第一篇：什么是公共財政體制（定稿）

什么是公共財政體制

公共財政體制是政府經濟行為符合效率優先的市場經濟要求的一種制度安排，資源的稀缺性決定了不斷提高資源配置的效率是人們永遠追求的目標。

公共財政體制的概述

要實現經濟效率，就必須要有相應的效率裝置。實現經濟效率要求的效率裝置需要兩類制度安排：一類是效率市場的制度構建，另一類是規范政府經濟行為的政治行政制度構建，兩者統一于同一社會經濟制度之中，共同實現資源配置的效率要求。因此社會經濟制度是由效率市場制度和政治行政制度共同組成的。由于效率的基本裝置是市場，因此效率資源配置的基礎也就是市場，即是說市場體制在資源配置中處于基礎性地位。市場體制的核心制度是充分競爭基礎上形成的價格制度安排。這個制度安排的基本特征是：

（1）消費者主權和生產者主權的制度保證；

（2）消費品和經濟資源的獲得由出價競爭制度保證。

前一特征保證了消費者和生產者各自根據自身的偏好在自由選擇的基礎上自動實現了雙方各自的利益極大化。后一個特征保證了實現資源配置優化的帕累托均衡價格在充分競爭的基礎上得以形成。因此，市場體制下的價格制度安排確保了資源配置的帕累托優化狀態。無數生產者和消費者在追求自己利益最大化的動機下，通過價格競爭的方式得到了資源配置帕累托優化狀態這個意外的結果。但是這個意外結果的獲得是以產權明晰為前提的，這就是說，只要某個主體能夠為市場提供有效的產權保護，市場體制就能夠通過價格制度的調節自動地實現資源配置優化。由于國家天然就具有“暴力潛能”方面的絕對優勢，因此，由擁有“暴力潛能”優勢的國家為市場提供產權保護就比單個的市場主體分別保護自已的產權效率高，這就是說，國家存在基本作用就是保護產權。“離開了產權，人們很難對國家作出有產的分析”。

公共財政體制這種制度安排實際上是要解決好兩個方面的問題：

一是生產什么公共商品

二是如何生產公共商品

生產什么公共商品，涉及到社會公眾對公共商品的需求，關鍵是政府提供的公共商品要符合社會公眾的集體偏好，實現公共商品資源配置帕累托優化狀態。但公共商品的需求偏好不可能像私人商品一樣通過貨幣投票來決定.因為公共商品的生產成本只和社會公眾個人支付的價格發生間接的聯系——政府征收的收入和對公共商品生產的撥款是分開進行的，社會公眾搞不清自己繳納的收入中間有多少用于國防，有多少用于政府行政管理，又有多少用于司法設施等，社會公眾所能感受到的只是自己的財政負擔和政府提供的公共商品的滿意程度。因此，實際中，如果社

會公眾感受到財政負擔是合理的，對政府提供的公共商品是滿意的，那么公共商品的資源配置就是有效率的。

如何生產公共商品涉及到政府公共部門的效率問題，關鍵是公共部門要以最低成本生產出社會公眾需要的公共商品。如果政治家的決策反映了社會公眾對公共商品的真實偏好，而公共部門“生產”公共商品的過程又是不折不扣完全執行政治家的決策，以成本最低的技術“生產”出公共商品，那么政府提供公共商品就是有效率的。因為它既保證了公共商品資源配置效率，又保證了公共商品生產效率——X效率。

以上兩個方面表明，要確保公共商品生產過程有效率，同樣需要有對公共部門生產行為激勵與約束的制度構建。

公共財政體制制度安排

1、要有確保公共財政體制有效運行的民主政治制度安排。民主政治制度安排是公共財政體制的基石，沒有它，公共財政體制只會流于形式，不可能實質運行。因為只有民主政治制度才能確保社會公眾對公共商品偏好的充分表達，也才能確保社會公眾個人對公共商品的偏好以民主的社會公眾可接受的方式集合成為社會公眾全體偏好。同時，也只有民主政治制度安排，才能使社會公眾集體偏好成為政治家提供公共商品的決策。反之，也只有民主政治制度安排才能使嚴重決策失誤的政治家失去政治地位，從而確保各級政府首腦不唯上，不唯權，而只是對下負責——對選民社會公眾負責。否則，公共商品的提供只能反映少數個人偏好基礎上的所謂“國家需要”，公共商品資源配置效率低下的狀況不可能根本改變。

