第一篇：農村集體土地確權工作中存在的問題及其對策

農村集體土地確權工作中存在的問題及其對

策

楊 靜

2013-3-25 11:21:42來源：2013-3-25 人民論壇（總第397期）

【摘要】農村集體土地確權登記發證工作，對于統籌城鄉發展、維護農民權益具有重大意義。但農地復雜的產權狀況和相關主體對農地流轉收益分配的不同訴求，引發了確權登記工作中的不少矛盾和問題，為此，必須在理論與實務上加強預測研判和制度流程設計，推動確權登記工作的有序進行。

【關鍵詞】農村集體土地；確權；頒證；流轉

農村集體土地確權登記發證工作，是中央2010年1號文件作出的統籌城鄉發展、維護農民權益的重大決策。通過還權賦能，最終促成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，是建設城鄉統一土地市場的前提，也是促進農村經濟社會發展的動力源泉。但農地復雜的產權狀況，也引發了確權登記工作中的不少矛盾和問題，針對這些矛盾問題，必須在理論與實務上加強預測研判和制度流程設計，才能確保登記工作如期完成。

確權頒證中可能存在的矛盾問題

政府、集體和農民三方利益訴求的矛盾協調問題。農地確權登記是一項政府、集體和農民都期待的土地新政，一經推出就有強大的行政推動力和群眾需求。相對于2006、2008年的“增減掛鉤”政策試點，此番確權登記范圍更廣、力度更大，農地確權登記后的流轉收益分配是地方政府極為看重的;村集體與地方政府同利相求，在這一輪的確權登記、土地流轉中也想掙得更多的集體收益;農民則

渴望在確權登記中有更長久、更穩定的承包權和使用權，希望地房權證給家庭帶來更多的收益。當前，確權登記工作在流轉收益分配機制未明確的情況下已經全面展開，埋下了三方利益后期紛爭的根子，在強大的政府公權力面前，村集體和農民通常處于弱勢地位，很有可能使這一輪的確權登記工作變成地方政府新一輪的“圈地運動”，帶來更多不穩定因素。

農地用益物權的規范保護問題。農地產權狀況復雜，同一標的物，所有權和承包經營權、宅基地使用權分屬不同的主體，給農地的用益物權保護帶來兩大問題。一種情況是當所有權與使用權發生沖突時，很難同時兼顧兩者利益;另一種情況是宅基地使用權長期化后，村集體所有權有可能被虛置。宅基地使用權可能通過繼承、轉讓、分割等自由處置來行使，事實等同于所有權。宅基地或承包地在直接分給現在擁有本地戶口的農民后，村集體在農地流轉后期，再根據集體成員變化的情況進行調整比較困難，從而造成事實上的農地分配不均和貧富分化。這兩個問題都需要在政策設置中提供具體規則，保護權益，規范流轉。

確權登記工作的流程設置問題。當前，確權、頒證、流轉的程序設計看似銜接，因為流轉前后有兩度或多度確權，實務操作還存在矛盾，需要進一步理順關系。一是首次確權與原土地審批的銜接矛盾。從當前情況看，農戶房屋大多是根據審批面積建設，合法有效，但如果發生自行擴建、改建等行為，那么在首次確權中按照實際面積確權就會使原審批行為、審批證件失去意義。二是土地整理前后多次確權的銜接矛盾。土地一經整理，不可避免地會改變宅基地的地形地貌等情況，會造成先頒發的宅基地使用權權屬證明部分失去依據甚至全部作廢，只能證明某農民曾經擁有一塊宅基地和一套住房。所以，土地整理后應進行再次確權。

集中居住點用地政策與確權上的矛盾。農村集中居住點建設需要大面積土地

置換、調整，有的要跨組、甚至跨村調整，目前看來缺少政策依據，而且實施難度比較大。一是用地規劃的制約?！俺反褰ㄉ鐓^”無疑是下一步提高農地使用效益的改革方向，但農村集中居住區建設因不能逾越基本農田保護區這根紅線而無法實施中心村的建設規劃。二是土地流轉的制約。國家嚴格保護農民的土地承包經營權，嚴禁用行政措施強制推進土地流轉，即使符合用地規劃的土地，因涉及農民承包也難以調整。三是集中居住點的房屋確權困難。如果集中居住點所占宅基地屬于同一個村集體，確權容易;如果屬于兩個以上的村集體，確權相對復雜。

完善農地確權、頒證、流轉規則的對策探討

健全土地流轉收益的分配機制。農地流轉收益分配問題是農地確權流轉的核心和關鍵，關系到國家、集體和農民三方經濟利益。筆者建議，根據《憲法》和《物權法》相關規定，地方政府、村集體和農民在農地流轉中合理的收益分配機制應該是：

首先，地方政府不應直接參與集體建設用地流轉收益分配。地方政府作為集體建設用地流轉主體的另一方，憑借公權力從土地流轉中直接獲取收益沒有法理依據，只能按照稅法的相關規定對流轉收益進行合理征稅，通過征收營業稅、增值稅、所得稅和相關費用等方式，對流轉收益進行合理調整。

