第一篇：我看公共財政

我看公共財政

院系：工程管理與房地產學院專業：工程管理 學號：20084040110 姓名：李峰龍

公共財政，就是為社會提供公共產品與公共服務的政府分配行為，是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制。它主要著眼于滿足社會公共需要，彌補“市場失效” 缺陷。公共財政的歷史使命，在于它支持、促進著市場經濟體制的形成和發展。有市場經濟體制，必有公共財政，二者相互制約，相互促進，交替推動，共同前進，是一種緊緊捆在一起的雙邊互動的關系。只有真正推行公共財政，才能建立與完善社會主義市場經濟體制。

公共財政是為滿足社會公共需要，以政府為主體進行的分配活動，是與社會主義市場經濟相適應的財政制度安排。公共財政的基本職能是資源配置、收入分配、穩定經濟和監督管理。與計劃經濟時期的生產建設型財政相比，社會主義市場經濟時期的公共財政具有以下特征：

1.公共性。從公共性的角度看，公共財政的第一個基本特征是以滿足社會公共需要作為財政分配的主要目標和工作重心。20 世紀80年代改革開放之后，歷史性的轉變就是如實承認我們必須以經濟建設為中心，現在進一步提升到科學發展觀，即由經濟建設為中心這樣一個非常正確的認識，進一步提升到了經濟、社會、自然協調發展，這個方向決定了我們整個國家的命運。在這個轉變的過程里，財政作為國家職能實現的一個理財系統，必須適應這個轉變，需要在自己整個運行過程中合乎現實要求地淡化原來支持專政職能的一些力量，越來越多地去體現對公共利益、公共需要的追求和保證。我們現在講求社會和諧、共同發展、統籌協調、全面建設小康社會、最終實現共同富裕。這個導向的實質就是我們必須摒棄“階級斗爭中繼續革命”的思維，把注意力更多地集中在滿足社會公共需要、實現社會公共目標方面。所以社會主義初級階段應該抓住的主導性的東西，具體化在政府理財、財政分配的這個角度，搞公共財政，就是要體現和強調滿足社會公共需要作為主要的目標和工作的重心，這是和歷史發展的大趨勢相符合的。

2.公平性。公共財政政策要一視同仁。市場經濟的本質特征之一就是公平競爭，體現在財政上就是必須實行一視同仁的財政政策，為社會成員和市場主體提供平等的財政條件。不管其經濟成分，不管其性別、種族、職業、出身、信仰、文化程度乃至國籍，只要守法經營，依法納稅，政府就不能歧視，財政政策上也不應區別對待。不能針對不同的社會集團、階層、個人以及不同的經濟成分，制定不同的財稅法律和制度。

3.公益性。公共財政只能以滿足社會公共需要為己任，追求公益目標，一般不直接從事市場活動和追逐利潤。如果公共財政追逐利潤目標，它就有可能憑借其擁有的特殊政治權力凌駕于其他經濟主體之上，就有可能運用自己的特權在具體的經濟活動中影響公平競爭，直接干擾乃至破壞經濟的正常運行，破壞正常的市場秩序，打亂市場與政府分工的基本規則；財政資金也會因用于牟取利潤項目而使公共需要領域投入不足。公共財政的收入，是為滿足社會公共需要而籌措資金；公共財政的支出，是以滿足社會公共需要和追求社會公共利益為宗旨，不能以贏利為目標。

4.法制性。公共財政要把公共管理的原則貫穿于財政工作的始終，以法制為基礎，管理要規范和透明。市場經濟是法制經濟。一方面，政府的財政活動必須在法律法規的約束規范下進行；另一方面，通過法律法規形式，依靠法律法規的強制保障手段，社會公眾得以真正決定、約束、規范和監督政府的財政活動，確保其符合公眾的根本利益。具體而言，獲得財政收入的方式、數量和財政支出的去向、規模等理財行為必須建立在法制的基礎上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理財，依法行政。建立和發展社會主義市場經濟必然需要建立公共財政。雖然我國的公共財政管理已具雛形，但受計劃型財政管理模式的影響，仍存在許多問題。比如：1.財政供給“越位”和“缺位”并存2.財政支出結構不合理。3.政府收入機制不規范。4.財政分配秩序不規范5.財政預算管理不科學等等。

因此，公共財政要求推進三個方面的改革創新：體制、制度的創新；管理、調控的創新；技術層面和基礎條件的創新

（一）體制、制度的創新

1.完善分稅分級財政管理體制，推進省以下財政體制的改革，結合基層財政脫困，標本兼治地采取“三獎一補”、“鄉財縣管”、“省管縣”等改革措施，爭取最終走出一條“治本”之路，即在中長期形成可以適應社會主義市場經濟新體制要求而穩定運行的“以分稅制為基礎的分級財政”體制。1994年財稅配套改革的基本制度成果具有里程碑式的意義，應當鞏固和發展。其濃厚的過渡色彩在當時不可避免，但隨后十余年間，省以下分稅制的實質性進展很少，過渡性變成凝固性，進而引發了越來越大的副作用，突出的矛盾是財權重心上移的同時事權重心下移，基層財政困難加重。從“治本”考慮，需要在省以下把財政層級減少而“扁平化”，最終得以按中央、省、市縣三級形成分稅分級的財政體制，并健全中央、省兩級自上而下的轉移支付，實質性推進、落實分稅制改革，穩定保障各級政府履行公共職能。

2.加快政府預算制度改革，包括全面推行以“部門預算”形式入手的綜合預算制度、國庫單一賬戶集中收付制度、實質性貫徹所有政府執法執收單位的“收支兩條線”制度，深化政府采購制度改革。這些改革的難點，在于如何積極穩妥地化解既得利益的阻礙，減少公權扭曲，實化公共利益。

3.積極推進稅制改革。在進一步清理整頓非稅收入的同時，近期稅制改革應在擴大增值稅轉型的覆蓋面，實施新《企業所得稅法》等方面積極進取。調整和改進個人所得稅制的程序和房地產稅（物業稅）的改革試點已經啟動，資源稅、消費稅的調整改進也在漸進或研究準備，這些都應抓緊抓好。另外，關于資源稅、社會保障稅等改革問題，都有愈益強烈的社會呼聲和現實重要性，值得充分重視，加緊研究。

（二）管理、調控的創新

1.完善財政宏觀調控政策，提高調控水平，加強財政政策與貨幣政策的協調配合，以及財政政策與國家產業政策、技術經濟政策、區域發展政策、收入分 配政策的配套聯動，爭取盡可能平穩地拉長這一輪高速增長期。

2.加大對于“三農”和社會公共事業發展的支持力度，在支出上要給予優先、重點安排，并積極發展合理、有效的支出新方式（如對糧農的“直補”），以及其他的政策引導、傾斜支持的合理、有效方式。

3.建立、健全財政風險和公共風險防范機制。對于我國公共部門赤字和顯性、隱性債務，以及或有債務，應全面地把握情況與動態，加強調研分析，有重點、有針對性地制定防范與化解風險的方案。特別是當前對于信息很不透明、很不全面的地方、基層政府實際負債情況，需高度重視，在調研和摸清情況基礎上，及時采取化解負擔、防范風險的措施。還應積極研討公共風險預警機制、應急處理機制等機制構建、制度建設問題。對于財政發行短期債問題，也需要積極研討，以利改行國債余額審批控制的較科學的方法，配合靈活反應機制在日常運行中化解風險提高效率，并促進國庫現金管理水平的提高和稅收法治化環境的營造。