2、要有控制政府支出的制度安排。政府支出是為公共商品的生產提供資源，因此政府支出制度安排要能夠確保政府支出完全用于市場體制不能有效的公共商品的資源配置。這一方面要求政府職能必須從立憲層次上加以界定，市場和政府的分工必須在憲法條文中劃分清楚，政府行政及由此產生的支出必須有明確的法律依據，否則屬于非法行政和非法支出，其行為人的行為后果屬法律制裁之列。政府預算必須成為規范政府支出的法律文件，而不僅僅是政府的收支計劃。政府的一切支出必須有社會公眾民主基礎上選舉出的代表組成的立法機關的批準，相應形成政府預算的法律條文，財政部門具體安排政府支出撥款前必須向立法機關提交撥款的明確的法律依據，由立法機關審查通過才能據此撥款。另一方面要求有公共部門使用資源的有效監督的制度安排。要保證公共部門必須按預算批準的用途使用資源，把資源真正用在為社會公眾提供公共商品而不是用于自身的享受上。這就涉及到財政對公共部門使用公共資源的監督以及審計部門對公共部門使用公共資源的審計，作出這方面的制度安排在我國具有十分重要的現實意義。

3、要有對公共部門“生產”公共商品效率估計的制度安排。公共部門既是“生產”公共商品的職能部門，又是公共商品決策的信息來源，這使得公共部門既可能導致本部門預算規模的擴大，又可能把公共資源更多地用在自身享受而不是用于為社會公眾服務，因此，建構對公共部門“生產”公共商品效率評估的制度安排在公共財政體制構建中處于十分重要的地位。這包括公共部門內部約束與激勵機制的制度安排，對公共部門提供公共商品績效評估的制度安排等。

4、要有控制政府收入的制度安排。政府為何要征收收入，從什么地方征收收入，如何征收收入，征收多少收入等都應有立法 機關批準法律依據。這就需要制定《政府收入基本法》，政府收入基本法是約束政府收入行為的根本法律制度安排。只有制定政府收入基本法才能從根本上約束政府公共部門亂收費、亂攤派、亂罰款的所謂“三亂”行為。唯有如此，社會公眾才能依法繳納收入而不是依公共部門自己的文件繳納收入，政府和社會公眾分別享受收入基本法規定的權利，承擔收入基本規定的責任，征納雙方權利義務清楚明白。《政府收入基本法》中要規定政府收入制度的立法權、解釋權、調整權、征管權、收入使用批準權等，其中立法權、解釋權、調整權、收入使用批準權屬于立法機關，政府只能享有收入征管權。《政府收入基本法》的制定涉及到每一個社會公民的切身利益，也涉及政府依法治國、依法行政的推行，應當作為公共財政體制制度安排中的重要環節。

公共財政體制下政府職能轉變的五大著力點

準確界定政府職能，消除“三位”現象

完善社會主義市場經濟體制最為根本的一條就是界定政府的職能、限定政府的權力、讓政府退出市場.當前，之所以還存在著政府職能“錯位”、“越位”和“缺位”等現象，﹁個很重要的原因就是對政府究竟應當行使哪些職能還缺乏比較準確的界定。各級政府尤其是多數地方政府仍將發展經濟、開辟財源作為政府的首要職責，把公共服務作為第二職責。不少地方政府直接籌劃和投資競爭性項目，而用于公共服務的資金長期不足，缺口很大，越是基層財政，上述表現越突出，矛盾也越尖銳。公共財政還沒有從它“錯位”、“越位”的領域完全退出，而“缺位”的領域明顯進入不足。在公共財政體制下，政府主要具有經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等主要職能。過去政府在履行經濟調節、市場監管職能方面比較到位，但在履行社會管理、公共服務職能方面還相當滯后。因此，應對我國政府現有的職能事項進行逐一鑒別、篩選，這樣既可以消除“錯位”，把日益膨脹的機構減下來，激發出政府的活力；又可以消除“越位”，把政府不該管的、不屬于社會公共需要領域的事務讓位于市場；還可以消除“缺位”，把政府該管的、本屬于社會公共需要領域的事情真正管好。只有按照滿足社會公共需要的要求去糾正好“錯位”、“越位”和“缺位”問題，才能真正實現政府職能的轉變和歸位。

