第一篇：淺析現行預算會計存在的幾點問題

淺析現行預算會計存在的幾點問題

摘要：本文作者主要針對我國現行預算會計制度存在的弊端，提出幾點改進意見和設想。

關鍵詞 現行預算 會計制度 弊端

一、現行預算會計體系結構不合理。

我國預算會計體系的形成是在計劃經濟體制下形成的，政府預算對資源的集中程度很高，分配帶有濃郁的共給制色彩，從而形成了我國獨特的以預算收支為中心進行核算的預算會計體系。

現行預算會計基本上以會計報表的方式提供財務報告信息，各組成部分都有自己獨立的一套會計賬戶組織和會計報表體系，各自獨立地反映政府財政資金流程中其中的一個環節，他們之間無法進行直接的信息交流與匯總；財政總預算會計無法提供合并的政府整體財務報告。雖然我國的預算會計方面基本上是采取了“準則+制度”的模式，但是我國目前還是沒有一套統一規范的會計準則，而且各會計發布機構分離。例如稅收會計由國家稅務總局發布國庫會計由中國人民銀行發布、其他分支會計由財政部發布，這就使得我國預算會計體系從發布機構開始就注定“三國鼎立”的情況。三者使用的是不同的會計科目記錄著不同的財政交易，其中總預算會計只記錄撥款交易，行政和事業單位只記錄發生在本單位內部的交易。從中產生的最大問題的是總預算會計不可以實時記錄發生于各個單位的財政信息。不能從財務的角度去全面反映政府的財務情況。

預算會計準則沒有統一的規范、發布機構分離，不能從財務的角度去全面反映政府的財務情況。雖然這和以前的企業會計制度中的現象類似，但是 2006年國家就已經統一了企業會計制度的行業規定，預算會計制度卻仍處于探索階段，預算會計準則的不合理性就這樣顯現出來了。

二、預算會計制度缺乏靈活性。

由于我國現行的預算會計制度是20世紀制定的，隨著我國在2001年11月10日加入世界貿易組織后，改革開放和市場經濟發展迅速，政府的職能也在隨之改變而改變，公共財政制度也進行了比較大的調整。在這些變化面前，我國現行預算會計制度顯得過于死板和教條化，缺乏靈活性和適應性，沒有辦法保證會計信息的質量。就如在投入預算管理中，由于對預算資源的投入受到嚴格管制，支出使用者缺乏管理的靈活性，使用者只需要按照規章制度辦事不用去理會現實所要求的績效，這就使得管理者和決策者很難對支出機構和相關人員的考核和評估。這就需要我國結合當今的經濟發展情況，積極借鑒國際上已有的經驗，來建立一個與我國當前的經濟發展水平和公共財政管理水平相適應的預算會計制度。

三、會計信息透明度不高。

會計信息是社會經濟有效運行的重要基礎，而真實性是對會計信息質量最基本的要求，社會經濟的有效運行要求會計信息能夠與它所反映的客觀事實相符。

現階段是我國經濟轉軌的重要時期，政府的職能也在不斷的轉換，它最終目的之一就是要建立透明高效率的公共財政體系，但是我國現在執行的預算會計制度導致核算過于簡單、財務報表內容過窄，無法反映財政的實際情況，沒有披露國有資本的安全情況、養老金、失業金等的使用和安全以及各級政府在其他財務方面的受托責任的信息，會計信息的失真所帶來的后果可是十分嚴重的，而且也沒有提供反映政府績效與成本信息相關的報告。不僅如此，報表中結構和會計科目設置還不科學，這也影響了會計信息的真實。

四、收付實現制度不合理。

在當前市場經濟條件下會計信息越來越重要，然而收付實現制度雖然實現以收抵支的核算目的，但卻造成了會計信息質量低下，難以反映單位經濟活動的實質和全貌。比如說，由于收付實現制規定受到了錢就應記作收入，并且不管這錢是否屬于當期收入，也不管這筆錢是否屬于當期收入，就會使地方財政為了擴大政績，將未實現的收入通過預收方式變成當年的財政收入，把提前繳稅變為可能，容易出現‘寅支卯糧’的現象。又比如說，由于在收付實現制下，沒有收到錢就不記入收入，這就可能出現地方財政為了減少下年征收。再比如說，收付實現制下，政府和單位未支付的購貨款不作支出，這就可能出現政府大量的超前、超額消費，造成預算約束的無效，最終導致政府行政行為的低效率。在實踐中，政府操縱收入和支出的例子也不少見，如1998年收付實現制下的香港政府通過股票投資組合干預股市而取得的未公開收入，就被作為現金轉化成一般性收入。

收付實現制的財務風險高，不能全面反映政府的負債情況。同時收入和費用之間不對稱性，不能充分認識行政事業單位績效與發生的行政事業成本之間的關系，不能準確進行成本和費用的會計核算，對于整個財政、事業資金的管理和業績考核都是相當不利的。在收付實現制基礎上，政府的債務被隱藏了，政府的財務狀況得不到真實的反映，產生不良后果就是：夸大了政府可支配的財政資源和造成國家平衡現象，對宏觀經濟決策和市場運行產生錯誤導向，不利于政府防范和化解政府風險，給財政經濟的持續、正常運行帶來隱患。

第二篇：我國現行預算會計存在的問題及對策探析

摘要:隨著我國財稅體制改革進程的加快,政府行政事業單位的預算編制與預算執行等管理制度發生了很多變化,現行預算 會計 的客觀運行環境也發生了較多變化。這些變化使得我國現行預算會計面臨著很多新的問題,針對這些突出問題,在闡述預算會計改革必要性的基礎上,提出完善的對策。

關鍵詞:預算會計;核算體系;會計準則

一、我國現行預算會計改革的必要性

我國現行的預算會計制度始于1988年,雖然一直以來預算會計核算能夠滿足財政各部門和行政事業單位預算管理和會計核算的要求。但是,這樣的核算制度與我國迅速 發展 的市場 經濟 相比較,還滯后很多,在實際執行預算會計時還發現不少問題,所以,預算會計改革對于我國行政事業單位的當前和未來發展都具有十分重要的意義。

