷售等所有環(huán)節(jié)。近年來各地的改革不僅沒有削弱這種垂直壟斷，而且出現(xiàn)了越來越多的公用企業(yè)憑借壟斷優(yōu)勢，限制競爭、損害消費者利益的問題。據(jù)國家工商行政管理局報告顯示，公用企業(yè)利用獨占地位侵權成為2001年消費者申訴舉報的十大熱點問題之一。其中供水、煤氣等服務領域投訴達10670件，在國家計委劃分的19個服務行業(yè)的37個小類中占第三位。這些問題主要包括：設置障礙，控制終端產(chǎn)品；利用審查申報，控制設計施工；捆綁交易，濫收費用等。

3、價格管理混亂，缺乏科學依據(jù)。各級政府物價部門確定公用事業(yè)產(chǎn)品或服務價格水平的依據(jù)，主要是被管制企業(yè)上報的成本，但這種成本是在特定行政區(qū)域內壟斷經(jīng)營企業(yè)的個別成本，而非合理的社會平均成本。按企業(yè)的個別成本定價，成本越大價格越高，不僅使企業(yè)失去降低成本的壓力和動力，而且還會誘使企業(yè)虛報成本。而物價管理部門雖然對企業(yè)上報的成本資料進行審核，但由于沒有象企業(yè)那樣了解真實成本，故只能審核其合法性，難以審核其合理性。在實際操作中，往往是憑主觀判斷對企業(yè)的調價幅度“砍一刀”，具有較大的主觀隨意性，價格調整在一定程度上取決于政府與企業(yè)之間討價還價能力和各利益集團之間的利益協(xié)調程度。

4、投資能力不足，供求矛盾突出。根據(jù)聯(lián)合國建議，發(fā)展中國家城市基礎設施投資比例應達到國內生產(chǎn)總值的3%-5%或固定資產(chǎn)投資的10%-15%，以滿足工業(yè)化和城市化發(fā)展起飛階段的巨大需求。而我國歷史上投資比例最高的1998年，以上兩個數(shù)據(jù)只有1.8%和5%。投資不足，資金短缺，致使城市公用事業(yè)的發(fā)展明顯滯后于城市化發(fā)展，難以滿足經(jīng)濟高速增長、城市規(guī)模不斷擴大、人口急劇膨脹所帶來的巨大需求。目前我國城市平均萬人擁有公交車輛僅6輛，城市污水處理率不到26%，垃圾無害化處理率僅為6%。城市供氣、供水和汽車停車場等都嚴重不足。

二、公用事業(yè)的特點及其影響

從經(jīng)濟學的角度觀察，公用事業(yè)具有以下幾個方面的主要特征：

1．具有一定的自然壟斷性質。公用事業(yè)對網(wǎng)絡的依賴性決定了其自然壟斷的特點：一方面，網(wǎng)絡是公用事業(yè)固定成本的主要部分，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟性；另一方面，公用事業(yè)生產(chǎn)的主要環(huán)節(jié)高度垂直相關，主要產(chǎn)品結合緊密，又具有明顯的范圍經(jīng)濟性。這兩個方面的特點決定了公用事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的成本具有弱增性，即由一家企業(yè)生產(chǎn)全部產(chǎn)品或多種產(chǎn)品比由多家企業(yè)生產(chǎn)，成本更低。

2．具有準公共物品性質。公用事業(yè)產(chǎn)品與城市居民的收入水平、消費水平、生活質量直接相關；作為要素投入，公用事業(yè)產(chǎn)品還關系到其他行業(yè)能否正常、穩(wěn)定地組織生產(chǎn)活動。也就是說，公用事業(yè)與生產(chǎn)生活的費用以及生產(chǎn)生活的普遍性、安全性、連續(xù)性、便捷性直接緊密地聯(lián)系在一起，具有較強的公益性。

3．具有較強的資產(chǎn)專用性。公用事業(yè)需要巨額投資，這些投資形成的資產(chǎn)專用性很強，一旦投資就難以挪作他用，沉淀成本很大。所以，只有在人口高度密集的城市建設網(wǎng)絡才可能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟，這又使公用事業(yè)投資具有一定的區(qū)域特性。

公用事業(yè)的這些特點，決定了其需要同時承載相互矛盾的雙重目標：社會福利的最大化和企業(yè)利潤最大化。為了滿足這兩個目標，幾乎所有國家都曾對公用事業(yè)都采取了公共企業(yè)壟斷專營的模式。

然而，隨著經(jīng)濟和技術的發(fā)展，傳統(tǒng)上屬于自然壟斷的公用事業(yè)，開始呈現(xiàn)出非自然壟斷的特征，譬如電信業(yè)，隨著移動通訊、微波和衛(wèi)星傳輸、互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，包括市話、長話在內的許多電信業(yè)務，在不另建網(wǎng)絡的情況下就可實現(xiàn)經(jīng)營。并且，在公用事業(yè)領域，也只有網(wǎng)絡業(yè)務具有自然壟斷性質，其它業(yè)務可以與網(wǎng)絡分離。這些變化使公用事業(yè)具有了競爭的性質和特點，為私人企業(yè)的進入提供了機會和條件。與此同時，在很多國家，公用事業(yè)部門壟斷性供給的效果普遍不好，服務差，成本高。因此，一些國家把公用事業(yè)中的競爭性部門和壟斷性部門區(qū)分開來，讓私人企業(yè)參與競爭性公用事業(yè)的生產(chǎn)和供給。

拋開各國公用事業(yè)改革的政治經(jīng)濟背景的具體差異，其實質誘因主要是由于技術進步和需求變化導致了部分行業(yè)領域自然壟斷性質發(fā)生變化，出現(xiàn)了競爭性的特點。因此，各國公用事業(yè)的競爭領域日漸增長，而管制范圍日漸縮小。這是全球公用事業(yè)發(fā)展的一般趨勢。

三、公用事業(yè)管理體制改革和發(fā)展思路

我國的公用事業(yè)長期采用區(qū)域性垂直一體化結構，地方公用事業(yè)管理部門壟斷本地區(qū)公用事業(yè)的所有環(huán)節(jié)，服務效率極低。進入上世紀90年代以后，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，對通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業(yè)提出了巨大的需求，原有公共部門滿足不了市場需求，而政府一時又拿不出多少財力進行新的投資和建設，供需矛盾急劇惡化。為解決這個矛盾，廣東、上海、浙江等地開始探索公用事業(yè)民營化改革。中央政府也開始重視公用事業(yè)的改革，建設部于2002年12月發(fā)布了《 關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，從2003年開始對各類資本全面開放公用事業(yè)行業(yè)，十六屆三中全會第一次把推進市政公用行業(yè)市場化寫進了黨的決定，我國公用事業(yè)改革的步伐在加快。

（一）國外公用事業(yè)改革經(jīng)驗對我國的啟示

以民營化為導向的公用事業(yè)改革，在我國還是一個全新的嘗試，有必要認真吸取國外的經(jīng)驗，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，少走彎路。英、美、日等國的改革經(jīng)驗，在以下方面值得我們借鑒。

1、引入競爭機制與改革產(chǎn)權制度并行。由于英國公用事業(yè)改革是與民營化相伴進行的，這就容易給人們一種假象，似乎民營化本身就能促進經(jīng)濟效率。但從本質上分析，真正促進效率提高的是市場競爭。英國民營化改革之所以能促進公用事業(yè)的服務效率，主要是因為英國政府以促進競爭作為重要改革目標。雖然在某些產(chǎn)業(yè)、某個改革階段，英國政府出于對政治因素的考慮，沒有把提高市場競爭性放在首要地位，但從總體上分析，英國政府采取的一系列政策都是以增強競爭為主要內容的。更明確地說，所有制變革對提高公用事業(yè)經(jīng)濟效率的作用很不明顯，經(jīng)濟效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進競爭與改進管制效率的政策措施。日本和美國的經(jīng)驗也可證明這一點。

超產(chǎn)權理論的研究證明，在競爭比較充分的市場上，企業(yè)私有化后的平均效益提高顯著；而壟斷市場上，企業(yè)私有化后平均效益提高并不明顯。因此，對于以行政壟斷為特征的我國公用事業(yè)來說，光有產(chǎn)權改革是不夠的，再造一個競爭性的市場同樣重要。

2、以完善的法律法規(guī)為改革依據(jù)。發(fā)達國家公用事業(yè)改革都有一個共性：預先制定了較為完善的法律法規(guī)，使整個改革過程有法可依。我國目前的公用事業(yè)改革還只停留在地方政府和某些部門的探索上，在目的上也是以減輕地方政府財政負擔和減輕來自民營企業(yè)、外資企業(yè)投資壓力為主，公用事業(yè)改革的總體思路和相關法律法規(guī)還不健全。鑒于改革的壓力越來越大，中央政府有必要預先制定出相關的法律，至少是統(tǒng)一的政策，指導今后的改革。