科學處理各級政府之間的關系

國外經驗和國內實踐表明，要實現公共財政體制良性循環，必須協調好中央集權與地方分權的關系，正確劃分事權與財權，依法規范和科學核定收支基礎，使財政分配關系建立在責權利相結合的基礎之上。

政府間事權的劃分是確保國家社會經濟各項事業全面發展的政治保證。首先，事權劃分是分稅制財政體制完善的基本條件。1994年實行的分稅制財政體制雖然明確劃分了各級政府的財權，增強了中央宏觀調控能力，調動了地方政府的積極性。但由于各級政府間的事權沒有明確調整，事權與財權脫節，缺乏合理的支出范圍界定，導致地區之間苦樂不均，貧困地區公共服務水平偏低等新的矛盾。其次，事權劃分不清易于造成上下級政府之間互相推諉，致使政府的正常公共職能無法行使。所以，正確劃分好各級政府之間的事權是非常必要的。

在劃分中央與地方事權時，應遵循受益原則、行政管理原則、國家利益原則。受益原則簡言之就是誰受益、誰管理；誰制造危害、誰負責。行政管理原則就是對于無法用受益范圍劃分的上下級政府共同承擔的經濟行政或者社會行政事務，按照行政管理的一定標準來劃分。如：凡是屬于全國范圍內宏觀調控的事務，應由中央政府來決定；凡是一個省范圍內的宏觀調控，應當由省級政府來承擔。國家利益原則是從國家的政治、經濟、社會的高度出發，為維護國家的統一和主權，協調中央與地方以及地方各級政府之間事權關系的準則。國家利益高于一切，一旦國家認為有必要，則國家有權將劃歸地方的事權收回來。同時中央政府與上級政府有權對下級政府的各項具體事務進行檢查、監督和指導。應根據各種公認的劃分標準，盡快調整中央與地方的支出范圍，將一些屬于中央事權但地方財政承擔支出的項目，劃為中央財政支出，由中央財政承擔；同時，屬于地方政府事權范圍的一些事務的決策權，中央應盡量少干預、不干預或在出臺新的減收增支政策時，充分考慮地方財政的承受能力，對不同地區的不平衡差異進行區別對待。按照社會公共需要確定，政府公共支出范圍

在市場經濟體制下，政府對經濟和社會事業發展的調控決不能像計劃經濟時期的大包大攬，而是按市場規則、適應市場要求辦事。構建公共財政體制，政府提供公共服務的資金主要來自全體公民交納的稅收，公共支出應主要用于“公共”領域。因此，應該按照社會公共需要來確定公共支出范圍，主要包括三個方面的支出：一是維持性支出，包括國防、財政機關、公檢法司、基礎教育、科研、衛生保健等支出；二是轉移性支出，主要包括價格補貼、補貼支出等；三是公共工程性支出，指大型公益性基礎設施的支出。財政要逐步從建設性支出中退出來，只涉及從事國計民生的大型公益基礎設施的建設。對維持性支出，財政只負責基礎性支出，對公益性支出則由社會負擔。

進一步深化政府機構改革

構建公共財政體制，必須繼續深化政府機構改革。政府機構作為行政管理體制和經濟管理體制的載體，應根據行使政府職能的需要加以設置。構建公共財政體制是對我國政府管理機構的一次重大挑戰。在深化政府機構改革時一定要充分體現公共財政理念，進一步明確政府職能，并根據行使政府職能的要求調整和完善政府機構，構建適合我國國情的公共財政體制，然后據此設置行政機構和人員配備，建立起一個適應現代市場經濟需要的、實行新公共管理的行政管理機構，以促進社會主義市場經濟體制的不斷完善。