我國的財政風險和公共風險，與世界其他國家一樣，其實是一件事情從不同角度的表述。財政風險必然是公共風險，各類公共風險也都會直接、間接地集中體現到財政風險上面。但我國在經濟、社會轉軌期的一個特點是，財政名義赤字、債務負擔之外現實存在的隱性赤字、債務負擔的相對比重，比一般國家要高出不少，所以若要實事求是地分析判斷我國的財政風險，就特別需要注意：不能僅看名義債務指標，否則會嚴重低估風險程度。我國現階段名義國債余額占GDP的比重，仍然不高于20%（歐盟在《馬約》中規定的控制線為60%），但如果把與名義國債性質等價的隱性公共債務（如國有金融系統的壞賬，國家糧棉流通系統的虧損掛賬、國有企業的潛虧、以及國家政策性銀行的債務、地方各級政府實際舉借的債務，等等），都囊括在內，則這個比重可能至少要高出2～3 倍，即達到60% 以上。如果再考慮社保體系中養老基金空賬等或有債務，風險的評估就再要加碼。我們的公共風險總體而言是可控的，但是確有必要進一步促使各方高度重視這一問題，積極摸清基本情況，以利于構建預警機制，努力化解和降低風險，防患于未然。

（三）技術層面和基礎條件的創新

1.實施財政收支分類的改革，以形成適應開放條件和現代化管理要求的合理、精確、周詳的收支分類體系，為財政信息系統、決策系統建設和“金財工程” 運行，提供基礎條件和有效支撐。

2.加快“金財工程”建設和促進“金財工程”與“金稅”、“金關”、“金審”等十余項政府部門“金字”號工程的聯結、貫通，從而以計算機網絡等現代信息處理技術作為支持公共部門資源配置、決策、運行、監控的管理平臺，實現預算的全流程有效監督和高質、高效管理，并為預算收支及公共資源運用的科學決策提供有力、可靠的依據，以及為克服“跑部錢進”等弊端創造長效的制度條件。

第二篇：_公共財政

1、公共財政的含義、特點和職能

財政是各級政府為履行行政職能，依據有關法律和制度的規定，對國家各種資金的收支進行管理和監督的行政活動。

公共財政是指僅為市場經濟提供公共服務的政府分配行為，它是國家財政的一種具體存在形態，即與市場經濟相適應的財政類型。

公共財政的主要特點：政府是公共財政的分配主體；公共財政分配的目的是為了滿足公共需要；公共財政具有強制性和補償性。

公共財政的職能：公共財政具有優化資源配置的職能、調節收入分配的職能和穩定經濟增長的職能。

2、公共預算的特點及其編制

國家預算是具有法律效力的國家財政收支計劃。公共預算有著國家預算所具有的全部特點，但又有著自身的特點。公共預算是與市場經濟體制相適應的國家預算形式，公共預算是與公共財政相適應的國家預算形式。

公共預算編制的原則：公開性原則、完整性原則、可靠性原則、性原則、法律性原則。

公共預算編制的主要依據：國家的法律、法規和方針、政策；上一公共預算的執行情況；計劃國民經濟與社會發展計劃的主要指標；公共預算管理體制所規定的管理權限和收支范圍。

3、財政收支與政府采購

稅收是國家按照法定標準無償取得財政收入的一種手段，是國家憑借政治權力參與國民收入分配和再分配的一種特定分配關系。

稅收的特征：強制性、無償性、固定性。

目前我國稅制按課稅對象一般分為流轉稅；資源稅；所得稅；財產稅；行為稅五大類。按稅收管理權限分為中央稅；地方稅；中央與地方共享稅三類。

財政支出必須遵循的原則：經濟效益原則、公平原則、穩定原則。

財政支出按經濟性質可分為購買性支出和轉移性支出；按國家職能可分為經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出。

政府采購是指政府機構出于行職責的需要，以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程或服務的活動。政府采購具有法定的程序和規范的方法，是世界各國目前最為重要的購買性支出管理手段。

政府采購的特點：采購資金的公共性、采購目標的非營利性、采購行為的規范性、采購主體的特定性、采購活動的政策性及采購范圍廣、規模和影響力大。

政府采購必須遵循的原則：競爭性原則、公開性原則、公平性原則。

政府采購的基本方式：招標性采購方式和非招標性采購方式，招標性采購是公開性較高的政府采購方式。

第三篇：從公共財政角度看地方事業單位改革

從公共財政角度看地方事業單位改革

稅收調研文章

內容摘要：事業單位改革已經全面啟動，但一些核心問題仍眾說紛紜。本課題通過大量的調研，把這些難點問題歸納為認識觀念轉變的困難、人事制度改革的困難、職能體制改革的困難、分配制度改革的困難等等。通過借鑒各地的改革經驗，按照政府與市場分工標準、據公共財政原則等，對現行的事業單位進行了分類和定位，認為事業單位將向政府機構、政府公立機構、非營利機構和企業這四種組織進行轉型，通過制度創新，來解決上述這些難點問題，并提出了管理體制創新、產權制度創新、人事制度創新和分配制度創新的具體思路。特別是在人事制度創新和分配制度創新上，提出了可操作性較強的改革方案。

把某種經濟組織命名為“事業單位”，把行政單位與事業單位統稱為行政事業單位，這是中國的特色，帶有濃重的計劃經濟痕跡。在計劃經濟條件下，政府承辦了所有的社會經濟發展事項，所有的投資，都由政府承擔，因此，根據投資項目不同，把社會存在的各種組織分為行政單位、事業單位、（國有）企業，也就無可厚非。改革開放后，國有企業從政府的一部車間變成了獨立的經濟法人，使我國的經濟走上了快速穩定發展的道路。隨著市場經濟體制的不斷完善，把原來捆綁在政府懷抱里的事業單位也獨立出來，將會使我國的社會走向可持續的繁榮。新世紀初，中央決定開展事業單位改革，正是適應了市場經濟發展的要求。

通過對科技系統以及全國部分地區試點情況的總結，中央下發了不少文件，這對于深化事業單位改革，提供了有力的武器。但我國擁有130多萬個事業單位，近3000萬的從業人員，情況十分復雜，特別是地方的事業單位，更面臨著種種困難。本課題試圖從公共財政角度，就地方事業單位改革中的一些關鍵性問題，提出若干建議。

一、事業單位的分類及定位

（一）事業單位的分類

對事業單位有一個明確的定位，是進行事業單位改革的關鍵。事業單位的改革，從某種意義上講，是公共財政改革的重要組成部分，因此，必須根據公共財政的原則，對之進行明確分類后，才能根據不同情況，進行明確的定位。本文以市場經濟條件下政府與市場的分工為標準，對事業單位作如下劃分：

1、提供純公共產品的事業單位

根據公共產品原理，提供純公共產品事業單位有如下幾大類：

（1）行政執法型事業單位。近幾年，國家多次進行了行政機構改革，對行政單位、行政編制進行嚴格控制。但為了確保社會事業的發展，各地先后建起了一批帶有行政職能的事業單位，有些單位則轉制為“按公務員管理的事業單位”。這類事業單位，在一些地區，被稱為“行政執法型事業單位”，實際上履行著行政單位的職能，因此，它提供的服務屬于完全意義上的純公共產品。

（2）基礎教育單位。我國的憲法規定，我國實行九年制義務教育。國家應該向社會提供九年制義務教育這一純公共產品，并由財政承擔其全部費用。因此，因九年制義務教育而建立起來的公立中小學，以及為義務教育培養教師人才的師范學院也屬于提供純公共產品的范圍。

（3）基礎研究單位。如地方上的一些針對當地重點行業發展而設置的基礎性研究機構，這些機構提供的研究成果是為了當地社會的發展、公眾的需要，因此其服務也屬于純公共產品。

