第一篇：論我國城市規劃管理的權限轉變—對城市規劃管理體制現狀與改革的思索

城市規劃管理的權限劃分是市規劃管理體制的重要組成部。在中國，城市規劃管理的權轉變是隨著政治經濟體制的改革而進行的。在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，中央政府向地方政府下放財政權和政管理權，使地方政府獲得了推動地方經濟發展的巨大動力，因此也推動了城市規劃管理體制的轉變。如上海在率先建立起“兩級政府，三級管理”的規劃管理模式后，一度成為其它大城市學習的榜樣，然而實踐的結果表明上海模式在配套改革措施不完善的前提下，有許多值得反省的地方。至此，規劃界對規劃管理權限的下放眾說紛紜，莫衷一是。

目前，規劃界對城市規劃管理權限的劃分有兩種傾向：一種認為城市規劃管理權應集中在市級城市規劃行政主管部門，因為 “一放就亂”；而另一種則認為為了鼓勵區縣的積極性，應將城市規劃管理權分散到區縣級規劃分局，因為“一收就死”。孰是孰非，很難簡單界定。近年來一些城市在城市規劃管理集權與分權模式上的實踐也表明了集權和分權各有其優缺點。集權有利于城市規劃的統一管理，但難以調動各區積極性；反之，分權雖有利于各方工作熱情的提高，卻不利于城市規劃的統一管理，造成各區為追求自身利益進行不必要的重復建設，市政府宏觀調控能力的減弱等一系列新的問題。此外，由于缺乏在較為宏觀的區域層次上的城市規劃管理權限，使 城市規劃對城市與城市之間的協 調顯得軟弱無力。在這種情況 下，如何總結經驗，吸取教訓，構建科學、合理的城市規劃管理體制就成為一個具有重大理論和實踐意義的課題。筆者認為，對于城市規劃管理的權限劃分，我們需研究的并不是簡單的集權或者分權，而是哪些權力宜于集中，哪些權力宜于分散，在什么樣的情況下集權的成分應多一點，何時又需要較多的分權。

一、對我國城市規劃管理權限轉變的回顧

1、解放以后至1980年代中期(集中統一階段)

新中國成立之初，百業待興，為了適應城市經濟的恢復和發展，逐步建立了城市建設管理機構，以統一管理城市建設工作。此后，中國的城市建設工作進入了統一領導、按規劃進行建設的新階段。文革時期，城市規劃、建設 和管理受到嚴重干擾，規劃管理工作一度處于停滯狀態。文革結束后，城市規劃管理機構恢復建立，規劃管理工作得到了加強。規劃管理機構的設置同計劃經濟體制相適應，基本上沿用了集中統一的規劃管理模式。

2、1980年代中期至1990年代初期(局部下放階段)1980年代中至1993年，很多城市采取了由局部試點到逐步放權的措施，主動賦予了區一級比較大的規劃管理權力，調動了地區的積極性，推動了城市建設的發展。如在“開放浦東”的戰略實施后，為了加快上海市的經濟發展，上海市政府率先賦予 區、縣政府部分計劃、財政自主 權，以調動基層政府的積極性，包括規劃管理權限在內的建設管理權限也逐步下放。

3、1990年代初期以后(普遍 分散階段)1993年至今，圍繞建立社會主義市場經濟體制而展開的機構改革，特別是隨著財稅體制改革的鋪開，市、區兩級規劃管理的行政權也隨之分開．區級享受了空前的規劃管理權。以上海為代表的一批大城市已先后建立起“兩級政府，兩(三)級管理”的規劃管理體系，并以法規文件的形式規定下來。

二、我國大城市現行規劃管理體制的幾種模式

從規劃管理權限的角度來劃分，我國大城市的規劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

1、北京模式

北京采用高度集中的城市規劃管理體制。北京市城市規劃委員會是北京市的城市規劃行政主管部門，由原首都城市規劃委員會、北京市城市規劃管理局合并而成。主要職能是規劃研究、規劃審批和規劃實施的監督管理。城市總體規劃、分區規劃、重要地段的控制性規劃，由市規委負責編制；道路、交通、市政設施規劃的編制和審批集中在市規委管理；規劃區內的較小面積的詳細規劃由區規劃分局負責組織編制，但區規劃局無規劃審批權，需報市規委審批；區規劃局負責檐口在4米以下或面積在300平方米以下的建筑的審批；建設項目的批后管理是市規委在審批建設工程后，將《建設工程規劃許可證附件》及建設工程總平面圖轉至區規劃局，由區規劃局進行建設項目的監督檢查工作。區規劃分局由所在區人民政府和市規劃局 雙重領導，即區實施行政領導，市局實施業務領導。

2、上海模式

上海模式的特點為規劃管理權高度分散。1980年代末期，配合中央向地方“放權讓利”式的改革，上海市政府向區、縣政府下放計劃、財政自主權，包括城市規劃管理權也隨之下放。權限下放后，除少數重要地段的建設項目許可申請須由市規劃局批準外，大多數土地開發、房屋建設項目的許可申請(即“一書二 證”)由區、縣部門批準。同時，一般地區的詳細規劃也由區、縣政府組織編制，報市規劃局批準。但總體規劃、分區規劃、重要地段的詳細規劃、全市性的道路、交通、市政設施規劃的編制和審批仍集中在市規劃局管理。區縣規劃分局人事任免由區縣政府決定，市規劃局對其無人事干預權；對區縣政府批準的“一書 二證”也不具體干預，只在特殊情況下經行政復議程序行使否決。

3、深圳模式

深圳市的城市規劃管理體制采用分級垂直管理模式。深圳市城市規劃管理局分為市局(規劃處、城市設計處)——分局(規 劃科)——國土所(規劃建管室)，共有5個規劃國土分局和 38個國土所。市局的派出機構受市規劃局和區政府的雙重領導。業務上受市局直接領導，區政府予以配合。干部實行垂直管理，即分局的主要領導由市局提名，征求區里意見后，由市任命。三級垂直管理體系的設立對深圳市城市規劃管理起到了很大推動作用。下一級是上一級的派出機構，這樣既保證了規劃管理落實的快捷和規劃成果層層落實不走樣，又利于規劃管理與城市具體各地段的實際情況相協調，不發生太大的沖突，保證局部利益和整體利益的協調，還有利于將規劃思想、內容等迅速宣傳到城市各個角落。

4、廣州模式

廣州市采用“兩級政府、三級管理”的模式，雖類似于上海模式，但規劃管理權的分散程度卻遠不及上海。1998年，廣州市委、市政府提出了深化城市規劃管理體制改革的方案。深化管理體制改革的目標是：完善區“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制，區規劃分局由所在區人民政府和市規劃局雙重領導，即區實施行政領導，市局實施業務領導。在統一規劃審批、統一管理法規、統一業務 領導的原則下，明確市、區兩級 城市規劃的管理權限和責任。市城市總體規劃、中心發展區分區規劃、市發展地區控制性規劃，由市規劃局負責編制；轄區內的 區屬單位小區詳細規劃、建制鎮(村)和一般地區建設項目的詳細規劃，由區規劃分局負責編制，報市規劃局審批；根據市、區總體規劃要求編制的區屬小區和一般地區建設項目的修建性詳 細規劃，由區規劃分局審批；此外，區分局可審批轄區內除國道、省道、鐵路和規劃寬度40米以上的主干道臨街建筑及重點地段外的各類建設工程。區分局審批的規劃、用地、報建和查處違 法建設案必須在7天內報市規劃局備案。如有違反規劃法規和要求，市規劃局有權隨時否決，區規劃分局必須重新審定。

上述四種具有典型意義的規劃管理模式實踐的結果，北京由于絕大多數的管理業務集中在市規委，而管理人員嚴重不足，使規劃管理已滯后于城市建設的發展；上海各區的城市建設在得到空前發展的同時，因規劃管理權力過度分散所帶來的種種弊病也日益顯露出來；深圳的規劃管理模式是迄今為止較為成功的模 式；廣州的規劃管理權雖較多地 集中在市級管理機構，但由于區規劃局主要是對區政府而非市歸劃局負責，因此在城市規劃執行和實施的推進上也存在一系列矛盾。當然，規劃管理體制的不完善，并不僅僅由于規劃管理系統內部的缺陷，而更多地受到來自于系統以外的壓力，這非本文研究的范圍，故不展開討論。

三、規劃管理權限劃分不當而產生的問題

1、規劃管理權過度集中帶來的問題

(1)降低城市規劃決策質量和城市管理效率

如城市規劃管理權過分集中于市級城市規劃行政主管部門，那么各區、街道發生的問題需經過層層請求匯報后再作決策，則不僅影響決策的正確性，而且影響決策的及時性。往往由于多環節的傳遞需要延誤一定的時間，從而可能導致決策遲緩，無法適 應形勢變化的要求。如大量的違章建設屢禁不止就是典型的說明。市局因管理人員有限而管不過來，區局和街道又因缺乏管理權限和責任而難以管理。此外，城市規劃管理的對象極為復雜，很難想象，管理這樣一個復雜的系統，權限過度集中的結果，無疑會使市級規劃管理部門限于日常事務而失去宏觀管理的能力，又因疲于應付，顧此失彼，而難逃官僚主義之虞。

(2)降低區級、街道規劃管理部門的工作熱情 城市規劃管理權的過度集中，將降低區級、街道規劃管理部門的工作熱情，使他們只是被動地、機械地執行上級部門的命令，長此以往，他們的積極性、主動性將會逐漸磨滅，造成城市管理效率下降，這對城市建設的推進極為不利。

(3)不利于推進城市規劃管理民主化

市場經濟體制運行的原則是公平、公開和公正。它要求管理公開化、民主化，而過度集權必然導致封閉型的城市規劃管理體制，由于透明度低，極易受到行政干預“長官意志”的影響并滋生腐敗等現象，不符合我國政治體制改革的大方向。