首先,我國現行預算會計制度已經不能夠適應當前我國公共財政發展的需要。我們知道,公共財政管理的核心是提高財政管理的透明度,保證財政資金使用的有效性和政府預算的公正和透明性。這些問題的存在都需要有準確及時的政府預算會計信息作為支撐,我國現行預算會計制度和會計信息質量,還不能夠滿足上述要求,不能夠適應當前我國公共財政發展的需要。

其次,目前我國雖有各級政府財政部門的嚴格預算會計體系,但是,預算會計能夠報告的信息量還是不夠充分。財務信息報告經常是只立足于政府使用,沒有考慮公眾和其他相關利益使用者的需求,進而使得財務報告經常脫離外部監督;另外,很多行政事業單位揭示的財務信息也不全面、不真實,如缺乏社保基金運營的會計信息、負債計量不真實不到位等。

另外,在現今交流越來越頻繁的國際經濟發展環境下,在我國經濟日益融入全球經濟的今天,我們發現我國政府的預算會計制度的缺陷越來越明顯可見,難以適應我國國民經濟的發展需要,這些問題的存在客觀上阻礙了我國經濟的發展,也阻礙了我國財政制度的進一步改革。因此,改革我國現行的預算會計制度,解決預算會計核算中存在的突出問題已經成為迫切需要解決的問題。

二、我國現行預算會計存在的主要問題

1.現行預算會計不能夠準確真實地反映政府資金的收支活動和政府采購的新業務

預算會計本質上反映的是政府收支活動的資金流向,預算會計的目的就是為政府的經濟決策提供有用的資金流動信息。然而,當前的預算會計不能夠準確真實地反映政府資金的收支活動和政府采購的新業務。一方面,政府財政集中支付制度改革推行以后,很多財政的資金流向發生了較大的改變,原來用于事業單位購買資產、發放工資的財政資金不再由財政通過主管部門撥入用款單位,而是由財政部門通過統一賬戶直接撥付給供應商。這種不同的資金流動方式就需要我國的行政單位和事業單位會計預算核算制度規定進行相應的修改。雖然目前財政部已經對一些試點單位在預算會計制度方面作了修改,并且制定了相應的試點辦法,但是,這種試點辦法暫時只能夠適用于中央試點單位,不適用于地方財政和所屬預算單位,進而也不利于各地相關單位充分地展開會計核算。

另一方面,在收付實現制條件下,預算會計不能夠真實地反映行政事業單位的新業務狀況。事業單位的總預算會計這時候只能夠在實際撥款時按照撥款金額確認財政支出,但是對于材料采購來說,在年末時,采購雖然已經基本完成,但款項還沒有付清,或者按照合同需要扣留部分保證金,這時單位在年末就容易形成資金結余,這種預算會計處理方式就沒有辦法準確地反映政府事業單位的業務進展情況了。

2.現行的預算會計不能夠真實地反映政府部門的債權債務信息

近幾年,隨著我國經濟實力的提升,國家發行了大量的國債,同時,我國還從世界銀行美國國家銀行等國家 金融 機構借入或買入了相當數量的外債,按照政府預算會計的要求,這些債務都應當在財務會計報告中反映。但是,目前政府事業單位中執行的預算會計核算制度只是以收入實現制為核算的基礎,財政支出中只反映當期實際的還本付息數,沒有計提當期的利息支出,沒有能夠反映出當期的負擔數量金額,沒有 計算 出以后需要償還的利息數。這種預算會計核算方式就不能夠全面地反映 企業 的債權債務關系,不利于相關政府事業單位監控自身的財政風險。

3.預算會計的核算科目設置不完整 我國目前執行的預算會計科目體系同幾年前相比發生了很大的變化,尤其是近幾年隨著我國行政事業單位收支制度的改革,對于預算會計體系也相應地提出了更高的要求。總體上來說,近幾年我國很多事業單位的預算會計核算有了較大程度的完善,但是,在實際執行中還存在不少問題:一方面我們發現很多行政事業單位進行會計核算的科目過于簡單,不能滿足實際需要,需要增設新的會計科目;另一方面,實施部門預算改革按原有標準分類設置的會計科目已經不能夠很好地適應預算管理體制改革后提出的新舉措,進而使得很多行政事業單位的資金流入和流出沒有辦法得到合理地預算控制。4.現行的預算會計不能夠適應未來我國政府投融資體制改革的要求

隨著世界經濟全球化速度的加快,我國政府部門對于事業單位的投融資關注度越來越高,同時,隨著我國金融體制的不斷完善、市場化程度的不斷加快,政府投融資必然越來越多元化。隨著私人部門介入公共領域的增多,對政府部門會計信息的透明度和準確性也提出了更高的要求。這些就必然要求事業單位的預算會計信息達到可比性和準確性的要求,但是從目前的預算會計核算來看,預算會計沒有辦法為政府的未來投融資體制改革提供全面完整的信息。

第三篇：現行課程評價存在哪些主要問題

2010 1現行課程評價存在哪些主要問題：

一是評價功能失調，過分強調甄別和選拔的功能忽視改進、激勵、發展的功能。

二是評價重心仍過分關注活動結果，忽視被評價在活動的各個時期的進步狀況和努力程度，忽視對日常教育教學活動的評價，忽視對教育活動的發展、變化過程的動態評價。

三是評價主體單一，基本上沒有形成學生、教師、管理者、教育專家、家長等多主體共同積極參與、交互作用的評價模式。

四是評價標準機械單一，過于強調共性和一般趨勢，忽略了學生、教師、學校的個性發展和個體間的差異性。五是評價內容片面，過于注重學業成績，而對教師和學生在教育活動中體現和培養起來的創新精神、實踐能力、心理素質、行為習慣等綜合素質的評價或者相對忽視。

