第一篇：關于中國行政管理體制改革的若干問題

關于中國行政管理體制改革的若干問題

一、我國行政管理體制改革的新理念和新進展

從新中國成立以來我國行政體制改革的方式、方法可以看出，改革開放前的改革基本服務于計劃經濟體制和國家趕超戰略。國務院及其所屬部門的機構設置、職責權限迭經變遷，多次實行權力下放和上收，卻只限于調整中央和地方、條條和塊塊的管理權限，其目的是鼓勵中央大計劃的完成。表現形式是精簡——膨脹——再精簡——再膨脹，行政體制隨著國家經濟、政治設定的目標而調整和改革，行政體制改革與機構改革同國家經濟漲落周期基本同步。

20世紀90年代中期以后，為了適應和促進社會主義市場經濟的發展，同時也為適應和推進民主政治建設的進程，行政體制改革越來越多的具有為市場經濟和民主政治開辟道路的指向，逐漸向“有限政府”和“公共服務型政府”的方向發展。具體表現為減少了行政審批，決策更加注重民主化、科學化，政策更加關注民生。

第一，政府治理理念上有了重大的調整。我們已經逐步認識到，政府的權力是有邊界的。計劃經濟年代政府包攬一切的做法，導致了許多“不該管、管不了、管不好”的問題。在市場經濟條件下，為適應改革發展的需要，必須改變政府過去那種無限權力和無限責任的“全能政府”的弊病。要建立有限權力和有限責任的新型政府，重塑政府形象。這個有限權力和有限責任的新型政府不能越位、錯位、缺位，必須真正依法行政，切實履行好“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四大方面的職能。

第二，政府職能和公共治理發生重大轉變。基本建立了以經濟手段和法律手段為主的宏觀調控體系，市場在資源配置上的基礎作用日益明顯；政府不再直接管理企業，實行政企分開，企業自主經營自負盈虧，政府對微觀經濟的干預大大減少；加強對市場的規范和監管，努力完善市場準入和退出機制；加快行政審批制度和壟斷領域的改革，推進公共服務創新；穩步推進社會保障體系的建設，更加關注民生的公平與權利，政府越來越重視社會管理和公共服務職能；加快建立適應市場經濟體制的法律體系，發揮社會組織的調節作用。政府職能和公共治理的轉變，對于我國經濟發展和對外經濟技術交流合作都產生了積極的影響。第三，政府更加注重維護國家安全和危機管理。在我國加入WTO和全方位參與全球化競爭的大背景下，影響國家經濟安全的風險因素則逐漸顯現出來、風險和危機已經是國家經濟生活的常態，而不是遠離我們之外毫無相關的事情。近年，中央政府及地方政府制定了一些預防風險和危機的應急機制，把風險和危機管理上升到國家戰略來認識，這對強化政府對國家經濟安全和危機的管理起到一定的作用。例如，初步建立國家宏觀經濟和各個行業、產業經濟監控預警系統，把金融、財政、就業作為重中之重，并建立了快速反應機制和人財物保障系統，政府把危機管理經費納入預算并建立國家反危機基金。建立健全安全生產機制，把安全生產納入經濟社會發展的總體布局。

第四，政府自身建設和管理方式有了重大進展。在政府權力下放、行政審批制度改革、政務公開、廉政建設、擴大民主參與等方面采取了一系列改革措施。依法治國、依法行政已經成為政府運作的基本要求；政府決策機制比較注重科學化、民主化；公務員制度逐步得到完備；政府管理走向公開透明化；行政審批制度改革取得重要階段性成果；電子政務推進加速；以人為本、執政為民的導向不斷增強，公民權利受到重視和尊重；政府績效優化，各地的公民評價政府績效、一站式辦公等探索取得了良好效果。同時，機構精簡也有階段性成果。但是，由于多方面的原因，現行政府行政管理體制還存在著諸多亟待解決的問題。總體 1

來看，行政體制關系還沒有理順，政府職能轉換尚未到位，政府的行政能力在為市場經濟發展開辟道路和為社會穩定和諧提供有力保障方面，還存在著許多欠缺和不足。比如，政府機構職能劃分過細，導致協調困難，不便于戰略管理。政府部門集決策和執行于一身，存在著越位、錯位和缺位問題，導致利益固化，難以避免腐敗[1]。機構設置存在著不合理、行政層次偏多、職責交*重復、中央與地方事權劃分缺乏明確界定等問題，政府管理方式上還存在著決策民主化程度不夠、透明度不高、隨意性較大、責任機制不健全的問題，存在著依法行政水平不高、績效考核標準不科學、行政成本居高不下等問題。

二、我國行政管理體制改革的國際經驗借鑒

為了應對全球化挑戰，擺脫財政困境和提高政府效率，20世紀80年代以來，一些發達國家掀起了“新型公共管理改革”運動，并逐漸形成了世界范圍的改革潮流[2]。國際經合組織（OECD）概括了工業化國家新型公共管理改革的基本內涵，即：更加關心公共服務的效率、效果和質量；高度集權、等級制的組織結構為分權的管理環境所取代，資源配置和服務供給的決策權更加接近第一線；靈活選擇成本效益比的方法，更好地供給公共服務，以替代政府直接提供和進行管制；更加關心公共部門直接提供服務的效率；使政府能夠對環境變化做出主動、靈活的反應。一是重新調整政府職能，公共服務引進市場機制。二是實行分權改革，橫向和縱向適度進行權力、責任的調整。三是創新政府管理方式，用企業的精神管理和改造政府。借鑒國際經驗，我國行政管理體制改革還有很大的空間[3]。國際經驗表明，有些國家的改革理念、實際做法和成功經驗，對于我國的行政改革有重要的借鑒價值。在我國的行政改革實踐中，我們需要在以下三個方面加以注意。

第一，要從我國的實際情況出發。國外改革經驗的有些做法，比如放松政府規制，大量國企私有化，將重要的公共服務職能推向市場等，主要是以發達國家為背景的，對于法制尚不健全、市場和公民社會發育不足的發展中國家和中國來說，可以學習，但要認真對待，周密研究，不能簡單照搬。要根據我國所處的經濟和社會轉型的特殊發展階段，以及發展社會主義市場經濟的特定要求，來決定“放松政府管制”和引入市場機制的幅度、力度和方式。在這個問題上，力求穩中求進，步步為營，不搞刮風。同時，要強化對市場秩序的監管和對“監管者”權力的有效監督，避免腐敗和官員尋租。

第二，要警惕西方國家改革中出現的問題。對于國外政府改革實踐中已經顯露的負面效應，如公共職責私有化程度過高，部分公共服務質量下降，過分追求成本效益比，政府監管能力出現下降，新的社會不公出現等問題，在我國行政改革中應當有一個警醒。要注意跟蹤了解情況，研究問題成因，未雨綢繆，引以為戒，避免在我國出現這種情況。

第三，要發揚和提升我們的優勢。進行政府管理體制改革，是為了更好地發揮我國政府管理經濟和社會的優勢，以形成更加明顯的競爭優勢。比如，我們在重大災害救援和公共安全保障方面，也有我們自己的比較優勢：一是政府動員能力強，可以集中力量辦大事；二是效率比較高，容易形成統一的意志。我們進行政府管理體制改革，也要注意發揚和提升我們的優勢。要避免西方國家的過度扯皮體制，不能閉門造車，更不能邯鄲學步。

三、我國政府行政管理體制改革的基本要求

為了適應發展社會主義市場經濟、民主政治、科學文化、和諧社會的要求，政府行政管理體制改革需要以科學發展觀為指導，以提高黨的執政能力為著眼點，以重塑政府形象和增強政府公信力為推動力，全面履行政府戰略規劃、經濟調節、市場監管、社會管理、安全保障、公共服務的行政職責，全面提高政府的行政意識和行政能力，通過新的行政管理體制和制度體系的構建與完善，使政府職能定位更加明確，政府機構設置更加科學，政府權力邊界更加細化，政府行為準則更加規范，政府運行成本更加合理，政府行政能力更加提高，建設具有中國特色的職能明晰、管理科學、廉潔高效、依法運行的公共服務型政府。

第一，進一步轉變政府職能。市場經濟條件下的政府職能主要表現在四個方面，即經濟

調節、市場監管、社會管理、公共服務。此外，戰略規劃、安全保障的職能也要加強。目前，我們的政府機構和管理體制尚不適應市場經濟發展的要求，各級政府及有關部門都要堅決把不該管、管不了也管不好的事，進一步交給企業、市場、中介機構和城市社區，使政府能夠集中力量履行好自己的核心職能；在綜合運用經濟、法律和必要的行政手段繼續履行好經濟調節和市場監管職能的同時，更加注重強化社會管理和公共服務職能，增強構建和諧社會的能力；在經濟全球化背景下，注重政府對國際經濟的協調能力，加強外交、國防等維護國家統一的主權職能，為中國式和平崛起創造條件。