2、規劃管理權過度分散帶來的問題

(1)重局部，輕整體，城市整體調控能力下降。

受局部利益的驅動，一些區不能有效地樹立全市規劃“一張圖”的全局觀念，缺乏長遠與近期相結合的可持續發展思想，往往不能妥善處理局部與整體的關系，使總體規劃的各項指標，難以落實到地區規劃的控制要素上，地區規劃的控制要素，在具體操作中，又屢有突破。這種情況下如果市級規劃管理部門不能對其建設采取有效的控制，將會導致城市建設的政策不能很好地貫徹，使城市建設出現混亂無序的局面。如土地批租，如果各區規劃局都有權力頒發“兩證一書”，將使市政府難以控制年度土地批租總量。

(2)低水平重復建設現象嚴重。

一些城市的區、縣政府擁有財政自主權，同時也具有了投資的主動權。從自身的利益出發，為繁榮本區(縣)的經濟，往往不顧自身在城市中的定位，爭項目、爭中心，引起建設規模的不合理攀比，造成攤子過大、布局過散、項目趨同，浪費土地資源，難以發揮集約效應。如廣州市某區在城市中的定位為具有舊城風貌的風景旅游區，但為了促進自身經濟的發展，卻盲目模仿其它新區，建設科技工業園，由于發展基礎薄弱，不但難以形成規模，而且污染了環境，削弱了自身的吸引力。再如根據上海產業結構轉變的戰略要求，上海全市工業用地應保持在300—500km2的水平，但區、縣、鄉鎮三級工業用地規劃總量已達700多km2，這樣勢必會造成低水平重復建設、無序競爭、環境污染等問題。

(3)重經濟效益，輕社會效益、環境效益，造成城市環境質量的下降。

由于土地開發是各區集聚財力的主要手段之一，在地區開發中，往往容易出現追求高容量開發的傾向。不僅使總體發展戰略中降低中心容量及人口密度、疏解市中心功能的目標難以落實，還造成部分地區城市綜合環境質量下降，制約了城市的發展。

(4)區與區之間缺乏相互協調的機制。

由于目前缺乏區與區之間相互協調的機制，使各區的經濟活動和城市建設難以發揮合力，產生最大效益。在區與區分界線之間的矛盾尤其突出，在邊界部分的項目安排、土地開發強度、交通組織、市政基礎設施安排等都發生一定程度的不協調。

四、新時代對城市規劃管理權限轉變的要求

我們所處的時代，是一個充滿變革的時代。改革開放近20年來，隨著社會的進步和經濟的發展，我國城市的數量和規模均有較大的增長。根據世界入居中心的預言，21世紀初世界將有50％的人口居住在城市。而我國的城市化水平預測也表明，2020年我國的城市化水平將達到50％，我國將基本完成向現代化的、開放的工業和城市社會的轉型。

在城市時代即將來臨之際，我國的政治經濟體制改革將進一步深化，相應地，城市規劃管理的權限也面臨著新的變化：

1、城市之間的合作增強20世紀80年代以來，經濟 全球化和城市國際化的趨勢不斷加強，國家與國家之間、城市與城市之間的聯系日益密切。而國家與國家之間的競爭越來越多地體現為城市與城市之間的交流與競爭。面臨經濟全球化的沖擊，處于世界城市體系中較低等級的我國必須加強城市與城市之間、城市與區域之間的協同合作，只有這樣，才能在未來的世界經濟格局中占有一席之地。但不容樂觀的是，目前在我國，各個城市之間的競爭與對立代替了合作。行政壁壘林立，條 塊分割與地方保護主義嚴重等造成城市產業結構的雷同、低水平重復建設、資源的大量浪費和生態環境的明顯惡化，然而我國現行的行政區劃使得各行政區域的城市規劃管理部門絕少來往并缺少統一協調。有些城市在地域上已基本連成一片(如珠江三角洲的廣州、南海、佛山)，而規劃管理由于行政區劃的限制仍是各自為政，對城市之間的協作無能為力。

為更好地迎接經濟全球化時代的來臨，現階段必須加強城市與城市、城市與區域之間的分工 和協作，打破行政壁壘，實現資源、資金、技術等在區域范圍內的優化配置。相應地，有必要建立跨城市、跨區域的城市規劃管理協調機構，對區域基礎設施的布局、生態環境的保護等進行統一管理。

2、社區、公眾參與城市規劃的興起在計劃經濟體制下，“大政府、小社會”的管理模式使得公眾根本不可能參與城市規劃。自1984年開始的中國經濟體制改革，使政府將生產管理權下放給了企業。而迄今為止所說的權力下放，也僅在政府內部的上下級之間進行，社區、公眾還遠沒有享受到城市規劃的管理權力。隨著我國城市化進程的加速，人民的物質文化生活水平迅速提高，而政府在住宅建設、公用設施和社會服務設施上的投資卻遠遠滿足不了人們對城市社會生活質量和環境質量的要求。將部分城市建設權和規劃管理權下放給社區和公眾，建立他們參與城市規劃管理的體制和途徑，對促進城市社會、環境等問題的解決具有重要的意義，也是城市時代對城市規劃管理的權限轉變提出的新的要求。

五、深化城市規劃管理權限改革，建構科學的規劃管理體制

1、確定規劃管理權限劃分的依據。

(1)城市規模大小

城市規模大小是決定是否下放城市規劃管理權的重要依據之一。由于城市規劃管理所特有的統一性，在城市規模不大、市規劃局有足夠的人力進行規劃管理時，將規劃管理權集中在市級規劃管理部門是適宜的；但對于人口、用地規模較大的城市，如北京、上海、廣州等，部分區的人口用地規模已達到大城市的標準，在此情況下，應將部分規劃管理權下放給區(街道)城市規劃管理機構。

(2)規劃管理對象的屬性 城市規劃管理的對象具有宏觀和微觀雙重屬性，它面向的既有宏觀層面的城市整體，也有微觀層面的具體規劃項目或某一項建設工程。宏觀層面的規劃管理無疑應由市級規劃管理部門乃至城市政府來執行，但這并不等于微觀層面的規劃管理就要由區規劃分局或區政府來進行，因為城市規劃所審核的每一項規劃或者每一個建設都會或多或少地對城市的布局、結構等產生影響。因此，根據這種影響程度來劃分市、區的規劃管理權限，應屬較科學的作法，但由于單項規劃或建設工程對城市造成的影響較難界定，目前一些城市根據地段的重要程度來劃分規劃管理權限。市規劃局管理重點地段，非重點地段則由區規劃局管理，但這種劃分方法目前存在不少問題。如對土地供應的管理，就決不能將非重點地段的土地供應權下放給區規劃局，否則將會造成全市土地供應的失控、無序局面。因此，筆者建議，根據不同種類規劃管理權限的特點，可采取不同措施，如土地供應管理權、規劃編制的審批權等在我國城市規劃法制建設尚不完善的今天絕對不能下放，而建設用地和建設工程的監督檢查權和行政處罰權、限額面積之內的建設工程的規劃管理權可適當下放等。(3)規劃管理的依據

由規劃管理部門組織編制的各層次城市規劃是規劃管理的重要依據目前，我國雖已建立起較完善的城市總體規劃→詳細規劃的編制體系，但規劃編制的內容和方法仍存在一系列問題，如規劃編制落后于城市建設，與社會、經濟發展狀況結合不緊密；操作性差，不能適應規劃管理的要求；規劃成果法律地位不高，在實施中經常被隨意改動等。因此，現階段亟需對我國城市規劃編制的體系進行改革：一是對現行規劃編制內容的改革。總體規劃階段要加強對城市社會、經濟狀況及發展戰略的研究，詳細規劃特別是控制性詳細規劃的編制應在全面、綜合地分析地區社會、經濟等基礎上提出切實可行的量化指標。二是要建立具有彈性和靈活性的規劃控制體系。對市政設施、公共服務設施、綠化用地等進行剛性的嚴格控制，而對商業、房地產業等具有明顯市場特征的行為進行彈性的引導與控制。三是要加強規劃成果的法制化。城市規劃管理是從城市的整體利益和長遠利益出發，因此會常常同區縣的地方利益發生沖突，因此，它不但要承受來自于規劃管理對象的壓力，會受到區縣政府的影響。要保證規劃在實施過程中不變形，抵制住各方面因素的沖擊，就必須通過制定相應的法規文件，保證規劃成果的法律地位。目前應盡快建立分級準確、嚴密的法規性的城市規劃文本體系。深圳法定圖則的實踐是對規劃成果法制化的有益探索。(4)規劃管理權限下放的時機 城市的發展有其自身的規律，在不同的發展階段，采取的規劃管理形式也是不相同的。在規劃管理起步時期，宜采取規劃管理權高度集中的模式；在已具備了一定的規劃管理經驗，但規劃法制建設尚不完善，區規劃局的人才儲備相對不足的階段，可將部分管理權下放，但不宜采用高度分散的模式。到城市規劃的法制建設相當完善且公眾的規劃法制意識普遍加強的階段，則不僅僅涉及到規劃管理權下放給區規劃分局的問題，社區、公眾將更多地參與到規劃管理中來，如許多西方發達國家的城市已建立起相當完善的社區、公眾參與城市規劃的制度。

