第一篇：創新政府投資工程招投標監管體制機制

創新政府投資工程招投標監管體制機制

在政府投資工程招投標監管工作中，我省各級紀檢監察機關積極推動政府相關部門創新體制機制，強化監督檢查，著力規范招投標市場秩序，促進了全省經濟又好又快發展。

一、創新建設工程招投標監管體制，確立統一有序的管理格局

（一）統一建立政府領導下的招投標綜合監督管理機構

針對過去招投標工作管理分散、政策規定不統一、部門監管缺位和綜合監管缺失等問題，我省大力推進招投標監管體制改革創新。2006年10月，省政府成立了由常務副省長任主任、16個省直部門為成員的招投標工作管理委員會，負責全省招投標活動的統一指導協調;并成立專門機構“省招投標管理辦公室”，負責全省招投標市場的綜合監管；縣級以上政府成立相應機構，負責轄區內招投標活動的綜合監管。目前有13個地級市62個縣(市)成立了招投標綜合監管機構。為了進一步明確執法主體，解決行政監督缺位錯位的問題，2007年7月，省政府批準成立了省招投標監督管理局，隨州等市也陸續成立了招投標監督管理局，與招投標管理辦公室合署，履行綜合監管和執法監督職責，從而實現招投標市場由分散監管向綜合監管和行業主管部門監督相結合的根本轉變。

（二）統一建立政府主導、集中服務、規范有序的綜合招投標平臺

2003年10月開始，省、市、縣三級陸續組建綜合招投標中心，與發展改革、建設、水利等部門的招投標中心并存，部門各自為政、行業壟斷、規則各異等問題難以克服。經過廣泛調研、充分論證和不斷探索實踐，2005年11月，省政府決定整合省級招投標平臺資源，將交通、水利、建設、國土、財政、國資、衛生、電力、信息產業、政府采購等行業的招投標活動全部納入省綜合招投標中心交易，省直其他主管部門的招投標平臺予以撤銷。

各地按照省政府要求，先后組建綜合招投標中心73家，基本實現“統一進場交易、統一信息發布、統一操作規程、統一進行監管”。各級綜合招投標中心切實加強硬軟件建設，完善交易、綜合性服務和信息網站大廳，以及管理辦公區、評標區和監控室等“三廳二區一室”功能，裝備電子監控、計算機網絡和無線電屏蔽等系統，打造公開透明、統一有序的市場交易平臺。僅2006年完成進場交易項目2431個、交易金額243.3億元，平均節資率達12%。

（三）理順招投標責任主體之間的關系，改進行政監督工作

為適應招投標工作新體制、新形勢的需要，改變過去行業主管部門既當“裁判員”、又當“運動員”的管理模式，各級政府進一步明確分工、明晰職責，著力強化招投標綜合監管機構、各行業主管部門、招投標中心和招標人等責任主體的監管責任。規定招投標監督管理局受政府委托，監督和指導各類招投標業務，不介入具體招投標活動；各行業主管部門依法依規，負責本部門、本系統內的招投標監管工作，查處違法違規行為；監察機關負責對行政監管部門的行為進行再監督；招投標中心負責提供場地、信息、技術咨詢和集中辦公服務，實行“零收費”；招標人依法自行或委托代理機構組織招投標活動，充分體現市場主體地位。全省逐步形成了以招投標雙方為主體，綜合招投標中心為平臺，執法監督部門為保障，分工明確、責任到位，各司其職、協調一致的招投標責任體系和制約機制。

二、創新招投標活動運行機制，遏制規避招標、圍標串標等行為

針對招投標活動中違法違規行為的新情況新特點，我省立足于構建公平公正的競爭秩序，著力創新招投標過程中的游戲規則，努力從源頭上預防和治理腐敗。

（一）改革資格預審辦法，創造投標人公平競爭環境

資格預審是整個招投標活動的總入口。過去，投標人資格預審能否通過，完全由招標人或招標代理機構說了算，而且整個資格預審過程不透明，是圍標、串標現象發生的主要環節和根源。為此，武漢、宜昌、荊州、隨州等市在資格預審制度和方式上進行了一系列改革。一是從制度上規定，凡國有資金投資建設工程的招標項目，招標人或招標代理機構必須在綜合招投標中心完成資格預審。二是在技術上，資格預審的審查方式、內容、程序等均在計算機上完成，減少人為因素。三是將資格預審分為“合格制審查”和“評審制審查”。一般招標項目的資格審查，實行“合格制審查”，即只對投標人的市場準入條件進行審查，凡條件合格的，均可參加投標，使招標人或招標管理機構沒有理由排斥任何一個合格的投標人。技術特別復雜或者具有特殊專業技術要求的招標項目的資格預審，實行“評審制審查”，即由資格審查委員會對投標人的市場準入條件和業績、信譽等進行綜合評審，通過評分排名方式，選擇和確定符合規定數量的合格投標申請人參加投標。資格預審結束后，網上公示，接受社會公眾監督。