第二，提升政府管理經濟的能力。發展是執政興國的第一要務。政府必須抓經濟發展，但要徹底改變計劃經濟體制下形成的直接干預微觀經濟活動的做法，徹底改變主要用行政手段管理經濟的方式方法，必須學會用經濟的、法律的手段調控經濟的運行。要規范市場準入和退出、強化市場監管、加快社會信用體系建設，著力為各類企業創造良好的市場發展環境。要恪守WTO的國際貿易規則，加快建立并完善國際經貿的磋商機制，努力提高解決國際經貿摩擦和爭端的能力。從根本上說，提高政府領導經濟工作的能力，就是要深刻認識和正確把握社會主義市場經濟發展的內在要求和運行特點，增強全面落實科學發展觀的意識和能力，增強按市場經濟規律管理經濟的意識和能力，增強按國際通行規則辦事的意識和能力，增強主要運用經濟、法律手段調節經濟運行的意識和能力。

第三，注重并切實加強社會管理。市場經濟的發展和社會經濟結構的深刻變化帶來了經濟利益的多元化，使過去原有的社會管理體制和方式越來越不適應新階段新形勢發展的要求。由于經濟和社會發展中政府的社會管理職能尚不到位，社會上存在著一些因征地拆遷、移民安置、企業改制、勞資糾紛、就業保障等引發的利益矛盾和沖突，受損群眾的利益需要政府和社會來維護。由于勞務經濟的發展和人口流動的加快，城市社區和社會組織逐漸增多，政府的社會管理職能越來越重要，任務也越來越繁重。要通過制定社會政策和法規，依法管理和規范社會組織、社會事務，要充分整合并運用各種社會資源來進行社會管理，要緊緊抓住協調各種利益關系這個關鍵，綜合解決群眾反映強烈的突出同題，大力強化基層基礎工作，注重社會綜合治理，促進社會公平和正義，維護社會秩序和社會穩定。特別是要加快建立健全各種突發事件的應急機制，提高政府保障公共安全和處置突發事件的能力。

第四，加快建設服務型政府。堅持把以人為本作為建設服務型政府的出發點和歸宿。由單一的、片面的發展觀向科學的發展觀轉變，由以GDP衡量政府政績向把公共服務水平放在突出位置的全面政績觀轉變，加快完善考評運行機制；加強政務公開，建立了解民意、公眾參與決策的規則和程序，強化政府行政責任制度與監督處置機制、群眾訴求和利益維護保障機制的創新，把政府的公共服務置于公眾的監督之下；充分發揮政府在公共服務創新中的主導作用，建立和健全公共財政體制，加大政府對農村和欠發達地區公共服務的投入，保證最低收入人群能夠在教育、衛生、保障等方面獲得最基本的公共服務；制定公共服務的標準，對公共服務的業績、效率和成本進行科學的評估，以不斷提高公共服務的質量和水平；通過招投標、合同承包、特許經營等市場化的運作方式來調節公共服務的供給和需求，降低成本、提高效率；要打破行政壟斷，逐步開放公共服務領域，鼓勵各種民間組織參與興辦公用事業和提供社會服務。根據不同公共服務項目的性質和特點，采用不同的供給模式，實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化，形成以政府為主導、各種社會主體共同參與的公共服務供給格局；大力推進公共服務的法治化建設，通過公法的變革來優化公共服務，通過一系列的實體法和程序法建構，為公私合作供給公共服務提供制度性的保障。

四、我國行政管理體制改革的主要方面和重點領域

深化政府行政體制改革必須全面貫徹依法行政實施綱要，加強制度的設計和創新，建立健全與科學發展觀、構建和諧社會相適應的制度體系和實施機制。今后10～20年，改革的重點領域主要應考慮解決機制運轉不暢的問題，至少有四個大的方面需要認真研究解決。

第一，機構設置和機構職能要探索新的實現形式。國家行政機構設置是國家治理的具體組織形態，需要適應國家發展的要求不斷進行調整改革。一是黨的十七大提出加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，根據這個思路，政府部門應逐步向“大部制、寬職能、少機構”的方向發展，國務院所屬機構可考慮繼續整合、拓寬部委的職能和覆蓋空間，逐步向“大部制”過渡。例如，向大商務、大建設、大農業、大交通、大能源、大環保、大保障、大文化、大科技過渡；加強改革的統籌協調，以打破部門利益，可考慮繼續整合國家發展改革委員會、國有資產管理委員會，重建國家體制改革委員會，設置國家金融保險管理委員會。二是中央政府規模可考慮適當擴大。根據中美兩國中央政府規模的比較，為強化中央政府推動經濟和社會發展以及應對各種重大危機的能力，現階段需要在對省級以下政府特別是地級市和鄉鎮政府規模進行精簡的基礎上，適當擴大中央政府的規模。三是探索政府決策、執行、監督適度分離的模式。在同級政府中，對以提供公共服務和行政執法為主要職責的政府部門進行權責分解，避免部門“一身三任”的弊端。理順中央與地方的關系，中央部門以制定政策法規為主，地方對口部門以執行法律和政令為主，專門的監督部門一般實行垂直領導體制。四是由垂直型組織體制向扁平型組織體制轉變。這也涉及兩個方面：一方面是政府上下層級要適當減少，另一方面是政府同級內部層級也要盡可能減少。

第二，建立健全具有約束機制的民主科學決策體制。要認真把握政府發揮作用的邊界，貫徹落實《中華人民共和國行政許可法》，繼續深化行政審批制度和各種規章制度改革，進一步清理、取消和規范行政審批事項。建立健全重大決策的調研制度、集體決策制度、專家咨詢制度和聽證制度、公示制度、失誤追究責任制度。利用現代信息技術，建立科學決策體系和網絡監督體系。提高公務員科學行政、民主行政、依法行政能力，進一步推行政務公開，降低行政成本，增強政府效能和工作透明度，提升政府公信力。要牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀，整治形式主義和虛報浮夸，不搞勞民傷財的“形象工程”、“政績工程”，規范政府行政責任，加大監察處置力度，完善行政問責程序和運轉機制，避免走形式，加強政風建設。

第三，完善地方政府績效考評指標體系及考評機制。實施政府績效管理，是政府管理機制創新的重要舉措。在落實科學發展觀的討論和實踐中，人們普遍對單純以GDP為政府政績考核主要指標的弊端加深了認識，特別是對只能看出經濟產出總量的情況，卻不能看到背后的環境污染和生態破壞程度，以及社會事業發展和社會公正問題受到削弱表示擔憂并提出質疑。在借鑒國外經驗的基礎上，有關部門強調實行綠色GDP，加強生態環境指標的考核；有的專家學者主張弱化GDP指標，加強生態環境和社會發展指標的考核；有的專家學者主張取消GDP，重新設計新的政府績效考核指標。從實踐來看，有些地方政府已經開始探索新的考核指標體系，但非常不完善，問題還有很多需要解決。應當加快建立健全有效的地方政府政績考核指標體系，對考評運行機制也要特別加以研究和完善。

第四，著力完善群眾訴求和利益維護保障機制。市場經濟的發展和社會經濟結構的深刻變化，帶來了經濟利益的多元化。由于經濟和社會發展中政府的社會管理職能尚不到位，社會上存在著一些因征地拆遷、移民安置、企業改制、勞資糾紛、社會保障等引發的利益矛盾和沖突，受損群眾的利益需要政府和社會來維護。社會管理要緊緊抓住協調各種利益關系這個關鍵，加快建立健全群眾合理訴求和正當利益的維護保障機制，強化基層的基礎工作，認真履行信訪條例的要求，綜合解決群眾反映強烈的突出問題，促進社會公平和正義，維護社會秩序和社會穩定，努力構建和諧社會。

深化政府行政體制改革重點領域的選擇至關緊要，既要做到穩妥可行，具備改革的現實基礎，也要有必要的推進力度，能夠體現改革決策者的決心和魄力。根據各地改革的實踐經驗并綜合專家學者的研究意見，目前改革的重點領域有以下三個方案可供選擇。

一是把省（自治區、直轄市）中間層作為改革的重點。其主要理由是：中央政府歷經多

次改革，除實行大部門制的探索外，短期內調整余地不會很大，且大部門制也需要有個逐步推進的過程。縣鄉改革正在進行中，對全局推動力度相對有限。而中間層存在問題較多，從此入手，可以促上帶下，形成聯動改革效應。

二是把縣鄉兩級作為改革的重點。其主要理由是：縣鄉財政風險日益顯現，政府的形象和公信力受損嚴重，迫切需要中央和省級政府拿出更大的資源加以整治和支持。免除農業稅使縣鄉財政收入減少，精簡鄉鎮機構和財政供養人員顯得更為迫切。

三是把事業單位作為改革的重點。其主要理由是：事業單位在我國政府財政供養人員中占絕大部分，存在著職能模糊和違規授權的弊端，導致亂收費、亂罰款、亂攤派有禁無止。要考慮政府提供公共服務的需求和社會對公共服務與公益事業的需求，根據事業單位本身是屬于營利行業還是屬于公益事業等特征，加大分類分流改革的力度，有保有減，增強市場化和法制化約束，減輕財政壓力。