2、強化跨城市、跨區域的規劃管理權限。

為加強城市與城市之間在區域基礎設施、環境保護等問題上的合作，有必要進一步擴展現有城市規劃管理宏觀調控的職能。借鑒國際上的經驗，結合我國國情，可從以下幾種管理方式中進行選擇：一是在各行政區劃政府的上一級建立更大的規劃委員會或政府機構來統一管理城市和區域內的各種規劃與開發事宜；二是區域內的各個地方政府進行橫向合作，建立跨地區的專門委員會以協調和處理區域內資源開發、基礎設施建設、生態環境控制等規劃和建設問題；三是建立跨行業或跨系統的規劃委員會來綜合處理區域規劃、城市總體規劃、城鎮體系規劃等諸多的復雜問題；四是在規劃立法中，應有相應的條款規定國土與區域規劃、城市規劃在哪些層次、方面必須發生交叉、銜接與協調，以保證它們之間的有機聯系能在規劃編制與管理中得到有效的體現。

3、建立完善的法規政策，規范規劃管理權。

這里所指的法規應包括各級城市規劃管理機構規劃管理權限的劃分，相應的責、權、利及監督體制的建立等。其次要補充涉及全局利益的有關規定，減弱各區重近期利益和局部利益的效應，加強市級機構對區與區交界處項目的審批，規劃協調的規定等。最后，必須嚴格按照已批準的規劃進行管理，以此來限定各級部門、官員的自由裁量權限，既使是由上級機關或領導批準，也應保持高度透明，以便于公眾監督。

4、進一步理順市、區規劃管理部門之間的關系，完善社區管理體制。

應按照“職權和事權相統一，責任和權力相統一”的原則，進一步理順市、區規劃管理部門之間的關系，明確市級規劃管理部門宏觀管理的主要職責，在明確職能定位的前提下，市級規劃管理部門應進一步下放涉及具體行政行為的管理事項，并將相關的人、財、物一并給區。此外，要堅持街道辦事處和居委會作為城市管理的基礎，以社區為支撐點來組織城市管理運作。街道作為一級準政府，必須賦予一定的監督管理權，使之可以行使屬地管理的權力。同時，區級規劃管理部門要下放管理人員、管理經費和管理設備。

5、加強區(街道)規劃管理機構的人才配備。

規劃管理權力的下放給區級機構規劃管理人才的素質提出了很高的要求，而現階段由于種種原因，各區規劃管理機構很難在短時期內依靠自己建立起一支掌握專業技術知識、積累實踐經驗、具有良好職業道德的管理隊伍，難以適應量大面廣的城市建設管理的需要。因此，目前必須盡快充實區(包括街道)規劃管理機構的技術力量并加強培訓，使之盡快熟悉規劃管理業務。此外，改變目前我國多數大城市中存在的區級規劃管理機構負責人僅由區政府任命的作法，而應借鑒深圳經驗，由市規劃局與區政府雙重任命。

6、建立社區、公眾及其它政府部門參與規劃管理的監督機制。

隨著我國城市規劃法制建設的演進，大城市規劃管理權力的下放將不可避免。為了使規劃管理權限下放帶來的負面效應降至最低，就必須建立社會各界對城市規劃實施的監督機制。現階段較為有效的作法是建健全人大、政府、建設主管部門等對城市規劃管理的監督制度。他們可定期聽取城市規劃管理機構對城市規劃實施情況的匯報，及時督促規劃管理部門查處和整改存在問題，保證規劃部門依法行政，嚴格執法。

另外應特別強調的是，應逐步建立起公眾參與規劃管理的機制。通過公眾輿論來監督各級規劃行政部門的行政行為。管理權限的下放為公眾參與提供了可能性，行政主管部門與公眾的接觸面增大，能廣泛吸取盡量多調動公眾信息，同時也可更快捷地對公眾信息作出反應，這在一定程度上也有助于防止腐敗的滋生。總之，權力下放必須有相應的社會制約機制。

結語

從國際大趨勢來看，分權和精簡(decentralization and down—sizing)已逐漸成為一股潮流。在中國，對管理權力下放日益增長的要求，也是政治、經濟體制改革更為廣泛的進程的一部分，按照施蒂格勒和奧茨的分權定理，使服務適合于地方的愿望能降低交易成本(特別是信息成 本)、提高效率和激勵地方經濟發展，但權力下放的成本和收益 因不同環境而異。就現階段而言，由于規劃管理權力下放的配套法規政策和監督機制尚不完善，區(街道)規劃管理機構也缺乏足夠的人才儲備，其結果不僅不能保證政府管理效率的提高，反而可能導致政府宏觀調控能力的下降。比較我國大城市現行規劃管理模式的經驗與教訓，深圳分級垂直管理體制的實踐為我們樹立了較好的榜樣，值得我們深思和學習。但我們對規劃管理體制改革的探索決不能僅僅停留于此，隨著經濟全球化進程中城市之間合作的加強及社區、公眾參與規劃管理的呼聲日益高漲，如何協調城市與城市、城市與區域之間的規劃管理并理順各 級規劃管理機構與社區、公眾的關系，建立適合城市社會經濟發展狀況的規劃管理體制，是每位規劃師尤其是規劃管理工作者孜孜以求的目標。

第二篇：論我國城市現行的城市規劃管理體制

論我國城市現行的城市規劃管理體制 摘要：近年來,我國的城市規劃發展迅速,相關機構不斷健全,職責分配逐步明晰,規劃管理體制處于發展的狀態。但是同時,管理體制上的各種問題也日益凸顯。科學合理的城市規劃管理體制,才是城市的規劃能否充分發揮用途的首要條件。本文通過對我國10個城市的規劃管理體制進行梳理，總結出我國現行規劃管理體制的4種模式，比較其優缺點，并就我國城市規劃管理體制的改革提出相關建議。

關鍵字：城市規劃管理體制 垂直管理 集中 分權 改革 城市規劃管理體制是一種由城市規劃管理機構的設置、管理權限的劃分、管理方式的確定和管理機制的運用等綜合起來的一種比較穩定的體系。城市規劃法賦予了各級人民政府城市規劃行政主管部門主管相應本行政區域內的城市規劃工作，并賦予了城市規劃行政主管部門具有城市規劃編制權、審批權和總體規劃的調整權、行政處罰權、復議裁決權等十種權，這就從法律上對城市規劃管理體制提出了要求，即從國家到省、自治區、直轄市以及建制市、縣人民政府都要層層建立城市規劃行政主管部門，負責行政區內的城市規劃工作。

為了使我國城市的各種功能得以充分發揮，使它在我國現代化建設中起到更大的作用，有必要對現行的城市規劃管理體制進行改革。這種改革，要在充分調查我國城市規劃的歷史和現狀的基礎上進行。改革的目標就是使我國城市規劃管理體制能符合城市和整個國民經濟發展的客觀要求，符合社會主義市場經濟體制的需要，更好地發揮它在城市建設中的引導與控制作用。

一、我國城市現行規劃管理體制模式 從規劃管理權限的角度來劃分，我國城市的規劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

1、集中管理的城市規劃管理體制模式

采用這種模式的城市主要以北京、貴陽、常州為代表。北京市城市規劃委員會是北京市的城市規劃行政主管部門，在各區設有規劃分局。市規委其主要職能是負責編制城市總體規劃、分區規劃、重要地段的控制性規劃，道路、交通、市政設施規劃的編制和審批也集中在市規委管理；規劃區內的較小面積的詳細規劃由區規劃分局負責組織編制，但區規劃局無規劃審批權，需報市規委審批；區規劃局負責檐口在4米以下或面積在300平方米以下的建筑的審批；建設項目的批后管理是市規委在審批建設工程后，將《建設工程規劃許可證附件》及建設工程總平面圖轉至區規劃局，由區規劃局進行建設項目的監督檢查工作。區規劃分局由所在區人民政府和市規劃局雙重領導，即區實施行政領導，市局實施業務領導。

貴陽市人民政府城市規劃行政主管部門負責本行政區域內的城市規劃，并負責負責市轄各區以及市人民政府規定區域的城市規劃管理工作。在貴陽市轄云巖、南明、花溪、烏當、白云五區設立規劃分局，性質為市規劃管理局派出機構。成立后各分局將負責組織轄區內建制鎮、鄉的規劃編制工作和參與組織本地區的控制性詳細編制工作。還將負責轄區內的建設用地規劃管理，受理建設項目用地規劃的申請，并提出初審意見按程序報批，審批建設用地規劃許可證的延期使用等。

常州市規劃局是常州市的城市規劃行政主管部門，市規劃局在各區設立規劃分局，各分局人、財、物由市局統管。市規劃局的主要職能是進行市域的規劃研究和規劃編制管理，各區規劃分局的主要職能是規劃實施管理。同時常州市還在各區設立規劃執法檢查分隊，加大各區的規劃執法監察力度。在新一輪的改革中常州市還正式將村鎮規劃及其管理職能由原市建委劃入市規劃局,以加強對規劃區以外所轄各縣市的規劃指導。

2、規劃管理權分散的規劃管理體制模式

采用這種模式的城市主要以上海為代表。

1980年代末期，配合中央向地方“放權讓利”式的改革，上海市政府向區、縣政府下放計劃、財政自主權，包括城市規劃管理權也隨之下放。權限下放后，除少數重要地段的建設項目許可申請須由市規劃局批準外，大多數土地開發、房屋建設項目的許可申請(即“一書二證”)由區、縣部門批準。同時，一般地區的詳細規劃也由區、縣政府組織編制，報市規劃局批準。但總體規劃、分區規劃、重要地段的詳細規劃、全市性的道路、交通、市政設施規劃的編制和審批仍集中在市規劃局管理。區縣規劃分局人事任免由區縣政府決定，市規劃局對其無人事干預權；對區縣政府批準的“一書二證”也不具體干預，只在特殊情況下經行政復議程序行使否決。