厚愛差生：首先做到“真誠”二字，即教師不應有絲毫虛偽與欺哄，因為他們更缺少辨別能力。他們會說：“老師說給我們聽的，才不是那么回事。”結果是真的也變成假的了。其次做到“接受”，即能感受差生在學習過程中的各種心理表現和看法，如對學習的畏懼、猶豫、滿足、冷漠，錯誤的想法和指責等，信任中差生，鼓勵他們自由討論。最后做到“理解”二字，即通過學生的眼睛看事物。

1、上述法條《義務教育法（修訂）》（2006）的強調了義務教育的強迫性、免費性和義務性。

2、《義務教育法》實施20年后，新《義務教育法》的通過，對新世紀的中國教育發展來說，是一件具有深遠意義的大事。

從教育法制建設角度講，新《義務教育法》的出臺也是中國教育法制建設一個新的、重要的標志。新《義務教育法》總結了《義務教育法》實施20年的歷史經驗和教訓，對《義務教育法》作了一次全面的、重大的修改。

從義務教育發展來看，關乎整個民族素質的提高和民族的復興，對整個教育的發展具有奠基性意義和深遠的歷史作用，是義務教育的一個新的里程碑。無論從義務教育本身、教育法制建設，乃至中國教育事業的發展來說，新的《義務教育法》體現了我國教育立法水平、立法技術和立法質量質的飛躍。3 精神和提高學生的實踐能力的精神。

基礎教育階段的學校建設應該運用策略是：

一、校長的創新教育理念：尊重個性，挖掘潛力，搭建平臺

1、發現教師的閃光點，了解他們適合干什么，并把他們放在最適合的崗位

創新探索的精神，尊重個性，以人為本的理念，體現多元化選擇性開放式的教育方式，無疑是未來中國教育之樹的一片新綠。

2、為教師提供發展機會，創造教師成才的條件。對于教師，領導要鼓勵其結合自身的興趣，加強個人發展并為教師的發展需要提供各種有利的軟、硬件。

二、管理制度創新：重視團隊建設，建立有利于教師共同發展的機制。創新團隊是指為了一個共同的目標而共同努力的人群。創新團隊的要素包括：明確的創新目標；塑造或吸引創新性領軍人物；系統的組織架構；優化的制度和文化環境。

三、課程設置創新：加強校本培訓，“引領”教師成才。4

一、用心充實自己

做一個合格的班主任，必須努力去學習，不斷提高自身的管理水平和能力。

二、用心呵護學生 農民在田野里對弱勢禾苗時刻注意多追肥、多澆水，對長勢旺的禾苗注意打杈、滅蟲，真實呵護備至。班主任工作何嘗不是這樣？班主任要學會愛學生，對于不同類型的學生施以不同的愛的表達方式。

三、用心對待學生

用心對待學生，必須平等民主地對待學生，對全班所有同學都要一視同仁，公平對待，不能有男女之別、貧富之別、親疏之別；不能歧視任何一個學生，哪怕是有的學生有生理或心理的殘疾。面對千差萬別的學生，應該看到每個學生身上的發光點，全面地、辨證地認識學生，不宜過早地給學生下結論。

四、用心培養規范 培養學生的學習習慣、生活習慣和健身習慣是班主任工作的重中之重。班主任應將培養學生的學習習慣，提高成績作為班級管理的中心工作。

五、用心創設環境

班主任是總設計師，布置時要美觀、大方、高雅，力避凌亂、品位底下，班級文化是促進學生學習的，布置時盡量注意不要分散學生的課堂聽課精力。

六、用心激勵學生 2011-5-9

1（一）評價目的：重學校行政管理，輕教師專業發展

行政管理工作和教師專業發展是兩種性質不同的工作，若教師評價僅以學校的行政管理為主，就等于忽視了教師的專業發展。同時，教師也會把教學工作看作是為了應付領導的檢查，這些不符合教師專業發展的規律。

（二）評價主體：過于單一，教師處于被動地位

我國現行教師評價大多是通過評價來制約和督促教師的工作，實施以學校領導為評價主體的教師評價制度，其實質是“官本位”意識在教師評價中的具體體現，給教師造成了很大的心理壓力，繼而影響到教育的正常發展。

（三）評價內容：重教師教學效果，片面強調學生考試成績

教師勞動具有周期性長的特點，其教學效果難以體現在學生的一兩次考試上。因此，以學生的考試成績作為評價教師教學效果的主要標準難免具有片面性，將其作為教師評價的主要依據，容易給教師帶來沉重的心理負擔。

（四）評價方法：重量化評價方法，輕質性評價方法 我國對教師評價采用“評價表”、“聽課”打分的方式，對教師各方面的表現進行量化評價，依此來管理教師。這種做法忽視了不易量化的有價值的信息，對教師工作的影響較大。因此，這種評價并不能夠全面反映教師工作的真實狀況。“課程統整”的核心思想是共同的或共有的教育經驗，不是由學科組成；所謂共同的課程并非內容相同，而是課程目標相同，以及教育過程中隱含的原則相同。例如認識內在的價值、發展了解、尊重真理和增進個人自主等。這種廣泛的目標和原則成為課程的共性，成為每個兒童共同教育的基礎。正如醫生不能為每一個病人決定相同的食物，只能提供營養的原則供其配菜，以適合不同的是生理需求；因此共同課程并非強加給學生共同的學科或共同的課程內容；而是共同的“經驗領域”或共同的過程或原則，所以程序原則是決定課程，尤其是共同課程的基礎。在教育價值和原則的指引下，在詮釋和調試的過程中，課程內容才能多樣化適合不同的學校、教師和學生的個別需求。3

