第一篇：民營中小企業社會保障的困境、成因與對策

民營中小企業社會保障的困境、成因與對策

黎民，喬慶梅

（武漢大學社會保障研究中心湖北武漢430072）

內容摘要：民營中小企業在我國國民經濟中發揮著越來越重要的作用，但其社會保障現狀卻良莠不齊、不容樂觀，其中有主觀因素也有客觀因素，有宏觀原因也有微觀原因，因而，采取的措施，改善民營中小企業的社會保障狀況，是我國社會保障發展中的一個重要問題。

關鍵詞：民營中小企業社會保障

隨著市場經濟的發展，我國民營中小企業得到了快速發展。尤其是近年來伴隨著國有企業“抓大放小”改革政策的實施，我國原有的國有中小企業絕大多數也以改組、聯合、兼并、租賃、承包經營和股份合作、出售等多種形式，轉變為民營企業。據最新統計資料顯示，我國中小企業的數量已經超過1000多萬家，占全國企業總數的99%。近幾年間，我國中小企業的總產值、實現

1利稅和商品勞務出口額分別占全國企業的60%、40%和60%，城鎮就業機會75%。民營中小企業已

經成為我國國民經濟增長中的生力軍，在宏觀經濟中發揮著越來越重要的作用。因此，推動民營中小企業社會保障的健康發展，不僅僅是企業自身的問題，而且事關我國國民經濟和社會穩定的大局，不容忽視。

一、民營中小企業社會保障的困境

我國的民營中小企業是隨著經濟體制改革和市場經濟的逐步確立而發展起來的，社會保障制度的改革和完善也是與市場經濟體制相適應、相配套的。但在總體上，我國民營中小企業的社會保障與企業的發展并不同步。與整個社會保障體系滯后于我國經濟體制改革的狀況相似，中小企業的社會保障也滯后于中小企業的發展。根據我們在武漢等地的調查，民營中小企業社會保障存在著一些突出的問題，主要表現在以下幾方面：

1、社會保險參保率普遍較低，該保未保的現象普遍存在；縱有參保，也多以管理人員、技術人員為主。民營中小企業是私有制性質的企業，所有者和經營者的高度統一是這類企業的一個重要特點。由于民營企業中的勞動關系具有勞資對立的一面，勞動關系的確立和變更缺乏規范化、法制化的制約，這使得企業在招工時手續不正規、不簽訂勞動合同的現象普遍存在，即使簽訂了勞動合同，也常常是以勞資之間權益的嚴重不對等為前提。在這種不規范的勞動關系下，企業主總是力圖減少工資成本，以獲得更多的利潤。企業主不為或盡量少地為工人繳納社會保險費就是一種具體表現。至于企業管理人員和技術人員參保情況好于普通工人，主要原因在于前者是企業中的“精英”，其招聘難度通常大于普通工人，他們的穩定性和積極性的發揮對企業的發展也有更大的影響，這使企業主不得不以交納社會保險費的方式對他們進行挽留和激勵。

2、參保企業隨意壓低繳費基數，保障程度明顯不足。我國現階段基本社會保險基金的籌集遵循的是國家、企業和個人三方共同負擔的原則，要求企業按照職工工資總額的一定比例繳納社會保險費。雖然國家已經規定采用稅前列支的方式繳費，但許多民營中小企業為了盡可能少地繳納保險費，在申報時刻意瞞報、低報職工工資總額，致使繳費過低，社會保險基金積累不足，大大降低了職工的風險保障程度，使許多職工在遭遇工傷、疾病、失業等風險時的保障需求得不到滿足，形成了“保險不保險”的尷尬局面。同時，我國實行的是多層次的社會保險體系，政府采取了多項措施鼓勵企業為職工辦理補充養老保險和醫療保險，但是，民營中小企業連基本社會保

險都不愿提供的情況下，更談不上補充保險了。

3、各險種發展狀況參差不齊，難以為企業職工提供全面的保障。民營中小企業的蓬勃發展，要求健全、全面的社會保障體系與之相適應。這就要求，企業職工除了能夠老有所養外，在遭遇疾病、失業、工傷等風險時也不至于陷入困境。但實際情況遠非如此。以武漢市為例，民營中小企業社會保險沒有統一的制度模式，參保企業只為職工投保了養老、失業保險，醫療保險則是五花八門，很不規范。與比較規范的外資或合資企業為職工投保一些團體性的醫療保險不同，部分民營企業只是以工資補貼的形式發給職工個人一定數額的醫療補貼，或規定報銷醫療費用的一定比例，多數民營中小企業職工的醫療則毫無保障，這些企業的職工一旦患病，還會遭到被辭退的厄運。至于工傷保險，則完全可以用一片空白來形容，如遇工傷事故發生，多數企業往往是給予一次性補償了事，甚至有時對傷殘職工的這種一次性補償也遲遲不能兌現。以上種種現象反映了民營中小企業職工的保障真空，他們一旦遭遇疾病或嚴重工傷，很容易陷入因病因殘致貧和因貧致病的惡性循環之中。