其次，農民集體主要參與建設用地初次流轉的收益分配。在土地所有權與使用權分離的初次流轉中，農民集體以喪失部分所有權功能為代價換取利益;在土地使用權的再次流轉中，因為農民集體不再是交易一方，只是作為用地所有者置身流轉，不應再參與二次流轉的收益分配。

再次，農民參與集體建設用地每次流轉的收益分配。從農民集體所有權的性質看，農民是農村集體建設用地的實際享用者。當農民集體作為收益分配的主體時，集體建設用地使用收益應主要用于對原承包農戶的補償、土地資源的保護開發、基礎設施和公益事業建設以及本集體經濟組織范圍內成員的社會保障;當土地二次流轉或多次流轉，農民個體收益分配主體地位也不能動搖，必須在政策上予以保護。

明確農地確權流轉的基本原則。宅基地確權的主要目的是為了保護農民權益、促進健康流轉，其申請、確權、流轉必須堅持統一的原則標準。

其一，申請堅持“一戶一宅”的原則。從農村實際看，“戶”的確定要以是否單獨居住生活為基本依據，只要達到法定結婚年齡，不管已婚未婚，都可確定為“戶”;“宅”的確定相對復雜，也可以區分為三種情況：一是對于只有一個男孩的家庭，該男孩可以從父母那里繼承宅基地，達到法定結婚年齡時，也可以另外申請與父母分家單獨居住，但要繳納宅基地使用費;二是對于有多個男孩的家庭，既可以通過繼承得到宅基地，也可以在達到法定結婚年齡時另外申請宅基地;三是對于男方隨女方的家庭，其女子可以從父母那里繼承宅基地，也可以另外申請。

其二，審批堅持“面積法定”的原則。當前，各地區宅基地審批面積標準不統一，建議按照每人40~50平方米統一標準，三人以下的按三人計算，四到五人的家庭按實際人口計算，六人以上的按六人計算，超出面積限額的宅基地要及時予以確權。未獲批準的，必須將超出的部分退還給集體或者繳納集體土地使用費。家庭人口增加時，可按程序申請增加面積;家庭人口減少時，應繳納集體土地使用費。

其三，流轉堅持“兩證捆綁”的原則。房產、地產所有權雖有不同，但地隨房走、房以地貴，房產地產不可分割。宅基地使用證和房屋所有證應該要素一致、相互印證，不能人為割裂。宅基地使用證上應登記注明宅基地使用者和房屋所有者的姓名、宅基地和房屋的位置以及界址、該塊宅基地的流通情況等內容，房屋所有證上應登記宅基地的位置、面積、審批時間等要素，并且宅基地使用者的姓名和房屋所有者的姓名要一致。

規范土地整理前后的手續銜接。因為土地整理前后有兩度確權或多度確權，宅基地使用權證與房屋所有權證記載內容都已發生變化，將會導致新的房地權證無法獨立使用，給流轉帶來新問題，所以必須規范銜接手續。一是注重宅基地原審批行政行為與土地確權行為的銜接。宅基地原審批行為發生在前，最先具有法律效應，新的確權行為應維護原審批效力，兼顧現實需要，不能把原審批行為擱置一邊，應該及時背書確認，并視情予以補充說明。二是注重農戶新舊房地權證的要素銜接。針對農戶宅基地和房屋的諸多要素在土地整理后發生的變化，要在原宅基地使用權證中及時增加記載項目，比如原宅基地集體所有權歸屬、宅基地使用權流轉情況等內容，防止和克服房地權證因“帳”物不符而失去效力。既便于政府登記管理，也便于農民獨立使用。

高度關注弱勢農戶的社會保障。農地確權流轉后，農村利益格局將發生巨大變化，必須關注那些處于弱勢地位的農戶的權益保障。

一是要讓農民直接參與土地流轉，不能以政府參與代替農民參與。連片承包必須征得全體農民的一致同意，流轉的價格要讓農民和用地者商議。國家必須出臺一個最低價格，政府不能單方面定價。土地流轉后，要積極為農民創造就業機

會，提供養老、醫療等基本生活保障。

二是要嚴格控制工商企業到農村的圈地行為。市場經濟不是福利經濟，土地流轉風險巨大，特別是資本或者資本家的設局謀利行為，會披著合法的外衣對某個區域或者某種農產品形成壟斷，從而對農民權益造成損害。地方政府要站在保障農戶權益、維護農村穩定的立場上，通過政策立法引導農村的外部資本資金讓利于農民。

三是嚴格監管農村豪富對農村農民的土地資源兼并。在農村自治規則不夠完善的情況下，村委、支部容易被有錢人、大家族把持，加之個別村干部與開發商暗地勾結，農村土地可能在確權登記后的流轉中不斷集中，造成農民權益受到損害，需要政府為弱勢群體提供更多的社會保障，防止農村貧富兩極分化加劇。

（作者為中共信陽市委黨校法學教研部副主任;本文系2012年河南省軟科學研究科技計劃項目研究成果，項目編號：122400440046）

第二篇：農村集體土地確權登記發證存在的問題

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農村集體土地確權登記發證存在的問題

農村集體土地確權登記發證存在哪些問題?