（二）改革評標定標辦法，從技術操作上遏制圍標串標行為

為最大限度地解決串標、圍標和串通抬價、低價惡意中標等突出問題，我們堅持“三招并舉”。一是嚴把“五關”，即嚴格把好信息發布關、標書及評標辦法制作關、資格審查關、開標評標關、定標關，力求高標準、嚴要求。二是設置兩條控制線：對于串通抬價，投標價明顯高于設定的最高限價的，一律作為廢標，確保把中標價控制在合理的區間內；對于中標價明顯低于標底價的惡意中標，收取標底價與中標價之間的差價為質量保證金，嚴防甲乙雙方串通作弊、偷工減料現象發生。三是實行雙重審查：對于投資過億元的重大建設項目，由于參與競標者較多，為減少投資者不必要的損失，同時避免圍標現象，我們采取了“事前審

查+收取保證金”的辦法，提高競標門檻，確保實力強、技術硬、信譽好、價格低的競標者中標；標底較小的項目，則實行事后審查，讓有意競標者廣泛參與，只審查中標者資格，從高到低依序確定中標人。

（三）建立統一的專家評委庫，規范專家評審行為

評標定標是確保招投標公平交易的核心，而確保評標定標公平公正的關鍵在于加強評標專家總庫建設和管理，建立一套科學合理的評標體系。2005年以來，我省建立了統一的綜合性評標專家總庫，各地各行業建立子庫，聯網運行，資源共享。評標專家總庫由省招投標監管局統一管理，實行“五管齊下”：一是打破行業部門界限，面向社會公開招聘各類評標專家，省評標專家總庫擴充到 4000多人，除滿足本級需要外，可向市縣推薦，解決基層評委類別不全、人才短缺問題；二是實行省、市、縣評標專家庫聯網，拓寬專家評委選擇面；三是建立評標專家自動隨機抽選系統，有效預防人情標；四是采用加權平均的復合標底，將商務標和技術標實行兩段評標法，避免評委對投標企業的主觀傾斜，解決串標圍標問題；五是完善評標專家淘汰機制，增強評標的公正性。

（四）探索招投標行業自律機制，規范招投標中介行為

我省依法整頓和規范招投標中介活動，建立健全中介市場準入制度，依法取締了一批違法違規的中介機構，切實解決中介不“中”問題。按照市場需求，發展工程建設項目招標代理機構235家、監理機構231家、造價咨詢機構310家，培育規范有序的中介服務市場。2007年12月成立了有70多家會員的省招投標協會，通過加強行業自律，提升招投標服務水平。

三、創新外部監督方式，增強招投標活動執法監察的實效

（一）完善監管辦法，增強監督合力

為確保招投標市場的廉潔高效，我們探索建立了具有本省特色的“1234”監督管理辦法。一是健全一套制度：修訂、出臺《湖北省招標投標管理辦法》、《建設工程施工招標投標管理實施辦法》、《政府采購招標投標規范程序》等16個規章，完善了《建設工程項目交易守則》、《評委工作制度》，印制了規范表格和示范文本，做到有章可循，有規可依。二是加強兩項監管：一方面，加強招標項目監管，做到事前嚴把招標方式關，事中嚴把操作程序關，事后嚴把誠信履約關；另一方面，全省各級監察機關、主管部門健全投訴舉報受理制度，加強招投標活動監管。全省有16個市（州）的監察機關與行政監督部門建立了投訴處理協調機制。行政監督部門近兩年共受理投訴300多件；監察機關轉辦投訴100多件。三是實施“三個公開”：即項目信息公開，招標方必須在指定媒體發布招標信息，并嚴格核準公告內容；評標方式公開，對不同專業的項目，合理確定不同的評標方式，并在發標時一并告知投標人，堅決杜絕人為因素的干擾；中標結果公開，評標結束當場宣布中標結果并及時公示，接受社會監督。四是推行“四制”管理：全面推行項目登記備案制、多途徑報名制、行賄犯罪檔案查詢制和“黑名單”管理制。

（二）運用信息技術，加強日常監管手段的現代化建設

全省各地加快招投標信息公開步伐，相繼開發了計算機監控軟件，建立信息庫，及時發布招標事項核準、招標公告、招標代理活動、中標候選人、中標結果等信息；充分運用信息技術，積極推行網上招標投標、計算機輔助評標、隨機抽取專家、評標過程電子監控等招投標措施；利用網絡平臺，公告招投標活動不良行為記錄、違規行為的處理結果等信息，強化社會監督；實行電子監察，規范國家工作人員的從政行為。

（三）嚴肅查處違法違規行為，建立招投標市場退出機制

嚴肅查處違法違規行為是促進招投標活動公開、公平、公正的重要措施。為查處和糾正違紀行為，省紀委、監察廳制定了《關于違反招標投標法律法規行為的紀律責任追究暫行規定》。全省監察機關會同有關部門加大招投標執法監察力度，嚴肅查處國家工作人員違規操作、失職瀆職、徇私舞弊、以權謀私等違法違規行為，近兩年共立案43件，有38人受到黨政紀處分，有12人移送司法機關。建立招投標市場退出機制是規范招投標市場的源頭治理之策。2007年7月，省政府制定了《建設工程領域防治商業賄賂行為暫行辦法》，規定對存在商業賄賂等不良行為的投標人，禁止其在一定時期內參與建設工程投標活動。省監察廳會同有關部門對孝襄高速公路建設中的違法分包問題進行了調查，某國有企業被給予一年內不得參與湖北高速公路建設投標的處罰，另有4家企業被通報批評。省交通廳對5家存在行賄行為的施工企業，取消其在湖北2年的交通建設市場投標資格。

