第一篇：完善國有資產管理體制是完善社會主義市場經濟體制[最終版]

淺談國有資產管理體制改革之現狀及應對措施

華中科技大學

2011357771613

趙榮海

摘 要：改革開放三十多年來，中國國有資產管理體制改革取得了明顯成就，但是其中產權模糊、政企不分、權責不清、效率低下的問題仍然很突出，因此，必須要加快改革步伐，繼續深化國有企業資產管理體制改革。

關鍵詞：國有資產管理體制；國有資產；改革；現狀；對策

改革開放三十多年，是中國由計劃經濟向市場經濟轉型的三十多年，其中當然也包括國有資產管理體制改革這一重要組成部分。從歷史的視角，中國的國有資產管理體制改革沒有成功的經驗可以借鑒，必須要走自己的路。[1]同時我們也應該明確，中國的國有資產管理體制改革是由中國的特殊歷史國情決定的，改革開放三十多年來，我們經過不斷的改革和探索，逐漸摸索出了一套符合中國實際的國有資產管理模式。

首先何為國有資產。國有資產歸國家所有，同時能夠為國家產生各種經濟效益，它是各種資源的總和。廣義的國有資產主要指的是國家的各種物資、債權、財產以及其他方面的權益，包括以下幾個部分。一是國家通過各種方式進行投資而形成的資產，二是依照法律所得的本應該歸國家所有的財產，三是接受的各種饋贈形成的財產，四是國家通過行使行政權力獲得的財產。狹義的國有資產主要是指經營性國有資產，它的含義是國家以出資者的身份在企業中占有的權益和資本，它包括以下幾個部分，企業國有資產、用于生產經營的國有資源的一部分、為了獲取一定利益轉為經營性的資產的行政事業單位擁有的非經營性資產。

一、國有資產管理體制改革的現狀及問題

自改革開放以來，中國國有資產管理進行了在體制上以政企分開為主，在國有企業方面以建設現代企業制度為主的改革。但是中國國有資產管理體制尚需進一步完善。目前在實踐中主要反映出的問題為：1.中央和地方之間的產權關系仍不明晰。雖然在理論上中央政府和地方政府的產權邊界有明確的劃分，但是在實踐中，二者的權利和責任關系卻一直缺乏有效的規范，使得地方政府總是有足夠的空間來根據自身的利益關系來權衡國有資產收益，從而造成國有資產的大量流失。2.政企不分的現象在國有企業中依然存在。由于中國國有企業所有者主體地位缺失，政府在行使社會公共管理職能的同時，也行使國有資產的產權職能。同時，在某些國有企業的或者國有資產管理者的任免上，通常直接委派行政人員來負責企業的經營管理，這種體制，很顯然不能夠使得企業領導積極的去維護國有資產所有者的利益。因此，在推進國有資產管理體制改革的進程中，還需要解決這個存在已久的政企不分的現象[2]。

3.各部門分割管理，權力責任不清。現有國有資產管理體制的一個突出問題就是國有資產出資人的職責由多個部門分擔，這就從體制上使得選擇管理者的機構與行使重大決策權的部門互不相干。同時，分割管理必然導致部門間權責不明。各部門都熱衷于爭權力、管審批，而在承擔企業的財產責任方面則互相推諉，嚴重影響了企業經營效率[3]。

4.國有資產的安全和增值仍有待解決。由于中央與地方國資委之間沒有行政隸屬關系，它們都是按照出資額依法平等行使出資人職責的特設機構，所以對地方國資委的監管主要依靠同級的人民代表大會進行，這就存在一個監管時效性問題。因此，如何有效地實現對地方國資委事前、事中和事后的監督，防止國有資產的流失，確保國有資產的安全和增值，就成為新的國有資產管理體制所面臨的一個重要問題。

二、深化國有資產管理體制改革的途徑

對于國有資產管理體制的改革，中國在各個時期都進行了一系列的探索，有改革初期實行的放權讓利到1998 年成立國有資產管理委員會，再到十五屆四中全會提出“國家所有，分級管理，授權經營，分工監督”的分級管理的監督體制，一直到 2003 年 6 月出臺《國有資產監督管理暫行條例》，主要都是圍繞著產權問題，圍繞設置一套怎樣的國有資產管理體系展開的。

1.針對產權關系不明晰、所有者缺位造成的問題，應該建立一套新的完整的國有資產管理監督體系。中國是一個社會主義國家，國有資產自然應當歸屬全體勞動人民所有。人大作為國有資產的所有者，代表全體人民實現著對國有資產的占有，同時實施著對國有資產管理的最終決策和立法權。可以通過政府下設一個國有資產管理委員會來進行國有資產的運營和行使各項管理職能，并通過國資委自身的內部審計、政府對國資委的監督和委托獨立的審計機構來實行對國資委的有效監控[3]。

國有資產管理委員會這個新的國有資產管理機構的設置并不是簡單地搞拼湊，也不是將各部門分散的權力簡單地集中到一個部門去;而是以資本為紐帶,理順出資關系,進行產權管理,重在機構的創新,實現管資產、管人和管事相結合。對于國資委的設置可分為中央和地方兩級，對于直接關系到國民經濟命脈的大型國有企業，關系到國家安全的行業和全國性的公共服務行業，應該由中央一級國資委來進行管理;而對一些地區性的公共服務行業和一般的國有企業，則交由地方一級國資委來進行管理，實現在堅持國家所有的前提下，實現“分級所有”的改革設想。然而，對于國資委所被賦予的各項權力的使用，有些人就會擔心是不是管得太寬了，所賦予的權是不是太多了，會不會造成國資委管理職權的濫用。這就需要除了國資委自身的內部審計之外，還需要通過政府和人大委托的獨立審計監督機關來對它實行有效、全面的監督。由人大委托的國有資產審計監督機構是一個真正獨立的機構，它既不受制于政府也不歸屬于國資委，它是受托于人大、對人大負責的一個監督機構。這個審計監督機構應該是由各方面的專家所組成的，其中應該有資產評估師、審計師、國有資產管理等各個方面的專家，他們通過獨立的并且透明的手段來對國資委進行監督，并將有關情況及時準確地反映給人大[4]。