（一）心理發展具有一定的方向性和順序性 心理發展總是指向一定的方向并遵循確定的先后順序，心理發展是按照從低級階段向高級階段的方向發展的。

（二）心理發展具有不平衡性

心理發展的不平衡性主要是指人一生全程的心理發展并不是以相同的速率前進的，而是按不均衡的速率向前推進的。

（三）心理發展具有普遍性和差異性

人類心理發展規律具有普遍性，個體心理發展在發展進程、內容、水平等方面又具有千差萬別的特殊性，各種特殊性統稱為心理發展的差異性。

（四）心理發展具有階段性和連續性 個體心理隨時間而不斷發展變化，呈現出發展的連續性進程。就發展的全程而言又按不同心理發展的質的規定性區分為數個發展階段，稱為階段性。心理發展過程是兩者統一的過程。

（五）心理發展具有年齡特征

發展心理學將人的一生全程劃分為數個不同的心理發展階段，每個階段的心理發展都有著與其它各年齡階段不同的典型特征，這些最一般、最本質、最典型的心理特征就是年齡特征。4 農民工隨遷子女在輸入地公辦學校中遭遇的顯性排斥已經減弱，但競爭壓力增強。針對隨遷子女學校生活的新情況，社會的關注點不能僅僅停留在善良的反歧視上，而應當給予他們更多的切實幫助使他們的確能夠在學業基礎上越來越接近城市標準，以便獲得與城市孩子平等的競爭機會。

（一）學校內部顯性排斥減弱 學校這個特殊的群體環境中，身份是被重新定義的，教師和學生對于其他學生的評價是以“成就”為標準的。

（二）家庭支持障礙突顯 1.居住環境依舊惡劣 2.情感體驗傾向負面

（1）與父母缺乏溝通，輕視怨恨父母（2）愛慕虛榮，不能正視差距（3）心理失衡，為賺錢拋棄尊嚴（4）學業前景迷惘

（三）增權：從家庭支持到支持家庭 1.薄弱學校關愛不薄弱 2．家訪重返學生生活 3.杜絕“亂收費”，減輕家庭負擔

（四）社區和媒體應成為學校的有力支撐

以實際行動給予農民工隨遷子女更多切實的幫助，使他們的確能夠在學業基礎上越來越接近城市標準，以便獲得與城市孩子平等的競爭機會應當成為現實走向。

第四篇：現行養老保險制度存在哪些問題

現行養老保險制度存在哪些問題？

我國正迅速步入人口老齡化社會，養老壓力日益增加。雖然近年來我國社會養老保險制度改革取得重大進展，對維護社會穩定和促進國有企業改革發揮了重要作用。但是，目前養老保險制度在適應市場化、社會化、法制化等方面還存在著一些亟待解決的問題。在借鑒國外社會養老保險制度改革經驗的基礎上，我們提出了深化城鎮社會養老保險制度改革的關鍵措施是彌補隱性負債，做實個人賬戶；將部分養老保險基金委托給專門投資機構進行投資增值；積極推進養老保險信息化建設；建立和完善社會養老保險的相關法律法規；在制度安排上重視家庭保險的基礎作用。

我國在較短時期內完成了人口再生產模式的轉變，即實現了低出生率、低死亡率和低自然增長率的人口再生產模式。與這種變化相伴隨的則是老年人口比例迅速提高，我國已經進入人口老齡化社會。在我國經濟發展水平不高以及養老保險制度尚處在轉型期的情況下，人口結構的急劇變化給養老保險事業帶來許多新的難題，也給我國的經濟和社會發展帶來一些消極的影響。因此，根據我國人口老齡化的特征，深化養老保險制度改革，對我國經濟和社會的可持續發展都有著重要的理論意義和現實意義。

一、我國進入人口老齡化社會的基本判斷與特征

按照國際公認標準，65周歲及以上的老年人口占總人口比例7%以上，或者60周歲及以上老年人口占總人口10%以上就進入了人口老齡化社會。根據第五次人口普查資料統計，截止2000年底我國60周歲以上的老年人口已達1.2998億，占總人口的10.46%；65周歲以上的老年人口也有8827萬，占總人口的7%。按照國際通行的年齡結構類型劃分標準，這兩個指標都表明我國已經進入人口老齡化社會。與一些已經步入人口老齡化社會的國家(主要是發達國家)相比，我國人口老齡化呈現以下一些特征：

1.老齡人口增長速度快

現在我國60周歲及以上老年人口已接近1.3億，預計今后40年間將以年平均4%的速度遞增，大大超過總人口的年平均1.68%增長速度，也高于世界人口平均增長速度和歐美各國的人口增長速度。我國65周歲及以上的老年人口占總人口的比例從1982年的5%左右增加到2000年的7%左右，經歷了18年。而同樣的比例增長英國用了80多年，日本用了40多年，瑞典用了40多年。從人口老齡化水平由7%左右上升到14%左右所需的時間來看，法國為130年，瑞典為85年，美國為70年，德國為45年，中國為30年，日本為25年，這充分說明中國人口老齡化增長速度很快，增長速度僅次于日本。

2.經濟欠發達，負擔重

負擔重是因為我國人口未富先老。美國、日本和歐洲的人口出生率都在不斷下降，并逐漸向人口老齡化社會和消費主導型經濟過渡，雖然經濟增長率在降低，但經濟仍然繁榮。我國的情況有所不同，一方面經濟發展水平低，另一方面人口在以非正常的速度增長，跳過了西方國家經歷過的建立中產階級的漫長過程。一般發達國家進入老齡化社會時，人均GDP一般在5000美元以上，有的甚至達到8000美元以上。相比之下，到2003年我國人均GDP僅為1000多美元，與發達國家的差距很大。

3.老齡人口呈高齡化特征

我國人口老齡化發展趨勢表明，在老齡人口總體增長的同時，老齡人口的高齡化特征也日益明顯，其中80周歲及以上的高齡老人正以每年5%的速度增加，快于60周歲及以上老年人口總體平均3%的增長速度。預計到2050年左右，80周歲及以上高齡老人將增加到8800萬人，占老年人口的比重將上升到20%。