3、在改革過程中引入激勵制度。為了促進被管制企業(yè)提高效率，在仍需管制的領域，西方國家普遍引入激勵性管制方式。實踐證明，價格上限管制、區(qū)域間競爭、特許投標等激勵制度的實行對于促進企業(yè)提高生產(chǎn)效率和經(jīng)營效率具有積極意義。美國、英國、日本在電信、電力、煤氣等行業(yè)普遍采用了價格上限管制方式，企業(yè)在政府規(guī)定的最高限價下有利潤最大化的自由，只要企業(yè)善于經(jīng)營，不斷提高生產(chǎn)效率，就能取得較多的利潤。另一種激勵方式就是建立穩(wěn)定的長期契約，并在績效衡量的基礎上給予現(xiàn)行企業(yè)適度的優(yōu)先簽約權。今后，為形成公平和有效的市場競爭格局，我國政府有必要引入類似的激勵機制，提高被管制企業(yè)的積極性，保障其合法權益。

4、設立獨立的監(jiān)管機構。在公用事業(yè)改革過程中，產(chǎn)權變更或放松管制都對原有監(jiān)管機構存在的必要性及存在形式提出了挑戰(zhàn)。針對這種新情況，各國都對原有的公用事業(yè)管制機構進行了調整，或設立新的管制機構以適應管制改革的需要。新管制機構的主要職能包括：制定有關政府管制法規(guī)；頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營許可證；制定并監(jiān)督執(zhí)行價格管制政策；對企業(yè)進入和退出市場實行管制。這些做法體現(xiàn)了“管大放小”的原則，能提高政府監(jiān)管效率，為轉變我國政府公用事業(yè)監(jiān)管職能提供了一個可資借鑒的范式。隨著我國公用事業(yè)改革的深入，建立獨立的管制機構似乎已成為必然之勢。當前的主要工作是要理順公用事業(yè)主管部門與供水、供熱、供氣等企業(yè)的政資關系、政企關系。

5、采用金邊股等形式保持政府對企業(yè)的控制。盡管理論上講，政府提供不等于政府直接生產(chǎn)，但要找到一個能有效兼顧公眾利益和企業(yè)利益的機制并不容易，這也是制約我國公用事業(yè)產(chǎn)權改革的一個主要因素，而“金邊股”這一特別股份形式，能有效解決這一問題。金邊股能夠起到國家控股和國家獨股的積極作用，同時又能克服國家控股和國家獨股的不足。政府擁有金邊股時，對公司的一般正常經(jīng)營活動并不進行干涉，也無權干涉；國家不必派出自己的董事，只是在金邊股所附的明確的特定的權利范圍內對公司進行干預。它把國家對公司的有效的適當干預和保證公司的獨立地位、獨立經(jīng)營妥善地結合起來，能滿足我國公用事業(yè)改革的制度需求。在實施“金邊股”的同時，要明確公共利益的目標和評判標準，要以立法形式規(guī)定政府的權力邊界和實施方式，要強制企業(yè)真實地披露信息，使公眾享有充分的知情權。

（二）我國公用事業(yè)管理體制改革和發(fā)展思路

盡管在世界范圍內，新的公共管理思想在批評公共服務官僚制供給方式的低效率時，強調了引進企業(yè)化管理模式來提供公共服務，如契約服務、公共服務市場化等。但中國目前的公共服務市場結構看，最大的問題與危險就是壟斷經(jīng)營帶來的效率低下。

在不打破壟斷經(jīng)營的前提下，試圖以改革產(chǎn)權的方式，或者以特許方式讓私人資本來介入公共服務，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我們沒有注意壟斷對公共利益的侵害，那么我們既可能創(chuàng)造新的權錢交易空間與市場，同時還可能因此而擴大兩級分化，妨礙競爭創(chuàng)造財富的積極價值觀的培養(yǎng)。這樣的公共事業(yè)民營化道路的危險與盲目，不僅違背了2004年世界發(fā)展報告《為窮人提供服務》的主旨，公民作為委托人的話語權，也還有可能受到市場結構的制約，而被天然合理地藐視。因此，為什么要提供公共服務？由誰來提供公共服務？盡管在人類思想認識的不同階段，產(chǎn)生了多樣性選擇，但就公共管理改革的新框架看，激勵、責任、制度、選擇、話語、競爭等基本價值傾向在今天已經(jīng)具有十分重要的意義。

在中國市場經(jīng)濟的道路上，我們必須牢記與始終堅持的絕大多數(shù)人的公共福利最大化，反之以集團利益、少數(shù)私人資本為利益出發(fā)點，拋棄市場競爭原則，建立在壟斷條件下的公共事業(yè)民營化，不僅得不到社會基本價值觀的質疑，同時它還有將我們引向腐敗的“官僚壟斷資本”市場經(jīng)濟的危險。

根據(jù)我國公用事業(yè)管理體制的實際情況和存在的問題，再結合國外公用事業(yè)改革的經(jīng)驗對我國的啟示，我國的公用事業(yè)管理體制可以通過以下五方面來進行改革。

1、政企分離，推動公用事業(yè)市場化。我國城市公用事業(yè)管理體制改革的首要目標和關鍵內容就是實現(xiàn)政企分離，從根本上改革不合理的政府管理模式。具體改革思路有兩條：一是改革現(xiàn)有管理機構，根據(jù)有關法規(guī)確定其實際職能范圍，解除其與企業(yè)間經(jīng)營業(yè)務上的直接關系。這就需要精簡現(xiàn)有城市公用事業(yè)管理機構，對目前分散在公用事業(yè)管理局、物價局、工商行政管理局等部門的相關職能進行合并，建立一個具有多種功能的綜合性管理機構，以提高管理效率。二是把現(xiàn)有公用企業(yè)逐步改造成符合市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代企業(yè)。這要求切斷現(xiàn)有城市公用事業(yè)管理部門與公用企業(yè)之間的“父子關系”，把公用企業(yè)改造成擁有獨立生產(chǎn)經(jīng)營決策權，以追求利潤最大化為目標，承擔經(jīng)營風險的獨立法人和具有活力、動力、壓力的市場競爭主體。

2、打破壟斷，實現(xiàn)有效競爭。可設計以下改革思路：一是應用直接競爭理論區(qū)別公用事業(yè)領域不同性質的業(yè)務，重組市場結構；二是采用特許投標等間接競爭理論提高公用企業(yè)經(jīng)營效率。根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的直接競爭理論，城市公用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品或服務的生產(chǎn)、輸送和銷售等環(huán)節(jié)并非全都具有自然壟斷性。例如自來水和煤氣產(chǎn)業(yè)主要有生產(chǎn)、管道網(wǎng)絡輸送和供應三大類基本業(yè)務，其中管網(wǎng)輸送具有自然壟斷性，為保證規(guī)模經(jīng)濟，應該由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營。為確保其效率，可根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特許投標理論引進間接競爭。地方政府可每隔若干年進行專營權投標，企業(yè)通過市場競爭以最低報價獲得一定期限的特許經(jīng)營權，并與政府公用事業(yè)管理部門簽訂合同，接受政府與社會監(jiān)督。如果出現(xiàn)違約，企業(yè)將受到輕則罰款，重則解除合同等處分。除管網(wǎng)輸送之外的生產(chǎn)和供應業(yè)務均屬非自然壟斷性業(yè)務，應實施垂直分離，放松進入管制，允許多家企業(yè)進行競爭性經(jīng)營。這樣，管網(wǎng)輸送企業(yè)就成為自來水、煤氣的唯一“批發(fā)商”，同時向多家生產(chǎn)企業(yè)采購然后再出售給多家“零售商”（供應企業(yè)）或最終用戶。管網(wǎng)輸送企業(yè)只采購符合質量要求且價格較低的自來水或煤氣，這種競爭機制會自動促使生產(chǎn)企業(yè)努力降低成本，提高效率并不斷優(yōu)化生產(chǎn)要素組合。為監(jiān)督處于獨占地位的“批發(fā)商”的行為，可令其以公開的方式競爭性招標采購，定期向社會公眾公布向各生產(chǎn)企業(yè)的采購量和采購價格。此外，為防止管網(wǎng)輸送企業(yè)采取交叉補貼等歧視性行為，排斥競爭企業(yè)，應嚴格規(guī)定管網(wǎng)輸送企業(yè)不得經(jīng)營生產(chǎn)業(yè)務。從長遠看，自來水、煤氣供應（零售）環(huán)節(jié)也應引入多家企業(yè)直接競爭，讓消費者選擇價格低、服務好的企業(yè)，但這需要達到較高的計量技術水平，近期仍可由管網(wǎng)輸送企業(yè)垂直經(jīng)營供應業(yè)務。

3、建立科學合理的價格機制。所謂科學、合理的公用事業(yè)價格機制必須具備三大特征：促進社會分配效率，刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護企業(yè)發(fā)展?jié)摿Α＝⑦@樣一種機制必須以經(jīng)濟原理而非“政策需要”為基礎，并借鑒先期改革國家的實踐經(jīng)驗。具體改革思路包括：設計科學規(guī)范的定價模型，實行靈活的計價方式，完善公用事業(yè)價格聽證會制度與優(yōu)化政府補貼機制等。其中，最核心的問題是設計定價模型。比較國外現(xiàn)行主要價格管制模型，可借鑒英國的最高限價模型（RPI-X），將零售價格指數(shù)RPI與企業(yè)生產(chǎn)效率增長率X掛鉤，以刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率。運用這一模型的關鍵是要綜合考慮各地區(qū)資源、公用基礎設施和企業(yè)技術進步等因素，為每個公用企業(yè)確定一個合理的生產(chǎn)效率增長率（X值）。同時還要確定價格（實際上就是X值）的調整周期，例如自來水價格的調整周期一般不少于5年。在具體模型設計中，應遵循以下幾個指導原則：(1)成本約束原則。雖然政府不能觀察企業(yè)成本的實際運行過程，但政府能發(fā)現(xiàn)成本的運行結果，通過控制成本的變化，促使企業(yè)自覺提高效率，降低成本。(2)經(jīng)營性價格因素與政策性價格因素相分離原則。目的是明確在公用事業(yè)價格管理中政府和企業(yè)的關系，使政府在價格管理中抓住重點，增強針對性。同時，使企業(yè)專一于經(jīng)營性因素，努力提高經(jīng)營效率。(3)自來水與煤氣生產(chǎn)、銷售和管網(wǎng)輸送分開原則。主要目標是將競爭性業(yè)務和自然壟斷性業(yè)務相分離，為在自來水與煤氣生產(chǎn)等領域實行產(chǎn)權制度改革，較充分地運用市場競爭機制創(chuàng)造條件。