加強公共服務理念，提高政府服務水平

構建公共財政體制要求我國財政從生產建設型財政向公共服務型財政轉變，要求政府提供的主要產品就是服務，即服務于市場、企事業單位和居民。也就是說，公共財政理念的內在實質就是服務性財政，政府的根本職能就是提供優質服務。政府應改變自己的角色，集中精力搞好宏觀調控和創造良好的市場環境，不直接干預企業正常的生產經營活動。政府應把企業的生產經營權和投資決策權真正交給企業；把社會自我調節的管理和職能交給中介機構；把群眾自治范圍內的事情交給群眾自己依法辦理。所有的政府行為都是為社會經濟發展間接地提供動力，其目的就是讓市場充分發揮基礎性作用，讓企業和居民唱主角。為了實現這一目標，必須進一步加強立法，建立富有成效的法律調整機制；進一步改進經濟調節和市場監管的方式方法，切實把政府經濟管

理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來；進一步提高政府的服務意識和服務水平，為社會和居民提供優質的公共產品。

第二篇：中國“十一五”將著力完善公共財政體制

中國“十一五”將著力完善公共財政體制

2005年11月22日 16:02

華聲報消息：據中國財經報報道，建立和完善公共財政體系與落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的要求，是內在一致的。財政部部長助理張少春說，“十一五”時期，公共財政建設面臨許多新的課題和更高的要求，完善公共財政體制要從以下四個方面著力。第一，牢固樹立以人為本的理念，繼續調整和優化財政支出結構。要逐步退出對一般性競爭領域的直接控制，加大對重點支出的保障力度，繼續向困難地區、行業和群體傾斜，確保廣大人民群眾共享改革開放的成果和公共財政的陽光。同時加強財政管理，提高財政資金使用的規范性、安全性和有效性。穩步推進財政支出績效考評試點工作，努力使績效考評走上制度化、規范化、經常化的軌道。

第二，合理界定各級政府的事權，建立健全與事權相匹配的財稅體制。一是盡快把政府職能轉變到經濟調節、市場監督和公共服務上來，充分發揮市場機制在配置資源當中的重要作用；二是合理配置各級政府的事權。地方性公共產品和服務的支出責任由地方來承擔，具有跨地區的公共產品和服務的支出責任，要分清主次，由中央政府和地方政府共同負擔；三是科學建立中央與地方對稅收的管理權限，調整和規范中央與地方各級政府的稅收關系。第三，完善財政轉移支付制度，促進公共服務的均衡化。一是完善轉移支付制度，嚴格控制專項轉移支付的項目和規模，增加一般性轉移支付規模，解決財力不足的問題，完善約束機制的問題。二是要研究調整和完善省以下的財政體系，特別要研究明確地方各級政府在義務教育、公共衛生、社會保障、基礎設施建設等公共領域服務的支出權限和管理權限。同時要改革縣鄉財政體制，探索推進省市管縣和鄉財縣管的改革試點。

第四，完善相關的財政措施，促進經濟增長方式的轉變。一是要運用稅收的優惠、貼息等公共財政的手段，引導和促進循環經濟的發展，逐步將粗放性的提高經濟增長方式轉變到依靠技術的改進、優化配置和循環利用來提高產量和產品質量，節約資源、保護環境的集約型經濟增長模式。理順資源的架構，支持建立和完善稀缺資源的價格機制，建立和完善循環的財政措施，逐步加大清潔生產在內的循環經濟。二是加大科技投入，支持自主創新。三是要加大對環境保護、生態建設的投入力度，特別要建立環境要素成本化的機制，逐步建立資源節約型和環境友好型的社會，促進人與自然的和諧發展。(顏曉巖)