二、我國人口老齡化的背景及產生的社會影響

盡管改革開放以來，我國的總體國力日益增強，但與經濟發達國家相比，我國還是一個

經濟欠發達國家，未富先老的人口結構缺乏強有力的經濟支撐，使我國經濟過早地受到沖擊，也給尚不健全的養老保險制度帶來了巨大的挑戰。

首先，因為我國人口老齡化是在經濟和社會發展還處在相對薄弱的條件下迅速發生的，龐大的老年人口數量和急劇增長的老年人口規模對正在發展的經濟帶來了沉重的壓力。發達國家的人口老齡化多是在經濟高度發展以后才出現的，人均GDP一般在5000美元以上，相比之下，2003年我國人均GDP僅為1000多美元。老年人口的增長，特別是高齡老年人口的增長，無疑會增加消費性支出和供養性開支，增加對醫療、保健以及生活照料等服務的需求；增加對居住、交通工具以及各種公共設施的特殊需求。這些都會對國家的經濟和社會發展產生一定的影響。

其次，我國的人口老齡化是以我國經濟制度發生深刻轉型和社會經濟全面深入發展為背景的，結構調整與新舊制度銜接帶來的一系列問題，家庭規模和結構變動引發的代際關系在供養方式、居住方式、照料方式、交通和溝通方式等方面正在發生動搖，而新的養老制度與模式尚未完善，這就使得人口老齡化的發生以及老年人口的迅速增加更具有挑戰性的意味，也使得國家在處理經濟發展的各種復雜矛盾的同時，必須兼顧洶涌而至的人口老齡化浪潮及其伴隨的各種老年人口問題，而解決問題的一個主要途徑就是進一步深化改革和完善養老保險制度。

三、我國城鎮養老保險制度改革的進展及存在的問題

我國城鎮養老保險制度改革大體經歷了三個階段：十二屆三中全會以前的傳統制度階段；80年代中期以后的社會統籌試點及實施階段；1995年3月以后的社會統籌和個人賬戶相結合的階段。在養老保險制度改革的三個階段中，真正具有改革意義的是1995年3月《國務院關于企業職工養老保險制度改革的通知》發布后付諸實施的三項原則規定，其中心內容是養老保險制度從現收現付制向社會統籌和個人賬戶相結合模式轉變。從1997年開始，我國加快了城鎮養老保險制度改革的步伐。這一階段是我國養老保險制度改革發展最快、成效最為明顯的時期

第五篇：現行公用事業管理體制存在的問題

姓名：祝蘇煒 學籍：200509 所屬服務站：浙江省紹興文理學院教學服務中心 聯系電話：*** 個人郵箱：zjzsw48@cmr.com.cn

我國公用事業管理體制改革問題研究

【摘要】：公用事業是特殊的壟斷產業，壟斷產業有其獨特的性質。在我國，公用事業作為自然壟斷產業在管理體制上存在很大的問題。改革現行公用事業體制，打破壟斷，政企分離，為不同區域企業的直接競爭創造條件已成為我國公用事業不可回避的問題。文章在分析我國公用事業體制現存問題、認識該產業特征的基礎上，提出了我國公用事業體制改革的相應措施。

【關鍵詞】：公用事業、改革、壟斷、民營化 【正文】：

所謂公用事業，是指電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產品、服務的行業。公用事業通常都是自然壟斷性比較顯著的基礎設施行業，同時又是具有明顯公益性的行業。傳統上，絕大多數國家的公用事業都是由政府直接投資，壟斷經營的。直到上個世紀70年代，英國等發達國家以民營化為導向對公用事業進行了大規模的改革，并形成了波及全球的改革浪潮。發達國家的改革經驗和成效表明，公用事業民營化改革不僅有助于降低政府成本，而且能改善公共服務的質量和水平。我國的公用事業管理體制也急需改革。

公用事業改革自然會觸及到包括政府、企業、消費、企業員工等各利益主體的利益,具有相當的復雜性與敏感性,改革的難度也相當大。但是由于公用事業直接關系到人們的生產和生活秩序，關系到社會的穩定，因而是對國民經濟發展具有全局性、先導性影響的基礎行業，是城市社會賴以生存和發展的基礎。保證公用事業的穩定發展，確保生產和生活對其需求的滿足，是保證城市社會穩定、秩序的前提。因此我國公用事業管理體制只有通過改革來逐步完善，真正起到其應該發揮的作用。

一、我國現行公用事業管理體制存在的問題

我國現行的公用事業管理體制存在著許多問題，主要可以歸結為以下四個方面。

1、政企不分及由此導致的低效虧損。目前，我國城市公用事業實行的是政企合一的管理體制，公用企業行政化現象嚴重。這種體制的必然結果是以行政區劃為界限來劃分公用企業的市場范圍，由行政區劃界限內的運營者壟斷經營。這種劃地為牢式的壟斷雖然便于政府對所屬企業的直接管理，但往往有悖于經濟合理和規模經濟的原則，造成經濟上的低效率和社會資源的浪費，城市公用事業的虧損問題也普遍存在。

2、垂直壟斷導致各種限制競爭行為。由于我國城市公用事業長期采用區域性垂直一體化結構,地方公用事業管理部門所屬企業分行業壟斷本地區公用事業產品或服務的生產、輸送、銷售等所有環節。近年來各地的改革不僅沒有削弱這種垂直壟斷，而且出現了越來越多的公用企業憑借壟斷優勢，限制競爭、損害消費者利益的問題。據國家工商行政管理局報告顯示，公用企業利用獨占地位侵權成為2001年消費者申訴舉報的十大熱點問題之一。其中供水、煤氣等服務領域投訴達10670件，在國家計委劃分的19個服務行業的37個小類中占第三位。這些問題主要包括：設置障礙，控制終端產品；利用審查申報，控制設計施工；捆綁交易，濫收費用等。