第二篇：關于體制機制創新

懷仁縣中醫院文件

懷中醫學組發[2009]15號

關于體制機制創新

方面的意見、辦法和規章制度

一、意見方面：

（一）、是對醫院科學發展認識不足，思想解放不夠，發展質量不高，發展速度不快；

（二）、是醫療服務中服務意識不強，服務質量不高，服務行為不規范，對患者權益維護不夠；

（三）、是學科建設不健全，各專業學科發展不平衡，重點學科建設滯后；

(四)、是學科帶頭人培養制度缺乏，中堅技術骨干儲備不足，住院醫師培訓；

（五）、是醫院基礎設施建設滯后，制約了醫院發展；

（六）、是黨性不強、執行黨紀不嚴，在世界觀、人生觀、價值觀、權力觀、地位觀、利益觀方面存在的問題。

二、采取的辦法

（一）提高思想認識。廣大黨員、特別是黨員領導干部要進一步加深對科學發展觀的理解，增強貫徹落實科學發展觀的自覺性和堅定性；進一步解放思想，轉變不適應、不符合科學發展要求的思想觀念，使領導班子和中層干部在什么是醫院科學發展、現在存在哪些問題、今后如何實現科學發展等重大問題上形成共識，把思想認識統一到科學發展觀的要求上來，用科學發展觀指導和統領醫院工作。

（二）解決突出問題。努力解決影響和制約醫院科學發展的體制、機制、思路、政策、作風等方面存在的突出問題，解決黨員領導干部在黨性黨風黨紀方面群眾反映強烈的突出問題；進一步明確醫院科學發展的工作思路，完善醫院科學發展的政策措施；加強領導班子思想政治建設，黨員領導干部要講黨性、重品行、作表率。

（三）以深化醫療衛生體制改革為契機，創建有利于醫院科學發展的體制機制，加快推進醫院制度建設，為病人提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務，扎實推進醫院建設和發展。

（四）促進科學發展。通過學習實踐活動，在領導班子和中層黨員干部中，形成推動科學發展的堅強意志、謀劃科學發展的正確思路、領導科學發展的實際能力、促進科學發展的政策措施、增強

33、貫徹群眾路線。一切為了群眾，一切依靠群眾，充分發揚民主。吸收群眾全程參與，認真聽取群眾的意見建議，虛心向群眾學習，真誠接受群眾的監督，把群眾滿意不滿意作為評價活動成效的重要依據。

4、堅持正面教育。正面教育是充分調動黨員干部主觀能動性、激發黨員干部積極向上的內在動力，是實現黨員干部自我教育、自我提高的一種有效形式。要堅持高標準、嚴要求，組織廣大黨員深入學習實踐，實事求是查找思想和工作中存在的問題，深刻分析產生問題的原因，認真總結經驗教訓，認真開展批評和自我批評，進一步明確努力方向。查找和剖析問題既要嚴格要求，又不搞人人過關，注意保護黨員、干部的積極性。

三、規章制度建立

（一）、我院理論學習要結合貫徹落實科學發展觀，推動醫院改革和發展，專題學習不少于3次。組織黨員集中學習的時間不少于20學時。

（二）、要采取個人自學、集中交流、主題征文、邀請專家作輔導報告等多種形式，創新學習方法,組織黨員干部進行學習。

（三）、深入開展專題調研。在思想動員、學習提高的基礎上，院班子成員分專題開展調查研究，努力提高運用科學發展觀分析和解決問題的能力。

（四）、引導廣大黨員特別是黨員領導干部把思想認識從違背科學發展觀要求的觀念、做法和體制機制的束縛中解放出來，克服滿足現狀、因循守舊等思想，開創思想解放的新境界，樹立正確政績觀。增強憂患意識、責任意識和機遇意識，進一步開闊眼界、開闊思路、開闊胸襟，在貫徹落實科學發展觀、深化醫院改革的重大問題上形成共識。

（五）、查找個人和班子在貫徹落實科學發展觀方面存在的突出問題，查找黨性黨風黨紀方面群眾反映強烈的突出問題，深刻分析原因，認真聽取群眾意見，開展批評與自我批評。按照科學發展觀要求分析查找自身差距和不足，明確努力方向。既要嚴格要求，提高質量，又不搞人人過關。

（六）、認真查擺貫徹落實科學發展觀方面存在的突出問題，深刻分析形成問題的主客觀原因特別是主觀原因，確定貫徹落實科學發展觀的主要思路和加強領導班子自身建設的具體措施等。

（七）、對科學發展觀及體制機制創新的認識深不深、查找的問題準不準、原因分析得透不透、發展思路清不清、工作措施可行不可行等方面要認真分析，群眾提出的正確意見要得到充分體現。

（八）、對查擺出來的突出問題和需要完善的制度，按輕重緩急和難易程度，要提出創新目標、方式和時限要求，明確分管領導、分管科室，使機制創新工作有章可循。廣大干部職工要積極建言獻策；同時，努力轉變作風，改進工作。

（九）、完善體制機制。從促進醫院科學發展的需要出發，積極穩妥地推進保障醫院健康快速發展的體制機制創新和制度建設，努力解決制度缺失和體制障礙等突出問題。廣大黨員要認真落實制度建設推進年活動中完善的各項制度。