4、形成多元化投融資機制。具體改革思路應包括：拓展投融資渠道，提高投資監(jiān)管效率，建立投資可信性機制等。城市公用事業(yè)本身的特殊性質，決定了該領域投資體制改革的取向既要面向市場，又不能完全走市場化的道路，而是要充分考慮使政府調控與市場配置、財政補償與市場補償、社會效益與經(jīng)濟效益三大方面相平衡相結合。事實上，國家財政投入還應是城市公用事業(yè)資金的主要來源，在此基本上大膽引進多元化投融資渠道作為補充。其方式主要可以考慮：城市公用事業(yè)股票上市直接融資；地方政府發(fā)行城市公用事業(yè)建設債券籌資；大力推進BOT方式引進外資；利用TOT方式吸引外資投入；吸引國內民間資本進入城市公用事業(yè)領域等。

5、建立投資監(jiān)督機制。一是建立公用事業(yè)推薦項目資料庫，使公用事業(yè)投資者擁有更多的投資選擇范圍。二是強化項目建設前可行性研究，包括通過立法明確公用事業(yè)項目立項必須通過專門資格認證的機構進行可行性論證；建立公用事業(yè)項目投資可行性研究基金，切斷可行性研究機構與投資部門的利益關系以保證研究客觀性；建立對公用事業(yè)項目資料跟蹤系統(tǒng)，對可行性研究與項目具體實施情況進行動態(tài)對比分析，提高可行性研究水平等。三是參考城市公用事業(yè)價格聽證會制度，對公用事業(yè)投資項目開展社會聽證，以廣泛征集社會各界的意見，減少投資決策的失誤。

6、政府還應設計比較可信的保障機制，確保投資者的長期收益。通過立法針對各類投融資方式明確規(guī)定政府對投資者在價格調整和回報水平方面作出合理承諾；各類城市公用事業(yè)融資項目中，在有關合同、協(xié)議中應明確規(guī)定企業(yè)在正常成本核算的基礎上，有一定的投資回報率，否則就應以政府補貼進行補償。

我國的公用事業(yè)改革要從改革國有企業(yè)、增加市場主體、增強市場競爭性、改革監(jiān)管體系、轉變監(jiān)管方式、完善法律法規(guī)等方面綜合推進，而不僅僅是對民營企業(yè)和外資企業(yè)開放市場的問題。同時，在改革過程中要擴大民眾參與，摒棄官僚集權式的改革。

參考文獻： 1．《國際金融報》(2003年04月30日第四版)

第二篇：我國現(xiàn)行城市管理體制存在問題及發(fā)展取向

一、城市管理體制概念的提出

理論界比較認同的城市管理體制的概念，是指關于城市管理的組織機構設置、地位、職責和內部權責關系及其相關的規(guī)章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質載體和保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的骨架支柱。城市管理體制是一個綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標準，主要包括：城市管理的機構及其職能體制、領導體制、市區(qū)街道的層級管理體制等，其核心是各機構間的職、權、責的配置問題。一般而言，城市管理體制具有以下四個方面的內容：

1、城市規(guī)劃、建設、管理等機構的行政領導體制。它包括城市管理系統(tǒng)中的諸機構間的行政隸屬關系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統(tǒng)在市政府行政機構序列中的領導與被領導及協(xié)調與被協(xié)調關系、市政府其他職能機構與它們的關系等。總之，城市管理系統(tǒng)內的各組織機關及其職能機關的關系網(wǎng)絡，構成了城市管理體制的主要內容。

2、城市管理系統(tǒng)內各機構的職能及權責關系。城市管理系統(tǒng)各組織機關的職能，由相應的法律法規(guī)規(guī)定，其權責結構由職能體系所決定。

3、城市管理體制中的市、區(qū)、街道“三級管理”體制。首先是三級管理中的職能分工，如市級的宏觀決策指導與綜合協(xié)調職能、區(qū)級的分解與協(xié)調及決策職能、街道級的執(zhí)行職能。其次是事權分配及管理原則，如市級的規(guī)章政策制定權、區(qū)一級的決策指導權、街道的執(zhí)行處理權。第三是指同一層級上的各管理機構的關系。如區(qū)級的規(guī)劃、建設、管理的不同于市級的體制形式。

4、城市管理系統(tǒng)中的政府、事業(yè)單位及企業(yè)單位之間的關系定位。城市管理體制中的政、事、企關系錯綜復雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點所決定的。首先，城市管理的許多內容屬于社會福利性質的社會性服務范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價值不直接表現(xiàn)為可以估量的物質或貨幣形態(tài)。因此，這類社會組織大多由市政主體的政府來出資或補貼，并得以繼續(xù)發(fā)揮其管理的職能。其次，城市管理的實踐中難免與作業(yè)聯(lián)系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業(yè)單位都難以承擔此職能。企業(yè)在某種程度上兼有了政府、事業(yè)單位的特征，政企關系、政事關系、企事關系糾結于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔城市管理作業(yè)任務的企業(yè)都存在著不同程度的矛盾。

二、影響城市管理體制的主要因素

任何事物都是與周圍的事物相聯(lián)系而存在的，沒有孤立的存在。城市管理體制的形成，經(jīng)歷了長期的管理實踐，因而與周圍事物的聯(lián)系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個方面。

1、環(huán)境。環(huán)境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環(huán)境和具體工作環(huán)境兩大類。前者是指政治、經(jīng)濟、文化、法制、社會、科學技術、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過程中同決策、執(zhí)行、監(jiān)督等相關聯(lián)的具體因素。總體環(huán)境與具體環(huán)境只是一個相對概念，是不斷變化著的，總體環(huán)境的力量不時地會轉變成為影響城市管理的具體環(huán)境。

環(huán)境對城市管理體制的作用主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是環(huán)境決定了城市管理體制的職能體系和目標體系，它們都隨城市管理環(huán)境的變化而發(fā)生相應的變化。二是環(huán)境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩(wěn)定是因為它與周圍環(huán)境的協(xié)調性大于抵觸性；同樣，它與環(huán)境的不協(xié)調就是城市管理體制需要調整和改革的動因。環(huán)境的復雜性和可變性，導致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設計應充分考慮，力求建立一個有彈性的有機結構。這是因為：一方面城市管理體制的運行本身就是一個開放的系統(tǒng)結構，是同其他相關的環(huán)境有機地聯(lián)系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動態(tài)結構，它一直不斷地從環(huán)境中攝取影響其發(fā)展的積極或消極因素。環(huán)境的復雜性、可變性愈大，城市管理體制結構的動態(tài)性和不確定也隨之加大。尋求與環(huán)境相適應的城市管理結構體制是人們追求的目標。

2、技術要求。從城市管理體制的特點來看技術的影響，它包括了：

一、城市管理過程中方式方法，如系統(tǒng)方法、管大放小方法等；

二、城市管理過程中各資源因素的性質特點，如執(zhí)法檢查中的車輛、通訊手段等的運用狀況等；

三、城市管理實踐中的知識含量，如人員素質、決策水平、效率效益等。

技術是最能與城市管理發(fā)生直接聯(lián)系的影響因素，特別是操作上與設計城市管理體制的關聯(lián)性很大。一般來說，體制規(guī)定的操作程序及標準，都是通過技術來實現(xiàn)的，因而體制與技術必須統(tǒng)一起來。技術在體制運轉中的作用，大致有三種判斷的標準：一是體制中各職能部門的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協(xié)調途徑；三是對外界變化的適應程度。現(xiàn)實工作中，很難給技術在城市管理體制中的作用定一個明確的、劃一的標準，它在某些情況下的優(yōu)勢，可能是另一種情況下的劣勢。所以，技術與體制的一致性，要求城市管理的實踐工作者要區(qū)別對待，綜合處理，體現(xiàn)出彈性原則。

3、社會心理系統(tǒng)。這是人本觀點在城市管理中的借鑒和推廣的結果：行為主義管理學認為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價值觀、態(tài)度、期待和愿望的影響等構成了人的價值觀。但同時，影響“人”行為的因素還包括由諸多個體組成的群體的社會心理系統(tǒng)。它既包括個人的行為與動機、地位與作用的關系，也包括由個體所構成的群體心理。籍此，城市管理的實踐也越來越多地關注“人”及社會的心理因素對體制的影響。