3、價格管理混亂，缺乏科學依據。各級政府物價部門確定公用事業產品或服務價格水平的依據，主要是被管制企業上報的成本，但這種成本是在特定行政區域內壟斷經營企業的個別成本，而非合理的社會平均成本。按企業的個別成本定價，成本越大價格越高，不僅使企業失去降低成本的壓力和動力，而且還會誘使企業虛報成本。而物價管理部門雖然對企業上報的成本資料進行審核，但由于沒有象企業那樣了解真實成本，故只能審核其合法性，難以審核其合理性。在實際操作中，往往是憑主觀判斷對企業的調價幅度“砍一刀”，具有較大的主觀隨意性，價格調整在一定程度上取決于政府與企業之間討價還價能力和各利益集團之間的利益協調程度。

4、投資能力不足，供求矛盾突出。根據聯合國建議，發展中國家城市基礎設施投資比例應達到國內生產總值的3%-5%或固定資產投資的10%-15%，以滿足工業化和城市化發展起飛階段的巨大需求。而我國歷史上投資比例最高的1998年，以上兩個數據只有1.8%和5%。投資不足，資金短缺，致使城市公用事業的發展明顯滯后于城市化發展，難以滿足經濟高速增長、城市規模不斷擴大、人口急劇膨脹所帶來的巨大需求。目前我國城市平均萬人擁有公交車輛僅6輛，城市污水處理率不到26%，垃圾無害化處理率僅為6%。城市供氣、供水和汽車停車場等都嚴重不足。

二、公用事業的特點及其影響

從經濟學的角度觀察，公用事業具有以下幾個方面的主要特征：

1．具有一定的自然壟斷性質。公用事業對網絡的依賴性決定了其自然壟斷的特點：一方面，網絡是公用事業固定成本的主要部分，具有顯著的規模經濟性；另一方面，公用事業生產的主要環節高度垂直相關，主要產品結合緊密，又具有明顯的范圍經濟性。這兩個方面的特點決定了公用事業生產經營的成本具有弱增性，即由一家企業生產全部產品或多種產品比由多家企業生產，成本更低。

2．具有準公共物品性質。公用事業產品與城市居民的收入水平、消費水平、生活質量直接相關；作為要素投入，公用事業產品還關系到其他行業能否正常、穩定地組織生產活動。也就是說，公用事業與生產生活的費用以及生產生活的普遍性、安全性、連續性、便捷性直接緊密地聯系在一起，具有較強的公益性。

3．具有較強的資產專用性。公用事業需要巨額投資，這些投資形成的資產專用性很強，一旦投資就難以挪作他用，沉淀成本很大。所以，只有在人口高度密集的城市建設網絡才可能產生規模經濟，這又使公用事業投資具有一定的區域特性。

公用事業的這些特點，決定了其需要同時承載相互矛盾的雙重目標：社會福利的最大化和企業利潤最大化。為了滿足這兩個目標，幾乎所有國家都曾對公用事業都采取了公共企業壟斷專營的模式。

然而，隨著經濟和技術的發展，傳統上屬于自然壟斷的公用事業，開始呈現出非自然壟斷的特征，譬如電信業，隨著移動通訊、微波和衛星傳輸、互聯網技術的發展，包括市話、長話在內的許多電信業務，在不另建網絡的情況下就可實現經營。并且，在公用事業領域，也只有網絡業務具有自然壟斷性質，其它業務可以與網絡分離。這些變化使公用事業具有了競爭的性質和特點，為私人企業的進入提供了機會和條件。與此同時，在很多國家，公用事業部門壟斷性供給的效果普遍不好，服務差，成本高。因此，一些國家把公用事業中的競爭性部門和壟斷性部門區分開來，讓私人企業參與競爭性公用事業的生產和供給。

拋開各國公用事業改革的政治經濟背景的具體差異，其實質誘因主要是由于技術進步和需求變化導致了部分行業領域自然壟斷性質發生變化，出現了競爭性的特點。因此，各國公用事業的競爭領域日漸增長，而管制范圍日漸縮小。這是全球公用事業發展的一般趨勢。

三、公用事業管理體制改革和發展思路

我國的公用事業長期采用區域性垂直一體化結構，地方公用事業管理部門壟斷本地區公用事業的所有環節，服務效率極低。進入上世紀90年代以后，我國經濟迅速發展，對通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業提出了巨大的需求，原有公共部門滿足不了市場需求，而政府一時又拿不出多少財力進行新的投資和建設，供需矛盾急劇惡化。為解決這個矛盾，廣東、上海、浙江等地開始探索公用事業民營化改革。中央政府也開始重視公用事業的改革，建設部于2002年12月發布了《 關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，從2003年開始對各類資本全面開放公用事業行業，十六屆三中全會第一次把推進市政公用行業市場化寫進了黨的決定，我國公用事業改革的步伐在加快。

（一）國外公用事業改革經驗對我國的啟示

以民營化為導向的公用事業改革，在我國還是一個全新的嘗試，有必要認真吸取國外的經驗，發揮后發優勢，少走彎路。英、美、日等國的改革經驗，在以下方面值得我們借鑒。

1、引入競爭機制與改革產權制度并行。由于英國公用事業改革是與民營化相伴進行的，這就容易給人們一種假象，似乎民營化本身就能促進經濟效率。但從本質上分析，真正促進效率提高的是市場競爭。英國民營化改革之所以能促進公用事業的服務效率，主要是因為英國政府以促進競爭作為重要改革目標。雖然在某些產業、某個改革階段，英國政府出于對政治因素的考慮，沒有把提高市場競爭性放在首要地位，但從總體上分析，英國政府采取的一系列政策都是以增強競爭為主要內容的。更明確地說，所有制變革對提高公用事業經濟效率的作用很不明顯，經濟效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進競爭與改進管制效率的政策措施。日本和美國的經驗也可證明這一點。