二、民營中小企業社會保障困境的成因

造成民營中小企業社會保障出現困境的原因很復雜，有宏觀環境方面的原因，也有微觀方面（包括企業和職工）的原因；有客觀因素，也有勞資雙方的主觀因素。

1、企業自身和雇主方面的原因。企業作為職工社會保險的買單者之一，對職工社會保障負有不可推諉的繳費責任。但是由于我國的民營企業是在特殊的體制環境下創業和成長起來的，使得多數民營企業尤其是民營中小企業具有一些先天的弱點，如積累不足，企業資金力量薄弱；起步水平不高，投資盲目性大；企業的生命周期短，行為短期化等，這對民營中小企業社會保障制度的建設和完善增加了相當的難度。具體講有以下幾點：

第一，企業積累不足，資金力量薄弱，同時稅負又較重，致使許多企業在承擔企業員工社會保險支出時確實有些勉為其難。現階段，我國民營中小企業融資難度遠遠高于其它大型企業，其發展初期所需資金的絕大部分是通過自我積累的方式來解決，即便在企業發展起來以后，其發展擴張也多是通過自我滾動的方式實現的。所以，民營中小企業普遍存在資金緊張的“通病”。1994年稅制改革確定的企業所得稅率為33%的比例稅率。雖然國家對年應稅所得額在10萬元以下的小企業采用優惠稅率，但仍高達27%和18%（為照顧小型企業稅負能力，對年利潤在3萬元至10萬元之間的，按27%征收所得稅，對年利潤在3萬元以下的企業，減按18%征收所得稅）。另一方面，雖然我國政府對民營中小企業的發展出臺了稅收、就業等諸多政策予以扶持，但在企業開辦過程中，程序往往過于復雜，導致費用的增加；一些地方政府常常把中小企業作為攤派各種費用的對象，以名目繁多的收費作為解決地方財政困難的舉措。加上我國在進行社會保障制度改革之后，企業按規定應為職工繳納的總計約達職工工資總額的30%左右（其中養老20%，醫療6%，失業2%，工傷約1%，生育約0.7%）的各種社會保險費，這就形成了民營中小企業過重的稅費負擔，使許多本已步履維艱的民營中小企業即便有心也無力去承擔，一些經營情況較好的企業也往往通過低報經營業績來減輕過重的稅負。

第二，企業主為追求利潤最大化而刻意逃避對職工的保障責任。民營中小企業作為私有制性質的經濟主體，是以具有剝削性質的雇用關系為基礎的，在這種雇用關系下，雇主總是盡一切可能減少勞動力的成本開支。社會保險費用的支出不可避免地增加了企業的工資成本，減少了企業盈利。這對于既是企業經營者又是企業所有者的民營企業雇主而言，當然是不愿看到的。所以，相當一部分民營中小企業總是在千方百計地減少或逃避社會保險費的繳納。這就導致民營中小企業社會保險參保率低，保障程度遠遠不能滿足企業職工的保障需求。還有一些企業，尤其是一些勞動密集型企業，由于對職工技術水平和熟練程度要求不高，企業主常常是鉆“試用期不投保”的空子，一旦試用期滿即辭退員工，重新招聘，形成輪流用工的現象，使這些勞動者的合法權益受到踐踏。

2、企業職工自身的原因。在特殊經濟環境下成長起來的我國民營中小企業，雖然已占據了整個國民經濟的半壁江山，但是，民營中小企業中的職工無論在經濟社會地位還是在文化、觀念等方面，都具有不同于國有及其它大中型企業職工的特點，在社會保障方面也呈現出明顯的差異性。

第一、民營中小企業的職工流動性強，農民工的比例高，實施社會保障的難度大。民營中小企業一般市場競爭力較弱，抗擊市場風險的能力不強，所以高倒閉率成為民營中小企業的一個重