政府行政體制改革是一項復雜的系統工程，過去有過單項改革效果不理想的經驗和教訓，為避免改革的功效被損耗或抵消，為了積極穩妥地推進政府行政體制改革，有必要加強對改革的戰略設計。應當組織各方面力量從兩個體系對改革的整體配套方案進行周密的研究和設計：一是政府行政體制自身的系統配套改革；二是政府行政體制改革與黨和國家政治、經濟、文化、社會體制及干部制度等的配套改革。只有整體設計、配套改革，才能協調推進，步步為營，取得實效。

五、減少行政層級與形成三級政府架構

國家“十一五”規劃中有兩處非常值得重視的新亮點：一是在完善財政體制內容中提到“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級對縣的管理體制”；二是在推進政府職能轉變內容中強調“優化組織結構，減少行政層級”。這預示著，政府改革從減人、減事、合并機構的行政職能調整，開始擴展到“減少層級”的行政改革。盡管這項改革還處于醞釀和鋪墊階段，但這確是行政體制改革思路上的重要動向。種種跡象表明，中央決策層不僅限于在原有體制上考慮行政改革問題，也更關注從行政架構上尋找改革的突破口。

目前我國經濟發展、政治穩定，政府職能調整加快，基本具備了省直管縣的改革條件。一是市場經濟體制的建立與完善，為省直管縣提供了制度保障。二是經濟社會的發展，為省直管縣提供了技術條件和基礎條件。三是隨著市場經濟的發展，市級指導縣級發展經濟的可能性越來越小。四是行政層級過多，也不符合國際上的改革發展方向。從這一層級展開，較有力度，對于我國行政區劃和行政體制改革都具有突破性的帶動和示范作用。

從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強縣擴權”和“擴權強縣”的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局。海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也已完全過渡到直管區、縣，這為進一步推廣省直管縣積累了經驗。

從各地實際情況來看，省直管縣可以從財政方面入手，由省直接統管縣財政，逐步地讓地級市恢復到城市管理的職能上去。目前各地實施的擴權強縣，目的是在行政區劃不變的情況下，把部分權限下放給縣，以減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本，推動擴權縣（市）抓住機遇，加快發展，盡快形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣（市），促進城鄉經濟和區域經濟協調發展。這既是深化行政管理體制改革、積極推進制度創新的客觀需要，也是增強縣（市）自主發展能力、實現全面建設小康社會目標的關鍵環節。

“省直管縣”和“擴權強縣”，在目前國情條件下對于解決城鄉二元經濟結構，是最現實的選擇。不少地方在總結經驗時，注意到了浙江省經濟大發展的經驗，也認為有“省直管縣”和“擴權強縣”的功效。“擴權強縣”無疑有利于條件好的縣（市）進一步優化發展環境，使之

擁有更大的自主權，為最后省完全管縣做好準備，具有不可忽視的重要作用。

省直管縣的改革，就全國而言，由于各省的經濟實力、地域面積、人口數量、社會關系差別很大，面臨的問題也十分復雜，因此，改革不能一刀切。其類型可能有以下三種：一是在已經形成區域經濟中心和積極構建區域經濟中心的發達地區，如北京、上海、天津、重慶這些直轄市和廣州、深圳、南京，武漢、青島、大連等副省級城市，可重點加大推進“撤縣建區”的力度。為構建區域經濟中心，較發達的地級市也可適當擴大管轄范圍，改近郊縣全部或部分為市轄區，或將幾個近郊縣部分區域劃歸市轄。二是在西部面積比較大的欠發達地區，如青海、新疆、西藏、內蒙等省區，在區劃沒有調整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級單位下放一些權力，可以選擇部分縣進行直管。三是在上述兩種情況外的大部分區域，積極探索省管縣的改革，條件成熟時實行從財政體制過渡到行政體制意義上的省直管縣。從此層級突破較有力度，對行政區劃和行政體制改革都具有帶動和示范作用。各地要善于創造條件，在“十一五”期間，積極探索省直管縣的改革。

從更長遠來看，我國實行中央、省、市縣三級政府層級比較理想。如果實行省直管縣，可以做到中央、省、市縣、鄉鎮四級。如果在鄉鎮一級上有大的突破，則有可能成為中央、省、市縣三級。但理想和現實之間是有一定距離的，為了理想而理想，也會出現不少問題。從我國的實際情況看，在短時間內實現三級政府的難度非常大。比較可行的是：應當在今后逐步實行省直管縣的改革，爭取在10年內完成這項改革。同時，也應積極探討鄉鎮級政府的未來走向問題。如果未來20年內有可能在鄉鎮級政府上動大手術，則有可能形成我國的中央、省、市縣三級政府架構。但這個“有可能”需要許多條件，目前我們還不完全具備。因此，輕言撤銷鄉鎮級政權，是不妥的，也是不嚴謹的。我們只能說，逐步減少層級，向扁平化方向前進。爭取在10年內實現中央、省、市縣、鄉鎮政府四級架構。在此基礎上我們再探討如何實現三級制，如果能夠在15～20年內，結合區劃調整，實現中央、省、市縣三級政府層級，就說明我們的行政改革是有力度的，也取得了實質性進展。

第二篇：國有企業行政管理體制改革問題研究

深化國有企業行政管理體制改革問題研究

摘要：市場經濟條件下，企業行政管理是企業生存發展的重要影響因素之一，國有企業同樣如此。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和企業轉換經營機制、建立現代企業制度 ,企業行政管理也面臨著調整舊方式、適應新形勢的任務。加強和改進企業行政管理 ,是搞好企業內部管理 ,適應市場經濟和企業轉機建制的重要環節;對于增強企業活力和發展市場經濟具有重要意義。當前我國企業行政管理存在著機構龐大臃腫、權力集中缺乏制約、企業行政管理人員觀念陳舊保守、運轉不靈、效率低下、人員素質良莠不齊等問題。這些問題的產生是由于缺乏經濟效益觀念、行政法律和體制不健全、舊觀念的束縛等原因造成的。實踐中，我們要充分運用先進的企業行政管理方法，盡量適應企業員工的需要和特點，顧及社會因素及其各方面的影響，努力健全企業規章制度，大力提高企業行政管理人員的素質，充分發揮和利用人的內在潛能，獲得最佳管理效果。本文從六個方面對來國有企業行政管理體制改革的有關問題進行了探討。包括國有企業行政管理基本知識概述、國有企業行政管理體制改革的重要性、當前企業行政管理體制存在的主要問題、改革的要求和內容、深化國企行政管理體制改革的主要任務和工作重點。本文主要運用管理學原理，同時結合市場營銷學、拓展了企業改革的深度，國有企業改革取得了顯著成效。總的來看，我國的國有企業改革是圍繞如何管理國有資產，實現國有資產增值保值目標進行的。要管好用好國有資產，必須按照現代產權制度“政企分開”的要求，全面厘清資產所有權與資產經營權的關系，真正實現資產國家所有、經營權社會化的目標，而國有企業行政管理體制改革則是管理體制改革的重要組成部分，行政管理主要是內部管理,也就是企業的組織形勢和管理模式，因此國有企業行政管理體制改革主要圍繞企業組織方式、企業管理模式、企業管理制度等方面進行。

二、國有企業行政管理體制改革的重要性

通俗的來講，企業行政管理是指依靠企業行政組織、按照行政渠道管理企業的一系列措施和方案。所謂企業行政組織 ,是指企業的行政組織機構。行政渠道則主要指企業行政組織機構內上下級的領導與被領導的隸屬關系 ,如廠長→車間主任→工段長→班組長;或公司總裁→部門經理→項目負責人等的等級系列關系。行政管理的手段通常包括行政命令、指示、規定、獎懲條件等。那么國有企業的行政管理體制改革也是一樣，都是通過制定一系列符合科學、具有較強操作性的制度來實現企業的管理目標。長期以來，我國的國有企業一直存在著“政企不分”的問題，政府對國有企業的干預一直存在，國有企業的經營管理也存在某種程度的依

理，具有相當的特殊性。因此，在現代企業中，行政部門是企業重要的管理部門。做好國有企業的行政管理工作是企業有效運轉的重要前提，也是企業經營者提高企業管理水平的一個切入點。

第一、能夠使企業更好地適應形勢發展的需要

改革開放以來，中國得到迅速發展，綜合國力和競爭實力大大加強。為促進中國更快更好地發展，科學發展觀、建設創新型國家、構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村等重大戰略思想和戰略任務被提出，這不但是當前形勢發展的需要，而且對于國有企業的發展同樣具有十分重要的指導作用。而國有企業要想更好地貫徹落實這些戰略思想和戰略任務，并以此為指導來促進企業取得更好的發展，就必須通過企業行政管理來實現，也只有這樣，企業才能更好地適應形勢發展的需要。