超產權理論的研究證明，在競爭比較充分的市場上，企業私有化后的平均效益提高顯著；而壟斷市場上，企業私有化后平均效益提高并不明顯。因此，對于以行政壟斷為特征的我國公用事業來說，光有產權改革是不夠的，再造一個競爭性的市場同樣重要。

2、以完善的法律法規為改革依據。發達國家公用事業改革都有一個共性：預先制定了較為完善的法律法規，使整個改革過程有法可依。我國目前的公用事業改革還只停留在地方政府和某些部門的探索上，在目的上也是以減輕地方政府財政負擔和減輕來自民營企業、外資企業投資壓力為主，公用事業改革的總體思路和相關法律法規還不健全。鑒于改革的壓力越來越大，中央政府有必要預先制定出相關的法律，至少是統一的政策，指導今后的改革。

3、在改革過程中引入激勵制度。為了促進被管制企業提高效率，在仍需管制的領域，西方國家普遍引入激勵性管制方式。實踐證明，價格上限管制、區域間競爭、特許投標等激勵制度的實行對于促進企業提高生產效率和經營效率具有積極意義。美國、英國、日本在電信、電力、煤氣等行業普遍采用了價格上限管制方式，企業在政府規定的最高限價下有利潤最大化的自由，只要企業善于經營，不斷提高生產效率，就能取得較多的利潤。另一種激勵方式就是建立穩定的長期契約，并在績效衡量的基礎上給予現行企業適度的優先簽約權。今后，為形成公平和有效的市場競爭格局，我國政府有必要引入類似的激勵機制，提高被管制企業的積極性，保障其合法權益。

4、設立獨立的監管機構。在公用事業改革過程中，產權變更或放松管制都對原有監管機構存在的必要性及存在形式提出了挑戰。針對這種新情況，各國都對原有的公用事業管制機構進行了調整，或設立新的管制機構以適應管制改革的需要。新管制機構的主要職能包括：制定有關政府管制法規；頒發和修改企業經營許可證；制定并監督執行價格管制政策；對企業進入和退出市場實行管制。這些做法體現了“管大放小”的原則，能提高政府監管效率，為轉變我國政府公用事業監管職能提供了一個可資借鑒的范式。隨著我國公用事業改革的深入，建立獨立的管制機構似乎已成為必然之勢。當前的主要工作是要理順公用事業主管部門與供水、供熱、供氣等企業的政資關系、政企關系。

5、采用金邊股等形式保持政府對企業的控制。盡管理論上講，政府提供不等于政府直接生產，但要找到一個能有效兼顧公眾利益和企業利益的機制并不容易，這也是制約我國公用事業產權改革的一個主要因素，而“金邊股”這一特別股份形式，能有效解決這一問題。金邊股能夠起到國家控股和國家獨股的積極作用，同時又能克服國家控股和國家獨股的不足。政府擁有金邊股時，對公司的一般正常經營活動并不進行干涉，也無權干涉；國家不必派出自己的董事，只是在金邊股所附的明確的特定的權利范圍內對公司進行干預。它把國家對公司的有效的適當干預和保證公司的獨立地位、獨立經營妥善地結合起來，能滿足我國公用事業改革的制度需求。在實施“金邊股”的同時，要明確公共利益的目標和評判標準，要以立法形式規定政府的權力邊界和實施方式，要強制企業真實地披露信息，使公眾享有充分的知情權。

（二）我國公用事業管理體制改革和發展思路

盡管在世界范圍內，新的公共管理思想在批評公共服務官僚制供給方式的低效率時，強調了引進企業化管理模式來提供公共服務，如契約服務、公共服務市場化等。但中國目前的公共服務市場結構看，最大的問題與危險就是壟斷經營帶來的效率低下。

在不打破壟斷經營的前提下，試圖以改革產權的方式，或者以特許方式讓私人資本來介入公共服務，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我們沒有注意壟斷對公共利益的侵害，那么我們既可能創造新的權錢交易空間與市場，同時還可能因此而擴大兩級分化，妨礙競爭創造財富的積極價值觀的培養。這樣的公共事業民營化道路的危險與盲目，不僅違背了2004年世界發展報告《為窮人提供服務》的主旨，公民作為委托人的話語權，也還有可能受到市場結構的制約，而被天然合理地藐視。因此，為什么要提供公共服務？由誰來提供公共服務？盡管在人類思想認識的不同階段，產生了多樣性選擇，但就公共管理改革的新框架看，激勵、責任、制度、選擇、話語、競爭等基本價值傾向在今天已經具有十分重要的意義。

在中國市場經濟的道路上，我們必須牢記與始終堅持的絕大多數人的公共福利最大化，反之以集團利益、少數私人資本為利益出發點，拋棄市場競爭原則，建立在壟斷條件下的公共事業民營化，不僅得不到社會基本價值觀的質疑，同時它還有將我們引向腐敗的“官僚壟斷資本”市場經濟的危險。

根據我國公用事業管理體制的實際情況和存在的問題，再結合國外公用事業改革的經驗對我國的啟示，我國的公用事業管理體制可以通過以下五方面來進行改革。

1、政企分離，推動公用事業市場化。我國城市公用事業管理體制改革的首要目標和關鍵內容就是實現政企分離，從根本上改革不合理的政府管理模式。具體改革思路有兩條：一是改革現有管理機構，根據有關法規確定其實際職能范圍，解除其與企業間經營業務上的直接關系。這就需要精簡現有城市公用事業管理機構，對目前分散在公用事業管理局、物價局、工商行政管理局等部門的相關職能進行合并，建立一個具有多種功能的綜合性管理機構，以提高管理效率。二是把現有公用企業逐步改造成符合市場經濟要求的現代企業。這要求切斷現有城市公用事業管理部門與公用企業之間的“父子關系”，把公用企業改造成擁有獨立生產經營決策權，以追求利潤最大化為目標，承擔經營風險的獨立法人和具有活力、動力、壓力的市場競爭主體。