2.針對現存的政企不分、政資不分現象，政府仍需加大、加快退出的步伐。資產是指能為所有者或控制者帶來收益或效用的經濟資源，具有經濟性特征。在對資產的管理中首先應該以經濟性為目標，中國的國有資產管理也不應該例外;但是這并不意味著經濟性目標就是一切以經濟利益為目的而棄社會利益、國家利益于不顧，中國的國有資產管理應該在經濟目標的基礎上更好地兼顧社會和政治目標。同時，政府應當淡化行政的干預，僅僅是以出資人的身份而不應該是管理者的身份來進行國有資產的管理，應當減少行政的干預行為。在對國有資產管理者的任免問題上應引入市場競爭機制，逐步取消以前的行政任命制。以有利于實現國有資產管理體制的創新，提高國有資產運營的效率[5]。

3.各級政府成立專司國有資產管理的國有資產監督管理委員會，代表政府統一管理國有資產，行使出資人職責，實現管資產和管人、管事相結合。作為出資人，國資委依法享有資

產收益、重大決策和選擇管理者三大權責。它的主要職責是:制定國有資產營運戰略方針、結構調整方向和投資發展規劃，編制國有資產經營預算;選派和更換國有資產營運主體的董事、監事和財務總監;考核國有資產營運主體的營運業績，決定國有資產營運主體的設立、分立、合并、變更等重大事項。國家國資委受國務院委托，對中央直接管理的大型國有企業行使出資人職責，其他國有資產由國務院授權地方政府管理，地方政府委托地方國資委行使出資人職責。地方政府只設省、市（地）兩級國資委[6]。

4.管理好國有企業和國有資本，加快國有企業改制步伐，盤活國有存量資產。國有企業是企業國有資產的載體，要維護國有資產的安全，實現保值增值，就必須管理好國有企業。上

級主管部門要加強監督管理措施，開展財務檢查，考核企業管理目標，促使企業切實管好國有資產。同時國有企業是中國國民經濟的支柱，深化國有企業改革，探索公有制的多種實現形式是當前改革的首要任務。對國有企業的改革不應搞一刀切，不要走入全盤施民營化、個私化的偏道。而應該審時度勢，采取有進有退、有改有守、有賣有破等多種方式，積極推行股份制、公司制等混合所有制經濟。國有資本可體現為控股、相對控股、重大影響等形式，讓改制后的企業真正做到政企分開，產權明晰，責權分明，科學管理，充滿生機和活力。在一般缺乏競爭機制的中小型企業中，國有資本可以完全退出，讓民營經濟充分發展。要積極處置、盤活國有存量資產。要加強市場調查，從實際情況出發，采取拍賣、轉讓、國退民進等方式，把國有資產從實物形態轉為貨幣形態，充實社會保障基金，實現國有資產保值增值，對穩定社會、發展經濟起到積極作用。

三、結論

中國國有資產管理體制經過不斷的深化改革，新的國有資產管理體制框架已初具雛形，國資監管初顯成效。但是，新的國有資產管理體制仍存在一些理論與實際問題尚須解決，然有諸多操作性問題需要進一步明確。進一步完善國有資產管理新體制是我們必須面對的緊迫問題。要結合中國國情，借鑒國外國有資產管理體制改革發展趨向，從實現國有經濟的功能的角度來完善國有資產新體制，保持國有資產的最佳比例；合理界定中央和地方政府國有資產產權邊界；加強國有資產的立法管理，形成統一的國有資產管理法律體系。

參考文獻：[1] 李榮.進一步推進國有資產管理體制和國有企業改革實現國有企業的體制創新和可持續發展[R].在中國改革高層論壇上的演講,2005-07-12.[2] 張镅,王嫻靜.關于中國國有資產管理體制改革的思考[J].合肥工業大學學報:社會科學版,2005,(1):57-61.[3]唐未兵.論深化國有資產管理體制改革[J] 湖南師范大學社會科學學報,2004,(1):78-81.[4]徐幫學.企業國有資產監督管理暫行條例實施手冊[K]長春:吉林電子出版社,2003:16-18.[5] 張文魁.在國有企業中“國家股權的管理,十六大以后”國際的改革議程研討會上的專題研究報告[N].中國經濟時報,2003-02-12(1).[6] 丁翔,陳東林.國有資產分級產權體制下的國有投資公司研究[J].財貿研究,2003,(4):54-56.

第二篇：加快完善社會主義市場經濟體制

加快完善社會主義市場經濟體制

【十八大報告第4部分】

■加快形成新的經濟發展方式，把推動發展的立足點轉到提高質量和效益上來。■全面深化經濟體制改革。必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。

■實施創新驅動發展戰略。推進經濟結構戰略性調整。推動城鄉發展一體化,解決好農業農村農民問題是全 黨工作重中之重。全面提高開放型經濟水平。

據新華社北京11月8日電 胡錦濤同志在十八大報告中強調，要加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式。

胡錦濤說，以經濟建設為中心是興國之要，發展仍是解決我國所有問題的關鍵。要加快形成新的經濟發展方式，把推動發展的立足點轉到提高質量和效益上來，著力激發各類市場主體發展新活力，著力增強創新驅動發展新動力，著力構建現代產業發展新體系，著力培育開放型經濟發展新優勢，不斷增強長期發展后勁。