1、農村土地確權登記分屬不同部門，確權的主體和性質尚不明晰

一是土地所有權和承包經營權確權發證分屬國土和農業兩個部門。根據國土資源部、財政部、農業部聯合下發的《關于加快推進農村集體土地確權登記工作的通知》(國土資發60號)和國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》規定，農村集體土地所有權、集體建設用使用權和宅基地使用確權的登記發證屬于各級國土資源部門負責。根據農業部等六部委辦局下發的《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見(農經發2號)規定。農村土地承包經營權確權登記頒證工作屬各級農業經營管理部門負責。目前，國土資源部門“三權登證發證”工作已基本結束，而農業部門的土地經營權確權登記試點工作，點上已取得了初步經驗，面上正在擴試點，而且需要經五年時間才能完成此項工作，由于分屬兩個部門管理，工作中存在交叉和不協調現象。如金安區馬頭鎮在土地承包經營權登記中，實測面積為45690.22畝，比二輪承包登記面積31150畝多出了14540.22畝，多出比例達46.7%。這樣就和土地所有權確權登記有較大差別。又如埇橋區灰古鎮小童村民組，經營承包數量是確權到村民組，就與國土部門所有確權到村有很不一致。

二是農村集體土地所有權發證主體不明確。根據《土地管理法》和國土資發178號文件要求，“屬于村民小組集體所有的土地應由其集體經濟組織或村民小組依法登記并持有土地權利證書”。但目前，國土部門土地所有權全部確權到村。由于缺少集體經濟組織代表，均由村委會代為申請登記、保管土地權利證書。

三是農村集體土地和宅基地權屬尚不明晰。宿州市埇橋區因四鄰里糾紛不清而不發宅基地使用證的有16809宗，而且宅基地僅僅是使用權，既無法流轉，也無法退出。農村集體建設用地如村委會、學校、醫療室等因無建設用地指標而無法發證，該區不符合發證條件計有18宗。這樣，就離今年中央一號文件要求的“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”農村集體產權制度相差甚遠。

2、確權登記認識尚不統一、基層推動此項工作的積極性不高

一種認識是多此一舉。我們在調查中發現，不少同志認為，土地承包經營權確權發證意義不大，作用不明顯。這次承包經營權發證，主要是解決承包地塊，面積、合同證書沒有落實到戶和四至不清的問題，而有些問題在二輪承包中已經解決，特別是2004年實行的中華人民共和國《農村土地承包經營權證管理辦法》中，對承包經營權證書的內容、條件及換發、補發等都作了明確規定，只要認真檢查落實這個管理辦法就可以了，再花費很大的物力、財力搞確權頒證工作，實在是多此一舉，起不到多大作用。

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另一種認識是目前土地所有權確權到村，產權仍然是虛置，不如一次確權到戶，即土地所有權私有化。目前的確權到村委會，產權仍然不明晰，沒有財權主體代表。如果按市場經濟原則，不如一次將所有權確權到戶。但這樣做又與目前的中國的政治制度和憲法相違背，而且也無法避免土地兼并、農民破產等問題發生。

再一種認識是怕影響農村穩定。按照這次承包經營確權登記要求，要全面丈量土地，明確地塊四至不清等問題，就會引發很多矛盾。農民以為農村也要重新調整土地了，紛紛提出要求分地的要求。由于農民承包土地有國家補貼等利益的驅使，再加上對確權登記的預期，農民更看重土地，很多原有的矛盾突發，就很影響農村穩定，影響農村干部的政績。因此，地方政府和基層干部都認為這項工作難度大，吃力不討好，影響農村穩定，積極性普遍不高。再加上中央要求此項工作五年內完成，都在等待觀望，走一步、看一步，工作推動的力度不大。

3、確權登記中遇到的政策性矛盾突出，工作力量和投入經費嚴重不足

一方面，在確權登記過程中一些深層次矛盾開始突顯。如，土地二輪承包后，中央明確承包土地“三十年不變”。1996年以后出生的人口基本沒有分到承包地，確權中不少農民提要求新分承包地，再如出嫁女，娶媳婦、分家等因素，造成有地無證、有證無地、一地多證、一證多地的情況，不少農民要求重新調整承包地;又如一些地方擅自作出的土地“小調整“，給這次確權工作也帶來一定的困難，農民要求解決利益不均衡的問題。再如，目前實施的土地整理項目，改變了原先的溝、渠、路、壩，打破村組之間的范圍，地界也發生了新變化。少數農民仍要自己原來的承包地，造成新的矛盾需要協調解決。此外，由于大量農民工外出務工，承包地權屬確認，找不到人簽字，造成了一定工作難度。還有些歷史原因造成的土地承包權屬問題，因二輪承包時期沒有解決，這一次則要徹底解決這些問題、難度不大。

另一方面，確權登記工作量大，也需要大量的經費投入。國家資源部門從到下都有管理機構和工作人員，鄉鎮有土地所和在編干部，再加上目前的“三權”發證只到行政村，確權登記的問題還不是很大。而土地承包經營權確權就不一樣了，面對千家萬戶，就需要一大批工作人員和專門工作機構來運作，農村這方面的機構和人員非常欠缺。宿州市農村綜合改革后，除埇橋區、泗縣鄉鎮有經營站外，其它縣、鄉鎮都沒有經營站機構和工作人員。埇橋、泗縣的經管站，也只有一、二個人，而且主要任務是搞中心工作，也沒有把力量用在經管工作上，這種情況，在安徽全省普遍存在，如不健全工作機構，加強力量，確權登記工作任務是很難完成的。