第二、能夠增強企業的核心競爭力

除了經濟實力以外，國有企業的核心競爭力在一定程度上體現為企業的科技競爭力和可持續發展能力。而在一定意義上來說，企業的科技競爭力體現為能否緊密結合時代要求進行學習。企業行政管理在企業發展中發揮著服務和保障的作用，企業在發展過程中可以通過企業行政管理，努力打造學習型企業，強化企業成員的學習，使企業積極學習先進的管理理念、經營理念和科學技術，并且將其轉化到企業的生

權力集中缺乏制約。權力過分地高度集中而又缺乏應有的監督制約機制，導致一些國有企業工作人員官僚主義嚴重，家長制、人身依附等封建主義的影響依然存在，嚴重影響企業決策民主化、管理科學化的進程，在很大程度上挫傷國有企業員工的積極性，使企業行政系統缺乏活力和效率。

3、行政法律和體制不健全。當前國有企業行政管理效率低下的根本原因在于行政法律制度不健全，有些行政法規雖然已經制定，但沒有很好的執行。現代行政管理需要建立起科學的工作程序和全面規范的管理規則。因此，行政管理體制不全，機構設臵不合理，規章制度不科學、不完善，以及對現代社會新的科學技術方法推廣應用不力也是不可忽視的原因。

4、行政機構運轉不靈、效率低下也是重要原因。由于部門和環節過多，造成行政機構某些部位和環節運轉不靈，往往因扯皮現象導致行政效率低下。主要表現有：解決問題的客觀條件己經具備，只因少數人反對，而長期得不到解決，如已經作了正式決定，而且又是正確的，只是觸及到某個部門、單位的利益，這個單位和個人就找借口拒不執行。

5、行政人員素質不高。尤其是部分國有壟斷企業，行政工作人員的選拔、錄用、培訓、考核、獎懲、升降、淘汰和辭退等人事制度不健全，缺乏必要的競爭、激勵機制。少數行政工作人員思想政治素質不高，知識能力素質不強，遇事怕負責任和不負責任，合自己利益的就干，不合自己利益的就不干，直接

效的人力資源管理，使得員工崗位安排不當，員工工作效率低下，缺乏有效的績效管理；缺乏激勵機制，優秀人才流失。雖然有些國企也制定了一些吸引人才、留住人才的政策性文件，但這些文件要么因輻射面不夠寬，要么因缺乏實施細則而無法落實，甚至有的政策在執行中大打折扣，導致人才既留不住也引不進來，企業發展缺乏后勁。我國國有企業由于認識與操作不足，在對如何吸引、開發、使用人才，如何全面提高員工的積極性和工作效益，尚缺乏足夠的認識和有效的措施，人力資源管理總體尚處于起步階段。具體表現在以下幾個方面：第一，人才觀念陳舊。在對人才的認識上，長期以來很多人都認為人才就等于學歷加職稱，人才就應是全才，直接導致了社會上假文憑泛濫；在人才的使用上，論資排輩、只上不下、只進不出，惟“親”不惟“能”，一些有才華能力的年青人經常受到排擠；在對人才的投人上，表現為對物的重視超過了對人才培養的重視，資料顯示我國對人進行投資的支出遠遠低于各國平均數，而每年對物質資本的投資比率大大高于世界上大多數國家。第二，管理制度缺乏。（1）缺乏有效的任選機制。這主要體現在企業人才缺乏市場化特點。委任制、任免制等官僚化特征比較明顯，市場配臵作用被人為削弱。導致員工追求工作的惟“上”性，即只看領導眼色行事，而不注重工作的實效。（2）缺乏有效的分配激勵機制。長期以來在分配方面形成的“吃大鍋飯”等落

101、實行和完善行政首長負責制。實行行政首長（廠長或者經理）負責制，建立以其為首的指揮系統是科學行政管理的基礎。這就要求，首先必須明確行政首長的職責和權限，保證其有足夠的行政權力和必要的權威；其次必須保證行政首長的管理措施有可靠的行政實施管道，再次，行政首腦必須有一個高水平的咨詢機構，保證其管理措施不致因考慮欠周或個人判斷失誤而產生負面影響。

2、合理選擇和設計行政組織機構。國有企業行政管理是以來行政機構和行政管道進行的，所以，選擇和設計符合企業內外特點的組織機構是保證行政命令、指示燈迅速流動貫徹的重要前提，是達到行政管理目標的重要條件。行政管理最忌機構龐雜、人浮于事、管道間溝通不暢、環節繁多，從而造成公文旅行效率低下等弊病。因此，合理選擇與設計行政組織機構與行政管理科學化密不可分。

3、選拔優秀的行政管理人才。現代企業行政管理人員要有與時代相適應的一般素質、能力和知識結構。一般素質包括：良好的個性和心理特征、優秀的政治素質、強烈的創新素質和健康的身體素質。能力結構包括：以信息處理能力、組織咨詢能力、分析綜合能力、擇優決斷能力和以善于選擇實施辦法、用人知人善任、協調統籌全局、應變臨陣不亂為內容的決策制定能力。知識結構則包括一般知識、管理知識、和技術知識三大方面。可以說優秀的行政管理人才是現代企業行政管理制勝的法寶之一。

4、確立正確引導、準確評價與適當獎勵相結合的激勵機制。企業行政管理的最佳化是現在恒大程度上取決于被管理者的積極有效的配合和實施。因此對人的管理是現代企業行政管理的核心工作，而通過建立有效的激勵機制是有效實施對人的管理的重要保障。只有實現了引導、評價、獎勵三者的有效結合，激勵機制才會在國有企業行政管理中圓滿達到預期效果。

5、講究行政管理的藝術性。行政管理中還有許多藝術性問題，真么時候下達命令或指標、怎樣下達、詞語如何表達等，都須因人因時因地而已。這就要求行政領導善于行政管理藝術，注重管理對象的心理因素、講究說話藝術、善于把行政命令轉化為企業員工的自覺性行動。

六、進一步深化國有企業行政管理體制改革的主要任務和工作重點

國有企業行政管理體制改革，首先是適應市場經濟體制的要求而轉機建制和提高管理水平,其次還有以下幾個方面的內涵:

1、按規范化要求 ,適當調整企業行政機構。目前 ,雖然企業行政管理已有相當長的歷史 ,但行政機構仍存在諸多不規范之處 ,如企業行政機構臃腫、人員配臵紊亂、管理渠道冗余復雜等。對這些問題 ,應從行政機構的體

3業目前是由行政級別的，與政府一樣，國有企業也有部級、廳級、處級、科級等行政級別。國有企業的行政級別是計劃經濟時代遺留下來的，筆者認為，為了建立現代企業管理體系，應當適時取消國有企業的行政級別。主要理由是：首先取消行政級別，讓國企回歸企業本色。取消國企行政級別是大勢所趨，是市場經濟發展的必然。目前，上海、廣州均已經醞釀取消了國企的行政級別，這是早日建立一個適應市場經濟的國企新機制，也有助于增強國企的市場競爭力，為國有資產保值增值服務。其次賦予國企行政級別有礙市場公平競爭。國企行政級別是計劃經濟的產物，可我們目前實行的是市場經濟，與公平競爭這個市場經濟的基本規則背道而馳。我們知道，目前仍然存在的國有企業，或多或少都以政府做靠山，低價甚至無償地享有土地資源，優先享受國家貸款，壟斷或半壟斷了某些國家資源及相關產品的生產和銷售，等等。可是，民營企業卻不能擁有這一切，受到嚴重擠壓的它們一開始就與國有企業處于不平等競爭的地位，導致市場經濟難以健康運轉。第三國有企業因具有行政級別而效率低下，嚴重浪費社會資源。改革開放前，全國所有企業都是國有的，民間經商權剛一放開，絕大多數國有企業便紛紛倒閉，少數沒有倒閉的只能靠行政壟斷來生存。為什么？最主要的原因就是國企是“玩錢”的行政部門，企業頭頭們都是官員，他們當然要以升官為主要目的，而決定他們是否升

5給員工發揮潛能、施展才華提供舞臺，使員工能感到成功的幸福，能體會到人格受到尊重，能自覺養成開拓創新、敬業愛崗的良好風氣。第三制定并實施人力資源規劃，優化人力資源配臵，健全績效考評制度，完善多重激勵機制。目前，國企組織管理體制下的考核分配制度、激勵措施不完善，員工的積極性、創造性沒有最大限度地發揮出來。本文所說的完善的人力資源激勵機制包括：（1）薪酬激勵。通過調整國企內部收入分配關系和實行特定薪酬制度等措施，加快拔尖專業技術人才、高級技能人才薪酬待遇與市場價位的接軌進程，達到吸引人才、穩定骨干的作用。（2）事業激勵。創造機會和條件保證各類人才能夠施展才華，滿足他們的成就動機。以科技人才為例，他們都希望在專業上有所建樹，對提升專業領域的成就、名譽以及相應的地位比物質利益有更強烈的需求。（3）學習激勵。有計劃、有針對性地對優秀人才進行脫產培訓，選送到高等院校深造等。國有企業要樹立“培訓投資效益”觀念，另外，企業對員工的尊重與理解、良好的溝通環境、團隊協作氣氛也可以有效地培育員工對企業的忠誠和信任，從而激發員工為企業做出更多的貢獻。我們相信，做好國有企業的人力資源工作，將為改進企業行政管理方式、提高行政效率提供重要“給力”。

三是完善國有企業決策機制，提高行政管理效率。決策是企業的生命線，企業行政管理必須符合科學決策要求，要

7提高企業行政管理人員的責任感，同時還可以科學地衡量管理人員的工作業績，有利于提高行政效率。

參考文獻：

1、楊瑞龍，現代企業產權制度[M]，北京：中國人民大學出版社1996年4月第1版，第20頁。

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3、楊萬銘，《國有資產產權的二重性：困境與出路》[J]，《經濟體制改革》81頁

4、楊蓉主編.人力資源管理.東北財經大學出版社，2002

5、王榮奎主編.成功企業薪酬管理制度范本.中國經濟出版社，2001。

6、張 華．合同管理工作淺談[J]．理論界，2006（9）.7、李守君．加強經濟合同管理的策略研究[J].商場現代化，2007.