3、垂直管理的規劃管理體制模式

目前大部分的城市都是采用這種模式，下面僅列舉深圳、南京、南寧、重慶等城市。

深圳市城市規劃管理局分為市局、分局、國土所，共有5個規劃國土分局和38個國土所。市局的派出機構受市規劃局和區政府的雙重領導。業務上受市局直接領導，區政府予以配合。干部實行垂直管理，即分局的主要領導由市局提名，征求區里意見后，由市任命。三級垂直管理體系的設立對深圳市城市規劃管理起到了很大推動作用。下一級是上一級的派出機構，這樣既保證了規劃管理落實的快捷和規劃成果層層落實不走樣，又利于規劃管理與城市具體各地段的實際情況相協調，不發生太大的沖突，保證局部利益和整體利益的協調，還有利于將規劃思想、內容等迅速宣傳到城市各個角落。

南京市規劃局是全市的規劃行政主管部門，為市政府的組成部門，內設七個直屬管理分局，各分局行政和規劃業務管理工作完全由市規劃局領導。市規劃局主要負責城鄉規劃的戰略研究以及市域城鎮體系規劃、城市總體規劃、控制性詳細規劃、重要地段修建性詳細規劃及城市設計等編制、修訂和調整的組織工作，負責修建性詳細規劃的審批，并總體負責各類建設項目的規劃實施和監督檢查等工作，協調和處理跨分局間的區域性工作和重大基礎設施項目管理，機關各處室分別負責對相應進行扎口管理；而各分局則是在市規劃局領導下具體負責各轄區內的規劃編制組織工作，辦理轄區范圍內除跨區外的各類建設項目規劃管理業務，包括核發“兩證一書”等具體業務工作。

南寧市規劃局主要負責市城市規劃編制、規劃審批、規劃管理等方面工作。各區分局是市局的派出機構，根據市規劃管理局的授權負責所在轄區的城鄉規劃管理工作，包括：①協助組織轄區內村、鎮、場規劃編制，參與轄區內城鄉規劃的審查；②負責管轄區內鄉村建設規劃管理核發“鄉村建設規劃許可證”；③負責個人住房翻建及農民安置小區單體建筑工程等的建設項目的審批，代市規劃局核發“建設工程規劃許可證”。各縣的住房和城鄉規劃建設局受縣委、縣政府和南寧市城鄉建設委員會、市規劃管理局、市城市管理局、市住房保障和房產管理局、市園林管理局等部門的多重領導。

重慶市規劃局的主要職能是貫徹執行城鄉規劃、測繪法律、法規、規章和方針政策；起草城鄉規劃和測繪地方性法規、規章；承擔由市政府組織編制的重慶市城鄉總體規劃、市域城鎮體系規劃的具體工作；承擔實施城鄉規劃的責任。重慶市各區分局為市規劃局的派出機構，受市規劃局垂直管理，其主要職能是按權限負責所在地區的城鄉規劃管理工作；負責受理建設用地規劃方案報建，提出審理初步意見；負責受理建設工程規劃方案報建，參與規劃方案審查；負責“一書三證”的核發。邊遠郊區設規劃局，由市規劃局對其規劃管理工作進行業務指導。

4、“兩級政府、三級管理”的規劃管理體制模式 該模式雖然類似于分散的模式，但其管理權的分散程度較低。采用這種模式的城市主要以廣州和成都為代表。

廣州市規劃局主要負責市城市總體規劃、中心發展區分區規劃、市發展地區控制性規劃的編制。各區規劃分局由所在區人民政府和市規劃局雙重領導，即區實施行政領導，市局實

施業務領導，其主要職能是負責轄區內的區屬單位小區詳細規劃、建制鎮(村)和一般地區建設項目的詳細規劃的編制，報市規劃局審批；而根據市、區總體規劃要求編制的區屬小區和一般地區建設項目的修建性詳細規劃，由區規劃分局審批。此外，區分局可審批轄區內除國道、省道、鐵路和規劃寬度40米以上的主干道臨街建筑及重點地段外的各類建設工程。區分局審批的規劃、用地、報建和查處違法建設案必須在7天內報市規劃局備案。如有違反規劃法規和要求，市規劃局有權隨時否決，區規劃分局必須重新審定。

成都市規劃局主要負責編制成都市城市總體規劃、中心城區控制性詳細規劃和城市設計；參與編制全市江河流域規劃、區域規劃、土地利用總體規劃；承擔中心城區建設項目的規劃管理職責。各區分局是市局參照公務員法管理派出機構，主要負責轄區內控規編制、修改、城市設計的組織編制、協調工作，并報區政府初審，交由市規委會審定；負責轄區內建設項目“一書兩證”的審定工作以及城市公共綠地、廣場用地范圍內地下空間開發利用的規劃審批工作。

二、各種規劃模式的分析比較

以上四種規劃管理體制模式中在我國運用的比較多的是分級垂直管理和集中管理的模式，但無論哪種模式都在我國城市的發展現狀中體現著自身的優點，也客觀反映著存在的一些不足。以下從主要從規劃管理權、規劃管理體制是否統一于市級規劃行政主管部門層面、規劃管理效率等方面對四種模式進行比較。

集中的規劃管理體制基本能將規劃管理權統一在市規劃行政主管部門，同時各區政府通過對派駐的區規劃管理部門實施行政領導而表現出較好的積極性。但規劃管理權的過度集中會降低城市規劃決策質量和城市管理效率，市局因管理人員有限而管不過來，區局和街道又因缺乏管理權限和責任而難以管理，這同時也會降低區級、街道規劃管理部門的工作熱情。另外該模式也不利于推進城市規劃管理民主化。

分散的規劃管理體制使城市行政主管部門能集中精力研究總體性戰略和全局性規劃政策問題，同時各區享有較大的規劃管理權限，而表現出很大的積極性，規劃行政審批工作效率相對較高。但同時由于局部利益的驅動，一些區不能很好的樹立全市整體規劃的全局觀念，就會造成重局部、輕整體的現象，城市整體調控能力隨之下降，伴隨而來的還會有低水平重復建設現象嚴重，區與區之間缺乏相互協調的機制等現象。

垂直管理的規劃管理體制使城市規劃管理權限能完整地集中于市規劃主管部門，各派駐直屬管理分局能從全局角度有效地貫徹市規劃行政主管部門的工作意志。但會使市規劃主管部門所承受的工作壓力較大，工作任務較重，規劃行政審批工作效率相對較低，且由于各區規劃管理權限較少，難以發揮各區在規劃管理工作中的積極性。

“兩級政府、三級管理”的規劃管理體制模式可以使得規劃管理權雖較多地集中在市級管理機構，但由于區規劃局主要是對區政府而非市歸劃局負責，因此在城市規劃執行和實施的推進上也存在一系列矛盾。

三、對我國規劃管理體制改革的建議

針對我國城市的規劃管理體制現存問題，從規劃管理權限、市、區規劃部門關系、規劃管理監督機制等方面提出以下對于我國城市的規劃管理體制改革的建議：

（1）確定規劃管理權限劃分的依據，應當根據城市規模的大小，規劃管理對象的屬性確定規劃管理權是否下放，并根據城市的發展階段確定規劃管理權下放的時機和大小。

（2）強化跨城市、跨區域的規劃管理權限，不僅要加強城市與城市之間在區域基礎設施、環境保護等問題上的合作，也需要加強區域內地方政府的橫向合作，進一步擴展現有城市規劃管理宏觀調控的職能。

（3）進一步理順市、區規劃管理部門之間的關系，明確市級規劃管理部門宏觀管理的主要職責，同時要堅持街道辦事處和居委會作為城市管理的基礎，以社區為支撐點來組織城

市管理運作。

（4）建立社區、公眾及其它政府部門參與規劃管理的監督機制，健全人大、政府、建設主管部門等對城市規劃管理的監督制度，定期聽取城市規劃管理機構對城市規劃實施情況的匯報，及時督促規劃管理部門查處和整改存在問題，保證規劃部門依法行政，嚴格執法。同時應逐步建立起公眾參與規劃管理的機制，過公眾輿論來監督各級規劃行政部門的行政行為。

城市規劃管理不僅僅是指導規劃建設的“技術行為”，更是政府公共政策導向的“政策行為”，城市規劃管理權限劃分直接關系到規劃業務行政管理的效率、效果，過分集中會降低規劃行政審批的效率，過度的分散則容易使規劃執行力度減弱，從而造成規劃實施效果打折扣，而城市規劃管理體制是規劃管理權限劃分的載體。此外，不論哪種規劃管理體制模式，都有其自身的優點和不足之處，并且有其特定的社會經濟環境。因此，城市規劃管理體制模式需要與社會經濟發展和公眾訴求相協調，隨著城市發展階段而進行適當的改革。參考文獻

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第三篇：城市規劃的制度化與政府職能的轉變

城市規劃的制度化與政府職能的轉變 摘要：現代城市規劃已不僅僅是技術性的規劃活動，同時也是一種政治性的活動。本文首先闡述了我國城市發展的現狀及現有規劃體系存在的問題，并探討了產生這些問題的歷史根源，進而從政府職能的角度探討政府在城市規劃衷所扮演的角色，并指出城市規劃要走向體制化。

Abstract : Modern urban planning is not only a planning activity of technology, but also a political activity.The paper explains the situation of the development of our city and the problems of the urban planning system first, and then discusses the roots of these problems in the history.And it explores the proper boundary and measures of urban planning from a perspective of governmental function.關鍵詞：城市規劃；政府職能；路徑選擇；體制化

Key words : urban planning;governmental function;path choice;institutional

契子：

從世界范圍看，現代城市規劃在100多年前誕生時就不僅是作為物質規劃手段出現的，而是以社會改革思想為基礎，作為一項政府職能，在法律法規保證的前提下，施于城市建設和發展的一種干預力量，在成長過程中又融合了建筑學、社會學、經濟學、地理學、管理學等多方面的內容。城市規劃體系的特征通常反映其所處的社會環境，社會經濟環境又決定了城市規劃的必要性和可能求諸的措施。經濟基礎和上層建筑的變革，均會帶來規劃思想的變革，從而影響規劃體系的變化。