2、提供準公共產品的事業單位

準公共產品，既可以由政府來提供，也可以通過市場提供。根據我國各地實際，按照準公共產品的公共程度，可以把這一類的事業單位分為如下幾種：

（4）公益性事業單位。為滿足人民基本生活需要的基礎設施中，有的是由行政部門負責進行管理的，如城市公路就由屬于行政單位的公用事業局來管理；有的則是由事業單位來進行管理的，如：中心血庫、疾病控制中心等基礎醫療機構；博物館、文化館、圖書館、戲劇院等基礎文化設施；環境監測、生態環境治理機構等等。

（5）慈善型事業單位。隨著社會的發展，出現了一批以慈善為宗旨的各類機構，包括各種從原來行政單位分離出來的機構，如民政部門、社會保障部門的下屬機構；各種公益基金會，如中華慈善總會、中國紅十字會、希望工程、教育基金會等；帶有宗教色彩、在傳教的同時又向教民提供慈善服務的佛教、基督教、伊斯蘭教組織等等。

（6）社會中介型事業單位。這類事業單位，一部分是從原來政府部門分離出來，為公眾提供公共服務的中介單位，包括向社會提供法律服務的中介機構，政府各部門下屬的服務機構，政府職能的衍生產品（如質量檢驗所、藥品檢驗所等），因市場經濟發展而新生的第三產業（如拍賣行、婚姻事務所、產權交易中心等）。

（7）專業人才培養機構。這類事業單位，主要是指從事不屬于義務教育的各類教育、培訓機構，如高

中、職業中學、中專、大專、大學、成教學校、專業培訓中心等等。

（8）技術服務型事業單位。這類事業單位，主要是指圍繞當地經濟發展的特點，為企業提供各種應用性服務的事業單位。如：各種從事自然科學、社會科學應用研究的科研機構，各種學術性、行業性的群體團體，科技交易市場等。在廣大農村，農業科技推廣網絡、農機維修網絡，也屬于

技術服務型的事業單位。

（9）城市經營性事業單位。這類事業單位，以管理、經營城市資源為手段，以提高城市的綜合競爭力為目的，既重社會效益，更重經濟效益，也屬于事業單位的范圍。根據城市經營的產業鏈，這些單位可按序分為：從事土地、空間等城市資源一級交易的土地儲備中心、土地交易中心，產權拍賣中心等；從事城市資源初級開發（城市項目建設）工程的項目指揮部、項目公司；從事已建成的城市資源管理和維修的各類事業單位，如尚未市場化的煤、氣、路、水等管理單位；從事城市資源二級交易的房地產交易中心等。

3、提供私人產品的事業單位

按照市場經濟條件下政府與市場的基本分工，私人產品應全部由市場來供給。但由于我國的事業單位，是從計劃經濟條件下發展起來的，加之社會主義制度的特點，決定了一些盡管屬于私人產品、但關系國計民生的項目，還需要國家來經營，因此，存在相應的事業單位。按所從事的業務與國計民生的關系，可將這類事業單位分為以下幾類：

（10）仍需要政府扶持的事業單位。以向廣大人民提供基本生活資料為經營目標、以市場化的動作為主要手段的事業單位，其經營績效直接影響到廣大人民的根本利益，因此，還需要國家扶持，包括：醫療機構，“菜籃子”、“米袋子”工程，公交部門、城市地鐵、水上渡船碼頭，城市設計院、建筑設計院、規劃設計院等。

（11）可以市場化但尚未市場化的事業單位。包括：可以市場化的應用研究部門；各類行政、事業單位附屬的“三產”單位，如各種“四技”事業，各種機關事務管理部門、車隊、勞動服務公司等；一些以促進當地經濟發展為目的而建立起來的基金會、協會、中心等等。

（12）已經市場化的事業單位。以事業單位名義存在、經營機制已市場化的自收自支事業單位，如廣播臺、電視臺、報社等新聞系統等。

（二）事業單位的定位

按照公共財政的理論，把事業單位劃分為上述的三大類十二小類，根據分析可知，我國的事業單位是提供各種公共性程度完全不同的產品和服務的社會經濟組織的統稱。事業單位改革，就是要根據政府與市場的分工，把這些事業單位歸位到與其公共性相適應的經濟組織類型之中。

在加入世界貿易組織后，為與國際接軌，參照國際經驗，我們把整個社會經濟組織分為五大類：政府機構、政府公立機構、非營利組織、企業和家庭。同時借鑒這種分類方法，明確現行各類事業單位在市場經濟條件下的定位問題。從某種意義上講，事業單位改革的過程，就是從我國目前的社會經濟組織形式轉化為當前國際通行的社會經濟組織的過程。

關于政府機構、政府公立機構、非營利組織、企業及家庭等方面在市場經濟條件下的游戲規則，這方面的研究已經十分豐富，在此不作詳細討論。本文的重點，放在事業單位改革過程中的一些難點問題。

二、事業單位改革的難點

事業單位從目前這種狀態向規范的四種經濟組織形式歸并的過程，實際上就是通過制度創新，進行內部改革的過程。在這個過程中，將涉及到事業單位以及與之相關各個方面的利益關系，直接影響著整個社會經濟的資源配置格局，因此，改革的難度極大。特別是在一些市場化程度較低、政府對資源配置影響較大的地區，很多利益集團，都是通過事業單位這一形式，來分財政的一杯羹。因此，要使他們脫離政府的扶持，直接在市場中自求生存，阻力很大。

從調查情況看，在事業單位改革中，最突出的問題，主要集中在如下幾個方面：

1、認識觀念轉變的困難

事業單位改革，是市場化向縱深推進的必然過程，是政府部門的一場“自我革命”，對事業單位改革的正確認識，直接影響著事業單位改革的成敗。調查發現，我國各地開展事業單位改革中，對事業單位改革認識上的差距，已經成為影響事業單位改革的頭號因素。我們可以把這些模糊認識羅列為如下幾種：

一是消極觀念，認為事業單位改革可以通過形式主義等做法很好地完成改革任務，又可以通過改革，實際上擴大事業單位的陣容。

二是任務觀念，認為事業單位改革是上級的任務，只要遵循上級的精神即可，一方面使得改革不考慮當地的實際，一味照搬中央部委的文件，另一方面改革陷入等待狀態。

三是保護觀念，認為事業單位改革中，以保護一些利益集團的既得利益為前提，才能保證事業單位改革的成功，如保護事業單位職工的既得利益、保護改革者的利益等。而事業單位改革與以前任何一次政府內部改革不同，是一次市場化為導向的改革，它必然要打破既得利益。因此，在這種觀念的影響下，一些地方的事業單位改革難以很好地推進。

四是畏難情緒，改革可能引起下崗，使得改革中出現一批觀望者，甚至出現阻撓改革的領導干部。

五是被動情緒，被改革者對前途不明，無法謀定而后動，只能等待政府改革方案對他們命運的安排，這是事業單位改革的主體——廣大事業單位職工中很流行的想法。

這五種認識觀念上的模糊，由于目前沒有一套較有說明力的宣傳資料，連一些地方政府職能部門都無法采取有效措施，來進行糾正。

2、人事制度改革的困難

人事改革是事業單位改革中的難中之難。這些困難可以歸納為：

一是人員安置分流的困難。這是事業單位改革中最困難的問題。事業單位職能的轉換帶來的職工下崗問題，在就業機會本就不多的地區，如何安置下崗職工以及如何解決下崗職工再就業的優惠政策與公平待遇的矛盾問題等都是改革的難點。

二是事業單位及其人員的政治、技術待遇問題。一方面，行政級別的取消，在一些“官本位”意識較濃的地區，無疑是十分困難的；另一方面，原來屬于某些事業單位的員工，可能失去評聘特定專業技術職務的資格，這同樣會阻礙事業單位改革的深化。