第三篇：_公共財政

1、公共財政的含義、特點和職能

財政是各級政府為履行行政職能，依據有關法律和制度的規定，對國家各種資金的收支進行管理和監督的行政活動。

公共財政是指僅為市場經濟提供公共服務的政府分配行為，它是國家財政的一種具體存在形態，即與市場經濟相適應的財政類型。

公共財政的主要特點：政府是公共財政的分配主體；公共財政分配的目的是為了滿足公共需要；公共財政具有強制性和補償性。

公共財政的職能：公共財政具有優化資源配置的職能、調節收入分配的職能和穩定經濟增長的職能。

2、公共預算的特點及其編制

國家預算是具有法律效力的國家財政收支計劃。公共預算有著國家預算所具有的全部特點，但又有著自身的特點。公共預算是與市場經濟體制相適應的國家預算形式，公共預算是與公共財政相適應的國家預算形式。

公共預算編制的原則：公開性原則、完整性原則、可靠性原則、性原則、法律性原則。

公共預算編制的主要依據：國家的法律、法規和方針、政策；上一公共預算的執行情況；計劃國民經濟與社會發展計劃的主要指標；公共預算管理體制所規定的管理權限和收支范圍。

3、財政收支與政府采購

稅收是國家按照法定標準無償取得財政收入的一種手段，是國家憑借政治權力參與國民收入分配和再分配的一種特定分配關系。

稅收的特征：強制性、無償性、固定性。

目前我國稅制按課稅對象一般分為流轉稅；資源稅；所得稅；財產稅；行為稅五大類。按稅收管理權限分為中央稅；地方稅；中央與地方共享稅三類。

財政支出必須遵循的原則：經濟效益原則、公平原則、穩定原則。

財政支出按經濟性質可分為購買性支出和轉移性支出；按國家職能可分為經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出。

政府采購是指政府機構出于行職責的需要，以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程或服務的活動。政府采購具有法定的程序和規范的方法，是世界各國目前最為重要的購買性支出管理手段。

政府采購的特點：采購資金的公共性、采購目標的非營利性、采購行為的規范性、采購主體的特定性、采購活動的政策性及采購范圍廣、規模和影響力大。

政府采購必須遵循的原則：競爭性原則、公開性原則、公平性原則。

政府采購的基本方式：招標性采購方式和非招標性采購方式，招標性采購是公開性較高的政府采購方式。

第四篇：農村公共財政

其一，農村公共財政要有國家主導。它要求對中央與地方、地方各級之間、部門與下級政府之間的財政分配重新定位，以平衡不同類型的地方政府提供公共產品的能力，并使這種能力隨著國家財力提升而相應增強，形成公共財政穩定的收入增長機制，使農業地區和欠發達地區的農民也能夠同步分享到國家財政增長帶來的好處。

其二，農村公共財政要有社會推動。正因為公共財政的目標是公共服務均等化，因而它是各類財政特權的克星，現有的特權者沒有建立真正的公共財政的動力，甚至可能成為阻力。因此，公共財政必須要靠全社會形成合力推動，必須要有法制規范、民主推進、輿論監督。

其三，農村公共財政要有中國特色。中國的財政體系同國際接軌是中國融入世界的必然結果，市場經濟和民主政治的不斷推進和完善也是不可阻攔的，因此，建立農村公共財政是不可逆轉的潮流。但是，中國農村土地資源集體所有、中國農村村組織比較健全，農民組織化程度比世界上絕大多數國家高，這些中國特色決定著中國的農村公共財政要走自己的道路，不能照搬國外經驗。

其四，農村公共財政建設不可一蹴而就。中國農村公共財政將會和其他改革一樣，不會一帆風順。實踐先行，在實踐中發現問題和解決問題；在實踐中逐步形成共識并上升為理論；再提升到法律層次，以指導和規范實踐——這將成為中國農村公共財政建設的路徑。因此，中國公共財政建設將會是一個不斷探索、不斷完善的過程。

第五篇：公共財政的職能

公共財政的職能

【內容摘要】

本文首先簡述了公共財政的主要職能，然后結合我國的經濟運行狀況分析了公共財政職能的發揮情況及存在的問題，探討了相應的改革方向并提出了相關措施，希望對更好地發揮公共財政的職能、促進社會和諧穩定地發展有所幫助。【關鍵詞】

公共財政，職能

一、公共財政的職能

公共財政的職能，是指公共財政在社會經濟生活中所具有的職責和功能，它是公共財政這一經濟范疇本質的反映，具有客觀必然性，一般來講，在任何情況下組織收入都是財政最基本職能。在市場經濟條件下，從財政宏觀調控的角度看，可以把公共財政職能概括為三個方面：資源配臵職能，收入分配職能和經濟穩定職能[1]P.15。