4、戰(zhàn)略目標。戰(zhàn)略是指決定城市管理體制的性質和根本方向的總目標。它與社會的經(jīng)濟、政治體制密切關聯(lián)，是城市管理過程中衡量、評判和糾偏的標準。戰(zhàn)略目標從不同的角度，有不同的劃分標準，如：總目標、分目標、長期目標、中期目標、既定目標、暫定目標等。戰(zhàn)略目標在我國往往與“遠景規(guī)劃”、“戰(zhàn)略構想”等是同義詞。

從一定意義上來說，城市管理體制是指城市管理系統(tǒng)內的職能配置、機構設置、決策、執(zhí)行、監(jiān)督及其與系統(tǒng)外相關事物之間所形成的網(wǎng)絡關系。不管從哪一點來認識城市管理體制，其過程都是統(tǒng)一的：即為了實現(xiàn)城市管理總體戰(zhàn)略目標的需要。而且，城市管理機構的職能配置、機構設置、管理程序等都是以其所擔負的任務〈戰(zhàn)略目標的實施過程〉為前提的。城市管理的諸多構成因素都受制于戰(zhàn)略目標，城市管理的過程就是戰(zhàn)略目標實施的不同階段。一旦戰(zhàn)略發(fā)生改變，城市管理體制從職能配置到組織機構乃至保障性的政策、法規(guī)等也都必須發(fā)生改變。

三、我國現(xiàn)行城市管理體制及其形成的歷史背景

我國現(xiàn)行的城市管理體制呈現(xiàn)出多元模式并存的特點，概括起來有三種態(tài)勢：規(guī)劃、建設、管理合一的大建委模式；建設與管理合一的模式；規(guī)劃、建設、管理各自分離的模式。

這種城市管理體制，是伴隨著長期的城市管理的實踐而逐步產(chǎn)生的。我國現(xiàn)行城市管理體制的形成最早可以追溯到建國初期。但是，真正對現(xiàn)行城市管理體制產(chǎn)生實質影響的還是改革開放以后。在這二十余年的發(fā)展過程中，加強城市在“以經(jīng)濟建設為中心”戰(zhàn)略中的核心地位，強化城市的輻射功能是我國城市發(fā)展的主線。現(xiàn)行的管理體制就是在這一進程中逐步形成的，其中經(jīng)濟體制改革和機構改革則是直接促進我國城市管理體制形成的兩大背景要素。特別是在最近十年里一直與我國城市管理體制的形成、發(fā)展所息息相關。這一時期主要分成兩個階段：

第一階段是1988年至1993年。期間，經(jīng)濟體制改革已經(jīng)在城市鋪開，并進行了新中國歷史上的第五次機構改革。城市經(jīng)濟建設的推進，必然對城市的規(guī)劃、建設和管理提出新的要求。這一階段的城市管理體制主要圍繞三個方面作了相當大的改革：一是抓住城市管理轉變職能的突破口，重新調整、凸顯了城市的建設職能；到九十年代時，隨著《城市規(guī)劃法》的實施，城市的規(guī)劃職能逐步明確，并在城市管理體制中初步占有了應有的地位。但是相關的城市市政等管理職能一直未能引起足夠的重視。二是實行簡政放權，賦予了區(qū)級政府一定的權力。這一時期權力下放的基本指導思想是：條塊結合，以塊為主。為了便于領導，區(qū)級普遍設立了同市級的相應機構，并明確了市、區(qū)兩級的職責權限和任務分工。由于沒有相關性的法律法規(guī)作保障，在向區(qū)、縣下放權力的同時，也產(chǎn)生了一些問題：如市、區(qū)兩級的職權界定太細，操作中出現(xiàn)的新情況，市、區(qū)兩級都難以應付；規(guī)劃權的下放造成違章建筑很是普遍，等等。三是調整城市管理的內部結構。這段時間剛好是我國城市建設的醞釀準備階段和大規(guī)模城市建設的起步時期，所以城市建設成為城市工作的重點之一。在向建設傾斜的過程中，一些諸如“基礎設施先行”的口號和方針很明顯地反映了這些結構的調整趨勢。總之，這一時期城市管理體制改革的成就不很顯著，政企不分、行政干預建設行業(yè)的企業(yè)行為十分普遍，改革的進程還有待繼續(xù)深化。

第二階段是1993年至今。這是我國歷史上城市管理體制改革步子邁得最快，取得成果也最顯著的時期。這一階段城市管理體制改革的背景也是兩個：一是按照1992年召開的十四大所確立的建設社會主義市場經(jīng)濟的目標，理順體制，理順關系；二是第六次機構改革的推動，從轉變政府職能深化城市管理的機構改革。這幾年來的改革成就可以簡單概括為：

1、進一步以轉變職能為切入口，優(yōu)化城市管理的內部結構，初步明確了規(guī)劃、建設、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規(guī)劃、重建設、輕管理現(xiàn)象。

2、逐步明確并初步界定了市、區(qū)、街道三級管理體制的格局，“兩級政府、三級管理”的原則和要求也在進一步的完善過程中。

3、加強了城市管理的法制建設，頒行了一大批的有關城市管理的法律和法規(guī)，城市管理初步走上了有法可依的軌道。

4、重點強化了城市管理的執(zhí)法監(jiān)察工作，初步形成了綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相結合、權力監(jiān)督同群眾監(jiān)督及社會監(jiān)督相補充的執(zhí)法監(jiān)察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，著力解決城市建設職能界定寬泛、政企不分的問題。

四、城市管理體制改革的幾個取向

科學合理的城市管理體制必須能夠體現(xiàn)管理客體(管理對象)的要求，并能與周圍的環(huán)境相適應。社會主義市場經(jīng)濟的大環(huán)境背景決定了城市管理體制的性質，并框定了它產(chǎn)生效力的范圍。我國現(xiàn)行的城市管理體制基本上還沿襲著原計劃經(jīng)濟的舊模式，已經(jīng)不能適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，必須作出改革、調整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現(xiàn)出市場經(jīng)濟的內在要求呢？這是關系到未來城市管理體制改革方向的重要內容。

1、職能體系上必須體現(xiàn)出合理性。

市場經(jīng)濟條件下的城市管理體制，它的職能體系的合理性要求對城市管理在內容形式、價值取向和方法手段上都能夠體現(xiàn)出市場經(jīng)濟的要求。這是一個復雜的系統(tǒng)體系，其合理性表現(xiàn)為：

首先在形式上，避免走向兩個極端：即事無巨細、統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端；全盤推向市場、由市場主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見效慢、重復性極強的浩繁工程，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬肯定會出現(xiàn)“管不了也管不好”的局面。然而，統(tǒng)統(tǒng)推向市場更不可取，利益驅動會使本來利小或無利可圖的福利性的城市管理陷入無序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現(xiàn)出宏觀指導性〈如訂立法律規(guī)章、頒發(fā)政策等〉，二是能體現(xiàn)出市場性。

其次，在價值取向上，應該體現(xiàn)出“強其所應強、弱其所應弱”的職能定位。西方發(fā)達國家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統(tǒng)的政治價值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價值取向。然而，市場經(jīng)濟對城市管理的影響是全方位的，如發(fā)達的市場條件、健全的保障制度、完善的基礎設施、寬松的運行環(huán)境等等。這些反而是城市管理職能“強”的價值取向的表現(xiàn)。

第三，在管理手段上，要善于運用市場機制的調節(jié)作用。這里行政手段的運用職能必須首先得到確定。一般說來，城市管理的手段可以概括為三個方面：即行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段。其中的經(jīng)濟手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現(xiàn)經(jīng)濟杠桿的作用，實現(xiàn)間接管理。而法律手段則是為了實現(xiàn)規(guī)范化的管理目標，當然，其途徑是要注重法律法規(guī)的運用。最后在對外關系上，城市管理體制的職能結構應該體現(xiàn)出開放性的特點，能夠不斷與體制外的環(huán)境進行必要的物質、信息和能量交換。這實質上屬于城市管理資源配置方面的研究領域。

2、在組織機構的數(shù)量上，應該體現(xiàn)出精簡性。

相對精簡的數(shù)量結構是市場經(jīng)濟的客觀要求。這是因為：

一、市場經(jīng)濟體制使城市管理的職能結構有別于計劃經(jīng)濟條件的職能體系。市場機制與社會資源的配置方式轉變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機構相應作出調整，因而也勢在必然。

二、市場經(jīng)濟使城市管理也要與成本和效率掛勾起來。一定規(guī)模的行政組織機構與管理人員隊伍必須與社會資源和財力相適應。否則，將造成運轉不靈、效率不高等弊端。控制機構數(shù)量的最有效方法是搞好編制工作。市場經(jīng)濟要求機構編制部門不但要健全相關的法制，而且還要按照最低數(shù)量原則設置部門和職位，科學地分解職能：一方面是控制機構數(shù)量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設置，杜絕閑職和冗員，做到每個職位都定事定責。

3、操作運用上，要體現(xiàn)出彈性原則。原則性與靈活性相結合，要求城市管理體制在付諸實施的諸環(huán)節(jié)中，能夠根據(jù)管理對象和外部環(huán)境的變化，相對靈活地作出調整。市場經(jīng)濟的變化性很大，機械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運用中必須做到將體制的機械的剛性與環(huán)境變化的靈活的適應性結合起來，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎，保持相對的穩(wěn)定性。彈性操作的前提是不應該同體制的基礎特點相抵觸，需要保持城市管理體制的正規(guī)性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結構模式、基本職能結構、基本組織結構及其與其它部門機構間的關系。比如，同屬城市管理體制的規(guī)劃部門與綜合管理部門分別實行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國的國情，不必遵循城市管理體制的“條塊結合，以塊為主”的原則約束。再次，關于體制的規(guī)范，要權責明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無章無法。