一要全面深化經濟體制改革。必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，推行公有制多種實現形式，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。健全現代市場體系，加快改革財稅體制，深化金融體制改革，完善金融監管，推進金融創新，維護金融穩定。

二要實施創新驅動發展戰略。要堅持走中國特色自主創新道路，以全球視野謀劃和推動創新，提高原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力，更加注重協同創新。深化科技體制改革，加快建設國家創新體系，著力構建以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。

三要推進經濟結構戰略性調整。必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題。要牢牢把握擴大內需這一戰略基點，加快建立擴大消費需求長效機制，擴大國內市場規模。實行更加有利于實體經濟發展的政策措施，推動戰略性新興產業、先進制造業健康發展。加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

四要推動城鄉發展一體化。解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮。加大 1

強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。加快發展現代農業，增強農業綜合生產能力，確保國家糧食安全和重要農產品有效供給。深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件。堅持和完善農村基本經營制度，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

五要全面提高開放型經濟水平。適應經濟全球化新形勢，必須實行更加積極主動的開放戰略，完善互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型經濟體系。

胡錦濤說，我們一定要堅定信心，打勝全面深化經濟體制改革和加快轉變經濟發展方式這場硬仗，把我國經濟發展活力和競爭力提高到新的水平。（請繼續閱讀A08版）

第三篇：加快完善地方國有資產管理體制

地方國有資產管理體系是整個國有資產管理體系的重要組成部分，地方國有資產管理體制改革也是國有資產管理體制改革的重要內容之一，其成功與否關系到整個國有資產管理體制改革的成敗。中央領導同志最近多次強調：要完善國有資產管理體制，認真落實地方政府代表國家履行出資人職責的規定，積極探索國有資產監督和經營的高效形式，確保國有資產保值增值。加快推進地方國有資產管理體制改革已經成為當前一項重要的改革攻堅任務。黨的十六大和十六屆二中、三中全會明確提出了國有資產管理體制改革的一系列方針政策。兩年來，國務院國資委按照中央確定的方針政策，堅定不移地推進國有資產管理體制改革和國有企業改革，取得了顯著成效。目前，新的國有資產監管體制框架已經初步建立，關于國有資產監管的法規和政策體系日益健全，國有企業、尤其是中央企業效益明顯好轉。但是，中央和地方國有資產管理體制改革進展并不同步。與中央相比，地方國有資產管理體制改革發展明顯不一。截至去年底，全國31個省區市和新疆生產建設兵團國資委才全部組建完畢，市(地)組建國有資產監管機構的僅有203個，占總數的45.3%；單獨成立國資委的有176個，占總數的39.3%。不少省(直轄市)和市(地)國有資產監管機構的職責定位與《企業國有資產監督管理暫行條例》(以下簡稱《監管條例》)中的規定有出入，運作上不夠規范，從而不同程度地存在缺位、越位和錯位問題，使各地或多或少出現了一些國企改制不規范和國有資產流失的問題。為指導和規范地方國有資產管理體制改革，2004年11月26日，國務院辦公廳正式下發了國務院國資委擬定的《關于設立市(地)級人民政府國有資產監督管理機構的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，但執行情況并不理想。因為地方政府的龍頭是省級政府，繞過省級政府直接指導市(地)級政府，肯定效果不會理想。何況在實際工作中，地方國資改革的難度遠遠比想象大得多。地方國有資產管理工作十分復雜，地方國有資產管理體制改革極具探索性和挑戰性。當前，加快推進地方國有資產管理體制改革，需要努力解決以下幾個關鍵問題：

首先，明確建立和完善國有資產監管體制改革的目標和基本方針、基本原則

各地在推進國有資產管理體制改革過程中要因地制宜，但必須遵循黨中央確定的基本原則和改革方針。主要是：堅持政府社會公共管理職能和國有資產出資人職能分開；堅持政企分開、所有權與經營權相分離；堅持在國家所有的前提下，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，權利、義務和責任相統一，管資產與管人、管事相結合。這些方針政策是多年來深化國有資產管理體制改革和國有企業改革的經驗總結，也是加強國有資產監管工作的行動指南。各級政府和國資監管機構一定要在改革實踐中全面領會、準確把握、結合自身實際創造性地執行。

按照中央提出的要求，總結改革的實踐經驗，地方國有資產監管體制的改革，要在構建：“國家統一所有，分別行使產權，專門機構監管，授權委托經營”的整個國有資產管理體制框架下進行。

國家統一所有。根據國家法律和現行體制，地方國有資產歸國家統一所有，由國家統一制定法律法規，國務院代表國家統一行使國有資產所有權，必要時有權統一配置資源。地方政府尤其省級政府沒有所有權，不能隨意調撥上收地市縣甚至鄉鎮級政府履行出資人職能的資產。

分別行使產權(分級履行出資人職責)。通過逐級授權，明確監管國有資產的范圍，各級政府分級履行出資人職責，對所轄國有資產分別負有收益、處置和考核等項管理職權。

專門機構監管。中央政府及省(直轄市)、市(地)政府的行政管理部門與履行出資人職責的機構分設，組建專司國有資產監管的職能機構，代表政府統一監管國有資產。

授權委托經營。地方政府授權地方國資委監管和營運國有資產，進行產權管理。地方國資委委托國有資產營運主體，以資本為紐帶，理順出資關系，具體行使所投資企業的出資人職責。

其次，加快建立和健全地方國有資產監管機構

自上而下建立和健全國有資產監管機構，是解決國有資產多頭管理和出資人不到位、推動國有資產戰略性重組的一項基本措施，也是推進政府行政管理體制和機構改革的重要內容。已經組建的省和市(地)級國有資產監管機構要進一步規范，完善工作程序；尚未組建的市(地)要按照《指導意見》加快組建步伐，能夠單獨設立的應盡可能單獨設立，并努力做到權利、義務和責任相統一，管資產與管人、管事相結合。