我們知道，公共財政是指國家（或政府）為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能、提供公共產品以滿足社會公共需要的經濟活動。公共財政的實質是市場經濟財政[1]P.8，是以滿足社會公共需要為主要支出內容的財政分配模式。其職能的發揮也是通過收（稅收等）和支（購買公共服務、轉移支付等）實現的。

二、我國公共財政的職能的演變

我國公共財政的職能是隨著財政體制的變化而變化的。新中國成立以來我國財政體制經歷了從高度集中到高度分權，再到中央集中與地方適度分權的演變過程。其變遷可以劃分為三個階段：“統收統支”階段(1950～1979年)、“財政包干”階段(1980～1993年)、“分稅制”階段(1994年至今)

[2]P.17。

其中，改革開放前的“統收統支”階段對應了我國當時的高度集中的計劃經濟時代，其財政的職能也是包干一切，遠遠超過了現代公共財政的作用范圍，不但提供公共產品和公共服務，更是直接參與到經濟活動中去，直接參與了商品的生產和分配的過程。由于財政的公共職能沒有得到充分的重視，財政的收入大多都投入了再生產，加上計劃經濟時代，財政體制在產權邊界不清、激勵與約束缺乏的統收統支的“大鍋飯”形式下運作，財力的可能與需要之間存在的巨大缺口，造成制度性普遍短缺、資源配臵低效率，形成長期的財政壓力，導致了公共服務和公共產品的普遍欠缺。

改革開放后的行政性分權型“財政包干”體制階段下，各地方政府大力發展經濟，增強了微觀經濟活力，促進了經濟的增長，在初期顯示出較好的激勵效果，但由于沒有真正觸及舊的體制框架和既得利益，其激勵效應呈遞減趨勢，對經濟持續穩定運行產生的負面效應也日益明顯，體制運行成本不斷增加

[2]P.18

。這一時期的公共財政也沒有發揮好配臵資源、穩定經濟、保障民生的相 關職能，主要原因在于各地方政府條塊分割，追求本地區GDP，重復建設導致了效率低下，對公共產品的投入不足等。

1994年開始的“分稅制”體制和1998年的公共財政體制屬于與國際慣例接軌的經濟分權型財政體制，在很大程度上使原有體制弊端得以克服，減弱了地方與中央討價還價的動機，確保制度環境的穩定和經濟行為長期化；通過稅種劃分，使得中央和地方有了各自獨立的稅收體制，從而精力被轉移到各自的財源培育上，使經濟效率大大提高；稅務機構的分設，減少了中央對地方征收機構的依賴程度，降低中央政府的監督成本開支，減少“道德風險”與“逆向選擇”行為的發生；建立規范的轉移支付制度，減少因制度尋租而產生的經濟效率損失

[2]P.18，緩解了地區間財力差距的擴大。由此，公共財政也走入了新的時代，其職能的發揮也越來越符合現代公共財政的要求。

當前，我國經濟受到世界經濟和貿易低迷、國際市場動蕩的影響，與國內深層次矛盾突顯形成疊加，經濟下行壓力加大，實體經濟困難，宏觀調控面臨的困難增多。我國的經濟運行不再是以前的高速增長模式，轉為中高速增長，進入了新常態。其中，2015年三季度的增長為6.9%。如何發揮好公共財政的職能，配合貨幣政策，穩定好經濟，促進發展，是急需研究的課題。

三、我國公共財政目前存在的主要問題

我國于1998年提出建立公共財政框架，2003年十六屆二中全會要求“健全公共財政體制”，十七大提出了“完善公共財政體 系”，十八大提出完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，十八屆三中全會則進一步提出了建立現代財政制度，要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。