4、在信息的收集、整理及運用結構上，應該呈現(xiàn)網(wǎng)絡化的特點。

現(xiàn)代管理與信息的關系非常密切，信息是決策、執(zhí)行、溝通、檢驗反饋等一系列管理活動的依據(jù)。特別是市場經(jīng)濟條件下的城市管理，一方面由于社會事務的增加，管理中不斷出現(xiàn)一些新問題、新情況，造成信息量的增長。另一方面，信息所反映的城市管理的內容涵蓋了方方面面，錯綜復雜。再一方面是由于社會生活節(jié)奏加快，市場信號也越來越快，反映這種變化的信息也出現(xiàn)了快捷性的特點。正是由于信息的諸特點，造成城市管理對信息的依賴性越來越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對信息的學習、研究和利用的功能，而保障和強化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網(wǎng)絡化的信息結構。信息結構是一個開放性的結構，要求在城市管理系統(tǒng)內部形成一個上上下下、左左右右都相互連成一個整體的系統(tǒng)，以便及時地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過對信息的分析、綜合、總結，才能加深了解和把握管理對象及外部環(huán)境，通過檢查和調整，不斷提高決策和管理水平。

第三篇：淺析現(xiàn)行會計人員管理體制存在的問題與對策

目錄

一、會計人員管理體制概述.................................................................................2

（一）會計人員管理體制概念.......................................................................2

（二）會計人員管理體制的必要性及作用...................................................2

二、會計人員管理體制的現(xiàn)狀.............................................................................3

（一）管理法制不完善...................................................................................3

（二）管理制度不健全...................................................................................4

（三）保障不到位...........................................................................................4

（四）管理體制不適用...................................................................................5

三、會計人員管理體制面臨的問題.....................................................................5

（一）會計人員雙重身份...............................................................................5

（二）當前會計人員的人事管理歸屬關系不適...........................................5

（三）與政府部門履行職能不相適應...........................................................5

（四）懲罰力度不夠.......................................................................................6

（五）監(jiān)督弱化 監(jiān)管不到位.........................................................................6

四、會計人員管理體制的建議及對策.................................................................6

（一）轉變會計人員的管理體制...................................................................6

（二）加強政府對會計人員的宏觀管理.......................................................6

（三）加強會計人員管理以適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展...................................7

（四）加大管理力度 嚴格獎懲制度.............................................................7

（五）加強對會計工作的監(jiān)督.......................................................................7

（六）加強會計人員職業(yè)道德建設...............................................................8

五、結語.................................................................................................................8 參考文獻：...............................................................................................................9

淺析現(xiàn)行會計人員管理體制存在的問題與對策

摘要：會計工作是經(jīng)濟生活中至關重要的環(huán)節(jié)隨著經(jīng)濟體制改革的日漸深入，我國會計管理體制也經(jīng)受著嚴峻考驗，其中尤以會計人員管理體制改革最為引人注目，由于過去的會計人員管理體制各種配套的法律制度不健全，法律保障不完善，已經(jīng)不能適應新時期的會計工作需要。對此，我們需要認真總結實際會計工作中的成功經(jīng)驗和作法，盡早建立符合我國國情的會計管理體制，從體制上、制度上保證會計工作規(guī)范有序進行。探討新形式下完善我國會計人員管理體制的問題與對策。

關鍵詞：會計人員管理體制；存在問題；對策；

近年來，隨著國家對財政工作的不斷重視，我國會計人員的管理體制和管理方式發(fā)生著深刻的變化(但是，經(jīng)濟體制改革越深入，會計人員管理體制與現(xiàn)實經(jīng)濟生活要求的矛盾就越尖銳，深度改革迫在眉睫，通過對現(xiàn)存會計人員管理體制的分析，對如何建立適應我國現(xiàn)階段社會主義市場經(jīng)濟會計人員管理體制進行理論探討。

一、會計人員管理體制概述

（一）會計人員管理體制概念

會計人員管理體制，是會計管理體制的一個重要組成部分。它是會計管理體制得以形成和存在的基礎，也是會計管理體制借以存在和發(fā)揮作用的具體形式。它是指一定的國家或地區(qū)在一定的時期根據(jù)自身所處的社會經(jīng)濟環(huán)境介入會計活動，對會計人員及其從事的會計活動進行干預、干涉、控制所做出的一系列制度和機制上的安排，對本國或地區(qū)的會計人員進行組織領導和管理的方式，它是會計管理工作中的一個組成部分。會計人員管理體制的實質即是單位會計機構和會計人員歸誰管理、會計人員直接對誰負責的問題。

由此看出，會計管理體制具有動態(tài)性，即是說，它可以根據(jù)現(xiàn)實的經(jīng)濟環(huán)境和要求進行適應性的調整和改革。隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，會計工作已成為經(jīng)濟管理的基礎和重要組成部分。如何有效加強會計管理監(jiān)督工作，提升會計為經(jīng)濟社會服務的效率。加強會計人員管理是會計管理工作的基礎，也成為會計管理工作的難點。

（二）會計人員管理體制的必要性及作用

會計人員管理體制，是會計管理體制形成和存在的基礎，突出強調了人的要素在會計工作中的特殊重要性，會計人員管理體制，主要解決的問題就是單位的會計機構和會計人員由誰進行科學管理，如何保證單位財務工作的正常運轉，發(fā)揮會計工作的職能的問題。

改革開放以及市場經(jīng)濟體制的建立無疑給我國的社會、經(jīng)濟生活和各個方面帶來了巨大的變化。十五大提出的建立現(xiàn)代企業(yè)制度的標準（即產(chǎn)權明晰、權責明確、政企分開、管理科學）指明了企業(yè)今后改革和發(fā)展的方向。但是，由于我們處在新舊經(jīng)濟體制轉軌時期，新的體制尚未完全確立，適應市場經(jīng)濟需要的法律體系尚不完備，社會監(jiān)督體系還不健全，致使社會經(jīng)濟生活中出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。許多企業(yè)，由于投資主體不明確，所有者主體的缺位，投資代表人的不具體，對經(jīng)營者缺乏必要的監(jiān)督和約束，導致國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象日益嚴重，引起社會的普遍關注。在一些行政事業(yè)單位中，由于內部控制制度和監(jiān)督機制不健全，導致預算外資金管理混亂，“亂罰款”、“亂收費”、“亂攤派”以 及私設“小金庫”的問題較為突出，不但造成國家財政收入的流失，而且為各種貪污腐敗等經(jīng)濟犯罪行為提供了便利條件。

這些問題反映在會計上，則表現(xiàn)為：會計管理監(jiān)督制約機制不健全，部分單位會計工作基礎薄弱，會計人員素質不高，某些單位的濫收濫支，揮霍浪費，貪污挪用公款，違法犯罪現(xiàn)象屢見不鮮。會計信息失真，會計秩序混亂等現(xiàn)象屢禁不止。因此，改革會計人員管理體制，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的會計監(jiān)督約束機制，是增強政府宏觀調控能力，改善會計人員理財環(huán)境，提高會計信息質量，促進黨風廉政建設，維護財經(jīng)紀律，從源頭上防止腐敗的一項重要措施。同時，改革會計人員管理體制，也是進一步加強會計人員管理，適應國際經(jīng)濟一體化的必然要求，是深入貫徹落實《會計法》，規(guī)范會計工作秩序和整頓市場經(jīng)濟秩序的重要措施。

企業(yè)管理以財務管理為核心，會計核算則是財務管理的根本，財務會計報告質量的高低，直接影響投資人的投資決策，影響企業(yè)的資金成本，機會成本，進而影響整個社會資源的優(yōu)化配置。從美國安然公司的丑聞，到中國銀廣夏的暴露，以及鄭百文的重組，無不說明，會計信息的失真給會計工作的教訓是沉重的，要徹底扭轉國有企業(yè)“廠長成本”，“經(jīng)理利潤”和“59歲現(xiàn)象”，進一步防止腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，使企業(yè)完全以獨立的法人資格參與國際競爭，就必須對國有企業(yè)的會計機構進行改革。