三是領導干部的任免問題。在目前“黨管干部”的體制下，事業單位的領導干部一般都是在組織部門考察的基礎上，由當地的黨委或政府任免的。改制后，事業單位要按國際通行的游戲規則開展業務活動，其領導干部的任免工作就不可能全部歸黨或政府，必須區別情況，分別對待。

四是一般職工的任免管理問題。事業單位改革的一個最重要的特點，就是打破事業單位終身制的用工制度，形成一種有進有出、進出有序的人才流動體制，這要求逐步規范目前混亂的人事管理制度，一部分人的利益將受到影響，他們很可能成為改革的巨大阻力。

3、職能體制改革的困難

首先，是每個事業單位的定位困難。盡管我們在第一部分對事業單位作了12類的分類，但具體到某一個部門的定位，各地的標準是完全不一樣的，在實際的操作中，存在很多困難。如一些屬于城市經營的事業單位，在一些市場化程度較高的地區，早就成為企業，而在一些市場化程度較差的地區，甚至還有全額撥款的。

其次，是每個單位內部的職能改革問題。即使在一個單位內部，每個部門所履行的職能的公共性差別很大，如果職能劃分不清，就可能影響改革的方向。

4、分配制度的困難。分配制度，是各利益關系調整的集中反映，也是事業單位改革中，矛盾最集中的問題。在分配制度問題上，存在著如下幾方面的困難。

一是事業單位分配的基本原則問題。事業單位改制后如何體現“按勞分配為主，其他分配方式為輔”的分配原則，是事業單位改革在分配制度上面臨的首要問題。一方面，事業單位原來采取的是一種以按勞分配為主的分配制度，事業單位的工資，一般按員工的工作能力來確定的。改制后，單純的按勞分配勢必很難調動各方面的積極性，因此必須輔之以其他分配方式，但這些分配方式的基礎卻很難界定。另一方面，在事業單位內部，只存在著二種分配基礎：一是屬于勞動者個人的勞動力，二是屬于國家的各種國有資產。在事業單位，也存在著諸如產權、專利權等其他可以作為分配依據的生產要素，但在改制前，這些生產要素都是國有的。除非有私人產品參與事業單位改革，否則，事業單位的改革，在分配制度上就可能變成國家與個人的分配關系調整，而個人間的分配關系，仍難以得到很好的調整。

二是事業單位分配權問題。在事業單位改革的過程中，各地制定了一些地方性規定，給予事業單位一定的分配自主權，但仍沒有擺脫上級決定分配權的本質，與事業單位改革的最終目標，還有很大的差距。

三是事業單位個人分配制度的建立問題。在事業單位改革后，要建立起一套與市場經濟相適應的個人分配制度，真正體現按勞分配的原則，改變原來個人收入來源單一的格局，實現收入的多元化，調動積極性并避免收入的不合理差距，因此探索符合市場經濟發展要求的個人收入分配制度還有待研究。

四是事業單位個人的社會保障問題。社會保障制度是事業單位改革的“減震器”，在打破用工的終身制后，事業單位的員工就必須面臨著社會保障問題，但事業單位在很多領域還沒有和社會保障制度接軌，解決事業單位員工的社會保障問題，不僅直接影響著事業單位分配制度的建立，還直接影響著事業單位改革的進程。

三、制度創新：對事業單位改革若干難點的政策建議

上述四大類困難中，最突出的是人事制度與分配制度的困難。解決好這兩大制度的創新，對事業單位的改革，將起到很好的推動作用。根據各地事業單位改革的實踐經驗，本文認為，地方的事業單位改革，關鍵在于建立起如下幾種制度：

（一）管理體制創新

通過體制創新，解決政、事、企的分離問題，確保事業單位向國際通行的社會經濟組織形式歸位。

1、建立規范的法人確認制度。無論是政府機構，還是政府公立機構、非營利組織、企業，從組織學的角度來講，他們都是不同性質的法人組織。根據經營目的的不同，法人可以分為公法人、私法人、社團法人等多種形式，這種法人之間的區別，實際上就是明確了各種機構性質的差異。因此，建立規范的法人確認制度，可以使各類事業單位歸屬到與其公共性相適應的各類社會經濟組織之中。為了確保有一個統一的標準，系統地甄別各類事業單位的性質，建議由政府職能部門在整理現行規定的基礎上，根據國務院《事業單位登記管理條例》等要求，對各種社會經濟組織的認定標準進行重新的確認，建立標準化的法人確認制度。并在此基礎上，通過目前各地都基本已經成立的政府辦事大廳（便民服務中心等），一個窗口對外，對事業單位進行重新的認證、登記，從而避免因部門職能交叉而導致的確認工作混亂。

2、取消主管部門對事業單位的管理制度。改革后，事業單位要機構獨立設置，編制獨立核定，編制獨立，財務獨立，真正成為一個獨立的法人主體。基于此，應全面取消主管部門對事業單位的管理制度，各事業單位應根據業務的需要，與政府各職能部門建立起相應的關系。

3、行政、事業單位改革聯動機制。目前，各地都存在一批行政、事業混編混崗的單位。在這次事業單位改革中，要建立起規范的分設制度，進行清理。產生行政、事業單位混編混崗的根源，在于行政機構改革中，由于編制的控制，一部分行政單位把一些行政職能轉到了事業單位，并向下屬的事業單位無償借用干部。在行政機構編制不能變的情況下，解決這一問題是不可能的。因此，只有建立起行政、事業單位改革聯動制度，才能真正推進事業單位的深入改革。

（二）產權制度創新

1、國有產權多種實現形式的制度創新

正如黨的十六大所講，公有制有多種實現形式，在事業單位改革中，事業單位擁有的各類國有資產，將通過各種不同的方式，在保證其保值增值的前提下，進行產權制度改革。

根據事業單位的實際情況，可以考慮將國有資產轉化為如下幾種形式：

（1）國有財產。即原來由事業單位使用，經過國有資產登記后，變成一種公共消費產品。這類國有資產，不再是一種資產的概念，而是一種單純的消費財產，它不可能創造新的價值，因此，是一種消耗性的國有資產。

（2）國有資金。通過對國有產權的改制，把一部分原事業單位擁有的國有資產轉化為國有資金，由政府收回，投資到其他公共領域，實現國有資產從某些事業單位的退出。這是事業單位改革中國有產權改革的最主要的形式之一。

（3）國有股權。在事業單位改制的過程中，股份制改革是一種十分重要的形式，原事業單位占有的國有資產，在改制過程中作為一種國有股權，參與到改制后事業單位的具體經營中。

（4）國有債權。除了事業單位擁有的國有資產轉化為國有股權外，基于事業單位改革的特殊性，一些國有資產也可以轉化為國有債權，國家作為債權人，改制后的事業單位經營者作為債務人，建立起債權債務關系。

（5）其他形式。事業單位擁有很多國家所有的知識產權，在改制過程中，這些知識產權或者量化為國有股權的一部分，或者保持原來的形式，繼續成為國有資產的重要組成部分。

在地方的事業單位中，還存在一種特殊性質的事業單位，這些事業單位，政府沒有資金投入，只給予一個編制或者機構名稱，如某某市生產力促進中心，經濟協作中心等。這類單位在改制過程中，很容易被認為是一種集體性質的社會經濟組織，不存在國有資產問題，但根據我國的有關法律，這類單位的發展，主要依靠的是，這一政府命名的單位名稱所包含的無形資產。因此，在事業單位的改革中，如何強化國有無形資產的管理，將是改革中的一個突出問題。