農村土地承包經營權確權登記，需要經過一系列程序和流程規范。如要經過調查摸底、影像解釋、制作宗地圖、信息錄入等14步工作流程。解決四至不清問題，就需要航拍彩圖，要有不低于1∶2000的正影像圖，還要有人到現場勘測。這一些程序和規范，都需要開支大量費用。據金安區馬頭鎮實際工作計算，不算村、組干部和實測人員的工資，確權登記每畝需經費40元左右。安徽省全省8845萬畝耕地，完成確權登記就需要30-40億元。這樣，平均每個縣要投入4000萬元左右。而且，這項費用和資金都屬于各級地方財政支出。中央規定的確權登記補助經費仍未兌現，各級政府的確權費用也一時無法落實。

4、確權登記發證的后續工作亟待加強，相關政策調整尚未及時跟上

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一是土地頒證和土地流轉中尚有一些政策需要明確。我們所調查的市縣中，除土地所有權證書已發到村外，集體建設用地和宅基地使用證有些還未頒發。如集體建設用地指標尚未落實、宅基地因為有些政策不明確也未發證。農村土地承包經營權證目前尚未頒發。主要是多出的土地面積如何登記問題尚未有明確的政策界定。另外，由于土地確權后，實際面積大于二輪承包地面積，有些農民要求確權給他，同時要求國家按實際面積發給補貼。對于已流轉出去的土地，要求承租土地流轉的大戶，按多出的面積補給承包費，從而又引發了是否調整承包合同的法律問題。

二是土地確權后的相關改革以及與之相適應的新型合作組織尚待培育。江浙一些發達地區土地確權后，土地股份制合作社、集體社區合作社相繼成立。安徽這方面合作組織雖然有一些，但尚未形成氣候。我們在小崗村調研時，曾探討能否用土地入股成立股份合作社問題時，縣、鄉、村干部都搖頭、擺手，認為很難。

三是土地承包經營權的財產性功能尚未完全體現。隨著土地承包權確權發證，就應當強化承包權的物權功能。一方面，對整家遷出的農戶可有償退出土地承包權，獲得財產收益。另一方面，農戶已取得經營承包權也可以向其它經營主體自由流轉，獲得經營方面的收益。因此，探索建立土地所有權、承包權和經營權三權分離的農地制度亟待研究解決。

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第三篇：農村集體土地確權

農村集體土地確權，保障農民利益

2012年中央一號文件提出：要穩定和完善農村土地政策，“加快推進農村地籍調查，2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證，推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作，穩步擴大農村土地承包經營權登記試點”。所謂農地確權登記頒證，就是將農村集體各類土地的所有權和使用權以法律文書和政府文書的形式加以確認。黨的十七屆三中全會進一步提出,健全嚴格規范的農村土地管理制度,按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則,進一步完善農村土地管理制度。2010年中發1號文件更加明確具體地提出,有序推進農村土地管理制度改革,加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作,工作經費納入財政預算。力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農村集體經濟組織。自2011年12月27日，溫家寶總理在“中央農村工作會議”上提出之后 農村土地確權登記工作正在各地展開。根據國土資源部、財政部、農業部去年5月份聯合發布的《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》,要求到2012年底,全國范圍內的農村集體土地所有權證應被確認到每個具有所有權的集體經濟組織,做到農村集體土地確權登記發證全覆蓋。確認農村土地的所有權是否能夠激勵農民的生產積極性？弄否解決城鄉土地同權的問題？下面我就我國農村土地所有權確定提出的依據，以及這項政策的意義倆方面簡單談一談農村土地確權問題。

首先，建國后我國的農村土地所有權經歷了四次變化，依次是：1949年9月到1953年的土地改革，這次改革是是革命戰爭年代中國共產黨關于農村土地問題的政策主張和根據地“分田分地”探索在奪取政權條件下的一次充分的實現，是抗日戰爭和解放戰爭時期解放區土地改革的延續、擴展和深化。實現了幾代人“耕者有其田”的夙愿，土地基本完全私有（農民可以買賣、租佃，但要受一定的限制。）；1953年到1957年互助合作運動中的土地制度改革，此次改革中建立了初級農業合作社，農民保有土地的所有權，但是土地的使用權要統一交給初級農業合作社。這是農戶私有土地向集體公有土地的過渡；第三次土地改革是在1958-1978年的公社體制下進行的，在這次改革中原屬于各農業合作社的土地和社員的自留地、墳地、宅基地等一切土地，連同耕畜、農具等生產資料以及一切公共財產都無償收歸人民公社三級所有。由此可見第三次的土改將土地的所有權基本歸于集體；第四次的土地改革及1979年至今的“集體土地，家庭承包經營”的改革，改革的基本精神是充分實現集體土地所有權利益的同時，賦予農民長期而有保障的土地使用權；這一制度的政策內容包括堅持農村土地集體所有長期不變，集體土地家庭承包經營長期不變，允許農戶在承包期內依法、自愿、有償轉讓土地經營權，允許集體經濟組織拍賣荒山、荒地、荒坡、荒灘的經營權，在具備條件的地方可以通過有償轉讓集中土地的經營權來實行適度的規模經營。經歷過四次的土地改革：私有到集體所有集體經營再到土地承包，我國農村土地制度不斷地完善，但是農村的土地產權問題也趨于復雜了。目前，我國土地產權中屬于私人產權的有集體建設用地使用權、農用地承包經營權和農民宅基地使用權三項。不過,這些產權終究缺乏明確而獨立的產權證書。而且這些產權證明缺乏獨立性。由此可見,農民的產權其實是很不完整的。舉例而言,農民的承包權之轉讓,就必須經過作為所有人的集體認可。所以，土地確權登記,賦予農民以獨立而完整的產權。為農民獨立地享有、行使這種產權,提供了技術保障。比如,農民獲得了承包地的產權證之后,轉讓承包地就未必要找村集體批準,最多只經其登記