2要特點（統計表明，中國的中小民營企業有60%會在5年內破產，有85%會在10年內消失）。企

業一旦倒閉，勞動者又要在勞動力市場中尋找新的就業崗位。另一方面，現階段我國民營中小企業用工形式很不規范，隨意解雇、辭退員工的現象普遍存在；加上民營中小企業管理上存在的一些弊端，如過分追求物質報酬忽視員工精神追求，重使用、輕培養，集權過多、管理過嚴等，難以使員工產生一種歸屬感，員工自動離職率也相當高。以上種種原因造成民營中小企業職工流動性遠高于國有及其它大中型企業。尤其是在一些勞動密集型企業，農民工占有很大的比例，流動性則更高。過高的職工流動率不僅加大了社會保險的統籌難度，而且許多雇員本身由于對社會保險的技術操作程序不了解，對社會保險的未來預期較低，對社會保險的兌付也持懷疑態度。

第二，企業職工具有短期行為傾向，不認為社會保障是自己的權益，不愿參保或不要求參保。在一定意義上，社會保險與商業保險一樣遵循權利與義務對等的原則。作為未來社會保險給付的受益主體，企業職工也負擔繳納一部分社會保險費的義務。但是，民營中小企業酬薪制度往往采用“全包干”的形式，職工每月拿一定數額的工資，社會保險、公積金等其它福利也完全包含在工資之中。如果讓本來收入就偏低的民營中小企業職工以直接減少當前收入的方式，來為一種在他們看來很不確定的未來受益付賬，這是他們所不愿意接受的。而且，民營中小企業職工在總體上文化水平不高，在勞動權益方面的要求也不強烈，沒有意識到社會保險是自己應得的保障權益。這種職工自己不愿交費、也不監督雇主為自己交費的局面，造成了參保主體的缺位。

3、宏觀環境的原因。造成中小企業社會保障困境的原因是多方面的，除企業和勞動者等微觀方面的原因外，宏觀環境中政策與法律監督的缺位和勞動力市場供大于求這類宏觀因素也不可忽視。

第一，法律約束和政策監督機制的缺位，使民營中小企業在社會保障方面有空子可鉆。市場經濟條件下，市場失靈的一個重要表現，是企業為實現自身的經濟性而造成的外部不經濟性，民營中小企業在這方面的表現則更加明顯。這就要求完善的法律和健全的監督機制對其進行制約。但是，我國當前對民營中小企業的政策監督和法律約束還遠不完善。雖然于2003年1月1日施行的《中華人民共和國中小企業促進法》已明確規定，民營中小企業有實行社會保障的義務，但是由于缺乏可行的法律監督機制，有法不依的現象比比皆是。例如，由于民營中小企業經營靈活、所有者與經營者高度統一，許多企業都沒有規范的財務系統，政府和勞動部門無法確切掌握企業實發工資總額，這就為民營中小企業壓低繳費基數、低繳費提供了可乘之機；在政策實施過程中，一些地方政府為了“政績”、“地方經濟發展”和“招商引資、優化投資環境”等目標，隨意加大政策實施的彈性，對民營中小企業不參保、低投保的現象往往睜一只眼閉一只眼，充耳不聞；有的甚至為了稅收、地方財政收入，在社會保障問題上刻意偏袒企業雇主，以批示、電話等方式干擾勞動部門、勞動監察等部門的正常工作。在這種情況下，地方政府不但不能夠對民營中小企業的社會保障進行有效的監督和規范，反而成為這些企業在社會保障中投機取巧的庇護神。

第二，低端勞動力市場中的供過于求，使這類勞動者處于整體性劣勢，缺乏向雇主討價還價的籌碼。目前我國的低端勞動力市場是買方市場，勞動力的供給遠遠大于需求。經濟轉型和國有企業改革所產生的大批下崗職工、農村剩余勞動力的轉移，加大了勞動者的就業壓力。這就使低端勞動者在勞動市場上的弱勢地位更加明顯。勞動者在求職時，為了得到一份工作，面對來自其他求職者的激烈競爭，不得不對用人單位提出的苛刻要求委曲求全。巨大的就業壓力也使得在職人員不得不小心翼翼地呵護來之不易的就業機會，不敢保護自己合法權益，這無疑使民營企業主的行為失去了來自企業職工的這一關鍵性制約。在法規尚不健全的情況下，這種買方市場的形成，使用人單位的招聘行為難以規范，私招亂雇、不簽訂勞動合同、不為職工繳納社會保險的違法現象相當普遍，甚至有些企業以廠規代替合同，把一些明顯違背國家勞動法規、侵犯工人權益的條款強加給工人，使勞動合同成為單方面維護廠方利益的協議。這種狀況除了直接損害勞動者的利益，也使政府部門難以掌握實際就業情況，無法根據市場情況進行監督和實施調控。