可見，我國的公共財政制度是在不斷的深化改革中發展的，公共財政體制已具雛形，但還未完善。在公共服務均等化、收入再分配等方面存在著深層次的矛盾，影響了其職能的發揮。

1、各級政府財力和事權不匹配，分稅制只是確定了中央政府和省級政府之間的財政關系，其他各級政府間的責任、權限難以明確細化，地方政府可配臵的主體稅種缺乏，難以形成完整、穩定的地方稅收體系，出現財權上移、事權下移，越到基層財政運行越艱難的普遍現象，導致基層政府的支出責任沒有足夠的財力予以保障[3]P.28。分稅制還導致了同級政府間的競爭，地方政府為維持本地經濟繁榮，保證財政收入穩定，努力擴充自身控制的經濟資源，熱衷于上大項目，特別是高稅產品和預期價高的產品，盲目投資，重復建設，并采取稅收優惠、地方保護等手段，吸引稅收資源流人和限制外地資源進入本地市場，甚至保護、縱容造假和偽劣產品的生產和銷售，嚴重阻礙了要素自由流動和市場化進程[4]P.50。這些都導致了公共財政職能的難以有效發揮。

2、國有資本經營預算未完全納入政府預算體系進行管理，沒有建立統一的政府預算平臺。一些國有壟斷企業存在部門利益高于國家利益的傾向。因此，無法發揮國有資本經營預算作為政府宏 觀調控衍生手段的重要作用，不能支持并服務于公共財政的職能。

3、財政缺乏對初次分配的調節手段，如何充分發揮財政調節收入分配職能作用，逐步提高居民收入在國民收人分配中的比重，加大勞動報酬在初次分配中的比重，是迫切需要研究解決的問題。

此外，財政支出結構中真正用于民生的比例遠遠不夠。如何調整財政支出結構，使更多的財政支出用于滿足民生的需要是實現調節收入再分配的重要途徑。

4、政府預算軟約束，透明度不高。增強財政透明度可以使經濟中交易成本最小化，是預防腐敗和增強公共責任的前提條件。對政府預算的編制和執行進行有效監督，實現全口徑預算管理，使體現政府職能的所有收支在政府預算體系中得到充分的體現，是發揮公共財政職能的基本要求。當前政府的預算約束還是形式大于內容。

5、地方債務問題也是公共財政面臨的困境，由于財政激勵和政治激勵是地方政府推動經濟發展的激勵基礎，地方政府承擔了大量經濟社會發展職能，這些職能是無法用預算內收入承擔的，就產生了為地方財政行為融資的問題，地方政府的資產負債表反映出地方政府的金融行為已涉及到中國間接融資和直接融資的各個層面。這種財政金融體制安排的紊亂和錯位是理解地方債務問題的關鍵[5]P.19。目前地方債務規模偏大，風險偏高，影響了公共財政職能發揮的空間。

四、如何充分發揮好公共財政的職能 2015年10月23日，李克強總理在中央黨校就當前經濟形勢和重點工作做了報告。面對當前的困難，李克強總理提了八個方面的重點經濟工作，其中涉及到創新宏觀調控方式、深化改革以提高政府服務水平，增加公共服務、保住基本民生、充分調動中央和地方兩個積極性，這些都與我國公共財政的職能發揮有密切關系。

我們知道，公共財政主要有三大職能：資源配臵職能，收入分配職能和經濟穩定職能。下面，我就深化財政體制改革，健全公共財政體系，充分發揮好公共財政的職能提出一些個人觀點:

1、優化分稅制為基礎的財政分權體制，完善轉移支付制度，提高一般性轉移支付比重，調節資源在地區之間、產業部門之間、以及政府部門和非政府部門之間的配臵。

高效地配臵資源，實質上是對社會勞動和各種生產要素的合理分配和有效使用。市場經濟體制下，市場配臵起主導作用，但僅靠市場機制也有缺陷，許多社會公共產品和公共服務無法通過市場配臵來有效提供，需要國家運用公共財政來配臵，從而達到整個社會資源優化配臵的目標。

政府債務也是財政政策的組成部分，是調節經濟、配臵資源的手段之一，但是我國目前的債務結構不合理，地方政府債務總量偏大。雖然，普遍認為地方政府承擔了更繁重的公共支出責任，然而，這并不意味著地方財權與事權存在絕對意義上的錯配。地方政府的支出責任固然較多，但也同時支配了大量的財力。近年 來，全國財政支出的80％以上是由地方完成的。從這個角度說．地方的財權和事權是匹配的[5]P.2