（十）、提高執行力，持續改進醫療質量。加強醫師業務知識培訓，按照《醫師定期考核管理辦法》嚴格考核，強化醫務人員“三基三嚴”訓練，提高應急能力。要強化業務科室的管理意識，提高其執行規章制度和崗位職責，尤其是醫療核心制度的自覺性。定期召開專門工作會議，研究提高醫療質量、保證醫療安全措施，確立質量與安全工作的重點目標，組織開展經常性專項檢查，保證醫療質量持續改進。

（十一）、狠抓行風建設，樹立醫院良好形象。行風建設要從生存危機考慮，從塑造形象出發，主動地把行風建設作為事業發展的自覺行為。盡快把轉變行風作為提高醫院綜合競爭力的重要內容，把行風建設作為創建現代化醫院的龍頭和抓手，把行風建設的過程作為不斷培養人、教育人、塑造人的過程，在醫院內部形成良好的人文環境，以行風建設的成果，向社會展示醫院的良好形象。

（十二）、明確職責任務。做到認識到位、組織到位、措施到位、工作到位。各科室的主要負責同志是第一責任人，黨員領導干部要充分發揮表率作用，帶頭深入學習，帶頭調查研究，帶頭解放思想，帶頭分析機制體制的不完善之處。

（十三）、接受群眾監督。要充分發揚民主，認真聽取群眾意見建議，虛心向群眾學習，真誠接受群眾監督。醫院要把擴大群眾民主參與貫徹到實際工作中，廣泛聽取干部職工和社會各界的意見，自覺接受群眾和社會的監督。

（十四）、搞好輿論宣傳。各支部、各科室也要通過豐富多彩的方式開展活動，營造濃厚的輿論氛圍，擴大學習實踐活動的社會效果，進一步把廣大黨員干部群眾的思想和行動統一起來。

（十五）、堅持統籌兼顧。醫院要統籌兼顧、周密安排，把體制機制創新與推動當前各項工作結合起來，與加強效能建設結合起

第三篇：體制機制創新

榮縣人民政府政務服務中心

管理創新工作情況

榮縣人民政府政務服務中心（以下簡稱“政務中心”）以科學發展觀為指導,全面貫徹落實中央、省、市、縣管理創新工作精神，以維護人民群眾根本利益、建設和諧社會為目標，通過加強組織和行政效能建設，推進機制創新，激發工作活力，圍繞創新社會服務模式，強化工作措施，加大工作力度，促進政務服務工作的發展，取得了可喜的成績。

一、加強領導，制定方案

政務中心按照縣委政府的統一部署，定期召開黨委會專題研究管理創新工作，成立了管理創新工作領導小組，組長由中心書記張伯君同志擔任，全面負責管理創新工作；副組長由中心副主任朱亞夫擔任，分管該工作，具體抓落實；成員：許清華、嚴棣樞、虞俊華，負責管理創新工作的實施落實，辦公室具體承辦。結合政務服務工作實際制定了切實可行的實施方案，籌集落實了相關工作經費。

二、抓好結合，突出重點

政務中心作為窗口單位，緊緊圍繞“依法、高效、廉潔、便民”的服務理念，將管理創新與政務服務有機結合，突出重點進行體制機制創新。

（一）在考核激勵上創新

公平公正的考核機制是肯定職工成績，獎勤罰懶，激發職工工作積極性的有效手段。一是每年修訂考核方案，使之更加合理。中心考核方案條理清楚，涵蓋全面，規定明確，量化準確，操作性強的特點；二是考核公平透明，可信度高。政務中心通過樓層互評、樓層推薦、考勤公示、考核小組評議等方式得出窗口及工作人員考核分值，評出每月紅旗窗口、優質服務窗口、優質服務明星；三是考核結果運用有力。月度考核得分將作為考核評優、窗口及個人評優評先的重要依據；四是設立示范崗，建立向先進看齊的機制。政務中心設立了黨員示范崗、巾幗示范崗、普通話示范崗等19個示范崗，達到了學先進趕先進的目的。

（二）在“兩集中兩到位”上創新

政務中心按照省、市、縣的統一安排，加大了“兩集中、兩到位”的工作力度，對全縣所有入駐窗口單位的審批和服務事項進行多次清理，特別是機構改革和“三定”方案調整后，政務中心再次對“兩集中兩到位”情況進行了清理，調整了窗口布局，加強了與縣級部門的溝通和協調，實現了國稅、地稅、新合、醫保、工商、惠民幫扶等的整體入駐。目前入駐窗口、工作人員、辦理事項均居全市區縣首位。

（三）在標準化建設上創新

政務中心制定了鄉鎮便民服務中心及村社區代辦點標準化建設實施意見，詳細規定了場地、設施、進駐事項、人員配備、軟件名目、完成時限，在全市率先采用統一大廳布局設計、統一標識標牌尺寸式樣、統一施工指導驗收、統一補助標準的“四統一”方式推進，率先在全市完成鄉鎮便民服務中心標準化建設。目前全縣27個鄉鎮、345個行政村均建立了便民服務中心（代辦點），實現了縣、鄉鎮、村（社區）三級便民服務網絡全覆蓋。

（四）在電子政務大廳建設上創新

在電子政務大廳建設中，政務中心按照省市的要求，創新工作思路，建立符合中心實際的新機制，收到顯著成效。政務中心一邊報批設備采購計劃，一邊進行工作人員培訓；一邊進行設備安裝調試，一邊進行行政審批（許可）事項相關信息錄入。政務中心比規定時間提前2個月，于2011年11月初率先在全市開通運行電子政務大廳，實現網上審批。