第三篇：淺談漁業行政管理體制改革

農業行政管理體制改革國際研討會

2003年11月20日

淺談漁業行政管理體制改革

張忠孝

（四川省水產局局長）

張忠孝

高級工程師，現任四川省水利廳黨組成員、四川省水產局局長、中國水產學會常務理事、四川省作家協會與書法家協會會員。長期從事農業、工業、財貿管理工作，曾任四川省通江縣縣長、縣委書記，巴中地委常委、秘書長，被評為優秀經濟管理工作者。去年在第三屆世界漁業大會上發表《發展水產經濟，建設西部漁業強省》的論文，受到中外專家的廣泛贊譽。近幾年有多篇論文在中央、省級報刊發表并獲獎。

歷史進入新的世紀，中央提出：全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化，實現中華民族的偉大復興。中國是一個農業大國，農業是國民經濟的基礎，統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是開創中國特色社會主義新局面的必由之路。漁業是農業的重要組成部分，是資源優化配置、調整產業結構、確保農民增收、擴大對外出口的優勢產業，是當前農村經濟發展的一個新亮點。要把中國漁業建成現代化，必須建立與之相適應的漁業行政管理體制。本文想著重就漁業行政管理的機構設置、職能配備和事權劃分“三大”問題談一點個人的淺見，望批評指正。

一、漁業行政管理體制改革的總體思路

當前，我國漁業行政管理確實存在著層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節、政出多門、多重執法、名目不

一、管理混亂等嚴重問題，從不同程度上影響和束縛了漁民積極性的發揮、漁業生產力的提高和漁業經濟的發展。要根本改變這種狀況，必須按照“精簡、統一、效能”的原則和決策、執法、監督相協調的要求，下大力氣推進各級漁業行政管理機構改革，科學規范部門職能，合理設置機構，提高人員素質，從機構、編制、性質上法定化。因此，漁業行政管理體制改革的總體思路是：進一步轉變政府職能、改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，逐步形成統一規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的漁業行政管理體制。改革要達到的目標是：不斷促進漁業發展，提高產品質量，開展產業化經營，構建社會主義現代漁業新機制，以適應加入世貿組織的需要，在更大范圍、更大領域和更高層次上參與國際經濟技術合作與競爭，為結構調整、農民增收、出口創匯、民族復興作出更大的貢獻。

二、漁業行政管理體制改革的主要內容

按照《中華人民共和國憲法》的規定，建立以公有制為主體，多種經濟成分并存的社會主

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淺談漁業行政管理體制改革

義市場經濟體制，是國家長期堅持的一項基本經濟制度。然而，漁業行政管理體制，是在計劃經濟條件下形成的，近年來雖然不斷進行內部改革，但是在對外名稱、機構設置、職能配備、人員性質、事權劃分、管理機制、技術推廣、對外貿易、執法監督等許多方面仍然帶有計劃經濟的痕跡，還很不適應漁業經濟的發展、城鄉市場的需求和參與國際競爭的客觀需要。必須實行政企分開、政事分開；加大管理職能、執法力度；改進工作方式、工作作風；提高人員素質、辦事效率，以不斷建立和完善適應社會主義市場經濟體制要求的漁業行政管理新模式，其核心是：中央集權，分級管理，權責相符，政令統一。

1.機構設置

改革開放以來，中央發出了“把畜牧水產發展成為一個大產業”的偉大號召，各級黨委、政府加強了水產經濟的領導，中國水產品總量達到了全世界的30%以上，出口連續幾年居農產品的第一位，中國成為了世界上從業漁民最多、養殖面積最大、擁有漁船最多的漁業生產大國，取得了輝煌的成就。但是，水產業也存在一些不可忽視的問題，機構設置上，有的單設，有的合設，有的掛靠；對外名稱上，有的叫“水產局”，有的叫“海洋與漁業局”，有的叫“畜牧水產局”，有的叫“漁政漁港監督局”；管理級別上，同一層次有的是“廳級”，有的是“副廳級”，有的是“縣處級”；人員性質上，有的是“行政公務員”，有的是“事業人員”，有的是“企業人員”等等。這就造成在與外商交往中，無所適從；在漁政執法中，主體錯位；在行業管理中，政出各門；在機關服務中，效率低下。為此，建議水產行政管理體制實行“三個統一”：

（1）統一對外名稱

機構名稱中一律貫“水產漁政”字樣，因為“水產”，包括水生動物、水生植物、水生微生物，僅講漁業是不全面的；“漁政”已涵蓋了“漁船漁港監督”，再加上“漁船漁港監督”就顯得重復繁雜。譬如在一個縣（市、區）可稱：“×××省××縣水產漁政局”，這樣命名就更為準確、簡潔。

（2）統一機構設置

從全國而言，建議設立中央、省（直轄市、自治區）、市（州）、縣（市、區）、鄉（鎮）“五級”水產漁政管理機構。

● 中央級：建立“中華人民共和國水產漁政局”。在農業部的統一領導下代表國家行使水產漁政管理權力，負責全面管理國家水產漁政工作。內部機構包括：漁政指揮中心、海區漁政局、幾大流域、水產研究所、學會、水產科學院和現有各處室等。從英國、俄羅斯、日本、越南、秘魯等世界發達的漁業生產國的管理經驗來看，它們都單獨設立或者與農業、海洋、環保結合設立“漁業部”、“水產部”、“漁業局”，并賦予了很高的權力。特別是我國加入WTO后，水產品出口越來越多，國際競爭日趨激烈，水產業又成了農業結構調整、農民增收的重要途徑，更需要進一步強化和加大水產漁政部門的職能和權限，為水產經濟的持續、快速、健康發展提供更加有力的組織保障、政策保障和法律保障。

● 省（直轄市、自治區）級：建立“××省（直轄市、自治區）水產漁政局”。從各省實際出發或者單設，或者與海洋、畜牧、農業合設，合設時應保留單獨的牌子、公章、編制、人員和經費；為便于全國水產系統計劃下達、項目申報、經費劃拔、年報統計、行政執法，適宜歸口到農業部一條線管理。各省的水產研究所、水產院校、水產學會、水產技術推廣站，國家級水產原（良）種場，漁政、船檢、港監管理機構，漁藥漁飼料企業，水產質量監測中心等適― 74 ― 農業行政管理體制改革國際研討會

2003年11月20日

宜全部劃歸各省水產漁政局管理，切實形成“產學研”一體化，以便優化配置，資源共享，降低成本，提高效益。使省級水產漁政部門真正擔負起全省水產行政管理的重大職能。

● 市（州）級：建立“××省××市（州）水產漁政局”。其機構職能、人員性質、工作范圍、執法責任、行政管理，均可參照省級辦法執行。

● 縣（市、區）級：建立“××省××縣水產漁政局”。特別是水產漁業大縣，應建立健全專門的管理機構，具體辦法參照省、市級機構的組建原則執行。

● 鄉（鎮）級：在水產品主產鄉（鎮）、大型漁區、跨界水域、應建立“××省××縣××鄉（鎮）水產技術推廣站”，或“××省××縣××湖（庫）區水產技術推廣站”。對那些產量較少、養殖分散的次產區的鄉（鎮），則可與農業技術推廣站合并設立，但要保留牌子，經費來源按當地財政規定辦理。

（3）統一人員性質

建議縣級以上水產漁政局一律列為國家編制內的國家行政管理單位，其人員性質分三部分考慮，一是水產行政管理人員、漁政、船檢、港監人員全部納入國家公務員序列管理；二是水產質量監測人員、水產技術推廣人員、國家水產原種技術管理人員、擔負公益性、社會性的水產科學研究人員仍按財政全額撥款的事業人員管理；三是水產、漁苗、漁機、漁飼料的企業人員，性質不變。這樣做的好處是：有利于穩定行業管理隊伍，政企分開，政事分開，減少財政負擔，確保漁業依法行政，在全國建立起一支“精減、統一、務實、高效、廉潔”的水產漁政工作隊伍。