二、會計人員管理體制的現(xiàn)狀

（一）管理法制不完善

首先，它與現(xiàn)行法規(guī)相抵觸。《會計法》和《公司法》明確規(guī)定了企業(yè)財務負責人及各類會計人員的任免權應由董事會和經(jīng)理組成的企業(yè)管理機構決定，資產(chǎn)所有者和其他外部集團無權直接干預，這恰好與會計人員委派制相抵觸。其次，它有悖于我國國有企業(yè)改革的目標和方向。我國政府在國有企業(yè)改革的進程中，已充分認識到行政干預企業(yè)的管理和協(xié)調需要花費巨大成本的問題，以及由此引起資源配置與利用的低效率，從而做出了減少對企業(yè)行政干預的重大決策，以發(fā)揮市場在資源配置方面的優(yōu)勢。轉變政府職能，把企業(yè)推向市場，使之真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人組織，這不僅是市場經(jīng)濟體制的根本要求，也是我國國有企業(yè)改革的目標和方向。會計人員委派制顯然是與這一目標相違背的，它直接干預了企業(yè)的勞動用工權和人事管理權，并在一定程度上影響了企業(yè)的經(jīng)營決策。第三，它不符合我國會計改革的目標。按照我國《企業(yè)會計準則》規(guī)定，會計信息不僅應當符合國家宏觀經(jīng)濟管理的要求，滿足有關各方了解企業(yè)財務狀況和經(jīng)營成果的需要，而且還要滿足企業(yè)內部經(jīng)營管理的需要。會計人員委派制強調會計作為政府代表而對企業(yè)實行監(jiān)督，并不重視會計在加強企業(yè)內部經(jīng)營管理方面的作用。第四，它與國家審計構成重復監(jiān)督。國家審計是政府接受人民委托而對國有資產(chǎn)進行監(jiān)督，而會計人員委派制下的會計也是代表人民（政府接受人民委托）對國有企業(yè)進行監(jiān)督。

另外，《會計法》規(guī)定縣級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區(qū)域內的會計工作。也就是說，會計人員的管理也由縣級以上政府財政部門管理。由于法律上盲區(qū)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村會計人員管理體制不順,，形成鄉(xiāng)財政部門不管農村會計人員，而由鄉(xiāng)農村經(jīng)營 管理站管理農村會計人員的局面，造成會計人員由財政部門統(tǒng)一管理的缺陷，不利于對農村集體經(jīng)濟組織會計人員的管理。

（二）管理制度不健全

縱觀目前有關對會計人員管理的規(guī)定，只涉及到會計人員取得從業(yè)證書，專業(yè)技術資格考試及頒發(fā)榮譽證書等。而對行政事業(yè)單位會計人員的管理，會計人員職稱評定，會計人員社會保障及考核等均無具體規(guī)定；對會計人員獎勵等雖有規(guī)定，但沒有兌現(xiàn)，這些現(xiàn)象產(chǎn)生不良后果。

現(xiàn)舉例如下：關于會計職稱評定問題，目前的法律、法規(guī)、規(guī)定會計人員取得初級和中級職稱要參加公開考試，成績合格才取得資格，這比由少數(shù)職能部門閉門造車公正得多，但是明確規(guī)定職稱由單位聘任。會計的職能是反映和監(jiān)督本單位的經(jīng)濟活動，他們既要維護國家利益又要維護本單位利益，具有雙重責任，如果他們堅持國家利益至上，不維護本單位利益，甚至堅持財經(jīng)紀律，不與單位領導一致；那么他的職稱聘任可能就泡湯了。為了個人利益，致使他們在強權之下屈服，損害國家利益的假帳層出不窮。高級會計師的評定上，也存在不公正、不公開的現(xiàn)象，高級會計師的評定要向全體會計人員敞開大門，不實行公開考試，難免會計主管部門暗箱操作，易生腐敗現(xiàn)象。再者，目前的高級會計師評定標準，只對地市級以上單位的會計人員評定職稱有利，高級會計師的選定對象成了少數(shù)幾個會計人員，形成矮子里面撥將軍局面。對縣及縣以下會計人員而言成了高不可攀的職稱，致使基層會計人才不能脫穎而出，不能施展才華，造成不能公開公正選拔高級會計人才。造成會計干部隊伍不穩(wěn)，會計長期從事會計工作的積極性不高。

原因是：從事行政工作的，晉升職務的機會大，隨著他們從科員提拔為科級、處級至高級公務員，他們的政治待遇、工資待遇隨之提高。而行政事業(yè)單位會計人員如不按職稱套改工資，他們只能靠隨工齡的增長、國家增薪政策才能提高工資待遇，甚至到退休也難享受同工齡副科級公務員的待遇，由于物質利益驅動，這必然造成會計從事幾年會計工作后改行，不利于形成穩(wěn)定的會計人員隊伍，留不住人材。

（三）保障不到位

首先是法律上保障不到位。《會計法》明確規(guī)定任何人不得對會計人員打擊報復。自 1989 期間，財政部會計司組織的全國《會計法》實施情況抽樣調查情況顯示，對堅持原則的會計人員打擊報復的現(xiàn)象諸多，打擊主體是單位領導人，打擊形式多樣。

如借競爭上崗機會將堅持原則的會計人員下崗分流、“炒魷魚”，在評職稱，加工資時予以刁難等，這種現(xiàn)象到現(xiàn)在仍然存在，而對打擊報復的會計人員而言大多數(shù)是“胳膊扭不過大腿”只好忍氣吞聲，自認倒霉，而全國近十年來懲處單位領導打擊報復會計人員的案例比較少。其次是工資待遇上的保障不到位；在這一點上國家機關、社會團體、大中型企業(yè)、事業(yè)單位對會計人員工資保障得比較好。但是私營企業(yè)、個體工商戶、其他經(jīng)濟組織工資待遇比較差，更無養(yǎng)老金等社會保險。按西方經(jīng)濟學家的觀點，在市場經(jīng)濟條件下，社會上的人都是經(jīng)濟人，而經(jīng)濟人的本身是自私自利，甚至為達到自己的目的不惜損人利己。“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往。”由于會計人員社會保障不到位，為了 一個利字，會計人員為了個人利益、為了單位利益，做起了假帳。

（四）管理體制不適用

當前的會計人員管理體制是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物。與當前我國市場經(jīng)濟體制不完全相適用，其管理范圍僅包括國家機關、社會團體、國有企業(yè)及國家控股的公司、財政撥款的事業(yè)單位，而對外資企業(yè)、私營企業(yè)、農村集體經(jīng)濟組織、其他經(jīng)濟組織、以及個體工商戶中會計人員管理無能為力。其原因是這些單位除農村集體經(jīng)濟組織外，經(jīng)營的目的是為了追求最大利潤。為偷稅漏稅等，老板使用自己的人當會計，造成假帳流行。此外，一些單位領導授意、指使、強令財政管理范圍內的單位會計人員篡改會計數(shù)據(jù)造假帳，為其提升政績。綜上所述，產(chǎn)生這些問題的原因：沒有把會計人員從各單位（或企業(yè)）中分流出來，也就是會計人員管理體制不能適用當前經(jīng)濟發(fā)展，必須對當前這種會計管理體制實行改革。

三、會計人員管理體制面臨的問題

現(xiàn)行會計人員管理體制是：用人單位自己管理為主，即各單位自主設置會計機構，任命會計人員并對會計人員進行日常管理；業(yè)務指導和制度建設權在財政部門，這種會計人員管理體制易造成諸多弊端。

（一）會計人員雙重身份

會計人員雙重身份是指:會計人員一方面作為單位的職工，既要代表單位正確核算#精心理財，另一方面又要代表國家對單位的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，制止違法違紀行為。在這種體制下，會計人員隸屬于所服務的單位。因此，盡管《會計法》規(guī)定:會計機構、會計人員在會計監(jiān)督方面的職權主要是，發(fā)現(xiàn)會計賬簿記錄與事務，款項及有關資料不相符的，按照國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定有權自行處理的，應當及時處理;無權處理的，應當立即向單位負責人報告，請求查明原因，作出處理但由于現(xiàn)行管理體制的局限性，會計人員仍處于兩難境地，難以擺正自己的位置，在單位利益與國家利益相沖突時，有些會計人員也就!情不自禁“地選擇了單位利益。

（二）當前會計人員的人事管理歸屬關系不適

長期以來，財政部門對會計人員一直是實行松散型管理，即不管人事任免#職務晉升，也不管工資#獎金#福利#待遇，對會計人員違紀行為的處理顯得也不夠直接，而會計人員因堅持原則受到單位領導和同行排斥打擊報復時，財政部門也很難對其實施有效保護由于監(jiān)督職能弱化，特別是事前事中監(jiān)督不到位，服務與監(jiān)督就成為“兩張皮”，甚至只有服務沒有監(jiān)督。

（三）與政府部門履行職能不相適應

與政府部門履行職能不相適應；當前政府部門對會計人員的管理多停在諸如組織會計專業(yè)技術資格考試證書的發(fā)放會計證年檢，有時偶爾也會有一些人員培訓等具體繁瑣的事務管理上，至于監(jiān)督檢查職能則很少。

（四）懲罰力度不夠

《會計法》第五章規(guī)定的法律責任，大多以情節(jié)嚴重，造成嚴重后果為標準，《會計基礎工作規(guī)范》第二節(jié)規(guī)定了會計人員違反職業(yè)道德的，用所在單位進行處罰，情節(jié)嚴重的由會計發(fā)證機關吊銷會計證。在現(xiàn)實中，會計人員違反職業(yè)道德的行為，有不少是受單位領導的指使，要求所在單位對違反職業(yè)道德的會計人員進行處罰是難以實現(xiàn)的!在很大程度上，這條規(guī)定形同虛設。而以“情節(jié)嚴重”作為界定標準，通常都得不到嚴格執(zhí)行，而是從寬處理或不予處理，使得財務人員存有僥幸心理。正因為法律后果不嚴重，法律不具有足夠的威懾力，才使得財務人員敢冒違法犯罪的險，而博得領導之歡。如果財務人員嚴格依法辦事，就可能引起領導的不滿，自身的前途或經(jīng)濟利益將會受到不小的損失。相反，如果他按領導的要求去做，不但不會有任何損失，反而會受到領導的信賴和重用，即使有一天事情敗露，也不會有很嚴重的后果。財務人員經(jīng)多方考慮，權衡利弊，通常都會采取“丟車保帥”的做法而不能很好地履行監(jiān)督職能。