企業國有資產較少的市(地)級政府，經省級政府批準不單獨設立國有資產監管機構的，要按照政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職責分開的原則，明確國有資產保值增值的行為主體和責任主體，切實做到國有資產保值增值。借鑒世界各國的國有資產監督管理經驗，可以實踐的方式和途徑有五個：一是政府直接授權當地已建的資產經營公司或專門機構監管和營運。二是將股權委托給社會上的信托機構運作，這類似于社保基金的委托投資行為，由相關行業主管部門或協會(學會)分別進行專業監管。三是由省級國資委通過派出機構監管市(地)國有資產。四是市(地)政府將國有產權委托其它市(地)國資委監管或委托托管公司、資產經營公司、經紀公司等專門機構運作。五是在市(地)財政局里專設一個監管國有資產的機構。從目前情況看，第一種方案較易實現政資分離和政企分離，避免國有資產流失，便于操作，是應該積極實踐和推廣的一種模式。

對于縣級政府，國家已經明確不設立國有資產監管機構。目前，可按照上述市(地)的幾種方式探索。對于國有資產存量較大的縣，第一種方式比較適合；對于國有資產存量較小、國有企業數量較多的縣，第五種方式比較適合。事實上，縣一級國有資產存量情況在全國范圍內差異很大，一些沿海地區的縣的國有資產總量比其它地方的一些地級市甚至省級城市的國有資產總量還大。為防止國有資產流失，實現保值增值，必須積極探索縣級國有資產監督管理的有效形式。鑒于個別縣國有資產存量確實很大，客觀上需要設立縣國資委的，國務院國資委應抓緊出臺相關管理辦法，使之經過省級政府或國務院國資委嚴格審批得以單獨設立。

第三，抓緊落實地方國有資產監管機構的職能

《監管條例》對國有資產監督管理機構(包括中央和地方)的職能做了明確規定，主要是行使出資人職責，促進國有企業改革，實現國有資產保值增值，調整和優化國有經濟結構和布局等。由于國務院國資委和地方國有資產監管機構所監管的國有資產的范圍、數量、規模和質量有很大的不同，在國有經濟發展戰略上的側重也有所不同。前者主要從國民經濟

發展的全局出發，保證國有經濟在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的控制力、影響力和帶動力，后者則從地方或區域經濟發展的需要出發，著重發揮國有經濟的影響和帶動作用，而不強調控制力。因此，地方國有資產監管機構在職能定位上應更側重國有資本營運，并把監督管理寓于資本營運之中。

從各地情況看，不少地方國有資產監管機構不可避免遺留了一些行政職能，個別的仍然主要按照行政管理的方式管理國有資產，導致諸多“越位”和“錯位”問題。尤其是一些國資監管機構內設機構不科學、不健全，無法履行出資人職責。名義上是出資人代表，實際上并沒有完全到位，致使地方國有資產監管仍然存在一定程度的“缺位”問題。例如，地方國有資產監管機構大多沒有設立經營預算機構和規劃發展機構、重大事項的投資決策機構和審計機構；不少地方在國有資產監管的決策機制上實行行政決策方式————“議決制”，而不是按照市場經濟要求，按照國有產權管理要求實行“票決制”，即委員會集體決策，一人一票。由于存在這些問題，地方國有資產監管機構既難以有效監管地方國有資產，更難以營運好有限的國有資本。

在縱向和橫向關系方面，即行政關系與產權關系問題，地方國有資產監管機構存在的矛盾也比較突出。在個別省份，仍沿襲計劃經濟的行為方式和思維慣性，對下級政府出資形式的國有資產隨意調撥，結果產生了產權糾紛和利益沖突，導致國有資產監管工作出現混亂。各地普遍存在國有資產監管機構與相關政府部門的職責劃分不清楚的問題，出資人權利仍不同程度地被計劃發展部門、財政部門、組織人事部門以及行政主管部門分割占有。據初步統計，根據《公司法》界定的出資人資產受益、重大決策、選擇管理者等三大職能，《監管條例》把三大職責細化成了大約18項出資人職責，但在各地實踐中，只有一半左右落實到位。由于職責劃分不清，地方國有資產監管機構與相關政府部門不可避免地產生各種摩擦，對開展國有資產監管工作十分不利。

解決上述問題的關鍵是遵循中央確定的方針政策，通過加快改革，認真落實《監管條例》，牢牢把握出資人職責，完善內設機構和運行機制，理順各方面的關系。一是地方國有資產監管機構要明確自身定位，圍繞如何更好地履行出資人職責來設置內部機構，淡化行政色彩，強化國有資產監管和運營能力。為充分發揮在地方經濟發展中的影響和帶動作用，地方國有資產監督管理機構應該設立預算和規劃發展機構以及投資決策機構；為加強國有資產監管和風險防范，應設立內部審計體系；為提高決策的科學性，應由目前的議決制逐步過渡到票決制。二是嚴格按照《監管條例》，落實各級政府分別代表國家履行國有資產出資人的權利，上級政府不能憑借行政權利侵犯下級政府所轄國有資產的權利；區域范圍內的國有經濟布局和結構調整在涉及縱向產權關系時應通過股份制的方式，合資組建公司，以保證各級國有資產監管機構的所有權；現行國有資產管理體制是建立在“一級政府，一級財政；一級財政，一級出資人”基礎上的，縣級政府出資形成的資產應當由當地政府配置，而不能由上一級行政部門或國資機構隨意調配。也就是說，國家統一所有只能由中央政府來體現。三是理順國資監管機構與相關政府部門的關系。各級地方國資委不行使政府的公共管理職能，政府其它行政部門和監督機構也不履行企業國有資產的出資人職責。總之，只要嚴格按照《監管條例》明確劃分國有資產監管機構與相關政府行政部門的責、權、利，行政關系和產權關系就一定會理順。