2.職能配備

水產漁政部門的職能配備原則是：轉變職能，理順關系，精兵減政，提高效率，以適應社會主義市場經濟發展的客觀需要。從目前職能發揮的現狀看，職能缺位、職能交叉、職能重復、職能復雜的情況都仍然存在，需要不斷增補、強化、精減、下放，切實解決那些“該管不能管、不該管又在管、管又管不了、不管還不行”的問題。至于中央、省、市、縣基本職能是大致相同的，只是工作對象、業務范圍、調控能力的多少、大小、強弱而異。實踐中，我認為以下四個方面應當進一步完善：

（1）要加強水產漁政工作的宏觀戰略研究

21世紀的水產經濟，正在溶入全球經濟的發展大潮，國家水產漁政部門應當設立專門的機構，組織精干的研究隊伍，洞察瞬息萬變的市場形勢，站在時代的前沿，用世界眼光，去進行宏觀戰略研究，提出科學的發展規劃、政策措施、信息依據來指導我國的水產經濟發展，使我們在國際競爭中永遠立于不敗之地。

（2）要加大國家漁政執法的力度

按照《中華人民共和國漁業法》和農業部的規定，省級建立漁政執法總隊，市州建立漁政執法支隊、縣級建立漁政執法大隊，開展綜合執法，實行依法治漁。但是由于種種原因，這個規定基本上或者大多數省市都未落實，原因是無機構、缺編制、人員少、經費緊。導致漁事案件上升，水質污染嚴重，電毒炸魚增多，執法手段極為落后，水產漁政主管部門想管也管不了，心有余而力不足，只有“看水流舟”。希望在進一步行政體制改革中，把漁政執法作為一個突出問題加以解決。

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淺談漁業行政管理體制改革

（3）要減少職能交叉、政出多門和行政審批

據調查，有的省水產漁政機構只是××部門內設的一個辦公室或一個處，沒有對外行文權，怎么履行漁業管理的行政職能呢？有的省水產生產是A部門管，水產科研是B部門管，水產教育培訓又是C部門管，部門林立，互不統屬。這樣設置水產機構，必然政出多門，多頭審批；產權不能優化配置、資源不能共同分享，人才不能統一使用；誰都在管，誰都又沒有管；行政成本過高，辦事效率低下；既不好辦，又不好說。現在到了非改不可的地步了。

（4）要強化水產品、漁藥、漁飼料等投入品的質量監督管理職能

農產品的發展方向是“優質、高產、高效、生態、安全”，但是水產品是省水產局管生產，質監部門管質量認證，畜牧部門管漁藥、漁飼料質量監督。職能交叉，多頭管理，協調難度很大，被不法商販鉆空子，假冒偽劣屢禁不止。建議將水產質量、水產投入品、水產環境監測管理職能全部劃歸水產漁政部門，權責統一方能依法行政。

3.事權劃分

事權劃分，關鍵是要把管人、管事、管錢相統一。充分調動中央、省、市、縣、鄉各級的積極性，在各級的管轄范圍內切實履行法律和政府賦予的權力和義務，向上級、向政府、向廣大人民群眾負責。就省級水產漁業部門為例其主要職責有10項：

（1）研究制定并組織實施全省水產經濟發展戰略、方針、政策和中長期發展規劃；（2）貫徹執行國家《漁業法》、《野生動物保護法》、《水污染防治法》、《農業技術推廣法》、《水法》等法律法規。擬定并監督執行地方性漁業法律規章；

（3）負責全省漁政、船檢、港監的管理，負責全省水生野生動物、漁業資源和環境的保護；負責漁業水質監測和漁船安全管理工作；負責重大漁事案件的查處和漁事糾紛的協調處理；負責珍稀魚類自然保護區的建設和管理工作；

（4）負責編制全省水產計劃、規劃、統計；負責水產專項經費預算的編制；負責水產基本建設項目的計劃、申報、實施、監督、檢查、驗收，制訂漁業區劃及其設計審查等工作；

（5）負責全省漁業（含水利漁業）生產、種苗體系建設，商品魚基地建設、灘涂水域開發利用；負責全省水產品加工流通、市場建設和境內檢疫防疫、國際合作交流等管理工作；

（6）負責全省水產行業漁藥漁飼料的核準登記、質量檢測、市場監督；漁船、漁機、漁具、漁需物資、漁業信息的綜合管理；

（7）負責制訂全省漁業科技發展規劃，組織重大科研課題攻關和科技成果鑒定、試驗示范推廣和開發，制訂生產、技術、產品、漁需物資質量標準；負責水產職工教育培訓和高、中、初三級技術職務評審推薦工作；

（8）負責全省水產技術推廣隊伍建設和鄉鎮水產推廣體系建設；負責組織技術推廣項目的實施、驗收及評審；

（9）參與制訂地方漁業稅收、信貸、財政補貼和貼息的政策；（10）承辦上級主管部門交辦的其他事項。

三、漁業行政管理體制改革的基本走向

漁業行政管理體制改革的基本走向，是要建立一個“行為規范、運轉協調、公正透明、廉― 76 ― 農業行政管理體制改革國際研討會

2003年11月20日

潔高效”的行政管理體制，與我國水產經濟發展要求相一致，與市場經濟體制建立相統一，與積極參與國際經濟競爭相銜接，做到：精減、統一、務實、高效。改革中必須注意解決好“五大”問題。

1.輿論導向問題

改革，要涉及每一個人的切身利益，必然引起廣大職工和全社會的關注。必須統一思想，把“要我改”變成“我要改”，把被動當“對象”變成自覺當“動力”，把改革作“終點”變成改革為“起點”，這就是必須端正輿論導向，作好深化改革的宣傳發動工作，為改革創造一個寬松的輿論環境。

2.方案制訂問題

改革不是一蹴而就，而是一場傳統與創新、保守與發展的深刻革命。必須深入基層，依靠群眾，調查研究，摸清家底，掌握動態，正確制訂改革方案，有組織、有領導、有計劃、有目的地按改革方案穩妥進行，以最小的成本換取最大的成果，做到：思想發動充分，改革方案科學，機構設置合理，人員分流可行，促進發展有利。

3.改革成本問題

按照三分法，減少改革的社會成本。一部分骨干要保留，有利于工作開展；一部分要分流，要找好去向，穩妥安置；一部分要脫鉤斷奶，納入企業軌道。各級財政還必須準備支付一定的改革成本，買斷工齡，進入社會保險。否則，欲速則不達。

4.社會穩定問題

處理好改革、發展與穩定的關系，是確保改革順利進行的關鍵。改革中一定要充分考慮廣大干部職工的覺悟程度、合理確定改革的強度和高度重視社會的承受力度。使改革，既堅決又徹底，既有點的突破又有面的推動，既積極大膽又審慎穩妥，盡量減少改革的負面效應。

5.加強領導問題

我們的改革，從性質上講是我國社會主義行政管理制度的自我完善，黨和政府是領導改革的核心力量，所以，必須加強改革的組織領導，這是毫無疑義的。

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第四篇：淺析鄉鎮行政管理體制改革

行政管理專業

本科

考號081100095 姓名 馬蘭明

淺析鄉鎮行政管理體制改革

提 綱：

一、內容摘要

二、關鍵詞

三、正文

(一)鄉鎮行政管理體制的現狀

(二)鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端及其原因(三)鄉鎮行政管理體制改革的具體措施

四、結束語

五、參考文獻

內容摘要：

隨著農村經濟社會的發展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革以及新農村建設工程實施，我國農村經濟社會文化生活發生了深刻變化，使得鄉鎮政權,組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉鎮政權組織、領導班子、黨員干部的執政能力和服務水平等都提出了嚴峻的 考驗和挑戰。本文針對當前鄉鎮行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當前農村鄉鎮行政管理體制的現狀，并分析了現行體制存在的弊端及其原因，在此基礎上，文章提出了進一步改革我國農村鄉鎮行政管理體制的措施。

關鍵詞：鄉鎮 行政管理 體制改革 正 文

鄉鎮是我國最基層的政權組織，它處在農村工作的第一線，黨和國家的各項方針政策要靠鄉鎮貫徹落實，事關全局的“三農”問題與之休戚相關。在我國目前新形勢下，鄉鎮行政管理中有許多問題急待解決。作為一名鄉鎮工作者，對此深有體會。鄉鎮行政管理作為最基層的行政管理，具有執行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經濟體制的新形勢，暴露了當前鄉鎮行政管理中存在的突出問題，主要表現在：黨政不分、黨委權利過分集中；管理方式陳舊；機構條塊分割，政府職能被肢解；政府職能尚未根本轉變，責任錯位；財政體制不完善、鄉鎮財政舉步維艱；人民代表大會功能柔弱，作用沒有充分發揮；政府與村委會矛盾加劇，工作難以正常開展等等。這些問題存在的原因比較復雜，主要是傳統體制、行政環境的影響和隊伍素質、法制建設的不適應。