2、多元化的投資制度

改革后，除國家政策規定必須由國家舉辦的事業單位外，其它各類事業單位都可以由社會力量興辦。因此，有必要建立一套鼓勵多元化投資的制度體系，促進事業單位的改革。

從公共財政角度看地方事業單位改革來自:免費論文網

（1）市場準入制度的建立。事業單位的經營，和廣大人民的根本利益、和當地社會經濟的發展有著密切的關系，如果沒有一定的標準，勢必會影響地方社會經濟的可持續發展。因此，有必要建立一套市場準入制度，來保證事業單位經營者的質量，在鼓勵多元化投資的宗旨下，按照公開、公平、公正的原則確定標準，不能有所有制歧視，區域歧視，更不能有特許的規定。事業單位涉及的領域很多，每個領域都有不同的準入標準，在事業單位的準入制度上，建立一套與行業許可相適應的許可證制度，與我國現行的行政管理體制相適應。

（2）暢通的投資制度。私人部門獲準參與事業單位經營之后，還必須要有一個暢通的投資渠道，包括了售、股、托、租、包等多種形式。

（三）人事制度創新

1、取消事業單位身份制度和勞動關系制度

進行事業單位改革，首先必須取消原有的身份制度和勞動關系制度，打破原有的利益格局，清理改革障礙。例如深圳市統一把事業單位的員工統稱為“職員”，有些地方則以崗位管理代替身份管理，這些辦法，都為取消身份制度與勞動關系制度提供了參考。

2、建立規范的人員聘用制度

引入競爭機制，建立與市場經濟相適應的員工聘用制度，破除干部身份終身制。

一是單位的自主用人制度。單位可以根據事業發展的需要，自主確定用人標準，用人額度，并到人才市場進行招聘。

二是員工與單位建立合同化的勞動制度。單位按照崗位要求聘用員工，與員工建立合同制的勞動關系，確定單位和個人的人事關系，明確單位和個人的義務和權利。

三是員工的自主擇業制度。員工可以通過規范的手段，自主選擇職業。

四是競爭上崗的內部用人制度。改變以行政手段為主的用人制度，通過競爭上崗的辦法，確定每個員工在單位內的位置，充分調動員工的積極性。

3、建立新型的領導干部任免制度

以競爭上崗的方式代替組織部門干部考核中的基礎性工作，通過競爭，使每個干部都能有機會取得領導職位，并在競爭中體現自己的價值。干部管理部門根據競爭上崗中競爭者的表現，按照干部管理權限和一定程序，根據不同事業單位的特點，采取直接聘任、招標聘任、推選聘任、委任等多種任用形式，來任免領導干部。

4、建立崗位管理制度

事業單位內部崗位設置的科學合理，每個崗位的職責、權利和任職條件明確，崗位與崗位之間的關系明確，是確保事業單位運行順暢的組織保證。崗位管理制度就是把明確的崗位設置與人事管理結合起來，使每個人適得其所，保證事業運行的高效率。

崗位不同，管理制度也不一樣。建立崗位管理制度，就是要根據不同的崗位，建立與之相適應的確保工作人員完成崗位所要求的權責利的制度。如對領導崗位，可以建立任期目標責任制；對管理崗位，可以建立體現管理人員管理水平、業務能力、工作業績、資格經歷、崗位需要的等級序列，推行職員制度；對工勤崗位，可參考技工考核的辦法，建立崗位等級規范；對專業技術崗位，可以逐步實現專業技術職務聘任與崗位聘用相統一的辦法，一些責任重大、社會通用性強、事關公共利益、具備一定專業技術才能勝任的崗位，還可以參考國際慣例，逐步建立執業資格注冊管理制度。

5、建立柔性用人制度

柔性用人機制，即固定與流動相結合的用人制度，改變現有單一的固定用人方式，從制度上保證各事業單位較好地利用“外腦”，來發展各項事業。

6、建立解聘辭聘制度

勞動關系的合同化，為建立事業單位的解聘、辭聘提供了制度保障。根據聘用合同，單位可以解聘職工，職工也可以按合同辭聘。這一制度，可以疏通事業單位人員的出口渠道，增加用人制度的靈活性，解決人員能進能出的問題。

7、建立聘用人員考核制度

解聘辭聘制度能否實現，關鍵是聘用制度中對工作人員考核的辦法制定。在聘用人員考核制度中，如果明確了聘用者在聘用期的責任和義務，明確了續聘、解聘、增資、晉級、獎懲等的條件，而且這些條件具有較強的可操作性，那么，這一制度才能真正實施起來，反之，這一制度就很容易形同虛設，終身制就很難打破。

8、建立未聘人員安置制度

事業單位改革必然帶來一批下崗人員。如何處理這些未聘人員，是事業單位改革中的難點。為此，可以參考國有企業下崗工人的安置辦法和行政機構改革中未聘人員的安置辦法，從如下幾個方面進行制度設計：

一是以行業或系統為單位，建立人員的內部調劑制度。在本單位自行消化的基礎上，通過行業或系統內部消化，在整個系統內統一評聘，打亂原來的格局，讓所有的員工在系統內公平競爭、自由擇業。通過行業內的競爭，爭取讓一部分人員安置下來，這是減少未聘人員的一條重要措施。

二是建立人才后備制度，事業單位工作人員的總體素質較高，有較強的政治敏感性、政策敏感性，那些未聘人員仍然是重要的人才力量，在今后社會事業的發展中，將發揮重要的作用。因此，可以采取建立人才后備制度的辦法，把一部分素質較高、符合當地遠期人才發展戰略的未聘人員，納入這一制度進行管理，從而安置一批人員。這可以參考行政機關安置下崗人員的做法，建立若干個人才培訓計劃，把這些人員納入這些計劃之中，參與培訓、攻讀學位、考取專業技術職務。

三是建立人才托管制度，對一些未聘人才進行管理。如可以建立人才流動服務中心的辦法，由人才流動服務中心為之尋找新的工作崗位。為了鼓勵人才流動服務中心為這些未聘人員服務，政府可以在事業單位的改革費中列支一次介紹費等進行鼓勵。

四是建立就業指導制度，引導未聘人員的再就業。

五是通過盤活國有資產，興辦新興產業。事業單位改革中，國有資產部門將收回一批事業單位使用的國有資產，充分利用這些國有資產，在政策的允許范圍內，鼓勵未聘人員組建新的企業單位，是各地在事業單位改革中的成功經驗。

六是利用國有資產，養活一批未安置人員。對由于年齡、身體等原因而下崗的未聘人員，可以通過提前退離休等辦法，或利用改制單位的部分國有資產，來解決他們的生活問題。

七是利用政策鼓勵未聘人員在新的領域發揮作用。通過政策鼓勵、引導未聘人員到基層、農村、企業等領域工作，發揮作用。

八是利用政策鼓勵專業技術人員創辦或進入企業。對各地的優惠政策進行規范化的基礎上，在不違背公平競爭原則的前提下，制定事業單位人員創辦或進入企業的制度，鼓勵事業單位在崗人員和未聘人員，發揮個人特長，為社會創造更多的財富。

9、建立健全社會保障制度。

社會保障制度，是保證事業單位改革順利成功的穩定器，同時，更是安置未聘人員、促進人才流動、加快單位轉型的重要推進器。在事業單位全面推廣養老保險、失業保險、醫療保險等，既可解決事業單位人員流動、轉崗的后顧之憂，也可以降低事業單位改革的成本。目前，我國各地在事業單位開展社會保障制度的進度不一致，有的已經實施了很長時間，有的甚至剛剛起步。因此，在事業單位改革的過程中，首先需要解決社會保障這一重大問題，對于改革中沒有社會保障資金來源的，當地財政部門可能要承擔起這部分的費用。