備案即可。甚至，這一確權登記意味著現有的農村土地產權格局的更長期化。由上面的敘述可以知道，土地確權這場革命在我國展開是有必要的。5月22日，在由國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察徐紹史主持召開第13次部長辦公會上聽取了全國農村集體土地確權登記頒證工作情況的匯報，認為目前農村集體土地確權登記發證工作總體進展順利，工作進度基本在落實過程中。

全國各地如火如荼的展開了農村土地確權登記，首先有可能打開城鄉土地同權之門。這是因為在土地確權登記過程中,小產權房的規模、分布,將會被初步弄清。據此,有關部門、地方政府可以制定出合理的解決方案。而一旦農民拿到產權證,其自主利用土地的沖動一定會增強。農地確認,讓土地制度逐漸回到本來的正常狀態:農民擁有完整而獨立的產權,而這為人口、土地等資源在城鄉之間自由流動,增加了一個條件。第一，這些證書是農民權利和政府承擔保護農民權利的責任的證書，它們將使農民真正成為土地的主人。第二，這些證書的存在將極大地促進農村內部和城鄉之間土地資源的合理配置。由于這些證書成為農民權利的保障，因而有望使農民更加積極地參與土地市場的交易活動，使土地作為要素加快自由流動起來。第三，這些證書從法律上明晰、確認和保障了農村集體與農民之間、村民之間的利益關系，為村民獨立人格的形成、為農村民主建設的推進奠定了基礎。由于當初許多農村土地發包、承包以及之后承包關系調整的時候都曾積累了一些糾紛，這一次要確權登記頒證，矛盾便集中爆發出來。為此，成都市根據一些地方的經驗，普遍在農村村民小組建立了“村民議事會”，推選一些德高望重的農民牽頭主持公道、協調關系，使農戶之間、農戶和集體之間的矛盾關系得以理順和了斷，承包地、宅基地、自留地的邊界得到劃清、確認，土地產權清晰了，村民之間、村民與村集體之間關系也更加和諧了。

隨著農村經濟社會的發展，或許人們可以期待，持有土地權證的農民將以土地合作社等形式組織起來，以更強的談判能力和更低的成本參與到交易和流轉市場中去；由于農民權利的有效保障和農民自身能力的提高，他們將更充分地實現自身的經濟利益和民主權利，村民自治的質量也將不斷有所提高。

第四篇：農村集體土地征收存在的問題及對策

農村集體土地征收存在的問題及對策

（合肥學院09工程管理一班萬占強）

摘要：隨著農村城鎮化和新農村建設的不斷推進，土地征收現象越來越普及。在征收過程中。由于制度上的缺陷，很多被征地的農村集體組織和農民的合法權益無法得到有效的保障。本文在對這些問題進行分析的基礎上，提出了對農村集體土地征收制度進行改革的思路。關鍵詞：土地征收、征收補償、征收程序

所謂農村集體土地征收是指國家基于公共利益的需要，以強制方式取得集體土地所有權，并給予被征地人補償的行為隨著我國城鎮化水平的進一步提高。農村土地征收現象越來越普遍，將日益成為農村的一個基本問題。在不少地區尤其是城市近郊已經出現農民不務農、無田耕種的現象。目前全國三分之一以上的群眾生活歸困于土地問題，而其中60％左右是直接由征地引起的。由此看來，如何改革當前的土地征收制度，從而促進農村經濟健康、協調發展，已經是我們必須要面對并解決的問題了。

一、農村土地的征收過程中存在的問題

（一）土地征收補償標準偏低，且分配不合理，嚴重損害了農民利益。

1、補償標準不合理。我國現行征地補償制度是采用計劃經濟體制下形成的“產值倍數法”計算標準。這種補償標準較土地實際產出價值而言往往脫離實際?，F在我國的農業大部分已經不是傳統意義上的農業了，是集精品農業、生態農業、休閑觀光農業等為一體的現代型農業，土地的產出已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。但在計算補償費用時，仍按照傳統的糧食與經濟作物之比來測定前三年的農業產值，這樣形成的土地補償額當然不能反映被征耕地本身的實際產出價值，且往往偏低。