（五）在審批流程上創新

政務中心代擬了重大項目并聯審批及綠色通道實施意見，牽頭對重大項目進入綠色通道，實施并聯審批，精簡了審批程序，大大縮短了審批時限。大佛景區建設、“兩所一庭”建設等均是受益項目。

三、成效顯著，受到表彰

政務中心通過管理體制機制創新，嚴格落實首問負責、限時辦結、責任追究、一次告等運行制度，統一服務標準，規范服務行為，完善大廳接待，優化全程代辦、延時辦理、預約辦理、特別通道、上門辦理，網上辦理等服務，收到顯著成效。入駐部門達43個，辦理事項383項，窗口工作人員137人，月均辦件量12余萬件，現場辦結率、群眾滿意率100%。2011年在市政務服務中心組織的政務服務工作考核中我中心名列全市第一，被四川省人民政府辦公廳評為標準化建設先進單位。

四、存在不足，亟待解決

縣政務中心在運行中雖然取得了一些成績，但也在一定程度上存在不足，阻礙了政務服務的發展，亟待從體制機制 上進行解決。

一是由于職能職責所限，對窗口工作人員的管理乏力。中心只有管理、協調、監督職能，沒有人事權、財務權，就連年終考核，部分單位及窗口工作人員都不理解支持。

二是部分單位窗口工作人員更換頻繁，沒有按照至少2年才能更換的要求調整工作人員，致使個別工作人員摸索業務時間長，業務不熟練，影響辦事效率。

三是部分單位未按照業務精、年紀輕、電腦熟的標準，選派工作人員進駐政務服務中心，致使窗口工作人員整體年齡偏大，業務素質參差不齊。

五、迎接挑戰，早作謀劃

1、深入學習文建明工作法，在管理的精、深方面狠下功夫，進一步創新管理體制機制。

2、加強學習培訓，強化隊伍建設。政務中心要繼續組織全體干部職工學習相關法律法規，傳達市縣管理創新文件和會議精神，踐行“依法、高效、廉潔、便民”的服務理念，提高管理干部和窗口工作人員的整體素質，做到依法行政，提高行政效能。

3、進一步轉變工作作風，牢固樹立服務理念，以人民群眾滿意為目標，努力探索實施并聯審批和“綠色通道”審批的新方法、新途徑，為招商引資提供良好的政務服務環境，為我縣地方經濟發展做貢獻。

二〇一二年三月八日

第四篇：體制機制創新

體制機制創新

大力度削減行政審批項目，下決心清理調整行政事業性收費，2008年，市權范圍內僅保留行政審批項目11個、核準事項49個、告知承諾事項10個，保留行政事業性收費項目162個。積極創新土地利用方式，推進城鄉建設用地增減掛鉤，促進城鄉土地資源的科學配置和節約集約利用，努力破解用地難題。全市共新增掛鉤周轉土地11861畝，占全省的1/4以上。全力深化金融改革，市區信用聯社組建為民豐農村合作銀行，中國郵政儲蓄銀行宿遷市分行及3家縣支行掛牌營業，沭陽縣成立了全省首家村鎮銀行。4家小額貸款公司開業運營、3家獲批籌建。全市注冊資金億元以上的擔保機構達到3家。年末金融機構各項存款余額449.7億元、比年初增長26%，貸款余額323.6億元、增長28.2%，其中工業貸款余額61.4億元、增長51.1%。農業政策性保險為農戶減少損失1862萬元。改革招投標管理體制，建立統一規范的招標投標交易平臺，工程開標、評標資金平均節約10.5%，政府集中采購資金平均節約16%。鄉鎮機構改革全面完成。在全省率先實行農民工工資支付專用賬戶制度，從源頭上解決農民工工資支付難題。不斷完善民主決策制度，自覺接受人大、政協的法律監督和民主監督，注重發揮各民主黨派、工商聯、人民團體和無黨派人士參政議政作用，認真辦理人大代表建議和政協委員提案，主動聽取各方面意見和建議。市政府常務會議研究民生議題邀請部分人大代表、政協委員以及企業和基層干群代表參加，并通過《網上宿遷》進行網絡視頻直播，促進了政務公開，提高了決策的民主化、科學化水平。建立市政府常務會議學法制度，強化依法行政意識，增強依法行政能力。

第五篇：杭州市國有資產監管體制機制創新研究

杭州市國有資產監管體制機制創新研究

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提要：本文在總結杭州市國有資產監管經驗的基礎上，重點探討推進國有資產管理體制改革和國有企業改革，完善國有資產監管體系和企業運營機制，厘清國有資產監管中存在的主要問題，并提出推進國有資產監管國企發展的對策建議，規范監管行為，進一步提高對國有資產管理的科學化、規范化。