（四）分配制度創新

1、建立健全適應于事業單位發展的分配政策體系。

目前，對事業單位分配制度進行改革的前提，就是在現有法律法規的基礎上，重新組成一個和國際接軌的、符合事業單位發展要求的分配政策體系。二十多年的改革，我國已經形成了以《財務通則》、《會計準則》為基礎的企業內部核算體系；同時，也通過部門預算、國庫集中支付等形式，對預算會計制度進行了新的改革，建立健全了行政單位的內部核算制度。能否通過這次事業單位改革，建立一套符合市場經濟發展要求的非營利組織的核算體系，是這次改革成敗的關鍵。

關于非營利組織的內部核算問題，可以重新作為一個專題開展研究。本文強調的是，非營利組織內部核算制度的建設中，要特別注意的兩個問題。

（1）非營利組織，在具體經營中，同樣是以利潤最大化為目的的，它與企業的唯一區別，就是非營利組織所創造的利潤不是分配給投資者，而是用于該組織所從事的社會事業發展。非營利組織的這種特點，決定了它的內部核算制度，必須以企業核算制度為基礎，并根據非營利組織的特點，進行制度創新。

（2）非營利組織與企業的另一個區別在于，它作為第三產業的重要組成部分，是一種集勞動力密集型和技術密集型為一體的組織。非營利組織取得社會效益、經濟效益的最主要生產要素，不是資本，而是掌握專有技術的勞動力。因此，企業內部核算的中心是資本以及資本盈利率的核算，而非營利組織核算的中心則是勞動力以及勞動力收益的核算。因此，對勞動力的核算，特別是對個人收入分配制度的核算，將成為非營利組織內部核算的核心。

在建立了非營利組織的內部核算體系后，它就和行政單位的內部核算體系、企業的內部核算體系組成一個系統，各事業單位可以根據其公共性的不同，選擇不同的改制方案和改制方案中所使用的內部核算制度。

2、建立激勵與約束相結合的自主分配制度

分配制度是內部核算制度的核心，特別是在非營利組織中，對勞動力成本收益核算，具有更重要的地位。根據行政單位核算制度、非營利單位的核算制度和企業內部核算制度，不同的事業單位要建立不同的內部分配制度。轉化為行政機構或政府公立機構的事業單位，在內部分配制度上，將按照或比較公務員制度進行分配；轉化為企業的事業單位，將根據企業的分配制度進行分配；而廣大轉化為非營利組織的事業單位，則需要根據其公共性的不同及激勵與約束相結合的特點，確立不同的分配依據和分配原則。如：對于一些公共性較強的事業單位，在確定分配原則中，就必須堅持按勞分配為主，要素分配為次的原則；而在一些公共性較低的事業單位，則需要在按勞分配與按要素分配并重的原則下建立不同的分配制度。

3、積極探索內部分配制度的創新

除轉制為行政單位、政府公立機構和企業的事業單位外，轉化為非營利機構的事業單位，可以在如下幾個方面，進行分配方式的制度創新：

一是參考國有企業改制的經驗，在事業單位中推行工資總額包干制度。對于轉化為非營利組織的事業單位，國家財政的撥款中，只規定其人員經費的總額，對這部分人員經費內部分配權，全部下放給單位，由單位根據實際建立其內部分配制度（對一些公共性較強的事業單位，單位的內部分配制度需要報財政部門備案）。事業單位在實行工資總額包干管理后，可以在國家工資制度和分配政策基礎上，核定單位工資總額，實行增人不增工資總額，減人不減工資總額，節余留用，超支抵扣。上年工資總額節余可轉下一使用。工資總額包干基數每年核定一次。一經核定，包干內，除遇國家工資政策調整以外，一般不予改變。

二是參考國有企業改制的經驗，在事業單位中推行工效掛鉤制度。工效掛鉤制度的基本原理和績效預算是一致的，它是通過對單位內部每個員工對單位業績的貢獻程度，來確定其報酬的一種制度。因此，無論是轉化為行政單位、政府公立機構、非營利組織，還是企業化的事業單位，都可以推行工效掛鉤的辦法。即通過考核事業單位所產生的經濟效益指標、社會效益、事業發展指標及復合考核指標，確定該單位所享受的工資總額（這一工資總額可能全部來自國家財政撥款，也可能全部來自單位內部創造的效益，更有可能是根據單位的情況，由單位與財政商定一個比例，實現財政撥款與單位自籌并盤解決）。在這一工資總額內，單位內部可以根據各崗位對單位績效的貢獻度，建立內部的工效掛鉤制度，使這一制度具體落實到每個工作人員，從而最大程度地調動廣大員工的積極性。

三是參考集團公司的管理辦法，在事業單位內部推行二級核算制。我國存在著很多縱向設置的事業單位，如中國紅十字會、中華慈善總會在各地都設有分支機構，同時，一些部門也擁有很多個下級的事業單位。如教育系統，擁有一批中小學。這些事業單位，上下級之間業務范圍相同，經營方式相似，因此，在分配機制上，完全可以參考集團企業的管理辦法，以一級核算單位作為一級法人，與財政部門發生業務關系，而下屬的二級核算單位為二級法人，采取兩種方式進行管理。一是采取統一核算的辦法，把一、二級事業單位作為一個獨立的法人主體，進行統一管理。如對類似于中華慈善總會等全國性的機構、某些地區區域性的事業單位，如某某地區的行業協會，可以作為一個獨立的集團法人進行管理。二是采取二級核算制度，由一級法人單位，通過內部制度創新，采用二次工效掛鉤、全額承包、定額上繳、超額提成、結余分成、自負盈虧等辦法，從而提高二級核算單位的競爭機制，提高各二級單位的積極性。

4、積極探索個人分配方式的制度創新，實現個人收入的多元化

進行個人分配方式的制度創新，打破以工資為主體的單一性收入制度，實行各種和員工績效直接掛鉤的多種分配方式，調動廣大員工的積極性。

根據非營利組織的特點，本文認為，對于轉化為非營利組織的事業單位，可以形成如下幾個層次的個人分配制度：

一是基本工資。這是每個員工的最基本收入。除一般的基本工資管理外，還可以通過基本工資的差別管理，進行政策引導，例如在基本工資基礎上加一定系數的優惠政策，鼓勵事業單位的員工到艱苦邊遠地區、基層單位、特殊崗位工作。

二是崗位工資。對非營利組織內部的工作人員，建立類似公務員、技工的分類管理制度，對不同的崗位確定不同的類別和層次，如一級打字員、二級打字員等，并據此確定不同的崗位工資。

三是職務工資。對具有一定專業技術職稱、并被單位聘用者，或者擔任某領導職務的，給予一定的職務工資。

三是效益工資。根據單位全年創收的情況，在創收部分中提取一定比例，作為工效掛鉤或工資總額包干的增量，按照崗位津貼的比例，形成效益工資，分攤給每個員工。

四是績效工資。崗位工資是員工在每個崗位上取得的基本收入，根據崗位考核目標，每個員工超額完成考核任務，即可以增發相應的績效工資，從而真正體現按勞分配的原則。

五是計件工資，對于一些可以量化的工作任務，可以直接以計件的辦法，進行具體的核算。如車隊、打字室的人員，可以在基本工資的基礎上，附之以計件工資進行具體的考核。

六是股權分紅。在產權制度改革中，事業單位內部的員工，以及有志于參與某項事業發展的私人部門，都可以以資金、資產（如設備等生產資料）、知識產權（技術、專利、成果）、管理或銷售網絡等參股，并參與單位的利益分成。

七是提成收入。對一些可以進行獨立核算的社會事業發展項目，可以以總承辦人為主體，按照總額包干的辦法，對于超過包干收入或低于包干經費部分，可以在一定比例內作為總承辦人的提成收入，由總承辦人根據貢獻的大小，分配給相關的工作人員。

八是分成收入。科研成果轉讓到事業單位，除采取一次性買斷、作價入股等方式外，還可以通過利潤分成的形式，進行分配。如有些地方規定，以技術轉讓方式提供職務科技成果的，可從技術轉讓所得的凈收入中提取不低于20的比例一次性獎勵給有功人員；自行實施轉化或與他人合作實施轉化的，單位在項目成功投產后，連續五年從實施該科技成果的年凈收入中提取不低于5的比例獎勵成果完成者，或參照此比例，給予一次性獎勵；以股份合作形式實施轉化的，可用于不低于科技成果入股時作價金額20的股份給予獎勵，該持股人依據其所持股份分享收益。若成果研究和轉化是由多人完成的，對作出主要貢獻的人員，所得獎勵份額應不低于獎勵總額的50.