2。問題在于，地方政府除了承擔公共支出責任，還特別對基礎設施、經濟增長、招商引資等本來不屬于地方責任的事項感興趣。正是承擔了這些本不應該承擔的支出責任，而預算內的財政支出不可能覆蓋這些項目，所以地方政府才會入不敷出，需要舉債。

地方政府積極舉債，實際上弱化了中央政府的財政政策效果，需要予以糾正，而目前分稅制改革的呼聲中，有一種要求是增加地方稅種、甚至賦予地方政府一定的稅收立法權。這對增加地方政府收入有一定幫助，但是對化解地方政府債務問題則是飲鴆止渴，甚至會加劇地方政府的舉債搞建設的沖動。因此，深化稅制改革應當和整個經濟體制改革、行政體制改革相協調，改變地方官員唯GDP的考核體制，才能從根本上改變這一情況，真正發揮出財政的資源配臵功能。

2、發揮好公共財政的收入分配職能，其目標是實現公平分配。主要體現在：為全社會提供公共產品和服務；調節財稅；調節居民個人收入水平（稅收、社會保障支出等）；調節地區之間的差距等方面。

公共財政的收入分配職能，是通過收支兩方面來實現的。收入這方面看，目前主要通過稅收來調節收入分配，稅制改革的重點是增值稅、消費稅、資源稅、環境保護稅、房地產稅、個人所得稅這六大稅種 [6]P.7

。其中，“營改增”、資源稅等改革已經開始試點或實施，而民眾普遍關注的房地產稅和個人所得稅改革，則還在研究中。這兩個稅種和居民收入密切相關，也是最能發揮收入調節職能的。因此建議政府加快其改革，更好地促進社會公平。

在支出方面，主要是完善預算管理制度，完善轉移支付制度，降低三公經費，提供足夠的公共產品和公共服務以滿足民生的需求。2015年1月1日開始實施的《預算法》及一系列相關配套文件標志著我國加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度邁出了重要一步。對于加大預算統籌力度、保障民生支出有重大意義。

3、發揮好公共財政的經濟穩定職能。

公共財政履行其經濟穩定職能所要達到的宏觀經濟目標主要有：物價穩定、充分就業、經濟增長和國際收支平衡。這四個目標是無法同時兼顧的。通常貨幣政策把物價穩定作為目標，因此財政政策的目標就以促進經濟增長為要務了。要實現經濟的穩定增長，關鍵是做到社會總供給和總需求的平衡。國家可以通過財政預算進行調節，交替使用赤字預算和結余預算，實現社會供求總量平衡。這樣通過制度性安排，發揮了財政“內在穩定器的作用”。

五、結語

公共財政的職能主要有三方面：資源配臵，收入分配和經濟穩定，其發揮依賴于整個經濟體制。公共財政體制改革作為調整政府間財政關系的重要手段直接或間接地影響到各級政府財政職能的實現、公共服務供給水平的高低、國家大政方針的貫徹、甚至社會的穩定與可持續發展等諸多問題。公共財政建設要以深化改革、強化管理，服務于總體經濟社會轉型和經濟社會發展戰略目標，進一步提高人民收入，完善分配格局，完善民生保障，提高國家發展質量和促進社會和諧。

【參考書目】

[1]梁朋，《公共財政學》第三版，首都經濟貿易大學出版社，2012.08 [2]吳勝澤，《我國財政體制的變遷及效率研究文獻綜述》，經濟研究參考，2012年第70期

[3]吳曉玲，李燈強，《我國財政改革進程、現存問題及未來政策取向點》，地方財政研究，2008.12 [4]陳冬紅，《國家治理體系下的財政分權治理結構》，南京社會科學，2015.01

[5]傅勇，《財政一金融關聯與地方債務縮脹：基于金融調控的視角》，金融評論，2012.04 [6]編輯部，《財稅改革正當時——十八屆三中全會以來深化財稅體制改革回顧》，財政監督，2015.8