關鍵詞：國資監管機制保值增值杭州

作者許仁龍，杭州市國資委政策法規處副處長、高級會計師（郵政編碼310009）。

杭州市國有資產管理委員會（以下稱國資委）自2005年成立以來，牢牢把握依法履行出資人職責這條主線，推進國有資產管理體制改革和國有企業改革，有效落實國有資產保值增值責任，創造性地開展工作，有力地增強了企業發展的動力和活力。截至2009年底，杭州市國資委監管的國有及國有控股企業資產總額達1280.93億元，國有資產總量達433.1億元，分別比國資委組建前2004年增長60.18％、165.75％，年均增長12.04％、33.15％。2009年，杭州市國資委監管的國有及國有控股企業實現主營業務收入580.6億元，利潤總額50.26億元，分別比2004年增長94.88％、145.29％，年均增長18.98％、29.06％；經營性國有資產保值增值率每年在109％以上，凈資產收益率年均12.43%[1]。2005—2009年是杭州市國資監管新體制從初創到逐步規范運行的五年，數據表明，這五年也是杭州市國有企業發展速度最快、經濟效益最好、活力和競爭力提升最明顯的五年。

一、國有資產監管成績喜人

（一）初步構建具有杭州特色的國資監管新體系

建立健全保證出資人職責落實的組織和制度體系，構建起市、區（縣）兩級、“國資委—國有資產營運機構—國有和國有控股、參股企業”的“兩級管理、三層架構”的國資管理組織體系，使多頭管理模式轉變為統一行使出資人職責的管理模式。以制度建設為重點，制訂出臺了40多個規范性文件，形成了政策法規、業績考核、收入分配和調控、統計評價與財

務監督、國有產權股權變動監控、國有資本經營預算和投資風險監控、企業領導人員管理、黨建和黨風廉政建設“八大體系”，初步實現了國資監管制度的全面覆蓋，使國資監管逐步走上規范化、法制化、制度化的軌道。

（二）創新寓監控和調節于一體的國有資本經營預算管理模式

在多年收繳國有資本收益的基礎上，2009年開始試行市本級國有資本經營預算制度，使國有資本經營預算成為國有資本增量投資的有效平臺，充分發揮預算在國有資本戰略調整中的作用；運行并完善國有資產營運機構國有資本經營預算制度，實行“兩上兩下”管理模式，探索建立預算實時監控和預警系統，實現從單純的監督型預算向監督與考核相結合的預算轉變，使國有資本經營預算成為國資監管的重要平臺；推行企業全面預算制度。通過構建互為統一、有機銜接的三層次的預算管理體系，使國有資本經營預算成為國資管理的綜合平臺和有效手段。

為形成責任落實和壓力傳遞相統一的機制，探索了年薪制和任期中長期激勵相結合的有效形式，推行了經濟增加值（EVA）考核，強化企業發展的內在動力。在年薪制考核中，因企制宜地導入自主創新、技術改造、安全生產、企業黨建、黨風廉政等考核內容，使考核更加科學。為避免利益短期化問題，在部分企業對經營者試行了虛擬股權激勵和建立離職保證金等形式的中長期激勵辦法。

（三）強化出資人監管確保國有資產保值增值

相繼開展了企業清產核資、國有資產產權登記等工作，全面摸清國有資產家底；加快不良資產處置，提高了國有資產質量；構建以治理商業賄賂為重點的產權交易監督系統，實現對產權交易全過程的監督。特別是在資產評估管理中，堅持合規性和合理性審核，公開選聘了12家資產評估機構，建立起中介機構資產評估質量檔案庫；公開選聘了70名專家組成評審專家庫，建立起國有資產評估重大項目專家會審制度，大大提高了國有資產評估質量，實現了國有資產價值最大化。

構建事前、事中、事后全過程監控機制。一是建立財務統計、審計制度和工作規程，形成“三套財務報表體系”和“兩個審計”，加強了對監管企業的動態監測，形成了外部監督和內部監督相結合的機制；委托中介機構承擔企業財務審計、建設工程項目審計工作的形式，大大提高了國資監管工作的公正性和專業性。二是制定出臺了重大事項監督管理辦法，強化對企業投融資、股權變動、產權轉讓等重大事項的監督管理，確保了國有資產安全。三是充分發揮監事會和財務總監的監督作用。通過向社會公開招聘財務總監，實行以財務監督為核心的財務總監委派制度，強化對企業資金安全的監督作用。實行外派專職、兼職監事和內部推選職工監事制度，有效強化了出資人監管，確保國有資產的保值增值。

（四）深化改革調整做強做優做大國有企業

堅持以出資人為主導、企業為主體，進一步深化企業改制改革，加快國有經濟布局結構優化調整。一是積極推進國有經濟布局結構調整。制訂出臺了《關于推進我市國有經濟布局和結構調整的指導意見》，重點支持基礎設施和公用事業、裝備制造、化工醫藥、現代服務業四大優勢產業板塊和優勢企業的發展，進一步促進國有資源的優化配置。二是充分發揮國有資產營運平臺作用。市城投集團、工投集團、交投集團調整管理架構和職能，加強了對系統資源的整合，強化了大項目推動，進一步發揮投融資、建設管理、資本運作三大平臺作用。其他大型企業集團也在創新管理體制、深化調整結構中取得了明顯成效，如杭氧等一批企業同時實現了整體搬遷、規模擴張、技術提升、結構優化。三是不斷深化企業改制改革。穩步推進了公交、自來水、燃氣、垃圾處理等市政公用事業市場化改革，公司制、股份制改革取

得重要進展，輔業改制基本完成。企業產權制度改革進一步深化，如杭州銀行、杭州工商信托、市燃氣集團等引入了國際戰略投資者，再創企業體制和機制新優勢。四是積極推進企業上市。重點推動杭氧、杭橡、杭州大廈、杭州銀行等龍頭企業上市，加大了企業改制重組的力度和培育工作，為下一步做大做強打下了基礎。