我國城市規劃體系的發展歷程正是在環境的不斷變化中發展演變而來，但是隨著經濟改革的深入，傳統規劃體系的缺陷日益明顯，以往的規劃體系已經不能適應改革后的全新環境。當前，中國正處于一個人文環境的多元轉型時期，這種轉型涵蓋了社會生活的各個側面，既包括經濟體制及增長方式的轉變、傳統與現狀文化和心理的沖突與整合，也包括決策層所作的改革及寬松政策環境的獲得。在這樣一種社會環境中，土地開發投資主體多樣化，私有產業增長和國企比重下降，決策地方化和實用主義觀念加強，種種問題，使得我國城市規劃面臨巨大的挑戰。如何有效的轉變政府職能，促進城市規劃的制度化已成為一個值得探索的問題。

1.城市規劃發展現狀及問題

1.1 現實困境帶來的挑戰

經濟和城市的快速發展。經濟的快速發展進一步導致城市的快速發展，使城市規劃無法跟上快速的城市發展速度。首先是流動人口的大規模增長和城市的不斷蔓延，使得城市規劃很難預測城市未來的人口規模和土地需求。其次是環境的不斷惡化和不可持續態勢。人口高密度與耕地的不斷減少，使城市呈現危機，并威脅到經濟、環境的長期效益。

雙重土地使用體制。目前我國初步形成的有償有期限使用城市土地的制度，對成同時發展起到了很大的促進作用。同時，原有的無償無期限使用城市土地的制度仍未完全取代，兩種體制的并存造成了城市建設的無序化。市場機制和行政干預共同作用下的土地使用導致了土地使用性質的隨意改變以及城市蔓延。另一方面，在當地競相吸引外資以及土地開發的特

殊模式激勵下，城市逐漸開始蔓延。

1.2來自歷史遺留的挑戰

主要表現在對經濟計劃的固有依賴，以及城市規劃和經濟計劃之間缺乏協調。過去，城市規劃屬于從屬地位，長期服從于經濟計劃，其主要目的是為生產活動及其相應的居住安排物質空間，以實現經濟計劃的目標。城市規劃無法對國家重大建設項目進行直接控制。只有“注冊在案”的項目才能獲得資源、土地及規劃的支持。由于這些遺存，規劃者無法處理和控制不斷增長的非政府計劃的項目。總體規劃要與經計委編制的項目規劃協調。事實上這是難以實現的，因為總體規劃主要考慮一個城市最為理想的空間結構，而較少考慮到操作性因素，例如投資、財政或制度上的制約。總體規劃無法指定哪個部門投資哪個項目，而經濟計劃卻可以。因此，經濟計劃更接近于決策過程，而規劃過程則與土地利用決策分離開來。這就不難理解為何總體規劃難以實施了。此外，“計劃發展”意識還普遍存在。通過國家干預的城市規劃被賦予太多任務而難以操作。

2.城市規劃體制本身的缺陷

改革開放20年，中國的城市規劃工作者作出了巨大的努力，基本建立了城市規劃的初步體系。但就整體而言，城市規劃仍然受到各種力量的挑戰，甚至被指責為阻礙了經濟發展。在規劃行業，許多專家、學者進行了理性的分析，研究規劃工作存在的不足，以探索中國城市規劃進步的有效途徑。

2.1 首先是在價值體系對接上的矛盾。城市規劃是以社會的綜合最優發展為目標，并且更傾向于對社會弱勢群體和公益事業的保障。由于與“最大經濟效益”的政府目標體系的不吻合，造成了在規劃價值目標和規劃理念的偏差，經常出現反復、混亂、無序的現象。

2.2 法規建設和實施的環境還不完備，其系統性、適應性和可操作性存在不足。具體表現在法規體系、主干法內容、相關法的銜接和整合以及法規與社會經濟發展的適應性等方面。

2.3 政府管理架構與城市規劃體系的不協調。主要表現在中央與地方行政權力的分配和平衡，行政權力體系的縱向性與城市規劃在區域、城市的整體協調性，現行財稅體制與城市規劃實施，政府部門權利分割與城市規劃運作實施過程，政府的權威決策體制與城市規劃發展要求等等。

2.4 體系的開放性不足，由此造成規劃本身的公共認可度較差。體系內部似乎完善，但外界交接時容易受到沖擊。

3.現代城市規劃的歷史根源

3.1 特殊的“移植”背景導致對城市規劃認識的偏差。

中國近代城市化的開始，不是工業正常發展的結果，而是表現為租界、租借地、通商口岸等形式的畸形發展特征。因此，中國現代城市規劃的產生方式與西方不同，不完全是工業化與城市化進程的必然結果，而是首先表現為在中國近代被迫開放的社會背景下，由殖民者輸入與移植的產物。德國學者自己都承認，“這是一個由外國決定的現代化，因為中國方面不能控制這個過程”。由于是處于殖民者的利益，作為中國現代城市規劃產生的作用力之一的租界、租借地，在城市建設方面主要反映的是西方先進的技術與設施，所體現的規劃內容是局部的、片面的，忽略了現代城市規劃最重要的基礎部分——城市規劃思想。

3.2 后天的成長環境未能觸及現代城市規劃的思想本質。

首先，西方資本主義國家的現代化過程是生產力與思想意識的現代化同時進行，兩者互為因果。中國的現代化歷程是在外力的作用下，沿著“器物、制度、精神”的不同層次軌跡

進行的。中國現代化過程從一開始就處于一種被動狀態。

其次，中國的現代化進程還存在代表生產力發展水平的經濟基礎與思想意識形態的上層建筑之間的不同步特點。思想變革的背后，沒有相應的經濟基礎，必然導致思想變革的變形。對建立在產業革命和社會改造運動基礎上的西方現代城市規劃的認識和學習，是不徹底、不全面的。中國獨特的現代化進程，也使中國現代城市規劃在最初的成長階段，沒有條件理解現代城市規劃的思想本質。

再次，中國的現代城市規劃試驗大多數還處于方案階段，由于社會正常發展進程的中止，使之沒有機會看到規劃實施的結果以及相應的問題，因此缺少總結經驗并改正提高的機會。

3.3 社會的歷史進程突顯城市規劃的理想化傾向。

在我國，倫理文化的傳統是建立在自然經濟和宗法制度的傳統社會生活基礎上，等級主義精神、特權思想和官本位意識主宰著整個社會生活。在傳統社會中，人們生活在狹窄、封閉的圈子里，家庭和家族利益成為人們現實生活中的唯一利益，從而滋生出牢固的家族主義精神。民眾與國家的關系，是臣民與帝王、奴仆與主子的關系，民眾只有義務，而毫無權利可言；這種強制性的義務對民眾來說是一種枷鎖，又迫使人們向往一種“桃花源”式的無政府理想。正是這種家族主義精神和無政府主義思想，使中國人缺乏現代“公民意識”，對法律的理解和遵守局限在家族、鄉里和單位的小圈子里，越過這個圈子，其行為就往往發生變異。雖然傳統社會已成為過去，但傳統意識和習慣至今依舊殘存，現代公民意識、現代法規制度、現代市場經濟機制還遠未真正建立起來。過于理想化的傾向的影響是，一方面導致對城市規劃的催生，另一方面導致規劃與現實的距離。

3.4 政治基礎的缺陷使城市規劃缺乏制度環境建設。

歐美國家地方自治歷史長，很早就形成所謂“市民階層”；而且因為城市化時間以久，大量人口聚居城市，城市在國家生活中占據統治地位，因此特別重視市政研究。即便是因此西方對城市規劃的要求首先來自民眾的呼聲，其中表現出來的強烈的社會改造意識和政府干預行為，反映出西方現代城市規劃的產生有著廣泛的群眾基礎和普遍分法制保障。

從社會發展的大背景來說，中國近代社會改革是在清王朝受到外國列強侵略的殘酷現實下不得不采取的措施，由于中國近代社會“自上而下”的現代化特征，使得政府和官員的施政方向，成為經濟和城市發展的最主要的推動力之一，導致各種政策推行過程中都帶有強烈的權利色彩。而且中國城市具有從產生的時候起，就與權利政治結合在一起的淵源——城市首先是各級政權的所在地，所以權利政治對中國城市發展的影響，往往超過經濟因素。城市發展政策不可避免地要通過城市規劃反映，同時使指導城市建設和發展的城市規劃帶上國家或地方政府的權利色彩。

至少從表現特征來看，現代城市規劃中作為政府職能的特點和規劃所體現的社會改造思想，在中國的現代城市規劃試驗中都有所體現，但缺乏制度環境，使規劃沒有實施的正常機制。現代城市規劃作為政府的一項行政職能勿庸置疑，但這一基本含義在中西國家的理解是不同的。西方國家是由于資本主義在大發展過程中給城市帶來很多負面效應，必須由政府出面來協調公私矛盾，平衡階級利益。在中國，城市規劃作為政府職能卻更多地體現為表達政府對城市發展的設想，成為一種體現長官意志的工具。所以，中國城市規劃的政府職能只能是表現在地方長官的權利基礎上，是某個人的職能，并不是真正的政府職能。

4.城市規劃走向制度化

哈耶克曾經說過：“懷制度會使好人做壞事，好制度會使壞人做好事。”

城市規劃制度建設的重要性不言而喻。制度包括正式規劃制度和非正式規劃制度。正是規劃制度是指相關法律、法規以及規范性文件等，非正式規劃制度是在實踐中形成的風俗、習慣、口頭承諾等。“從新制度經濟學理論的角度看，城市規劃決策制度與其他制度一樣，具有降低交易成本、產生經濟價值、創造合作條件、提供激勵和約束機制四個方面的功能”。西方國家的城市規劃歷史說明，制度保障是城市規劃中的生命線。如英國的《城鎮與鄉村規劃法》（Town and Country Planning Act）使得“自由運行的市場作用所造成的擴張和凌亂開發已經得到了遏制”。而法國城市基礎設施委托管理制度則可以解決公共財力不足的問題，分散經營風險。