2、補償范圍不合理?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費?！段餀喾ā匪氖l規定了安排被征地農民的社會保障費用。但現有的法律沒有考慮可能給農民造成的其他損失，如對殘留地、對相鄰土地損害的賠償。

3、補償方式單一。我國農村土地征收補償方式主要有金錢補償和勞動力安置兩種方式。隨著勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法在實踐中很少使用。單純的金錢補償無法真正安置失地農民的生活。農民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環境中生存下去。待僅有的一點補償金額用完后，失地農民就徹底失去了生存的依靠。

4、補償費用分配不合理。在實際補償分配過程中，爭議最多的是土地補償費和安置補助費。首先是土地補償費。征地補償費一般先經鄉政府，再經村委會，最后才到農戶，資金撥付一般也是直接到鄉財政，只有個別地區直接到村。這往往造成各級政府、村委會以及集體經濟組織相互爭搶土地補償金，或通過各種名義克扣征地款，甚至個別鄉村干部憑借權力分割征地款項，導致真正的所有權主體不能享受應該享有的利益。其次，安置補助費的分配。安置補助費是為了確保被征地農民現有生活水平不降低而給予的補助，由安置單位享有，但現實中常出現未按規定足額發放，甚至完全沒有發放到農民手中，而是被層層截留。

(二)土地征收程序不完善，欠缺司法救濟

1、征收程序中土地權利人參與程序不夠。《土地管理法實施條例》雖有公告和聽證的規定，但缺乏農民實際參與聽證的程序保障。公告在土地征收中是一種后置程序，只作為附屬程序置于批準之后，目的也只用于權利登記，不是與農民協商，對征收并不起監督作用。“聽取意見”只是流于形式。不管農村集體經濟組織和農民對征地補償、安置有何意見，國家都

可以先征地。這樣在征地程序上，農村集體經濟組織尤其是農民毫無發言權，處于不平等的地位，完全處于弱勢一方。

2、土地征收程序不透明，缺乏公正的土地價格評估機構，容易形成暗箱操作，導致真正擁有土地產權主體的合法權益被排除在外。

3、爭議解決機制不完善?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l的規定主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。發生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為南不予受理，司法保護不能實現。而根據《土地管理法實施條例》的規定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。而現在我國絕大部分省(市)尚未建立起相應的征地補償安置爭議裁決制度。而且這種由政府既當“運動員”又當“裁判員”的做法，難免有失公平；同時也容易使政府陷入征地糾紛，爭議裁決的曠日持久戰中。

（三）土地征收條件不明確

我國《憲法》第十條第三款規定：國家為了公共利益的需要?？梢砸勒辗傻囊幎▽ν恋貙嵤┱魇栈蛘饔貌⒔o予補償我國《土地管理法》第二條第四款規定：國家為公共利益的需 要可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償 由此可見。我國憲法和法律均以“公共利益”作為對集體土地征收的條件。

那么如何理解“公共利益”，它的概念、范圍都包含了哪些方面。對此，我國的法律沒有做出明確的規定 實際操作中，很多地方政府為了滿足自身利益，濫用征收權。不管是否真正為了“公共利益”，都打著“為了公共利益的需要”的幌子，肆意侵犯農村集體的所有權、農民的承包經營權。由于立法沒有就“公共利益”的界限進行明確的界定，導致實踐中“公共利益”的概念從公共設施、公益事業擴大到了所有的經濟建設領域。

二、存在問題的原因分析

（一）集體土地產權的弱勢法律地位。

國家對集體土地所有權并沒有在法律上得到完全清晰的承認，農民的土地使用權的合法權益模糊不清，這樣很容易導致國家強制公權的侵入。我國現行的土地管理法及其實施細則在土地征收問題上缺乏對集體土地所有權的保護。

1、農村集體土地所有權主體虛位。對于土地所有者集體來說，“集體”是個集合名詞不是法律上的概念，不具有某種確定的指向性，農民缺乏行使集體土地所有權的組織形式和程序，這類似于國有企業中的“所有者缺位”。該組織成員不以個人身份享有和行使集體所有權，并且不在集體財產中享受任何特定份額。農村集體所有的土地一般由村民委員會代行集體所有權，但村民委員會并非一級國家機關，只是村民自治組織，并無保護村民利益的動機，結果土地集體所有，表面上似乎人人都有實際上變成了無人所有或鄉、村干部小團體所有的集體土地所有權主體虛位。農民集體土地所有權的名存實亡，帶來了政府無視集體土地所有權和農民權利，以及集體土地所有權行政權力化的傾向。

2、國有土地與集體土地的法律地位不平衡。我國的集體土地所有權是一種不完全的權能，集體土地所有權的權能在整個社會經濟活動中沒有得到實際上的尊重。

首先，農村集體土地所有權的最終處置權是屬于國家的。最典型的就是當國家建設需要使用集體土地時，國家只需要通過征收集體土地就可以了，被征收者只有無條件地服從，沒有協商的余地，更不得阻撓。此外。集體土地流轉制度供給不足。在現行的法律體制下，集體建設用地使用權以封閉運作為特點，沒有直接入市的權利，集體所有的土地，只有經國家征收轉為國有土地后，才能出讓、轉讓，集體土地所有者的主體地位根本無從體現。