一、鄉鎮行政管理體制的現狀

為了更好的探討當前鄉鎮行政管理體制的弊端及改革措施，先就當前的鄉鎮行政管理體制的現狀作一簡要概述。

（一）機構設置及管理情況

鄉鎮一級設立的機構主要有：黨委辦公室、紀檢監察室、綜治辦、武裝部、團委、婦聯等黨群機構；政府辦公室、派出所、稅務所、工商所、計生辦等政府機構；司法機構以及下屬企事業單位等。機構管理上，政府機構及政府所屬企事業單位中，郵電所、工商所、稅務所、派出所等屬于垂直管理單位，即人事權及財權都由上級業務主管部門管理，是上級業務主管部門的派出機構。鄉鎮政府直接管理的有政府辦、計生辦、財管所、衛生院、中學、中心校等單位。

（二）行政運行模式

作為上連縣、下連村的中間政權組織，鄉鎮主要是按照憲法第107條的規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作”。同時，對村民委員會實施指導，憲法第110條規定：“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，因此，鄉鎮人民政府與村的關系應為指導關系，但事實上幾乎都是領導關系。

二、鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端及其原因

現行的鄉鎮行政管理體制為我國農村的發展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及新農村建設工程的實施，我國現行鄉鎮行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉鎮職能的發展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。

（一）我國現行鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端主要是：

（1）政府職能龐雜、錯位 按照規定，鄉鎮人代會有l3項職權、鄉鎮政府有7項職權，但實際落實并非如此。一是鄉鎮職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，如同一個全能的政府。有的鄉鎮職能錯位、政企不分，在發展經濟中職能越位，強制農民進行經濟結構調整。二是鄉鎮機構設臵重疊。機構設臵的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至產生違法行政行為。

（2）權力與責任不對等，行政運作方式不適應發展的需要

一是存在權小責大的矛盾。目前，鄉鎮政府主要做的工作是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。另一方面，稅務、國土等機構承擔的業務工作，有相當一部分是由鄉鎮政府來幫助完成的。鄉鎮政府承擔的責任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉鎮管理不了，有責無權。出現損害農民群眾利益的事，農民找政府，鄉鎮政府除了做點解釋工作外根本無能為力。二是鄉鎮在對上負責與對下負責之間處于兩難境地。對下，由于財政困難，該為農民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對鄉鎮政府的信任，因而政府在群眾中的威信不高。對上，上級政府每年下達給鄉鎮各種任務，并且實行目標考核，鄉鎮干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應付各種事務喘不過氣來。

（3）黨政不分，政事不分

黨政不分，主要表現為黨委一元化領導與鄉鎮長負責制之間的關系處理不夠好。按照規定，鄉鎮行政工作實行的是行政首長負責制。黨委對政府工作實施領導主要是把宏觀、把方向，做好統攬和協調工作。但事實上，在鄉鎮一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務和指標對每一個干部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現象較為普遍。

（4）公務員政績考核不完善，未形成科學合理的選拔任用體系

目前，公務員選拔任用辦法不科學、不完善，考核公務員的政績沒有把個人貢獻與集體貢獻合理區分開，因此往往會出現把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現象。這種考核辦法，會促使政府單純追求經濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經過大會民主測評和個別談話推薦，致使部分鄉鎮干部對此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認真去做、去管了，因為做事就要觸及各種利益的分配和調整，就會得罪人，就會在民主測評和個別談話中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主義盛行，不利于干部的選拔任用。

（二）我國現行鄉鎮行政管理體制存在問題的原因主要是：（1）對鄉鎮政府職能認識不到位

鄉鎮干部的觀念意識滯后于形勢發展的需要。鄉鎮干部對鄉鎮應該履行什么職能，新時期如何落實發展農村經濟，提高農民生活水平和生活質量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識。習慣于完成上面的任務，習慣于做好眼前的事，缺乏發展意識和發展規劃。

（2）條塊分割的管理體制，削弱了鄉鎮的職能體制

原則上鄉鎮是“以塊為主，條塊結合”，但是由于站所的人才物 全部收歸縣級職能部門，所以鄉鎮對于這些站所只能協商，不能控制和指揮。這樣，鄉鎮在履行某些職責的時候就很困難，另外行政執法權又只能授予縣級職能部門。鄉鎮在推動工作的方法上也受到一定的限制。

（3）經濟因素制約了鄉鎮政府職能發揮的

稅費改革以前，鄉鎮財政收入的70%來自農業稅。免征農業稅以后，鄉鎮財政收入大幅度減少。但是鄉鎮政府的事權不僅沒有減少反而有所增加。鄉鎮既要發展農村經濟，努力增加本級財政收入，還要負擔公共交通、公共衛生、農村公共設施維護、農村教育、社會治安、文明創建活動、科技推廣等公共事務。這些公共事務決大部份依靠鄉鎮財政自行解決。大大制約了鄉鎮行政管理職能發揮。

三、鄉鎮行政管理體制改革的具體措施

新農村建設是黨和政府做出的重大戰略部署，作為我國的最基層政府—鄉鎮政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著組織、動員、規劃、引導新農村建設的各種任務。當前鄉鎮行政管理存在問題已經制約了新農村建設，因此，進一步完善明確鄉鎮行政管理體制具有重要意義。

（一）完善鄉鎮致府的機構設臵

在新時期，鄉鎮面臨的問題來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉鎮不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環節。從這個意義上來說，因此，鄉鎮改革要合理定位鄉鎮的職能，改革鄉鎮的體制。目前，鄉鎮政府的機構設臵和人員配備都很不規范。要通過立 法明確鄉鎮機構職能、人員編制和工作程序，明確鄉鎮政府各項行政人事行為的程序和責任。在鄉鎮改革中，要貫徹“小政府，大服務”的方針，保留履行政治和社會服務職能的機構，壓縮履行經濟管理職能的機構。對規模過小的鄉鎮應視具體情況適當合并，減少數量，擴大規模。

（二）創新思路，轉變觀念，轉變職能

在鄉鎮改革中要形成與社會主義市場經濟相適應的思想觀念。今后，鄉鎮政府應該從競爭性領域解脫出來，把辦企業、做貿易的任務交給社會、交給市場，充分發揮市場優勢，以多業并舉來促進農村產業結構的調整和均衡協調發展，切實解決好政府的“越位”問題。鄉鎮領導要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉移到經濟發展的服務和引導上來，切實解決好政府的“缺位”問題。轉變職能是鄉鎮行政管理體制改革的關鍵所在。轉變鄉鎮政府職能，一是由政府改革帶動企業、教育、醫療衛生體制等各項改革。二是防止把轉變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上。三是通過轉變政府職能，推進政府現代化建設，通過轉變政府職能，一是為鄉鎮經濟發展創造種種便利條件，加快產業結構調整，大力培植財源，促進經濟持續快速發展。第二，通過提供社會性公共服務，解決最基本的社會福利與社會公平問題，促進和諧社會的建設。加快推進行政管理體制改革，目標是建立一個公共服務型政府。今后，鄉鎮黨委政府要適應社會主義市場經濟體制需要，從行政管理型向公共服務型轉變，加強政府服務，把改管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅 決不管。

（三）加快推進鄉鎮機構改革，減少財政供養人員

鄉鎮機構改革在我國已進行過多次，效果并不理想，現在有必要加快推進。重點是合理界定鄉鎮機構職能，精簡機構和減少財政供養人員。要根據職能需要嚴格規范鄉鎮機構和崗位、人員設臵，從緊設臵鄉鎮內設機構，從嚴控制鄉鎮領導職數和人員編制。人事部門在確定編制時，不僅要根據縣、鄉規模大小，也要結合各地經濟發展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養多少人”的指導思想，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉鎮中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現象。可以取得經營性或服務性收入的單位財政要停止供給。農技站、農機站、獸醫站、林業站等服務性單位，應通過服務收費來實現自我平衡。應加快鄉鎮公共衛生改革步伐，減輕財政負擔，最大限度地發揮每個機構與人員的作用，減少人員開支。對于鄉鎮機構人員過多的問題，主要應該通過“扎口子”，也就是嚴格定編，然后通過調整、逐年退休或鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進。清退鄉鎮機構臨時人員要有決心，有措施。通過健全完善社會保障制度解決裁減人員的生活出路。改革后，要避免或嚴格控制機構和人員的再膨脹。

（四）探索鄉鎮深化改革的目標

就長期目標而言，鄉鎮自治、實現鄉鎮建制的地方化和公利化，應當是鄉鎮改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領導和管理鄉鎮轄區內各項事務的管理組織。鄉 鎮政府要把工作重點轉到提供公共服務和發展公益事業上來，要進一步規范鄉鎮政府和村級組織的工作職能與事權范圍，打造法治、誠信、廉潔、高效的服務型政府。