我國的當務之急是要完善城市規劃的法規體系，包括以《城市規劃法》為主的主干法及其相關法律。其中包括兩個方面的要求，首先是要明確控規的法律地位。城市規劃是通過規劃管理來實施的。城市總體規劃主要是對長遠目標的控制和宏觀的指導，是輪廓性的粗線條的規劃，它難以指導詳細規劃和建設管理工作，需要下一層次的分區規劃、控制性詳細規劃作為管理的依據。目前，各城市編制的分區規劃的控制性詳細規劃法律地位很不明確。受法令約束的規劃在規劃體系中十分有必要。

其次是健全規劃訴訟體系。規劃實施體系通過頒發土地利用規劃許可證，賦予規劃全力機構權力，來確保被提議的開發符合城市規劃。規劃必須保持一定程度的彈性，而彈性過多就等于無法控制。沒有一個合適的監視程序，規劃原則很容易被歪曲。城市規劃委員會的設置和控規合法化設立，能減少規劃實施過程中的行政意志。然而，要使規劃法令化，應加強當前的規劃訴訟體系并制度化，以處理對規劃的不同意見。

5.政府職能的轉變

傳統城市政府管理體系的一大弊端就是政府的統治功能過強，而社會的自治功能過弱，城市政府被認為是全能的、無所不知和無所不能的。這種政府全能的觀念導致政府職能的嚴重錯位，管了許多“不該管、管不了”的事。城市政府是整個城市的權力中心，而社會必然受制于這一中心，給城市經濟和社會發展造成了不良后果。

城市職能的轉變，意味著城市政府職能結構的重心位移，也即為了適應不同時期社會環境系統對城市政府行為方向的基本任務的重心的不同要求而作出的整體性結構調整。根據我國國情，轉變城市政府職能，就要從分解城市政府的權力入手，把眼光從行政系統轉向廣闊的市場和社會。

5.1 計劃的制定者轉向未來發展的先知者

5.1.1 城市經營意味著城市政府職能的轉變

在計劃經濟體制下，城市政府是微觀經濟活動的直接組織者，政企、政事職責不分。由于強調基礎設施建設，公共服務的公益性和服務性一般由政府無償提供。政府的獨家生產和提供，使城市政府既要作為城市建設的決策者，又要充當城市資產的管理者和協調者。政府職能的混亂和對市場機制的排斥，嚴重地影響了城市功能的發揮和城市的發展。城市經營通過發揮市場機制的作用，實現了城市存量資源和增量資源效益的最大化，提升了城市的價值和城市的競爭力；城市經營使政府逐步從微觀經營領域脫離出來，可以把更多的精力放到對有關城市發展宏觀層面的把握和監督，從而促進政府從“劃槳”到“掌舵”的職能轉型。

5.1.2 整合城市規劃的主體力量

“城市規劃作為體現政府職能的一個完整的體系，可以認為是由行政和技術支撐體系兩者構成的”。這兩者在不同的歷史時期扮演了不同的角色，而現代西方城市規劃則注重兩者的緊密結合，注重規劃公共行政體系和技術支撐力量的公益性。與西方國家建立在完善的市場經濟體系，市民社會以及公民文化基礎上的背景不同，我們的城市規劃長期建立在單一的計劃經濟體制下，不具備超越個體利益的土壤。

我國的城市規劃必須在堅持公共性的前提下，強化政府規劃部門的權威，樹立城市規劃

部門的形象。畢竟，作為一項基礎的政府職能，城市規劃的宏觀性，全局性特征要求政府要發揮主導力量。此外，我們還需認識到政府部門自身能力的有限性，需要重視市場規劃力量的作用。我國現有的市場化以及半市場化城市規劃力量都是從原來的規劃管理部門分離出來，它們主要是城市規劃中的技術支撐力量，擁有很強的技術勢力，在城市規劃中需要發揮它們的作用。但是需要注意的是，必須克服它們的自利傾向。其三，目前社會上存在一些非政府、非盈利的技術服務機構、自治團體，它們代表了不同利益群體尤其是弱勢群體的利益，是城市規劃中的不同聲音，具有一定的社會功能，他們的聲音同樣不可忽視。

5.2 計劃的執行者轉向市場的監控者

過去政府的職能是自己定計劃自己去執行。而市場環境下，政府所起的作用更多不是自己執行而是制定游戲規則。城市規劃是一個平臺，政府是執法者，各相關團體有市場的，所有者、開發商、建筑商、居民、環境保護者等等，這些人都在一個統一平臺上進行博弈或者稱作為游戲。政府建立博弈的游戲規則，監督參與博弈的各方按照規則來進行。

5.2.1 公眾參與城市規劃

從總體上看，我國目前城市規劃中的市民參與還處于告知性參與階段，參與的程度還處于低層次上。加強公眾參與，需要完善更有利于公眾參與的決策、監督和制約機制，建立起官員、專家與公眾共同發揮作用的機制。要充分發揮公眾的作用，就要建立開放的公眾參與制度和一個互動的城市規劃體系，政府管理者要以更加開放的心態和方式與社會上的各個團體合作，利用規劃展覽，市民咨詢的方式征求市民的意見，并將合理的意見在方案修改中體現出來，這才是城市規劃正真需要的東西。

5.2.2 從技術工具到公共政策

“公共政策過程本質是一個政治過程，是各種社會主體運用其所掌握的政治資源，表達其利益要求和愿望，影響政府決策，以在最后的政策結果中，使自己的利益偏好得到優先照顧，實現自我利益最大化的過程；是政府決策者運用其所掌握的政治權力，對各種社會利益需求進行折衷和平衡，進行社會價值權威性分配的過程”。單純的物質規劃高度依賴于先進的技術手段，而當城市規劃突破物質規劃的藩籬，融合了技術、目的、價值等因素的以后就成為一項具有廣泛社會關聯性的政府職能和事業。所以，城市規劃已經不再僅僅是技術工作，而是要逐漸向公共政策手段過渡，承擔起調節社會利益關系、化解社會矛盾的職能。

結語：

在市場經濟體制下，城市規劃并不是一項單一的技術性規劃活動。有學者指出，“我們的城市在經歷了住房、交通、環境等幾大難題之后，下一個難題將是城市的社會問題”。因而，社會公正問題以及公民參與問題在城市規劃中顯得日益重要，并且成為現代城市規劃不可缺少的重要組成部分。這其中，政府的角色和功能要及時地適應這一變化。政府合理地、有效地和公正地創造有序的城市生活空間環境，實現社會政治經濟的決策及實現這種意志的法律法規和管理體制，同時也包括實現這種意志的工程技術、生態保護、文化傳統保護和空間美學設計，以指導城市空間的和諧發展，滿足社會經濟文化發展和生態保護的需要。

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指導教師：周劍云

學生：賀奇（建筑設計及其理論）

學號：200620101983

2007-4-5

第四篇：論我國旅游管理體制的改革與創新

論我國旅游管理體制的改革與創新錢益春中南林學院旅游與管理學院,湖南長沙側叉抖

摘要旅游管理體制如何適應和促進旅游業的發展,是業內外人士一直在探討和摸索的既具理論性又具有實踐性問題。本文首先分析了世界旅游管理體制的模式和我國現行旅游管理體制現狀,進而提出了我國旅游管理體制的改革與創新的總體思路。關鍵詞旅游業管理體制改革與創新中圖分類號卯文獻標識碼文章編號一《《抖一一旅游業作為一門先導產業,客觀上要求其管理模式和企業組織形式能按照市場經濟的特有規律進行運作。在建立社會主義市場經濟的總體框架中,旅游業應是最先實現與國際接軌并按照國際慣例組織行業生產的行業,然而我國現存的旅游業管理體制卻存在著諸多弊端,嚴重制約著我國旅游業的發展。隨著我國加人世界貿易組織,旅游業將逐步對外資開放,旅游管理體制的變革和創新成了必然趨勢。只有改革和創新,我國旅游管理體制才能適應“大旅游、大發展、大產業、大管理”的新型發展需求。

一、世界旅游管理體制模式眾所周知,許多國家都有專門的政府機構負責管理旅游業,這些機構統稱為國家旅游組織威。在旅游業發展過程中,國家旅游組織作用可概括為開拓者—在旅游業發展初期,大量投資于基礎設施建設,制定旅游業的戰略規劃,推動旅游業的發展規范者—旅游業逐步興起,旅游投資與日俱增,飯店、旅行社等旅游企業越來越多,市場情況復雜化,這一時期,主要是制定、執行旅游法規,規范市場競爭秩序,保護旅游業的良性發展協調者—旅游業已發展成為國民經濟的支柱產業,在為國家賺取外匯、提供就業機會的同時,其負面效應也日趨明顯,這一時期,主要是進行調控和協調工作,以提高旅游業的社會效益。縱觀世界各國旅游業管理模式,無論其管理部門作為政府部門的獨立部門還是隸屬于商務部、交通部、文化部、經濟部,其管理體制模式主要有三類一市場主導型這種模式的基本特征是讓市場經濟這只“看不見的手”發揮最大的作用,國家一般不設專門的政府主管部門,包括海外市場促銷、行業利益協調、國際信息交流、旅游市場管理等都由旅游協會這類半官方的組織機構來承擔。市場主導型旅游管理模式十分強調市場機制對旅游發展的基礎作用,在旅游市場上起一個公正且高水平的裁判員作用。如香港的旅游業由香港旅游協會按照市場經濟的原則進行管理。香港旅游協會根據港府的法規成立,是推動香港旅游業發展的法定社會機構。旅游協會實行會員制,一類是旅游會員,另一類是普通會員,會員包括國際客運商、酒店和旅行社代理商、飲食和娛樂等與旅游業有關的企業。旅游協會的工作目標是推動香港成為旅游勝地統籌旅游業內各種活動促進旅游設施的改善廣泛報道香港的旅游特色向政府提出有關旅游業的各種建議等等。旅協理事會的委員一半由政府委任,一半由會員推選,既有行業自律,又有政府權威。香港旅游協會因其卓有成效的管理被譽為全球最成功的旅游業管理機構之一。二政府主導型這種模式是將政府與市場有機地結合起來,通過政府力量的強制性干預,促使一國旅游業實現快收稿日期減拜一一作者簡介錢益春一,男,山東人,中南林學院講師,主要研究方向為旅游規劃與管理。