（五）監(jiān)督弱化 監(jiān)管不到位

會計工作涉及到企業(yè)的資金運轉，為了保證會計工作的正常運轉以及企業(yè)的快速發(fā)展，就必須對會計工作進行監(jiān)督”不過當前會計監(jiān)督工作并沒有引起企業(yè)相關領導人的重視，所以也沒發(fā)揮出應有的作用，造成企業(yè)財務信息失真，給會計工作的開展帶來阻礙，一方面，會計信息失真的情況經(jīng)常發(fā)生，這就會使得會計工作的運行出現(xiàn)問題，影響到企業(yè)的經(jīng)營情況，使得企業(yè)制定的計劃缺乏科學的數(shù)據(jù)根據(jù)“此外，正是因為監(jiān)督的缺失，使得會計人員缺乏監(jiān)督，就會導致會計人員因為自身利益而造假會計信息，嚴重影響到財務管理的科學性，進而損害企業(yè)的利益和信譽”另一方面，會計工作導致的腐敗現(xiàn)象逐漸增加。企業(yè)的會計工作與企業(yè)的財務工作相關聯(lián)，一些會計人員由于缺少監(jiān)督導致的企業(yè)的腐敗現(xiàn)象逐漸增加，這給企業(yè)造成了重大的損失，同時也影響了正常的財務工作。

四、會計人員管理體制的建議及對策

（一）轉變會計人員的管理體制

1.是建立會計人員委派制。會計人員歸屬財政或審計職能機關獨立領導，機關和企事業(yè)的財務人員都從這里聘用。在一定行政區(qū)域內，建立一個財務人員委派單位，任何機關企事業(yè)的財務人員統(tǒng)一聘用，不能擅自從非委派單位聘用財務人員。用人單位向委派單位繳納聘金，委派單位向財務人員配發(fā)工資“資金等一切福利待遇。

2.是實行財務人員輪換制。委派單位可以不定期的輪換會計人員的工作單位，隨時檢查受聘人員的工作情況，財務人員定期向委派單位報告工作單位的財務狀況；但注意匯報結果應嚴格保密，委派單位將檢查情況與財務人員的匯報情況進行比較，以強化監(jiān)督制約作用。

（二）加強政府對會計人員的宏觀管理

1.加強會計人員管理以適應企業(yè)資金配置。當前企業(yè)的資金配置主渠道，決定了政府必須對會計工作包括會計人員進行管理。從國際上看，一個國家對會計工作的管理范圍和 深度，很大程度上取決于資金市場的特征，如果企業(yè)直接融資是資金市場的主要特征，那么會計工作可交由民間社會管理（包括會計標準的制定）。經(jīng)過幾年的實踐，我國的證券市場有了一定發(fā)展，但企業(yè)資金來源主要還是銀行（特別是國有商業(yè)銀行）和國家投資”銀行在資金的籌集和分配中起著主導作用。由于企業(yè)資金配置的主渠道是間接融資（主要是國有資金），而不是直接融資，因而尚不具備由民間管理會計工作的條件，由政府管理會計工作，這是與我國企業(yè)資金配置的基本方式相適應的。

2.要繼續(xù)探索會計人員人事制度的改革模式。這是會計人員管理體制改革的核心問題，而問題的關鍵是要改變會計人員“雙重身份”的狀況。當前，各地試行的會計委派制度是改革會計人員管理體制的有益嘗試。會計人員的委派制，能較好地解決會計人員“雙重身份”問題，并符合中紀委十五屆二次全會提出的“改革會計人員管理體制”精神。我國國有企事業(yè)單位法定代表人是政府委派的，需建立科學的治理機構，而會計人員統(tǒng)管統(tǒng)派正是規(guī)范進入市場的法人行為的強力制衡機制，它可以較好地解決會計人員“雙重身份”及財政部門對其執(zhí)法監(jiān)督難問題!在委派會計制度下，會計人員在多元利益主體（投資者“經(jīng)營者”債權人等）中不屬于任何一方，而是處于多元利益邊緣，實施特殊服務行為，肩負依法公正處理各方利益的使命，這種體制使會計人員不會偏向多元利益主體的任何一方。

（三）加強會計人員管理以適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展

加強會計人員管理以適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展。新修訂的憲法規(guī)定，公有制在我國的各種經(jīng)濟成分中占主體地位，這是我國社會主義市場經(jīng)濟本質的體現(xiàn)。會計工作作為一項重要的經(jīng)濟工作，在加強國有經(jīng)濟管理及實現(xiàn)宏觀調控中發(fā)揮著不可替代的作用。在公有制為主體，多種經(jīng)濟共同發(fā)展的過程中，會計工作要對所有投資者負責，其中對國家資本金保全及增值增效更要負責。因此，政府部門對包括會計人員管理在內的會計管理工作不能削弱，而要加強，這也是與現(xiàn)階段我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的。

（四）加大管理力度 嚴格獎懲制度

首要的是審查任職資格。除了審查業(yè)務素質之外，主要是審查財務人員與派駐單位領導之間是否存在需要回避的情形，防止會計不公的情形出現(xiàn)，消除會計人員和單位領導共同犯罪的隱患。設立與改革后的會計人員管理體制配套的獎懲制度，并保證得切實的貫徹執(zhí)行。對依法律法規(guī)辦事的會計人員，對其成績應給予肯定，并給予一定的物質獎勵，對于財務監(jiān)督有突出成績，并為國家挽回大量損失的會計人員，應給予獎勵，并大力宣傳，鼓勵會計人員履行監(jiān)督職能，提高其依法辦事的積極性。對不履行監(jiān)督職能的，放縱企業(yè)領導人的違法犯罪行為，造成國有資產(chǎn)流失等嚴重后果的，應嚴厲懲處。

（五）加強對會計工作的監(jiān)督

1.規(guī)范會計基礎工作，能夠使會計人員相對獨立地行使監(jiān)督權。在以往的會計管理體制下，會計只對本單位領導負責，使會計人員的監(jiān)督權與會計工作的管理權出現(xiàn)“兩張皮”難以依法理財。做假賬、編假報表現(xiàn)象屢見不鮮，導致會計信息失真，影響政府宏觀決策。實行會計集中核算后，將會計人員的人事權、考核權、工資發(fā)放及業(yè)績評定權等從單位分 離出來，使會計人員能夠相對獨立地行使監(jiān)督權；杜絕隨意查閱“修改”調整會計資料和會計數(shù)字等現(xiàn)象，保證會計資料的真實性、合法性、準確性和完整性。

2.完善會計人員的考核監(jiān)督體系，創(chuàng)新會計職業(yè)教育的培訓形式。會計人員的自我約束十分重要。但是，由于崗位的特殊性，社會和單位也要加強對在崗人員的考核監(jiān)督。要定期檢查會計人員的履職情況，檢查他們的賬目是否清晰、相關票據(jù)是否齊全、是否存在違規(guī)情況；要建立一套系統(tǒng)完善的考核監(jiān)督體系，并以此作為他們職業(yè)晉升、待遇提高的主要依據(jù)。尤其，會計人員繼續(xù)教育的問題要予以高度關注。過去一段時期，會計人員繼續(xù)教育工作存在重形式、輕實質的錯誤傾向。因此，要強化會計人員繼續(xù)學習的動力機制，將學習情況和個人發(fā)展結合起來，提高他們學習的主動性與自覺性；要認真選擇培訓教材，針對高級、中級、初級人員的不同情況區(qū)別甄選；要規(guī)范會計人員繼續(xù)教育培訓機構，加強師資力量建設，培訓機構與師資選擇的要求和標準必須細化；把好培訓的考核關，根據(jù)需要什么培訓什么，培訓什么考核什么的原則，提高教育培訓的實效性。只有真正把這些制度落到實處，會計管理工作才能繼續(xù)向前改革。

（六）加強會計人員職業(yè)道德建設

會計職業(yè)道德是從事會計這一職業(yè)的人員所必須具備的品德，它是會計人員在會計工作中正確處理會計事物的行為規(guī)范，是調整會計人員職權與職責之間相互關系的思想武器，對委派會計人員開展職業(yè)道德培訓，使廣大委派會計人員不但懂得會計職業(yè)道德的要求，而且還要懂得如何加強會計職業(yè)道德修養(yǎng)。通過典型案例，以案說法，幫助會計人員提高職業(yè)道德水準，逐步樹立會計人員遵守職業(yè)道德的風尚。

五、結語

會計人員管理體制和工作組織的科學化建設必須緊緊圍繞企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略、經(jīng)濟活動、內部控制制度和會計法規(guī)。其宗旨是完善企業(yè)的管理水平，提高企業(yè)的經(jīng)營效率和效益。

在當前市場經(jīng)濟的快速發(fā)展使得會計人員工作承擔更多的工作，這對于會計管理人員工作提出了更高的要求。為了實現(xiàn)會計人員管理工作更好地發(fā)展，應該對會計人員管理工作進行改革，更好地維護國家利益。如果不能夠及時解決會計管理人員工作中的問題，就會直接影響到市場經(jīng)濟的正常發(fā)展。我們必須認識到會計人員管理工作對會計工作正常開展的重要性，不斷完善會計人員管理制度，促進企業(yè)發(fā)展、促進經(jīng)濟發(fā)展。參考文獻：