第四，積極探索適宜本地的國有資產監管和營運體制

目前，大部分地方國有資產監管模式通常采用上海和深圳以往的做法，設為三層次：第一層次為地方政府授權的國資委作為特設機構，代表政府專門履行國有資產出資人職責，負責國有經濟布局和結構的戰略調整，指導國有企業的改革和發展。第二層次是由國資委具體行使所投資企業國有資產出資人職責的營運主體，如，大型企業集團、資產經營公司、控股公司、投資公司、托管公司等，具體負責國有資產保值增值的責任，細化母公司作為出資人與所出資企業的產權關系。第三層次是國有投資企業，主要是國有獨資、控股企業，以及以參股承包、租賃、托管等方式占用國有資產的各類企業，依法享有包括國有資產在內的企業法人財產權，自主經營、自負盈虧。一些地方在以三層次的監管模式為主的同時，還對兩層次模式(即國資委————國有投資企業)進行了探索和實踐。應該說，三層次模式是我國一些城市和地區在長期的國有資產管理實踐中積極探索和深入總結的產物。實踐證明，這一模式通過設立中間層即國有資產營運主體，可以整合國有資產，也可以有效解決政企不分的問題，實現監管與營運的有機結合。因而應該是我國地方國有資產管理體制改革的一個主要方向。當然，該模式也存在一定的不足，如對中間層的監管不利容易導致國有資產流失和運營效率下降等問題，但這一問題可以通過完善國有資產監管機構的決策和監督機制得到解決。

在兩層次模式中，國有資產監管機構實際上必須承擔資本營運的責任，因而需要具備資本營運的能力。也就是說，國有資產監管機構不僅是出資人或股東，還是董事，不但要進行股權管理，還要進行資本營運。這一新的國有資產管理體制框架設計，一時也難以做到，很可能顧此失彼。鑒于大多數省級國有資產監管機構的監管任務十分繁重，不提倡搞兩層次模式；而對于國有資產存量很少的個別省份和市(地)，尤其是一些國有資產已經實現向少數領域集中的省級或地級城市則可以探索嘗試，其前提是國有資產監管機構轉變為國有資產營運機構。

第五，抓緊整合重組國有資產營運機構

國有資產營運機構是國有資產管理體制的一個重要環節，設立分布合理、管理科學、運作規范的國有資產營運機構是地方國有資產管理體制改革的一項重要任務。目前，適應國有資產管理體制改革要求，許多省區市對國有資產經營機構進行了改革和調整，在探索國有資產監管和經營的有效形式方面進行了有益的實踐。但是，不少地方并沒有按照建立新的國有資產管理體制和優化國有經濟結構的要求設置資產營運機構，不是完全以履行出資人職責為核心，關心國有資產的營運和保值增值，而是在某些方面或一定程度上專注于“爭權奪利”，結果造成國有資產管理依舊混亂，嚴重影響了國資監管機構的生命力。

目前，從中央到地方，對于如何建立資產營運機構尚無統一模式。北京、上海、江蘇、山東等一些地區在實踐中積累了比較豐富的經驗，特別是通過改組整合原經貿委分設經委和國資委，從而從部門和機構設置上把政府的行政管理職能與出資人職責分開，取得了顯著成效。各地應該因地制宜，在學習先進地區經驗的同時，大膽探索，根據地方自身實際，加大重組整合力度，在重要行業和關鍵領域打造若干家控股公司、資產經營公司、投資公司等，完善授權經營，加強監管，使之成為地方經濟發展的主力軍。

整合重組國有資產營運機構，應當遵循“精、大、強”的原則，要做強做大資產營運機構，很重要的一項制度安排就是要在集團公司(母公司)層面上實現產權主體多元化。實施產權多元化，進行公司制改革，建立完善的法人治理結構是整合集團公司的基礎和中心任

務。在大力發展混合所有制經濟，積極實現產權主體多元化的基礎之上，加快地方國有資產營運機構整合重組步伐，一是要把建立和健全董事會作為關鍵環節。董事會的權責要明確、運轉要規范；董事長不應兼任總經理；董事會應設置薪酬委員會、戰略規劃委員會、審計委員會等，提高決策的科學性和可行性；引入獨立董事制度等。二是強化激勵機制。堅持市場化選聘人才；建立內在化、動態化、長期化的激勵機制；加強對地方企業負責人的業績考核工作以及行為約束工作等。三是完善集團公司多層治理。減少管理層次，依照國務院國資委的要求，以不超過三層為宜；明確集團公司和子公司在法律上的平等主體地位，正確劃分兩者的管理界限；加強對派出董事、監事、財務總監的培訓、管理和考核，建立決策失誤追究制度等。

第六，積極籌建和運用國有資本經營預算

建立國有資本經營預算是落實國有資產監管機構的出資人權利的關鍵。只有建立和完善國有資本經營預算，國有資產監管機構才能真正享有資產收益權，投資決策權才能落到實處。目前，國有資本經營預算工作開始起步。一些地方在建立國有資本經營預算制度方面進行了探索，北京、天津、吉林、湖南、貴州及深圳等地的國資委專門設立了國有資本經營預算處。北京、安徽、海南、云南、深圳等地已著手開展國有資本收益收繳工作，為在全國建立國有資本經營預算制度探索了路子。可以說，建立國有資本經營預算在重大理論和原則上是一致的，當前的關鍵是把這項工作落實到一個機構先做起來，在實踐中不斷探索完善。目前，國務院國資委正抓緊總結各地的經驗，加快建立中央企業國有資本經營預算制度，從而指導和帶動地方國有資本經營預算工作的開展，最終建立全國范圍的、統一的國有資本經營預算。