九是獎勵收入。對取得重大科研成果，在提高單位經濟效益或社會效益中有突出貢獻者，按照貢獻的大小，給予一定的獎勵。

十是兼職收入。事業單位的工作人員，在完成本職工作、保證單位利益和知識產權不受侵害的前提下，可以到其他單位兼職；同時，本單位也可以通過柔性工作制，吸引一些其他單位的人員為本單位服務。對本單位人員在外兼職的，其兼職所取得的收入，可以全額由兼職人員所得，也可以由事業單位和兼職人員按照一定比例進行分成，也可以通過合同的辦法進行管理。

當然，事業單位改革中，需要制度創新的內容很多，如政府對事業單位管理方式、財政對事業單位撥款方式、專業技術職稱的評定制度等，都需要重新進行調整。在各地開展事業單位改革的過程中，這些制度創新，已經積累了相當豐富的經驗。科學總結經驗，全面借鑒國際慣例，我們完全可以建立起一套符合我國國情的事業單位改革的制度體系，推進我國的事業單位向國際通行的社會經濟組織形式轉型，使我國的市場化進程走上一個新的臺階。

第四篇：農村公共財政

其一，農村公共財政要有國家主導。它要求對中央與地方、地方各級之間、部門與下級政府之間的財政分配重新定位，以平衡不同類型的地方政府提供公共產品的能力，并使這種能力隨著國家財力提升而相應增強，形成公共財政穩定的收入增長機制，使農業地區和欠發達地區的農民也能夠同步分享到國家財政增長帶來的好處。

其二，農村公共財政要有社會推動。正因為公共財政的目標是公共服務均等化，因而它是各類財政特權的克星，現有的特權者沒有建立真正的公共財政的動力，甚至可能成為阻力。因此，公共財政必須要靠全社會形成合力推動，必須要有法制規范、民主推進、輿論監督。

其三，農村公共財政要有中國特色。中國的財政體系同國際接軌是中國融入世界的必然結果，市場經濟和民主政治的不斷推進和完善也是不可阻攔的，因此，建立農村公共財政是不可逆轉的潮流。但是，中國農村土地資源集體所有、中國農村村組織比較健全，農民組織化程度比世界上絕大多數國家高，這些中國特色決定著中國的農村公共財政要走自己的道路，不能照搬國外經驗。

其四，農村公共財政建設不可一蹴而就。中國農村公共財政將會和其他改革一樣，不會一帆風順。實踐先行，在實踐中發現問題和解決問題；在實踐中逐步形成共識并上升為理論；再提升到法律層次，以指導和規范實踐——這將成為中國農村公共財政建設的路徑。因此，中國公共財政建設將會是一個不斷探索、不斷完善的過程。

第五篇：從我省農村稅費改革看農村公共財政建設

一、農村公共產品的初步界定

公共產品相對私人產品而言，主要是滿足社會公共需要，同時具有非競爭性和非排他性的特點，無法完全或不能完全由市場調節，無法由私人提供。就農村居民的國民性質而言，應該享受同城市居民均等的公共產品服務，從這個意義上說，農村公共產品的界定同城市一樣。然而在我國，由于農業是國民經濟基礎產業和弱質產業，加之農民是低收入、低積累的弱勢群體，因此，農村公共產品的范圍界定相對城市來講要寬一些。從農村發展的現實情況看，由公共財政提供的公共產品主要包括兩類。一類是純公共產品，包括農村基層政府行政管理、社會治安、農村義務教育、農村公共基礎設施、生態環境建設和保護、農村公共衛生等；另一類是準公共產品，即農村醫療救助、農村社會保障、農村科技文化等。

長期以來，我國農村公共產品的供給基本上沿用的是人民公社時期的供給體制，主要表現為以制度外財政為主的公共資源籌集制度和“自上而下”的制度外公共產品供給決策機制。在這種供給模式下，由于鄉（鎮）級政權被賦予過多的經濟、社會職能，通過制度內籌集的公共資源除了維持鄉（鎮）級政權的基本運轉外已所剩無幾，其對轄區內公共產品的供給就只能采取制度外籌集的方式，主要依靠向農民收費、集資、攤派和罰款等形式來籌集公共資源。這既加重了農民負擔，又由于其籌集數量有限和“自上而下”的供給決策機制特征所導致的管理、使用上的不規范，使這些公共資源大多并未被用于農民急需的公共產品的提供上。相反，在“建設財政”的誘導下，這些制度外籌集的公共資源卻被以各種名義用于發展地方經濟，造成一邊是農民負擔日趨沉重，一邊是農村公共產品嚴重短缺；一邊是城鄉差距日益擴大，一邊是鄉鎮財政巨額負債。于是，以減輕農民負擔為切入點的農村稅費改革出籠了，藉此既減輕農民負擔，緩和農村矛盾，穩定農村，又通過農村稅費改革反過來擠壓、推動鄉鎮機構改革。從我省這幾年的農村稅費改革情況看，農民負擔有了極大的減輕，鄉鎮機構改革也取得了一定的成效，可以說前一個目標已基本達到，而后一個目標的實現還任重而道遠。

二、農村稅費改革后我省農村公共財政建設情況

（一）農村公共基礎設施方面

近年來，我省先后組織實施了“欠發達鄉鎮奔小康工程”、“鄉村康莊工程”等項目，優先解決農村公共產品供需中的突出矛盾。據統計，“欠發達鄉鎮奔小康工程”2004年當年全省用于公益設施建設和社會事業資金達1.34億元；“鄉村康莊工程”自2003年實施以來的兩年中，全省新建、改造和硬化通鄉、通村公路23351公里，全省等級公路通村率達到73%、通村公路硬化率達到66%，分別比工程實施前提高11個和13個百分點。

（二）農業生產條件和農村生態環境建設情況

近五年來，全省累計投入水利建設資金400多億元，新建沿海標準海塘1280公里、錢塘江江堤1070公里，完成了1580多座病險水庫的除險加固，大大改善了我省的水利條件與防汛抗災能力。與此同時，我省加大了生態省建設力度，2000年省財政建立了生態公益林建設專項資金，重點扶持錢塘江等八大水系上游的封山育林、退耕還林和高標準平原綠化。四年來省財政共安排林業專項資金3.2億元，其中生態公益林建設資金2.0億元。

（三）農村公共衛生情況

我省農村醫療衛生工作在全國一直處于領先地位。經過多年的努力，我省的人群主要健康指標處于全國領先水平。農民平均期望壽命已達74.97歲，孕產婦死亡率為14.44/10萬，比全國平均水平低28.76個十萬分點；農村衛生廁所普及率和自來水普及率分別達到67.75%和83.7%，分別高出全國平均水平21個和30個百分點，是全國惟一的農村改水先進省。此外，我省在全國率先完成疾病預防控制體制和衛生監督執法體制的改革，建立了省、市、縣三級衛生監督執法體系和疾病預防控制體系，農村公共衛生服務能力明顯增強。