① ② ③ ④ ⑤ ⑥ 曾繁榮、劉小淇、劉家玉.在新形式下我國會計人員管理體制的淺析［D］.桂林電子科技大學，2010.王 蓓.探索會計人員管理體制的構建［D］.臺州市財政局會計處，2010.馬艷秀.淺談現(xiàn)行會計人員管理體制的改革［D］.新疆新能房地產(chǎn)開發(fā)有限責任公司，2012.張樹梅.淺談會計人員的職業(yè)道德［J］.法治經(jīng)緯，2009,07：23.鄭建國.論如何加強會計人員管理以提高會計信息質量［D］.河南大學淮河醫(yī)院，2010.王曉華.從社會化角度分析會計人員管理制度問題［J］.合作經(jīng)濟與科技，2008,352:114-115.9

第四篇：基層國土資源管理體制存在問題

淺談當前基層國土資源管理體制工作存在的問題談起國土資源管理體制工作，使我們不得不想起國土資源系統(tǒng)管理體制改革已經(jīng)實施近3年時間了，當初可謂喊得轟轟烈烈，可具體到基層國土資源系統(tǒng)落實得怎樣呢？事實求是地說是“雷聲大雨點小”，頗領國土資源系統(tǒng)部分干部職工大失所望，在一定程度上，影響了他們工作積極性，不利于國土資源工作的正常開展。以下，結合實際，淺談管理體制工作存在的問題與建議。

一、國土資源系統(tǒng)現(xiàn)狀堪憂

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所管理體制改革沒有到位

三、人事工作缺失導致關愛干部職工不力

四、建議在新的形勢下，國土資源管理工作日益顯得重要和突出。上述存在問題與時代賦予國土資源管理部門的使命是不相適應的。如不把存在問題解決好，我們將會無法完成黨和人民交給我們國土資源管理的神圣職責。加強國土資源管理體制工作，任重道遠。我們要以國土資源管理體制改革和國土資源部繼續(xù)開展“提高素質、完善體制”活動為契機，切實注重人事管理工作。要參照稅務、工商等垂直管理系統(tǒng)管理成功經(jīng)驗，建立健全國土資源系統(tǒng)管理體制，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所垂直管理體制改革到位。逐步推行“公開選拔，凡進必考”和“以感情留人、以待遇留人”用人機制，打破常規(guī)，不拘一格選拔人才，提高干部政治、經(jīng)濟待遇，營造人才成長的良好環(huán)境。加強干部教育培訓力度，建立一支適應新形勢發(fā)展的國土資源干部隊伍，國土資源事業(yè)才能興旺發(fā)達。

基層國土資源管理體制存在問題責任編輯：飛雪

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第五篇：行政管理體制存在的問題

推進政府機構改革建設服務型政府

改革開放以來，為適應經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要，我國先后開展了六輪較大規(guī)模的政府機構改革。這些改革，緊密結合不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，始終把適應社會主義市場經(jīng)濟體制、解放和發(fā)展生產(chǎn)力作為根本任務，取得了明顯成效。但是，政府改革是一個動態(tài)的過程，市場經(jīng)濟的深入發(fā)展、民主政治的向前推進、人民群眾政治需求的日益提高，以及全球化和信息化的沖擊，使政府必然面臨新的挑戰(zhàn)。正如十七屆二中全會所指出：“現(xiàn)行的行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。政府職能轉變還不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預過多，社會管理和公共服務仍比較薄弱；部門職責交叉、權責脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出；政府機構設臵不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全；對行政權力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在”。

“十二五”時期，社會主義市場經(jīng)濟體制進一步完善，經(jīng)濟發(fā)展進入相對有序的軌道，但由社會轉型和利益格局調整所引發(fā)的一系列社會矛盾更為凸顯，政府在社會管理中面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)，政府需要更加關注公平，更加關注民生。因而，行政管理體制改革要把提高政府社會管理能力和公共服務水平作為重點，1

要實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現(xiàn)政府組織機構及人員編制向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，促進服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府建設。

一是進一步落實政府職能轉變。政府職能轉變，運行機制創(chuàng)新對增強政府社會管理能力、改善公共服務和提高行政效率具有核心作用。歷次機構改革，都提出了轉變政府職能和完善運行機制的改革要求，但由于政府職能和運行機制屬于隱性問題，不同于機構、人員編制、領導職數(shù)等顯性問題，改革的目標較難實現(xiàn)，改革的成效也不易評估，且由于缺少后續(xù)工作的跟進，這兩方面的改革要求在執(zhí)行中打了“折扣”。在社會上，人們對機構改革總的感覺是“機構的撤并、人員的調整”。因而，推進政府機構改革，要更加關注政府轉變職能的落實到位，要加強對政府權力運行機制的研究，從工作流程再造和技術方法革新入手，推進政府工作的科學化與規(guī)范化，要建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制，提高公共政策制定和執(zhí)行的透明度與公眾參與度，加強對政府各部門履行職能情況的全程監(jiān)督。

二是分領域推進大部門體制改革。由于政府部門設臵過多，造成決策權分散、公共利益部門化、職責不清、政出多門等問題，社會管理“只見部門，不見政府”。這一輪政府機構改革，按照十七屆二中全會提出“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”的要求，各地積極推行大部門體制，對工業(yè)信息化、交通運輸、人力

資源社會保障、文化廣電新聞出版等政府機構進行了有效整合，在一定程度上解決上述領域了決策權分散，提高政府決策的統(tǒng)一性，實現(xiàn)了較好的社會管理效果。然而，大部門體制還處于起步階段，需要進一步深化推進。比如，對專業(yè)管理部門中涉及農業(yè)和農村等工作的機構可以進一步整合；對市場監(jiān)管部門中工商行政管理和質量技術監(jiān)督部門也可以逐步綜合設臵。同時，要積極探索構建決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調又適度分開的組織機構體系，進一步理順部門職責關系，逐步解決決策權分散、執(zhí)行權交叉重疊的現(xiàn)象，提升政府整體功能。此外，大部門體制改革要針對中央、省、縣等各級政府的不同特點區(qū)別實行，尤其是要考慮縣級政府直接面對群眾，其機構設臵應兼顧“決策的統(tǒng)一性”和“執(zhí)行的便民化”兩方面的要求，要充分尊重長期形成的辦事習慣，機構設臵調整變動不宜過于頻繁。

三是進一步理順各級政府事權關系。適應我國正在經(jīng)歷的新型城市化和工業(yè)化發(fā)展道路，按照有利于促進基層經(jīng)濟發(fā)展，有利于群眾辦事的原則，著重加強縣級政府建設，擴大縣級政府的經(jīng)濟社會管理權限。但是，目前各級政府相關領域的事權劃分大多散見于各單項法律法規(guī)，其中有許多事項管理權限在省或設區(qū)市的政府部門，縣級政府沒有相應的管理權限，存在責任與權力不對等，影響了縣級政府的正常履職與運行。因此，在制訂出臺法律法規(guī)規(guī)章時，對涉及各級政府及其部門事權劃分的內容，要

堅持權責一致、便民高效的原則，全面增強基層政府社會管理和公共服務功能。

四是創(chuàng)新跨行政區(qū)域政府合作機制。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，我國許多經(jīng)濟發(fā)達省份形成了許多跨行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，這些區(qū)塊在經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)布局中的戰(zhàn)略地位十分突出。比如，浙江省提出，2011年至2020年將重點發(fā)展杭州大江東等14個省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，力爭建設成為我省乃至長三角地區(qū)的新型工業(yè)化示范區(qū)、新型城市化示范區(qū)和體制機制創(chuàng)新示范區(qū)。這些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)往往跨多個縣級行政區(qū)域，按現(xiàn)行的行政管理體制，政府在服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面存在很多限制，需要建立一個協(xié)調機構，加大政府間協(xié)調力度，統(tǒng)籌解決有關地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)項目落地、基礎設施布局、生態(tài)環(huán)境保護與改善以及利益分配等問題，充分調動和發(fā)揮各方積極性，合力推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設。因而，要鼓勵各地根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，在行政管理體制改革方面做積極探索，并在政策上給予一定的傾斜。此外，還可設立行政管理改革創(chuàng)新獎，提高地方政府推進自身改革的積極性。

五是推動政府行政管理與社會自我管理的良性互動。現(xiàn)代政府首先是一個有限政府，政府責任應當限定在做好社會必須而其他組織或個人不愿意或無力承擔的工作的范圍內，政府的“大包大攬”會造成政府職責重點的不突出，也會挫傷社會自我管理的積極性。因而，深化行政管理體制改革，要推進政企分開、政事分開，政府與市場中介組織分開，保證政府全面正確履行職責；

要推進群眾團體的去“行政化”，充分發(fā)揮這些組織服務特定社會群體、匯集利益訴求、作為與政府溝通平臺等作用；要推進事業(yè)單位改革，充分發(fā)揮事業(yè)單位在社會管理中專業(yè)服務功能；要培育社會中介組織，完善社會自我管理機制；要加強社區(qū)建設，充分發(fā)揮其在社會管理中的作用；要更加注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設，充分發(fā)揮基層黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用，推動行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。