當前，地方建立國有資本經營預算，比較切實可行的辦法是，由地方國有資產監管機構設立專門機構(如投資預算處或資本預算處)負責，財政部門設立專項帳戶，國有資產監管機構將國有資本經營預算，與財政部門負責的公共預算，社保部門負責的社保預算一起匯總到財政預算一并向政府報告，接受人大監督。

第七，強化地方國有資產的基礎管理工作

加強國有資產監管首先要求扎扎實實做好基礎管理工作。省級國資委建立后，地方國有資產的基礎管理工作進展很快，在清產核資、資產評估、交易監管和會計審計工作等方面取得了一定成效。但地方國有資產的基礎管理工作總體上仍不能適應經濟體制調整和深化改革的需要，管理水平需要盡快提升。目前，中央企業清產核資工作基本結束，目前正在開展有關后續管理工作；圍繞加強企業財務監督，國務院國資委制定了企業財務決算管理、國有資產管理等辦法，建立了企業預決算管理、會計核算監督、中介審計監督、財務動態監測等工作制度。各地應按照全國統一的工作要求，按時完成本地區企業國有資產運行狀況的統計分析，確保基礎管理工作的整體進度。進一步加強財務監督和統計評價工作，加大本地區國有企業國有資產運營狀況統計和監管企業財務決算管理的工作力度，要按照全國統一的清產核資政策和資產損失認定的標準，規范開展清產核資工作，全面核實資產質量，做好清產核資的后續管理工作，防止產生新的不良資產。進一步規范開展國有資產產權界定、登記、劃轉、轉讓、處置、資產評估及產權糾紛調處等基礎工作。通過扎扎實實的基礎管理工作，使新組建的國資監管機構履行出資人的職責，推動國有產權的轉讓，確保國有資產保值增值。

2004年以來，國務院國資委以《監管條例》為基礎，先后發布實施了9個規章，印發了20多個規范性文件。各地也制定了一系列國有資產監管的地方性法規規章和規范性文件。如，天津市制定了46個相關規章、制度和管理辦法。又如，深圳市制定頒發了一系列新的監管制度規定，第一批共11項監管制度以重點和薄弱環節為突破口，在產權、投資、預算、薪酬、資產評估、價格管理等方面進行了規范。所有這些法規規章和規范性文件，為各地國資委依法履行出資人職責提供了依據和準則，對深化國有資產管理體制改革和國有企業改革發展起到了規范和保障作用。此外，各地國資委對所監管企業負責人也逐步開展了業績考核工作并相應進行了薪酬制度改革，促進了國有企業負責人激勵約束機制的建立。湖南等地國資委還開始啟動任期經營業績考核工作。今后，省級國資委需要進一步加大地方國有資產監管的法規和政策的制定力度，加強對市(地)國資委的指導和監督，在抓緊建立和健全市(地)國有資產監管機構的同時，加快制定市(地)內國有資產監管的法規和政策，從而建立從中央到地方，統一、完整的國有資產監管法規和政策體系。

第四篇：王勇：完善國有資產管理體制

王勇：完善各類國有資產管理體制

時間：2012-11-19文章來源：

——摘自《經濟日報》11月19日“學習貫徹十八大精神輔導文章”

黨的十八大明確提出要“完善各類國有資產管理體制”，這既是對黨的十六大以來國有資產管理體制改革取得成效的充分肯定，也是對進一步加強各類國有資產監管作出的重要部署。我們要深刻領會和認真貫徹黨的十八大精神，牢牢把握正確的改革方向，以改革創新的精神不斷完善各類國有資產管理體制。

一、深刻認識完善各類國有資產管理體制的重要意義

我國國有資產包括經營性國有資產（含國有金融資產）、行政事業性國有資產、資源性國有資產。隨著社會主義現代化建設的不斷推進，我國國有資產規模不斷擴大、質量不斷提高，在經濟社會發展中發揮著不可替代的作用。完善各類國有資產管理體制，就是要立足我國國情，針對各類國有資產的屬性和特點，建立健全適應社會主義市場經濟要求的管理體制和制度體系，保護好、利用好、經營好各類國有資產，最大限度地發揮好各類國有資產的作用，創造更好的經濟效益和社會效益，為建設中國特色社會主義提供堅實的經濟和政治基礎。

（一）完善各類國有資產管理體制是進一步完善社會主義市場經濟體制的必然選擇

完善社會主義市場經濟體制，使公有制與市場經濟有機結合，一方面要求國有經濟不斷增強控制力和影響力，在經濟發展中發揮主導作用；另一方面要求國有企業不斷增強活力和競爭力，真正成為市場經濟的重要主體，這需要以完善的國有資產管理體制為保障。黨的十六大以來，國有資產管理體制改革取得了積極的進展和成效，國務院、省（區、市）、市（地）三級國資監管機構相繼建立，明確了政府層面的出資人代表，大部分經營性非金融國有資產納入監管體系；基本形成了企業國有資產監管法律法規制度體系，國務院國資委出臺的規章和規范性文件299件，地方政府和國資委發布的國有資產監管法規、制度2800多件；強化了對企業國有資產的監管，業績考核和激勵約束機制建立并不斷完善，財務監督、審計監督、監事會監督機制不斷完善，產權管理不斷加強，國有資本預算管理制度和收益管理機制逐步建立。這一系列重要舉措，為國有企業改革發展創造了良好的體制環境，促進了社會主義市場經濟體制的完善。但目前，各類國有資產管理的體制還沒有完全理順，機制和法規制度還不完善，存在責任主體不明確、監管不到位、配置不合理等現象；一些特定行業的企業國有資產還沒有納入新的監管體制，出資人職能還沒有完全落實，國資監管的科學性有效性有待進一步增強。適應完善社會主義市場經濟體制的要求，必須進一步完善各類國有資產管理體制，使各類國有資產更好地發揮其經濟社會功能，使國有企業真正成為獨立的市場主體。