速增長。它主要適應在市場發育還不完善的條件下,政府通過制定、補充、修改、解釋相關政策法規,對旅游企業的各種不正當競爭行為予以制止和糾正。國家設立強有力的政府主管部門,如旅游局或者旅游委員會,承擔包括旅游規劃、競爭規劃、市場促銷、人才培養等行業管理基本職能,并對地方旅游主管部門實行垂直領導,行業協會的作用被限制在最小的范圍內。實行政府主導型的旅游行業管理模式的國家旅游業的發展水平直接取決于政府的組織與決策能力。三政府干預型該模式認為,由于政府長期奉行不干預政策,導致旅游業在發展過程中出現種種不平衡,而旅游市場沒有能力改變這種不盡人意的現狀。為了彌補旅游市場的缺陷,政府有必要對旅游業進行適度干預。該模式強調市場競爭與政府管理并存,在最大限度發揮市場機制作用的基礎上,政府積極進行旅游市場規制與管理,規制的目的是克服旅游市場的失效,政府管理以市場手段為主,鼓勵旅游企業公平競爭。在充分運用各種經濟杠桿調節旅游市場的同時,政府加強對旅游業長遠發展的規劃與指導,以避免市場經濟產生的盲目性,發展規劃通過旅游產業政策來保證。以三種不盡相同的旅游業管理模式很難說哪種更優,因為不同的國情決定了每個國家的旅游行業管理模式的不同。一般而言,當一國的市場經濟尚不成熟,旅游業對國民經濟的發展又處于重要地位時,該國的旅游業管理通常采用政府主導型。與之相反,該國的市場經濟較發達,并且旅游業的發展水平也較高時,該國旅游業的管理模式更傾向于選擇市場主導型。介于以上兩者之間的國家則以政府干預型管理模式為主。

二、我國旅游管理體制的現狀一我國旅游管理體制現行模式目前我國采用國家、省、市、縣四級旅游局為旅游業主管部門的行政管理模式。國家旅游局主要職能是擬定發展旅游產業的方針、政策和主要規章制度根據國家經濟發展計劃制定發展旅游業的長遠和規劃協調各有關部門、地區、企業間的經濟關系組織對外宣傳和旅游信息的傳播處理對外旅游事務監督檢查政策、計劃和法令的執行情況,及時處理旅游作中的問題等。省旅游局作為省下屬的行業主管部門對全省旅游業進行綜合管理,其主要職責有負責涉外飯店開業許可證的審批和星級評定負責國際旅行社的審核和國內旅行社的審批,收繳保證金負責旅行社管理人員和導游人員的資格考試負責各類旅游企業員工的崗位培訓負責涉外商店、涉外餐廳和旅游汽車公司的資格審驗和定點管理負責全省的旅游宣傳促銷工作。各市、縣旅游局作為當地政府下屬的行業主管部門負責本地區旅游業的管理工作。《二我國旅游管理體制存在問題政府越權管理,干預企業的正常運作不可否認,隨著我國旅游業對外開放和逐步成熟,中國旅游業在一些措施方面已經按照國際慣例進行操作,在旅游業的行業管理和行業服務的實踐中已經摸索出了一系列適合中國特色的行業規律,并制定了有效的規章制度,使旅游業有章可循。但我們也應看到,在我國旅游業的管理體制中政企不分的現象在許多地區還存在,并冠以“中國特色”。這種不協調關系的存在,既有其深遠的歷史原因,更有其剪不斷的現實聯系。其原因主要有政府方面的原因。政府行政管理部門不能在市場經濟中找準自己的角色,即很難弄清楚自己該干什么,不該干什么。這一方面是因為政府部門尚未脫離計劃經濟的慣性作用另一方面是管理部門受自身利益的驅使,在行使政府職權進行行業管理時,就不可避免地在行業中導致不公平現象,直屬企業和非直屬企業不能等同視之。另外在行業管理中實行不必要的行政干預,從而降低了行業管理部門的威信。企業方面的原因。企業惰性和企業領導人的怯懦,是滋生政企不分的土壤。在世界旅游業和中國旅游業一片繁榮的景象中,旅游企業的經濟效益相對于許多工業企業要好得多。企業在比較中內部很容易滋生一種不求上進的惰性。同時一些領導人不能認識到市場經濟的本質,對企業全面走向市場誠惶誠恐,對企業在市場中的生存缺乏信心,因而不能以一個企業家應有的膽識把企業引向市場,卻甘愿接受管理部門直接干預。于是,在政府管理部門與企業的雙向選擇中居然有了一種契合,那就是維持現狀。管理部門有了干預企業行為的權力,而企業也無可奈何地接受著政府的干預。旅游局既是“運動員”,又是“裁判員”有些管理部門同時掛上“旅游局”和“旅游總公

司”兩塊牌子,這既不符合市場經濟中政企分離的原則,也不能保證在行業管理方面的公平性。企業是以實現利潤最大化為目標,而管理職能是以規范行業行為為首要任務,他們之間的利益取向不能說沒有對立的方面。條塊分割、政企不分、各自為政的旅游管理體制,使旅游宏觀管理失控迄今為止,與社會主義市場經濟要求相適應的旅游宏觀管理體制仍未建立,沒有一個跨部門跨行業的旅游管理機構來制定產業政策、規劃產業布局、控制產業規模、調整產業結構,使得我國旅游業長期處于各自為政、條塊分割的局面。盲目擴張導致了過大的產業規模和不合理的產業結構,進而又引起了惡性競爭,破壞了市場秩序,嚴重損害了旅游業的整體利益。另一方面,我國的旅游產品主要以風景、文物、園林、文化等為主,由于各級旅游局缺乏全面的宏觀調控手段,行業管理和行政約束的能力很弱,出現了很多管理上的空白加上利益關系和地方保護主義的影響,許多產品或景區被人為分割,旅游行業間、企業間的磨擦和沖突加重,旅游資源的統籌開發和旅游產品的整體設計難以進行,諸多旅游拳頭產品長期處于少投人、粗包裝、低效益的初級階段,使得旅游業的整體競爭力下降,行業風險也大大增加。

三、我國旅游管理體制改革和創新的總體思路旅游業是一個綜合性的產業,除核心旅游業外,輔助旅游業遍布幾十個行業部門。同時,我國旅游業又處于由計劃經濟向市場經濟過渡的轉軌變型時期,產業界定尚不清晰,產業組織也巫待規范和完善。在這種情況下,建立適應大旅游、大產業、大市場要求的宏觀管理體制實屬當務之急。為此,我們必須及早構建既適應旅游業特點,又符合我國實際的旅游管理體制。一明確角色定位,加強宏觀管理和調控在中國這樣一個社會主義國家,旅游業發展的時間還不長,所以最適合的還是政府主導型管理模式。在政府行政管理模式下,管理部門應對整個行業進行宏觀管理和宏觀服務。具體而言,旅游管理部門應主要行使好以下職權制定行業發展規劃并在此基礎上保證供求關系的平衡負責組織社會力量對旅游資源開發的規劃及旅游項目的審批負責制定行業管理法規并通過各種手段監督實施組織旅游業對外宣傳促銷,塑造所在地在國際國內旅游市場上的整體形象組織開發適宜的旅游產品組織行業人才培訓,開發行業人力資源提供行業服務,使管理手段和服務手段并存。《二建立多層次、多側面的旅游業管理網絡體系建立旅游領導小組或旅游管理委員會旅游業的綜合性、關聯性和邊緣性較強,必須建立一整套級別高、權威大、職能強的旅游管理機構。它能夠對旅游六要素進行宏觀調控和綜合協調,能夠對旅游資源進行大規模、深層次的開發或整合,能夠推動跨地區、跨行業、跨所有制的大型旅游企業集團的組建,使一國或一地區的旅游業走“大旅游”的發展新路子。國家可成立國家旅游領導小組,由主管旅游的國務院副總理任組長,組成成員包括交通部、外交部、國家計委、民航總局、國土與資源部、公安部、環保總局、體育總局、國家旅游局、國家林業局、建設部和文化部等與旅游業相關部門的主要領導,管理和監督旅游局的工作。國家旅游局是旅游領導小組下設的旅游行政管理機構,其主要職責包括市場促銷、投資引導、信息統計、教育培訓、行業管理、景點開發、受理游客投訴等。各省、直轄市可按照上海模式組建旅游管理委員會,旅游管理委員會是全省旅游業的最高決策機構和綜合協調部門,旅游管理委員會由本省主要領導任主任,旅游局和相關局的負責人任副主任或委員,下設有關職能處室及咨詢機構。旅游管理委員會的主要職責是決定本省旅游業的發展戰略并監督實施,決定或審批重要的旅游項目并監督實施,處理旅游活動中出現或涉及的重大問題,提出解決意見并監督有關部門執行,協調各地區、各部門之間的關系,保證旅游業的順利發展。各市、縣可根據本地區旅游資源構建旅游管理委員會,為本地區旅游業發展提供相應的制度保障,從而避免了旅游行業多頭管理的弊端。建立旅游行業協會政府行政管理是中國旅游業管理的主要手段,但并不是唯一手段。旅游行業規范的形成和發展需要通過多層次、多側面的管理網絡體系來制定、貫徹和監督行業行為標準,從而形成一種行業制度和行業紀律。這個目標的實現不是單純依賴于旅游管理部門的努力就能完成的,但旅游局應在這個管理體