其次，集體土地所有權的經濟利益得不到應有的滿足?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，國家因公共利益需要而征收集體所有的土地時，國家理應給予合理的補償，但這種補償不是等價的，國家對征地補償的標準有最高數額的限制，且這種標準是以產值的倍數為依據的，缺乏市場因素的考慮，不具有公平合理性。

(二)立法不完善。

1、在我國沒有單獨的土地征收法或土地征收條例，相關的制度都散見在少數的單行的法律法規中。法律法規的規定不僅薄弱，而且相互之間存在不相銜接的問題?，F行的土地征收制度對土地征收程序雖然做出了的規定，但這些程序的規定過多的強調征地一方的權力，農民利益未受重視、土地征收應當是征地一方和被征地一方共同參與的過程，在雙方地位不平衡的情況下，立法對國家征地應當有一套程序來限制國家的權力和保障被征地農村集體和農民個人的利益免受非法征地的侵害，要保障農民的知情權、參與權、上訴權，使農民能夠積極參與進來。

2、制定征收補償標準的權力隨意下放?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l對土地征收的補償費、安置補助費規定了具體的計算標準，但對其它方面則下放權力。有時權力被違法再度下放，導致補償標準不統一，而且標準層層降低，嚴重侵害農村集體和農民的合法權益 并且按照《土地管理法》的規定，對補償標準規定了一個較大的幅度范圍：6到l0倍，最高不超過30倍。地方政府根據授權，擁有較大的自由裁量權。政府既是利益分配者，又是利益獲得者，被征收方又極少參與征收協商談判過程，這就導致很多地方政府濫用自由裁量權，常常按照法定最低標準給予補償。

二、農村集體土地征收制度改革的思路

1、嚴格界定“公共利益”的范圍，防止土地征收權的濫用。

一般而言，公益在現代國家，系以維持和平之社會秩序，保障個人之尊嚴、財產、自由及權利，提供文化發展的有利條件等為其內容。總結各國對“公共利益”的規定，具體分兩種表述形式：一種是概括性規定，其特點是概括性強，操作的彈性大，但是容易導致征收權的濫用：另外一種是列舉性規定，特點是詳細具體。可以有效地防止征收權的濫用。像日本和我國的臺灣地區都是采用這種方法進行規定，而我國現行的立法體制采用的是概括性規定。為了防止土地征收權的濫用，我們應當通過立法嚴格限制“公共利益”的范圍。具體而言我們可以將其限制在以下幾方面：國家機關和軍事用途；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設；教育、文化、衛生、體育、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業；國家重大經濟建設項目。但以公益為目的的；其他由政府興辦的以公益為目的的事業。

2、導入市場機制，確立“合理補償”的原則

針對我國目前對土地征收補償原則的規定不明朗的現象，我國應當在借鑒大多數國家和地區做法的基礎上，結合我國的具體國情，確立“合理補償”的原則。以市場價格作為征地補償的標準，以市場談判的方式確定補償費用。該原則的確立，一方面可以切實保護被征收土地者的合法權益，另一方也可以避免現階段實行“完全補償”可能給國家和社會發展帶來的負擔。同時，還應當適當擴大補償的范圍，確定合理的補償標準。為此，一方面應當建立完善的土地評估制度和土地評估方法，在對被征收土地進行科學的評估后，以市價為基礎，綜合考慮國家、集體和個人三者的利益，合理地確定土地征收的補償標準；另一方面，土地征收補償的標準要確保被征地農民的生活水平不降低。為確保土地補償費用的公正分配，一方面應當確保村民會議的自治權，排除行政和司法的過多干預，另一方面也要建立分配方案的合法性審批制度，防止村民會議自治權的濫用。

3、完善土地征收程序，確保征地民主

由于我國法律對土地征收的程序性規定缺乏系統性和操作性，需要制定統一的《土地征收法》進行規范。農村土地征收的具體程序應該包括：首先應該是征地單位持相關的項目批文或設計書向有權批準土地征收的土地征收批準機構申請，申請人應就征地的目的、條件、補償等方面做出詳細說明；申請提出之后，批準機構要正式通知被征地者，并就征地事項舉行聽證會，并最終由批準機構根據自己的調查和聽證會上雙方的意見做出決定；申請批準后，征地單位與被征地者就征地的補償標準等問題進行談判、協商，共同確定征收賠償方案，意見不一致時，由批準機構裁決，對裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性；最后由征地單位按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后征地單位獲得征收土地的所有權。

參考文獻：

[1]郭潔．土地征用補償法律問題探析[J]．當代法學，2002，(8)．

[2]盧麗華．加拿大土地征用制度及其借鑒[J]．中國土地，2000，(8)．

[3]馬懷德．行政訴訟原理[M]．北京：法律出版社，2003．

第五篇：農村集體土地確權工作計劃

農村集體土地確權----所有權----工作計劃

一.準備調查工作之前。

1.確定參加工作的人員，進行合理分配小組。

2.確定參加工作地點和所需要確權的大概范圍，收集該地區的相關資料影像圖片等。

3.對工作量及金費進行分配和預算。

二.調查的前期準備。

1.確定工作地點后，安排好時間，填寫（附錄1）暨地籍調查出席指界通知書并進行該通知書存根（附錄2），如調查區域有企事業單位，機關，團體調查法人代表身份證明書，指界委托書暨（附錄1，3）填寫完整并進行通知書的發送。約定好權利人準備好地籍權屬材料進行現場指界。2．準備好調查相關表格，調查底圖，儀器，工具等。