國有資產管理體制改革和國有企業改革為企業發展提供了強大的動力和活力，使國有企業發展速度明顯加快，企業規模和競爭力大大提升，一批優勢企業迅速成長為地方經濟發展的領頭羊和行業的排頭兵。據統計，2009年涌現出銷售收入超百億企業2家（杭橡、杭汽輪）、超20億企業3家（金魚電器、杭氧、杭州大廈），利潤超億元企業13家。在2009中國企業500強發布會上，杭橡和杭汽輪集團再次入圍中國企業500強，杭橡、杭汽輪、華東醫藥、金魚電器4家集團再次入圍中國制造業企業500強，杭州大廈、解百集團、長運集團3家企業再次入圍中國服務業500強。

二、國有資產監管工作中值得重視的問題

杭州市國有資產監管工作雖然取得了不俗的成績，某些工作甚至走在全省乃至全國的前面，但不可否認，在逐步走出國際金融危機陰影、經濟平穩回升但基礎尚欠穩固的后危機時代，企業國有資產監管中還存在著一些困難，困擾國有資產監管國企發展的主客觀問題依然存在：

（一）國有資產監管機制有待進一步完善

部分經營性國有資產仍游離于國資監管部門監管之外，國有資產監管的責任主體仍不落實。實際操作中，由于監督管理主體不明確，存在監管制度不統一，國有資產監管信息分散等問題，不利于監管效益的提高；企業領導人員管理基本上按傳統路徑進行，主要負責人由組織部門直接管理，部分企業的副職由國有資產監管機構管理，管資產與管人、管事相脫節的現象仍然存在，國有資產監管機構“三統一、三結合”的職能沒有完全到位，不利于現代企業管理體制的建立和完善。

（二）國有企業轉方式、調結構的任務十分緊迫

部分國有企業盡管認識到轉方式、調結構的緊迫性和重要性，但對如何轉、怎么調心中無底；部分企業迫于現金流量與轉型發展需付出大量資金、成本以及上級考核的壓力，仍然存在以追求資產凈利潤等現實經濟指標為主的誤區，重規模擴張、輕內涵提升，重產品經營、輕資本運作，將轉方式、調結構視為一項“長期奮斗”的目標，難見實際行動。

（三）國有企業體制機制創新步伐滯后

規范的法人治理結構還沒有普遍建立起來，部分企業董事會、監事會仍不健全，與各負其責、有效制衡、協調運轉的法人治理結構要求尚有不少差距；部分企業董事會成員由內部產生，且與經理層高度重疊，行政任命的內部人員同時擔當戰略制定者、決策監督者、方案執行者的角色，其定位存在沖突;董事會、監事會、決策層、經營層的權責和分工不清，不同程度出現內部人控制和“一言堂”現象，企業管理水平需要進一步提高。

（四）在資產配置上，國有經濟布局結構有待進一步優化

主要表現為國有經濟分布依然過寬，國有資本再投入機制和制度不夠健全；企業的層級關系有待進一步理順，一些企業管理鏈條過長，投資層級過多，產權關系錯綜復雜，不利于國有資產的監管和權益的維護；部分企業多元化經營造成主業不明，部分企業投資大多集中于基礎設施產業和回收期較長的行業，不利于現金迅速回流，風險抵御能力不高，國有經濟結構亟需進一步調整優化。

三、加強國有資產監督管理的對策措施

加強企業國有資產監管，必須認真落實《企業國有資產法》，依靠深化改革，進一步健全企業國有資產監管的配套規章制度，規范監管行為，提高監管水平。

（一）進一步完善國有資產監管機制

1．合理鑒定國有資產監管機構的監管范圍

針對監管主體多元、部分經營性國有資產游離于國資監管機構監管范圍之外的情況，要根據《企業國有資產監督管理條例》《企業國有資產法》的有關規定，積極推進政府出資人職能與公共管理職能的分開，構建統一的企業國有資產監管體系，促進政企分開、政資分開。可借鑒上海、天津等地的經驗，將政府其他部門管理的經營性國有資產分離出來，交由市國資委統一管理；對于確需政府其他部門管理的經營性國有資產，可由市國資委采取委托代理方式進行管理。在監管體制沒有完全理順的情況下，可以探索先通過派駐監事會的方式實現企業國有資產監管的全覆蓋。

2．改革監管企業管理者管理體制

依照《公司法》《企業國有資產法》的規定，把“黨管干部”的原則與市場化選聘、依法選擇管理者結合起來。黨委是“黨管干部”的實施主體，主要制定“黨管干部”的方針政策，但黨委對企業干部的管理應當通過履行出資人職責的機構對企業管理者的選擇體現出來。國資監管機構作為履行出資人職責的機構，是法定的企業管理者的任免機構，其對監管企業管理者的任免具有法律效力。因此應改革目前企業管理者選擇的管理體制，在同一出資人監管的企業中，不再按領導班子、職務管理企業管理者，由地方黨委授權國資監管機構對企業管理者進行統一管理。對監管企業董事會、監事會、高級管理人員的任免和建議任免、選舉和更換、聘任和解聘程序，必須作出明確的規定。地方黨委應根據“黨管干部”的原則，做好企業管理者的資格審查、提名和推薦工作；國資監管機構按照地方黨委的提名推薦，根據國家出資企業的不同情況，依法進行任免或提出任免建議。