系中起核心作用,并有義務扶持這個體系的形成,操縱其運作以完成行政管理意志。旅游行業協會應成為管理網絡體系中重要的一個層面。行業協會是由同業經營者基于共同利益的需要實行聯合的組織,它對外溝通政府與具體行業從業者的聯系,向政府提出具體建議,以更加有效地保護本行業的共同利益,并在政府準備實施具體的法規、政策和計劃時,及時向政府反饋本行業的具體意見和建議對內溝通信息,規范本行業從業者的行為,使其嚴格地遵守政府的政策法規,以更加謹慎的態度從事經營行為,防止危害本行業整體利益的行為的發生和蔓延,降低交易成本,使行業的行為統一到效率最佳狀態。成熟的市場經濟要求旅游企業主體自覺遵守公平競爭規則,協會是行業自我約束的重要組織形式。市場經濟發達國家都注重協會在管理中的作用,協會管理的優勢在于從企業的自身實際利益要求出發,從而超脫于管理組織的自我利益,以被約束對象更易接受的方式完成行業管理意志,但協會只能成為當前中國旅游業管理的輔助手段。目前我國全國性旅游行業協會有中國旅游協會、中國旅游飯店業協會、中國旅行社協會、中國旅游車船協會、中國旅游報刊協會、中國之友基金會。在地方層次上,我國各省、自治區、直轄市都成立有各種名稱不一的旅游協會。這些協會在性質上也都屬非營利性的社會組織或民間團體,但在工作開展時要接受當地旅游行政組織的指導。建立和完善社會公共監督和管理機制社會公共監督和管理包含兩個層面的意思,一是建立消費者的社會監督,消費者的社會監督是完成行業管理的一重要側面。因此建立一種溝通消費者與管理部門的暢通渠道,為消費者創造一種信心和安全感,是十分必要的。二是完善旅游主管部門的管理機制。旅游業是一門綜合性很突出的產業,涉及到多個政府管理部門在自身的職能范疇內對企業經營行為的某個方面進行管理,如公安、文化、文物、環衛、城建、規劃、宗教、園林、物價、工商等部門,如果他們之間的關系不能很好協調,就可能成為發展旅游業的制約因素,旅游行業管理的重點應從對個別企業的管理轉移到宏觀調控和總量平衡的職能上來,使每個企業都能自覺遵守市場規則,以服務質量為標桿,公平競爭。但這種目標的實現在我國還需要相當長的歷史時段。當前政府管理部門的當務之急是制定合適有效的政策法規及行業標準來制約企業不成熟的市場行為,強行使企業納人軌道,在秩序中發展,而不是任其徘徊不前或惡性發展。三開源節流,尋求行業管理經費來源新渠道建立政府行政管理模式,管理部門與企業在經濟利益上脫鉤后所面臨的最大困難便是資金困難的缺乏。只依靠政府的行政經費是難以維持龐大的行業管理和行業服務的,以前靠收取直屬企業管理費來服務于整個行業,這對直屬企業來說是不公平的。在新的體制下,管理部門所需經費來源有三條途徑建立旅游發展基金通過從旅游企業的營業收人中收取一定比例的經費來建立旅游發展基金既符合國際慣例也符合企業的根本利益。企業所繳納的那部分資金實質上是以個體貨幣投人轉化為整體貨幣資本投人。旅游業的特殊性對整體城市形象的要求比對個別企業的要求更為重要。只有當一個城市或一地區的整體旅游形象被世界所認可后,方能在競爭日益激烈的市場上爭取應有的份額。旅游發展基金征收的范疇、方式和數額可在全國統一政策范圍內根據各地情況而定,但該基金的主要作用是基本一致的,應主要用于市場開發、促銷和調研旅游產品的開發和行業組織活動資源開發導向的激發旅游人力資源開發。基金各類用途可根據不同情況進行分配,但絕大部分應用于宣傳促銷,這可參照發達國家宣傳促銷費占旅游業總收人的。的比例來進行預算。建立旅游行業國有資產運營公司在我國,旅游資源絕大部分屬國家所有,因此在旅游企業的資產中,占大頭的是國有資產,而這些資產的管理權分布在眾多的行政管理部門手中。這種產權虛置的狀況使國有資產缺乏合理的監控手段,易于流失。隨著政企分開和企業進人市場,這類國有資產應按行業歸屬建立國有資產運營公司,該公司受國有資產管理部門委托全權對所管轄資產負責其增值保值。這種設想對于旅游業資源的合理配置和優化組合提供了一種較理想的客觀環境,從而打破了以前資源分化、不合理競爭的局面,同時也為旅游行政管理部門進行行業管理打下了堅實的基礎。旅游行政管理部門和國有資產運營公司政企應截然分開,但公司經營國有資產所獲得的利潤應在明確的政策范圍內按一定比例繳給旅游管理部門以補充行業管理和行業服務所需經費。采取稅收部分返回的方式給旅游一定的資

金補貼在現有國有資產經營體制下,政府稅務部門將征收的旅游企業所得稅按照一定比例返還給旅游管理部門。這樣做的結果是政府扶持旅游業的發展將收取更多的企業所得稅,旅游經濟會更具活力。《四運用現代信息技術和網絡技術,提高旅游管理的效率旅游業是一項新興事業,同時它也是發展較快的產業之一。在信息技術和網絡技術高速發展的當今,作為旅游行業管理部門必須早日實施管理現代化,提高辦事效率。如通過互聯網進行旅游統計、旅游項目審批、資格證年審、旅游政策發布、對外宣傳等等。這就要求我們要加強旅游管理人才的培訓和培養,使我國有一支高素質的管理隊伍以適應高速發展的旅游業的需要。發展。因此,迫切需要改革現行的旅游行政管理體制,從制度變遷和制度創新的角度規范政府行為,發揮政府的各項職能。同時應借鑒國外先進的管理經驗,組織成立各種行業協會,發揮行業協會協助政府維護市場秩序,共同促進旅游業的健康發展。

四、結語旅游業是一個市場化程度很高、社會化屬性很強、公共產品比重較大的產業,尤其需要政府的介人。但是由于我國的旅游管理體制的相對滯后,使得政府行為異化或弱化,嚴重阻礙了我國旅游業的參考文獻〔」聶蒲生有中國特色的旅游管理體制的構建【重慶商學院學報，一【〕孫艷紅,張斌我國現行旅游管理體制改革的探討【洛陽師專學報,性巧兮,一【〕郝索關于陜西省旅游管理體制的思考【旅游學刊,哭目,一〔〕張俐俐我國旅游管理體制改革的歷程【〕社會科學家，一卯〔」張俐俐,袁國宏論行業協會在我國旅游管理體制演進中的作用【社會科學家,犯,一【〕冷曉旅游管理體制改革的戰略抉擇〔商業經濟與管理,卯,一印〔審稿劉

第五篇：城市規劃管理現狀與發展對策

引言城市規劃管理是對城市的空間布局進行協調，改善人們居住環境的餓一項重要工作，對城市規劃的順利實施起著重要的作用。隨著我國社會的發展，城市化進程加快，房地產事業得到迅猛的發展，這些發展帶來的是城市規劃與管理的問題，為了保證我國的城市持續發展，我們必須加強城市規劃管理，促進房地產業地健康發展，提高居民生活的質量。2 我國城市規劃管理中存在的問題2.1 管理內部制約制度不健全近年來，隨著我國城市規劃管理工作力度的加強，違法建設數量總體上有了明顯下降。嚴重違反城市規劃的開發活動較過去已大大減少。但與此同時，一些新的違法建設行為卻呈逐年增加的趨勢。擅自搭建的比例從2003 年的23% 增加到2008 年的50%，查處違法建設罰款金額大幅度上升。總體上，涉及違法建設的單位量少面窄，但單個開發項目涉及違法的程度在加劇。此外，近年來規劃審批許可后再進行變更的項目數量在增加。這是由于很多建設單位在工程建造過程中，未完全按照規劃許可的內容建設，有的擅自改變了總平面布局，有的增加了建筑面積等，為通過規劃驗收，選擇在竣工前向規劃局申請變更規劃許可內容，使工程狀況與規劃許可內容一致，試圖逃避處罰。2.2 “規劃審批權”的行使受限一般情況下，區規劃局在人力、物力和財力上由區政府進行管理，市規劃局只是在業務上對其進行管理。但是當前我國很多城市區規劃局不僅要接受區政府的領導，還要接受市規劃局的管理，區規劃局在這種雙重的領導下，行政權力行政權力將會大大的削弱。我國負責城市規劃建設管理的各個部門和層次都不可避免地存在著一些部門和單位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部門和單位的利益，這就難免會影響政策的貫徹和執行，從而造成政府失靈。當前，我國城市市區政府之間的協調并不充分，區規劃局在“規劃審批權”的行使上必然會因區政府的要求而放棄從全市整體利益出發的規劃原則，即城市政府行政管理體制影響到區規劃局正當行使“規劃審批權”。2.3 缺乏公眾監督在我國的城市規劃的決策者是領導者，決策權掌握在書記、市長和部分規劃專家手中，而規劃師和公眾只能接受上級的領導，執行規劃決策。這種規劃模式嚴重的脫離實際，其決策是少數人閉門造車的結果。地方政府和部門規劃自由裁量權過大，并且缺乏對行政審批的監督和制約。規劃主管部門不僅是規劃的管理者又是規劃編制單位的直接上級或者規劃的決策方，使規劃的編制