三.現場調查核實。

1.由調查人員根據收集來的權屬來源證明材料，核實土地權利人的名稱，宗地界線，界址邊長，土地的用途，面積，共有權等內容，并進行填寫（附錄7）土地權屬界線協議書。在外業過程中可只填寫權屬單位全稱，并記錄法定代表人或代理人的基本信息。若雙方對界線無爭議，由雙方代表簽字蓋章。若在調查過程中雙方對界線存在爭議還需填寫（附錄8）暨權屬界線爭議原有書并有雙方帶邊簽字蓋章。

2．調查過程中如指界通知書發出后，代表人違約缺席指界，應依照《云南省農村集體土地確權登記發證實施細則》P25（8）項進行處理，之后還有填寫（附錄4）違約指界通知書，并進行（附錄5）對通知書存根。3．調查結束后，回到室內進行外業調查表格在整理。

四.內業處理。

1．將外業調查過程的界址和范圍在圖上標定出來進行繪制。

2．將外業過程中所填寫的表格整理并依據調查結果將表暨（附錄7.8）土地權屬協議書,權屬界線及拐點位置說明：起點、拐點、終點的位置說明應準確且走向。說明要詳細；拐點描述時均按順時針方向描述，不能對宗地拐點有漏點或多點描述的情況。若雙方有爭議須在“拐點及權屬界線真實位置說明”一欄中詳細描述雙方對爭議界線的主張。界線所在圖幅一欄中要有相應的圖幅名及圖幅號。宗地編號一欄中填寫本段涉及的宗地號。3．整理填寫表格統計后填寫集體土地所有權權屬調查表暨（附錄9）。4.繪制宗地圖，并在所填表格上附圖。

五．編制整理數據庫。六．登記發證。

農村集體土地確權----使用權----工作計劃

一.準備調查工作之前。

1.確定參加工作的人員，進行合理分配小組。

2.確定參加工作地點和所需要確權的大概范圍，收集該地區的相關資料影像圖片等。

3.對工作量及金費進行分配和預算。

4.整理之前對所有權的調查資料，合理安排工作。

二.調查的前期準備。

1.確定工作地點后，安排好時間，填寫（附錄1）暨地籍調查出席指界通知書并進行該通知書存根（附錄2），如調查區域有企事業單位，機關，團體調查法人代表身份證明書，指界委托書暨（附錄1，3）填寫完整并進行通知書的發送。約定好權利人準備好地籍權屬材料進行現場指界。2．準備好調查相關表格，調查底圖，儀器，工具等。3．收集農村建設用地使用權證明文件，材料。

三.現場調查核實。

1.在完成權屬界線調查，簽訂了權屬界線協議書的基礎上對農村集體土地試用權進行調查。作業人員到現在根據收集來的使用權證明文件和材料，依據權利人指界進行對建設面積，土地用途，土地利用率等相關權屬試用性質的調查，并填寫地籍調查表暨（附錄10）。

2．在調查過程中工作人員針對土地利用面積使用測距儀，皮尺進行地籍測量，并對土地的用途，試用性質等進行調查。調查農村宅基地時繪制詳細草圖，包括界址點的位置，界址線的連接關系，界址點間距，宗地四至，用途，地籍號宗地內構筑物等情況。以確定宗地與宗地之間的詳細位置關系。3．調查過程中如指界通知書發出后，代表人違約缺席指界，應依照《云南省農村集體土地確權登記發證實施細則》P25（8）項進行處理，之后還有填寫（附錄4）違約指界通知書，并進行（附錄5）對通知書存根。4．調查結束后，回到室內進行外業調查表格在整理。

四.內業處理。

1．將外業調查過程的界址和范圍在圖上標定出來進行繪制。

2． 整理外業資料，詳細填寫地籍調查表，（土地權利人名稱，單位性質，法定代表人或代理人，土地權屬性質，行政代碼，土地用途，使用權面積）宗地四至是反映本宗地與相鄰宗地間相關關系的重要內容，需完整填寫。3． 宗地圖的繪制。在外業宗地草圖的基礎上進行計算機轉繪。4.繪制宗地圖，并在所填表格上附圖。

五．編制整理數據庫。六．登記發證。

備注：

1.現在確權需要提前做好工作計劃并與村民小組組長溝通，讓村民小組提前通知確權農戶（發放指界通知）做好工作前準備。2.在確權過程中應該與村民做好溝通工作，并做到：看清（看圖紙：圖紙要與實地相符，看清皮尺讀數以及身旁地物注意安全），問清（問清權屬界線，四至界線），量精（在量取兩點之間距離時必須做到準確無誤）。

3.填寫地籍調查表時必須要所確權對象出示身份證明和戶籍證明以及相關土地權源證明再填寫，填寫過程中要仔細核對，必須要掃描相關證件，必須要簽字按印，與鄰宗相接必須確定是否有權屬糾紛，必須要鄰宗簽字。