四、結束語

深化鄉鎮行政管理體制改革，必須遵循積極穩妥、循序漸進、務實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經濟社會的發展、有利于提高服務質量和管理水平為根本目的，并結合自身實際來進行。根據上述原則和目標，應從合理設臵鄉鎮黨政機構、合理劃分鄉鎮行政職能、加強鄉鎮機構編制管理、整合鄉鎮行政資源、推行領導干部“交叉任職”、引入市場機制、深化鄉鎮站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉鎮財政供養人員降低行政成本等方面人手，推進鄉鎮行政管理體制改革。相信未來的農村鄉鎮行政體制改革必將進一步促進我國新農村建設目標的實現。

五、參考文獻

[1] 寇鳳超.《深化鄉鎮行政管理體制改革的思路與對策》.經濟決策與參考, 2008年

[2] 吳雁俊.《鄉鎮行政管理體制存在問題研究.發展研究, 2008年

[3] 左然.《鄉鎮行政管理體制需創新》.新聞周刊,2009年

第五篇：行政管理體制改革分析

行政管理體制改革分析

自從20世紀80年代以來，隨著我國經濟社會發展與轉型，我國的行政管理體制不斷變革，目前已經實施了7次較大規模的行政管理體制改革。始于2013年的行政管理體制改革，在轉變政府職能、創新行政管理方式、規范行政權力運行等方面推出了大量創新性舉措。我國海關作為掌管國家經濟大門的重要行政機關，近年來在推進行政管理體制改革方面也出臺了大量政策。這些政策的實施降低了外貿企業成本，加快了通關速度，是我國在外貿領域釋放制度紅利的重要表現。為了及時反映海關監管制度的不斷變化，“報關實務”課程近年來在教學內容上也出現了較大變動，這給相關專業教師的授課和教材選擇帶來了一定的挑戰。基于這一考慮，本文旨在梳理“報關實務”課程近年來的教學內容變動，解釋這些變動背后的行政管理體制改革思路，并提出相關課堂教學建議，以促進學生及時了解并掌握我國現行海關監管制度，保證教學內容與報關實踐活動的一致性。

1“報關實務”課程內容調整

1.1簡政放權類改革與相關內容調整

實施簡政放權是我國行政管理體制改革的重要方向，通過“多證合一”和減少項目審批等措施，顯著降低了企業創設成本，優化了營商環境。我國海關在落實簡政放權方面，主要出臺了以下政策：（1）簡化報關單位注冊程序。我國于2014年頒布的《報關單位注冊登記管理規定》取消了報關企業注冊資本、報關員人數等方面的要求，大幅簡化了注冊所應提交的材料，同時將報關企業行政許可與注冊程序合二為一，并將注冊許可由以前的前置許可改為后置許可。（2）取消了報關員的資格核準審批。對報關人員的從業不再設置門檻和準入條件，改為由報關企業自主聘用并對其所屬從業人員進行備案，由報關協會自律管理。（3）取消了多項加工貿易業務方面的行政審批。我國在2016年取消了商務主管部門對加工貿易合同的審批以及對加工貿易保稅進口料件或成品的內銷審批，各級商務主管部門不再簽發《加工貿易業務批準證》和《加工貿易保稅進口料件內銷批準證》等證件。

1.2貿易便利化改革類相關內容調整

我國自從加入WTO以來，始終將推行貿易便利化作為海關工作的重要努力方向；尤其是自從2015年我國接受《貿易便利化協定》以來，海關積極開展貿易便利化改革，有利于外貿企業高效、便捷地開展進出口業務。具體而言，我國海關主要在以下幾個方面展開了貿易便利化改革：（1）逐步推進通關一體化。為了提高通關效率，促進區域經濟一體化發展，我國從2014年起逐步在京津冀、長江經濟帶等區域實施區域海關通關一體化，并最終于2017年7月啟動了全國海關通關一體化。全國通關一體化的實施，使得企業可以選擇任意地點報關，全國海關各口岸在同一執法口徑的基礎上為企業提供統一的便利待遇，簡化了通關手續，壓縮了通關時間。（2）推進“關檢融合”，推行國際貿易“單一窗口”制度。由于我國報關和報檢活動在很長一段時間內分屬海關和質檢部門，長期以來實施的“先報檢，再報關”給外貿企業帶來了很大的不便。近年來，我國按照“一次申報、一次查驗、一次放行”的方式，逐步推進“關檢融合”，尤其是今年實施的國務院機構改革，將出入境檢驗檢疫部門劃入海關總署，更是為“關檢融合”提供了組織保障。此外，考慮到外貿企業在通關過程中需要登錄不同職能部門的監管系統，按照各部門的規范填報相關數據，嚴重制約了通關效率，因此我國當前正在積極推行國際貿易“單一窗口”制度，旨在加強不同外貿管理部門之間的協作，實現外貿企業只需提交一次信息，然后數據在不同部門之間共享的目標。（3）推進海關稅收征管方式改革，實施“匯總征稅”新模式。海關總署于2015年7月在全國范圍內開始推行的這一征稅方式，改變了以往“逐票審核，先稅后放”的模式。按照這一模式，海關在進出口企業辦理了擔保手續之后，可通過扣減擔保額度的方式，先放行貨物；進出口企業再于每月前五個工作日內對上個月放行的應稅貨物集中繳納稅款。

1.3企業自律與企業誠信類相關內容調整在我國進出口總量不斷增長的情況下，通過引導企業守法自律、誠信通關，有利于充分發揮企業的市場主體作用，提高海關監管效率和企業通關效率，實現安全、便利的通關環境。具體而言，我國海關在開展企業自律和誠信方面，主要實施了以下措施：

（1）報關單位分類管理。我國早在2011年就開始實施報關單位分類管理，綜合考慮企業遵紀守法、報關質量、經營規模等方面的情況，將其分為AA、A、B、C、D五類。在上述分類的基礎上，結合進出口貨物的監管要求，海關對企業進出口通關采取低風險快速放行、低風險單證審核和高風險重點審核等差異化措施，以此激勵企業通過自律誠信提升等級。為了與世界其他國家海關的AEO制度接軌，我國在上述分類管理的基礎上，于2014年進一步開始實施企業信用管理制度，將企業分為高級認證企業、一般認證企業、一般信用企業和失信企業。（2）報關單版式變化中的企業誠信原則。為適應我國行政管理體制改革，我國于2016年對進出口報關單進行了版式調整，除了將之前容易產生歧義的部分欄目名稱進行了修改，還有兩個方面的修改特別值得關注：一是要求填報統一社會信用代碼，逐步替代原海關注冊編碼；二是增加了要求企業在誠信基礎上就進口貨物完稅價格進行自我確認和申明的欄目：特殊關系確認、價格影響確認和支付特許權使用費確認。

2課程教學建議

2.1注重教材選擇，對教材內容進行適當更正，盡管我國海關監管制度近5年內在內容上變化較大，但是當前大多數報關實務類的教材并沒有將這些最新的知識變化納入其中，部分教材甚至依然沿用2013年全國報關員資格考試統一教材的相關內容。可能正是由于相關監管規定紛紛出臺，加之報關人員考試的組織形式變化，影響了教材建設以及輔導資料編寫，使得現有教材對于通關一體化、國際貿易“單一窗口制度”等重要制度變革完全沒有涉及。因此，任課教師在教材選擇上，一定要多方面比較，在考察教材內容與教學目標契合度的基礎上，重點關注其內容更新情況。與此同時，針對所選擇教材與最新監管規定不符之處，要向學生指出并明確要求予以更正，最好能輔之以相應的文字材料。

2.2重點介紹調整內容，理清知識變化脈絡

準確把握我國海關最新監管規定，對于外貿專業學生今后的實踐工作來說十分必要，尤其是對于選擇報關職業的學生而言，是其業務水平的重要表現，關系到其所受雇單位的報關質量與通關效率。但是，正如前面所言，當前的報關教材與網絡資源在這些知識點上較為混亂，不同版本、不同時期的海關監管規定同時并存，導致學生在認識上模糊不清，甚至使得部分報關新手無所適從。基于這一現狀，專業教師在課堂教學過程中，不僅僅要重點介紹最新的海關監管規定，必要時還需要給學生講明這一規定調整之前的監管規定，理清我國海關在相關問題上的監管措施演進和知識變化脈絡，從而為學生在今后工作過程中的進一步自我學習奠定基礎。

2.3引申介紹我國行政管理體制改革思路

報關實務課程內容的上述調整體現了我國行政管理體制改革的思路，例如后置審批、強化事中事后監管、強調企業自律與誠信等。圍繞這些改革思路，我國不僅僅在海關監管領域出臺了一系列改革措施，在社會經濟生活的其它方面也制定了許多類似的改革舉措。以報關實務課程的教學為契機，適當引申介紹我國的行政管理體制改革思路，一方面有助于學生深刻理解我國在社會經濟生活各個領域的最新政策調整，擴充經管類專業學生的知識面；另一方面，也有助于學生把握我國漸進式經濟體制改革的穩步推進過程，增強學生對我國經濟社會發展的信心。