（二）完善各類國有資產管理體制是深化行政體制改革、轉變政府職能的客觀需要

黨的十八大指出，要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。這是深化行政體制改革、轉變政府職能的重要內容，對完善各類國有資產管理體制提出了新的要求。改革開放初期，國有企業實際上是政府的附屬物與延伸，政府很大精力放在管理國有企業上，企業的生產、經營、人事都是由政府直接管理。隨著國有企業改革的推進，企業被賦予了更多的經營自主權，但仍然沒有從體制上理順政府與企業的關系。2000年國家撤銷政府行業管理部門，減少了政府對國有企業的直接管理，2003年國資委的成立從機構設置和制度安排上解決了政企分開、政資分開的問題，在深化行政體制改革、轉變政府職能方面取得了重大突破。新的國有資產管理體制從機構設置上把政府的公共管理職能與出資人職能予以分離，明確政府公共管理部門不再履行出資人職責，國資監管機構不履行政府公共管理職責，有力促進了行政體制改革和政府職能的轉變。但目前很多改革措施還不到位，一些政府公共管理部門仍然對國有企業履行出資人職責，國資監管機構也還承擔著一些帶有公共管理性質的職能，政企不分、政資不分的現象依然存在。從根本上解決這些問題，需要進一步完善各類國有資產管理體制，進一步促進行政體制改革和政府職能轉變，推動各級政府公共管理部門與所屬企業脫鉤，把精力集中到社會公共管理上來。

（三）完善各類國有資產管理體制是進一步深化國有企業改革的迫切要求

我國國有企業改革的方向是建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。現代企業制度的四個特征與國有資產管理體制密切相關，產權清晰要求國有企業出資人必須到位，權責明確要求國有資產保值增值的責任必須落實，政企分開要求政府不直接管理企業的經營事務，管理科學要求建立健全科學有效的國有資產監管機制。黨的十六大以來，通過深化國有資產管理體制改革，完善國有資產監管機制，促進了國有企業現代企業制度的建立，激發了國有企業的活力，國有企業發展質量和運營效率有了大幅度提升。2002年至2011年，全國國有企業營業收入由8.53萬億元增加到39.2萬億元，年均增長18.5%；實現利潤由3786.3億元增加到2.58萬億元，年均增長23.8%；上繳稅金由6960.4億元增加到3.45萬億元，年均增長19.5%。2002年至2011年，國務院國資委監管的中央企業營業收入由3.36萬億元增加到20.5萬億元，年均增長22.2%；實現凈利潤由1622.3億元增加到9136.1億元，年均增長21.2%；上繳稅金由2926.8億元增加到1.7萬億元，年均增長21.8%；資產總額由7.13萬億元增長到28萬億元，年均增長16.4%。一批國有大型企業已經成長為世界知名企業，進入2012年美國《財富》雜志世界500強的70家大陸企業中，國有及國有控股企業有64家。實踐證明，黨的十六大以來完善國有資產管理體制的一系列重大決策是完全正確的。目前，國有企業改革發展的任務仍然十分繁重，仍然面臨著許多體制機制障礙，進一步深化國有企業改革，必須加快完善各類國有資產管理體制。

二、完善各類國有資產管理體制的方向和原則

完善各類國有資產管理體制，要堅持社會主義基本經濟制度和市場經濟改革方向。黨的十八大報告明確指出，要完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。完善社會主義基本經濟制度，要求我們在完善各類國有資產管理體制中，使各類國有資產實現最優化配置、最充分使用，爭取經濟效益和社會效益的統一；使國有經濟在經濟發展中的主導作用更好地發揮。堅持社會主義市場經濟的改革方向，要求我們在完善各類國有資產管理體制過程中，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，遵循市場經濟規律經營管理國有資產，推動國有資本優化配置，實現國有資產的保值增值。

完善各類國有資產管理體制，要堅持國家所有、分級代表的原則。國家所有、分級代表，就是在堅持國有資產國家所有的前提下，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益。國家所有是我國現行法律制度所規定的，也是從整體上落實對國有資產的管理、更好地配置國有資產所需要的。分級代表是現實的國有資產形成和管理的延續，也是調動各級政府積極性、更好地落實國有資產管理責任、推動國有資產保值增值和最大限度發揮國有資產使用效率的要求。按照國家所有、分級代表的原則，各級政府要執行統一的國資監管法律法規，建立統一的基礎管理工作體系，上級政府國有資產監管機構依法對下級政府的國有資產監督管理工作進行指導和監督。

完善各類國有資產管理體制，要堅持政企分開、政資分開、所有權和經營權相分離的原則。政企分開、政資分開是理順政府與國有企業關系的核心。根據社會公共管理職能和所有者職能分開的原則，國資監管機構專門承擔國有資產出資人職責，不承擔社會公共管理職能，社會公共管理部門從政府經濟調節和社會管理角度對各類所有制企業進行管理，不承擔出資人職責。按照政企分開以及所有權和經營權分離的原則，國資監管機構依法對企業的國有資產進行監管，不能干預企業的生產經營活動。企業必須自覺接受國資監管機構的監管，不得損害所有者權益。

完善各類國有資產管理體制，要堅持權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的原則。各級國資監管機構經授權代表本級人民政府對國有資產履行出資人職責，享有資產收益權、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，對出資企業國有資產保值增值和發揮好國有資產在經濟社會發展中的作用負責，接受本級人民政府的監督和考核。國資監管機構建立以績效考核、薪酬分配、領導人員管理和財務評價、產權管理、風險管控等為主線的工作閉環體系，實現管人、管事、管資產的有效結合。