（二）加強發展戰略監管，推動國有企業轉方式、調結構

轉方式、調結構是當前經濟社會發展的主攻方向，也是杭州市國企改革發展的重要目標和戰略舉措。國資監管機構要指導企業加強戰略規劃動態管理，保障企業發展戰略的有效實施，發揮好戰略規劃的引領導向作用。一是正確把握轉方式、調結構工作重點，主動適應全球范圍內新一輪經濟結構調整的要求，著力解決產業結構不合理、產能落后過剩、產品附加值低等問題。調整、退出一批沒有競爭力的劣勢產業、企業和產品，堅決淘汰消耗高、污染重、水平低的落后生產能力。二是積極推動國有資本向資源性、基礎性重點行業以及先進制造業、現代服務業、高新技術產業集中，向循環經濟、低碳經濟、綠色經濟方向發展。重點發展新能源、新材料、新醫藥、新信息、節能環保等戰略性新興產業，加快形成一批支柱產

業及主導產業群。三是堅定不移地突出發展主業，推動資金、人才、技術等各類資源向主業集中。按照“主業相同、產業相近、行業相關”的原則，以優勢企業和名牌產品為核心，積極穩妥地推進企業兼并、重組、合作，加快培育一批規模較大、行業領先、競爭力較強、具有良好發展前景的大公司、大企業集團。四是加大研發投入和創新力度，加快產業、產品、技術升級換代步伐，努力在關鍵技術、重要產品方面形成自主知識產權和知名品牌。

（三）加強企業法人治理結構建設

進一步完善企業法人治理結構，形成高效運轉、有效制衡的內部監督約束機制。

1．完善董事會制度，優化董事會的結構和功能，規范董事會運作

按照《公司法》《企業國有資產法》的要求，在公司章程中明確將董事會作為企業的主要決策機構，并約定企業董事會成員的職數。國資監管機構要按照法定程序委派董事，企業要建立職工董事制度，并使董事會成員按章程規定到位。積極探索黨委會參與重大問題決策的途徑和方法，要明確黨委會和董事會決定重大事項的范圍和界限，企業黨委會主要保證黨和國家的方針政策在企業的貫徹執行，參與企業重大問題的決策，支持董事會、監事會、高級管理人員依法行使職權。企業生產經營重大事項的最終決策權，應通過企業董事會權利的充分行使來實現。積極建立健全董事會專門委員會，細化董事會專門委員會的職責權限、履職程序，強化董事會的決策支持系統。積極探索推行外部董事制度，拓寬外部董事選擇渠道，加強對外部董事的考核評價，提高外部董事履職能力。

2．加強監事會建設，積極探索監事會與現代企業制度相結合的有效途徑

在企業章程中，對監事會的地位、職責、行權履職方式做出明確具體、操作性強的規定，使監事會真正獨立于董事會和經理層；在配齊企業監事會主席的前提下，要優化監事會組成結構，逐步擴大企業身份監事會成員比例，選拔財務、經營管理、法律等專業人員進入監事會擔任監事；建立職工監事制度，增加一線員工對公司重大事項的監督權和建議權。在全面落實監事會法定職權的基礎上，擴大監事會監督范圍，進一步轉變當前監事會的事后監督模式，探索對企業選人用人、生產經營、重大投融資、關聯交易、財務狀況和經營行為等事前、事中、事后全過程的監督，提高監事會監督的效果和效率。建立健全監事會責任追究制度，促使監事切實認真履行職責。

（四）強化國資監管舉措，規范國有企業經營行為

進一步建立健全全面風險管理體系，完善風險管理流程和工作機制，強化運營監控和預警，防止發生重大風險損失。一要強化企業財務風險防控。建立財務風險預警、監測、評價和應對體系。切實加強現金流量管理，確保資金鏈安全。強化成本管理，嚴格控制非生產性開支，有效降低成本費用。加強應收賬款管理，及時回籠資金，切實避免出現呆壞賬。二要強化投資監管。要建立健全內部投資管理制度，完善投資辦法，嚴把投資方向，嚴格投資程序，嚴管投資項目，嚴控投資成本，嚴禁不符合國家產業政策的投資，嚴禁超過自身實力的過度投資。三要繼續完善企業預算管理，提高國有資本經營效益。要以提高有效性為重點，深化預算管理，建立出資人預算與經營者預算相結合的預算體系，完善全面預算管理考評體系，進一步發揮國有資本經營預算對企業改革重組的引導支持作用，推動國有經濟布局不斷優化，提高國有資產收益。進一步完善工資總額預算管理，加強人工成本和企業負責人薪酬管理，規范職務消費，研究、探索、建立中長期激勵機制。四要繼續加強業績考核，落實國有資產保值增值責任。要建立經營績效和促進企業長遠發展的業績考核機制，完善企業增加值考核制度，健全企業負責人業績考核、履職評價、公認度考察“三位一體”的綜合考核評價辦法，重點考核涉及企業長遠、可持續發展的資產質量和債務風險指標，以切實可行的考核制度鼓勵企業轉方式、調結構；探索行業目標考核制，鼓勵企業選擇標桿企業進行目標考核，把考核結果與企業負責人任用結合起來，并強化經濟責任審計，進一步提高企業管理的科學化、制度化、規范化水平。