（四）農村義務教育情況

2003年全省農村義務教育支出達105.54億元，占全省教育經費總支出的26.7%，比改革前的2000年增長了34.75億元，年均增幅為49％，大大高于同期全省財政支出增長速度。與此同時，省財政還建立省對下財力轉移支付制度，主要包括工資性補助、農村稅費改革補助、一般性轉移支付補助、農業稅停征補助等等。經過多年的發展，農村義務教育基本實現了“保工資、保運轉、保安全、保公平”的目標，城鄉、區域間教育差距正在逐步縮小。

（五）農村社會保障情況

目前，我省已初步建立了城鄉一體化的最低生活保障制度、被征地農民社會保障制度、新型農村合作醫療制度及醫療救助制度、城鎮“三無”和農村“五保”對象集中供養和貧困家庭子女免費入學等“新五保”制度，社會保障體系向農村穩步延伸。據統計，2004年末，我省低保支出已達到4.17億元，享受最低生活保障的低保人數61.5萬人，其中城鎮8.8萬人，農村52.7萬人。全省已有81個縣（市、區）共計2031.83萬人參加新型農村合作醫療，有4.97萬孤寡老人實現集中供養，“五保”和“三無”集中供養率分別達81.88%和90.57%。

（六）農民減負情況

據統計，2004年全省鄉級以上政府及部門收取的由農民直接負擔的稅費為0.36億元，比改革前減少26.89億元；村級收取的村公益事業資金4.市的3.38倍，人均生產總值是2.65倍，財政總收入是3.41倍。因此，我們在制定農村公共服務和小康建設目標和政策時，要承認發達地區與欠發達地區經濟發展的差異和不平衡性，在這個基礎上，區別對待，分類、合理設計和制定各地區農村公共服務建設目標、標準等指標，絕不能一刀切。

（五）區分輕重緩急，統籌兼顧，突出解決主要矛盾

隨著生活水平的提高，農民既有生理意義上的需求，包括衣、食、住、行等，也有生存需要之上的發展需要得到實現的問題。發展需要不僅包括生理意義上的需求延伸，如健康、休閑等，而且包括社會意義上的需要，如提高文化水平、掌握更多社會競爭技能、實現自己的理想抱負等，即促進人的全面發展。在我省部分欠發達地區的農村，公共產品和公共服務短缺的問題非常嚴重，根據我省現有的財政經濟實力要解決人口和幅員面積占絕大多數的農民問題、農村問題，難度很大，任務十分艱巨。在思想認識上，既不能悲觀喪氣，看不到希望；也不能盲目樂觀，幻想一朝一夕就能解決問題。要做好打硬仗、打持久戰的思想準備。在策略上，要著眼長遠，立足當前，分清緩急，有先有后，統籌兼顧，逐次解決。

（六）政策的系統設計問題

“三農”問題具有全局性、系統性，解決“三農”問題需要各方面相互配合；從“三農”自身看，要把解決“三農”問題作為一個整體來考慮。目前涉及農村公共產品和公共服務提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多，但缺乏系統性和整體協調性，資金投入分散現象嚴重，政策之間相互制約現象也時有發生，影響了公共財政覆蓋農村的有效性。因此，需要系統設計農村公共財政政策，整合和優化農村公共財政資源配置，統一領導，統一規劃，配套推進，協調發展。

五、加快農村公共財政建設的政策建議

農村公共財政建設滯后是長期形成的，加快建設農村公共財政也不能一蹴而就。那種試圖通過一朝一夕的努力，在農村建成完整的公共財政體系，既不可能，也不現實。全省各級財政部門必須按照黨的十六屆五中全會提出的“建設社會主義新農村”的戰略目標和統籌城鄉經濟社會發展的要求，循序漸進、穩扎穩打，不斷加快農村公共財政建設，促進城鄉經濟社會協調發展。

（一）轉變觀念，調整支出結構，加大公共財政對農村的投入力度

按照統籌城鄉社會經濟協調發展的要求，從思想觀念上實現“兩個轉變”：一是由過去的農村支持城市、農業支持工業向城市反哺農村、工業反哺農業轉變，加大各方面的支農力度，推進現代農業建設；二是要調整公共財政資源的分配格局，積極推行財政支出管理體制改革，逐步實現公共財政覆蓋農村并向農村傾斜，實現城鄉的均衡發展。財政支出結構的調整，需要在存量和增量上做文章，重點是增量調整，逐步加大解決“三農”問題的投入力度。

（二）調整完善轉移支付體系和縣鄉財政體制

鑒于目前我省各地區經濟發展水平差距過大和省級財政財力較為有限等現實約束條件的存在，現階段我省轉移支付體系的規范與完善只能采取分類實施、分步實現的現實優化途徑。所謂的分類實施，就是把政府各項公共產品與服務，按照經濟社會發展需要的輕重緩急分別設定一個初步實現均等化的先后順序；所謂分步實現，則是把各類公共產品與服務的均等化發展過程，從初級到高級劃分為若干階段，確定一個由低向高、逐步實現最高目標的發展規劃。當前，應首先確保農村基層政權運轉與農村義務教育這一最低標準與要求的實現。在此基礎上，再不斷提高農村公共產品與服務的水平，不斷縮小其與城市之間的差距。同時，調整完善縣鄉財政體制。對全省鄉鎮財政體制分三種類型進行指導：由鄉鎮改為街道辦事處的，在財政管理上視為縣（區、市）級政府派出機構，不再設立一級財政；經濟發達、財政收支規模較大，或者具有明顯集聚輻射作用的中心鎮，要進一步完善財政體制和規范財政管理，賦予更多的責權利，更好地發揮中心鎮的作用；對經濟欠發達、收支規模較小的鄉鎮，可積極實施“鄉財縣管”的辦法，由縣級財政進行規范管理。

（三）以市場化手段，拓寬新的融資渠道

對于關系農民生產生活的準公共產品，應當通過明晰產權的方式引入多種供給方式。由于準公共產品同時具有公共產品性質與私人產品性質，對其私人產品性質，可以通過收費來彌補其成本。該類公共產品的供給可以采用公退民進，民辦公助的方式，由政府通過補貼等方式鼓勵民間資本參與公共產品供給。要保證私人資本的產權收益及居民合法的私產以激勵私人投入。

（四）推進基層民主建設，建立“自下而上”的公共產品決策和表達機制

我國幅員遼闊，不同地區的公共產品供給現狀千差萬別，采取同一標準，統一提供農村公共產品，忽視農民對公共產品不同的需求，必然難以達到理想的效果。因此，如何準確地掌握不同地區、不同經濟發展階段農民對農村公共產品的真實需求就顯得尤為重要。實踐證明，通過加強農村基層民主制度建設及采取抽樣調查、“一事一議”等方法，建立一套“自下而上”與“自上而下”相結合的需求表達機制，鼓勵農民參與農村公共產品的決策制定與執行，形成政府與農民共同決策模式，是保證農村公共產品有效供給的重要措施。

（五）轉變鄉鎮政府職能，加快鄉（鎮）村布局調整

要在科學劃分和合理界定鄉鎮職能，即明確鄉鎮政府“該干什么”和“不該干什么”的基礎上，適應市場經濟發展和加強“三農”工作的要求，重點發揮好鄉鎮的社會管理和公共服務職能，尤其要把工作重心轉到為市場主體服務和創造良好發展環境上來，實現由“干預型政