2、打破壟斷，實現有效競爭。可設計以下改革思路：一是應用直接競爭理論區別公用事業領域不同性質的業務，重組市場結構；二是采用特許投標等間接競爭理論提高公用企業經營效率。根據自然壟斷產業的直接競爭理論，城市公用產業產品或服務的生產、輸送和銷售等環節并非全都具有自然壟斷性。例如自來水和煤氣產業主要有生產、管道網絡輸送和供應三大類基本業務，其中管網輸送具有自然壟斷性，為保證規模經濟，應該由一家企業壟斷經營。為確保其效率，可根據自然壟斷產業的特許投標理論引進間接競爭。地方政府可每隔若干年進行專營權投標，企業通過市場競爭以最低報價獲得一定期限的特許經營權，并與政府公用事業管理部門簽訂合同，接受政府與社會監督。如果出現違約，企業將受到輕則罰款，重則解除合同等處分。除管網輸送之外的生產和供應業務均屬非自然壟斷性業務，應實施垂直分離，放松進入管制，允許多家企業進行競爭性經營。這樣，管網輸送企業就成為自來水、煤氣的唯一“批發商”，同時向多家生產企業采購然后再出售給多家“零售商”（供應企業）或最終用戶。管網輸送企業只采購符合質量要求且價格較低的自來水或煤氣，這種競爭機制會自動促使生產企業努力降低成本，提高效率并不斷優化生產要素組合。為監督處于獨占地位的“批發商”的行為，可令其以公開的方式競爭性招標采購，定期向社會公眾公布向各生產企業的采購量和采購價格。此外，為防止管網輸送企業采取交叉補貼等歧視性行為，排斥競爭企業，應嚴格規定管網輸送企業不得經營生產業務。從長遠看，自來水、煤氣供應（零售）環節也應引入多家企業直接競爭，讓消費者選擇價格低、服務好的企業，但這需要達到較高的計量技術水平，近期仍可由管網輸送企業垂直經營供應業務。

3、建立科學合理的價格機制。所謂科學、合理的公用事業價格機制必須具備三大特征：促進社會分配效率，刺激企業生產效率和維護企業發展潛力。建立這樣一種機制必須以經濟原理而非“政策需要”為基礎，并借鑒先期改革國家的實踐經驗。具體改革思路包括：設計科學規范的定價模型，實行靈活的計價方式，完善公用事業價格聽證會制度與優化政府補貼機制等。其中，最核心的問題是設計定價模型。比較國外現行主要價格管制模型，可借鑒英國的最高限價模型（RPI-X），將零售價格指數RPI與企業生產效率增長率X掛鉤，以刺激企業提高生產效率。運用這一模型的關鍵是要綜合考慮各地區資源、公用基礎設施和企業技術進步等因素，為每個公用企業確定一個合理的生產效率增長率（X值）。同時還要確定價格（實際上就是X值）的調整周期，例如自來水價格的調整周期一般不少于5年。在具體模型設計中，應遵循以下幾個指導原則：(1)成本約束原則。雖然政府不能觀察企業成本的實際運行過程，但政府能發現成本的運行結果，通過控制成本的變化，促使企業自覺提高效率，降低成本。(2)經營性價格因素與政策性價格因素相分離原則。目的是明確在公用事業價格管理中政府和企業的關系，使政府在價格管理中抓住重點，增強針對性。同時，使企業專一于經營性因素，努力提高經營效率。(3)自來水與煤氣生產、銷售和管網輸送分開原則。主要目標是將競爭性業務和自然壟斷性業務相分離，為在自來水與煤氣生產等領域實行產權制度改革，較充分地運用市場競爭機制創造條件。

4、形成多元化投融資機制。具體改革思路應包括：拓展投融資渠道，提高投資監管效率，建立投資可信性機制等。城市公用事業本身的特殊性質，決定了該領域投資體制改革的取向既要面向市場，又不能完全走市場化的道路，而是要充分考慮使政府調控與市場配置、財政補償與市場補償、社會效益與經濟效益三大方面相平衡相結合。事實上，國家財政投入還應是城市公用事業資金的主要來源，在此基本上大膽引進多元化投融資渠道作為補充。其方式主要可以考慮：城市公用事業股票上市直接融資；地方政府發行城市公用事業建設債券籌資；大力推進BOT方式引進外資；利用TOT方式吸引外資投入；吸引國內民間資本進入城市公用事業領域等。

5、建立投資監督機制。一是建立公用事業推薦項目資料庫，使公用事業投資者擁有更多的投資選擇范圍。二是強化項目建設前可行性研究，包括通過立法明確公用事業項目立項必須通過專門資格認證的機構進行可行性論證；建立公用事業項目投資可行性研究基金，切斷可行性研究機構與投資部門的利益關系以保證研究客觀性；建立對公用事業項目資料跟蹤系統，對可行性研究與項目具體實施情況進行動態對比分析，提高可行性研究水平等。三是參考城市公用事業價格聽證會制度，對公用事業投資項目開展社會聽證，以廣泛征集社會各界的意見，減少投資決策的失誤。

6、政府還應設計比較可信的保障機制，確保投資者的長期收益。通過立法針對各類投融資方式明確規定政府對投資者在價格調整和回報水平方面作出合理承諾；各類城市公用事業融資項目中，在有關合同、協議中應明確規定企業在正常成本核算的基礎上，有一定的投資回報率，否則就應以政府補貼進行補償。

我國的公用事業改革要從改革國有企業、增加市場主體、增強市場競爭性、改革監管體系、轉變監管方式、完善法律法規等方面綜合推進，而不僅僅是對民營企業和外資企業開放市場的問題。同時，在改革過程中要擴大民眾參與，摒棄官僚集權式的改革。

參考文獻： 1．《國際金融報》(2003年04月30日第四版)