三、完善各類國有資產管理體制的主要任務

完善各類國有資產管理體制意義重大，影響深遠。我們要按照黨的十八大的重要部署，繼續堅持經過實踐證明行之有效的重大原則，持續推進完善各類國有資產管理體制的各項任務。

（一）完善國資監管機構和職能

進一步明確各類國有資產責任主體，明晰產權關系，建立體制機制，落實監管責任。進一步完善中央、省（區、市）、市（地）三級經營性國有資產監管機構，經營性國有資產規模較大的縣（市）可探索設立獨立的監管機構。進一步規范各級國資監管機構作為政府直屬特設機構的性質定位，依法保障其專門性和獨立性。明確政府公共管理部門不履行國有資產出資人職責。進一步落實“上級政府國有資產監管機構對下級政府的國有資產監督管理工作進行指導和監督”的規定，各級國資監管部門在依法履行出資人職責的基礎上，深入開展國有資產監管，防止將國有資產監管職責混同于行政管理職能，形成新的國有資產多頭監管。

（二）完善國資監管法規規章

根據各類國有資產的屬性和監管特點，加快制定各類國有資產監管的法規規章，形成比較完善的國有資產監管法規體系，實現國資監管的制度化、規范化和體系化。要加快完善各類國有資產立法，健全國有資產出資人制度、領導人員管理制度、重大事項管理制度、財務和資產監管制度，規范政府、國資監管機構和國家出資企業（或單位）的關系。健全完善國家出資企業（或單位）投資管理、財務管理、風險管理等專項管理制度，不斷提高現代化管理水平。健全完善產權登記、資產統計、清產核資、資產評估、產權轉讓等各類國有資產基礎管理制度，建立全國統一的企業國有資產基礎管理工作體系。健全完善上下級國資監管機構指導監督制度，確保中央和地方國有資產監管政策、目標和主要任務的協調一致。

（三）推進經營性國有資產集中統一監管

明確國有資產監管政策制度的統一性。經營性國有資產監管要堅持已形成并在實踐中證明行之有效的國有資產監管法律法規制度的基本原則，要有明確的出資主體，要落實保值增值責任，要建立考核與薪酬掛鉤的激勵約束機制，提高國有資產的監管效能。總結推廣部分地方開展集中統一監管的經驗，充分發揮各級國資委的專業化監管優勢，探索實現國有資產監管的全覆蓋，防止經營性國有資產監管條塊分割，為在更大范圍優化配置資源、提高國有資本運行效率、加快資源整合和企業重組、培育具有核心競爭力的企業集團創造有利條件。行政事業性和資源性國有資產轉為經營性國有資產的，都要納入經營性國有資產監管體制。

（四）增強國資監管的針對性、有效性和及時性

科學把握各類國有資產管理的特殊性，針對具有不同屬性和特點的國有資產，探索有針對性的監管模式和方式方法。根據國家經濟社會發展的不同階段和面臨的新形勢新任務新要求，及時調整監管措施和重點。完善績效考核體系，加大分類考核力度，探索不同性質、不同類別、不同行業的績效考核模式，提高考核指標的導向性和針對性，切實落實國有資產保值增值、有效使用和管理責任。加強對各類國有資產經營管理和使用重點環節的監管，形成依靠政府、聯合部門、協調各界的國資監管大格局，使各類國有資產監管的工作合力進一步增強，國有資產配置效率進一步提高。

各類國有資產的存在形態、功能作用、監管方式等雖有所不同，但加強國有資產監管、保障國有資產安全的基本要求應是一致的，必須做到產權清晰、權責明確、配置合理、運轉順暢、監管到位、保護嚴格。要通過完善各類國有資產管理體制，進一步提高各類國有資產管理的科學性，使經營性國有資產實現保值增值，不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力；使行政事業性國有資產配置使用更加合理有效，發揮更大的社會效益；使資源性國有資產規劃更加科學、開發更加節約高效，促進經濟、社會、環境可持續發展。

第五篇：隨著我國社會主義市場經濟體制的建立完善

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立完善，單位經濟犯罪作為有別于自然人犯罪的特殊犯罪類型，具有發案數量多、涉案金額大、涉及面廣、犯罪手段復雜多變的特點，而成為我國單位犯罪的主要類型。雖然我國刑法對單位經濟犯罪規定了以雙罰制為主、單罰制為輔的處罰原則，但是，根據現行刑法及其他相關司法解釋的規定，在許多經濟犯罪罪名中，單位經濟犯罪與自然人犯罪的具體數額標準、處罰尺度和構成犯罪的范圍差別很大，一些犯罪分子為了逃避處罰或者減輕罪責，往往將自然人的經濟犯罪偽裝成單位經濟犯罪，加之刑法關于“單位”范圍界定不明確，從而使公、檢、法機關在甄別單位經濟犯罪和自然人經濟犯罪過程中存在許多困難和問題。深入研究單位經濟犯罪的基本問題，因此本文從什么是單位經濟犯罪入手，本文認定單位經濟犯罪的主體范圍、以及在實踐中單位經濟犯罪問題的解決等問題，進行論述，希望對單位經濟犯罪能夠準確定罪量刑，有效地打擊和遏制單位經濟犯罪，維護社會主義市場經濟秩序，起到應有的作用。

我國刑法中的單位經濟犯罪，是在市場經濟條件下實施侵害社會主義市場經濟秩序和經濟關系，嚴重破壞市場經濟規律，應當受刑法的處罰。刑法對單位經濟犯罪處以雙罰制為主，單罰制為輔，有效地打擊和遏制單位經濟犯罪，維護社會主義市場經濟秩序。本文從立法和理論相結合的角度，進行一些深層次的探討。