三、對民營中小企業社會保障走出困境的對策思考

民營中小企業社會保障面臨的各種問題，是在我國經濟、人口環境和社會保障體系還不健全的大背景下形成的，其根本性解決也決非一朝一夕的事情。譬如，至少在21世紀上半葉都會存在的、由初級勞動人口過剩造成的就業難問題，就會使民營企業職工在向企業主爭取保障權益的斗爭中始終處于弱勢。從總體上看，民營中小企業走出社會保障困境，既需要社會保障宏觀環境的改善，也需要微觀主體的培養和努力，在今后的一段時期，重點可采取以下對策。

1、加強立法，加強對民營中小企業的法律和政策監督，加強對民營中小企業社會保障的管理。對于我國將長期面臨勞動力買方市場的現實，應加強立法，盡快出臺針對民營中小企業職工權益保護的單獨法律，規范企業的招聘行為；要按照市場就業的特點和要求，對困難群體再就業的途徑、形式和手段等應做出規定，從而在一定程度彌補勞動力市場中弱勢群體易受傷害的缺陷；要加強法律和政策實施中的監督，減少政策實施過程中的隨意性，督促民營中小企業依法用工，依法保障勞動者的福利、社會保險權益。另外，還應完善對政府決策制定和執行的監督機制，最大限度地減少地方政府的內部性，減少政府不必要的干預。使民營中小企業的用工制度、社會保障制度沿著法制的、健康的軌道發展。

2、加強民營中小企業中工會組織的建設，發揮集體談判的優勢，督促企業依法保障雇員的權益。在無序的勞動力市場和非規范用工的條件下，雇主和雇員的權利是不對等的，雇員常常處在被侵權的地位。隨著勞動力市場的發展和勞動機制的完善，勞動力市場的個人行為會逐漸發展為有組織的行為，即工會和雇主組織之間在勞動力市場通過集體談判確定勞動條件。我國現階段的民營中小企業的現狀是：多數勞動者文化、技能素質相對較低，社會組織能力相對薄弱，法律意識和法制觀念比較淡薄，缺乏依法自我保護的意識；絕大多數民營中小企業中沒有工會組織，在有些企業中即便是建立了工會，大多也都成了擺設，不能發揮應有的作用，有的甚至成了雇主剝奪企業職工合法權益的“幫兇”。這就要求政府有關部門要扶持民營中小企業中工會組織的建立和發展，強化工會維護工人合法權益的功能，通過文化教育，法律知識培訓等渠道提高勞動者素質，增強他們團結起來進行自我保護的意識；要完善集體談判制度，發揮集體談判的力量，以加強對雇主的監督，減少、杜絕企業主對雇員社會保障職責的逃避和推諉，提高民營中小企業參保率和保障程度。

3、加強教育，強化勞資雙方的社會保障意識，并建立相應的激勵機制。民營中小企業社會保障狀況欠佳的原因不僅有客觀因素，還有主觀方面的因素，不僅來自企業自身，而且與勞資雙方認識上的滯后不無聯系。因此，嚴重的問題是教育，包括對民營企業主和企業職工雙方的社會保障權益教育。對企業主而言，要使他們認識到作為社會重要組成部分的企業，是國家的法人公民，為雇員提供社會保障不但是他們的責任，而且也有助于增強企業的凝聚力，提高企業營運的質量；對于企業職工，除對他們加強風險防范教育，使其認識到參保的必要性外，還要使他們了解社會保障技術操作上的有關知識，消除他們對社會保障的不信任感和低預期，減少他們的短期行為。另外，在社會保障上應建立一套激勵機制，包括對做得較好的民營企業給予表彰，對做得不好的給予批評，使民營企業社會保障的落實，除了來自政府和企業職工的力量外，還有來自社會輿論的力量和企業主良知。

4、切實落實各項有關政策，扶持中小企業的發展壯大，是解決民營中小企業參保難、繳費難的一個重要前提。調查表明，凡是社會保障政策落實得比較好的企業，其當前的經營狀況都比

較好，同時對企業前景也都有良好的預期。由此可見，企業的經營狀況與企業的社會保障息息相關。目前民營中小企業的生存環境并不寬松。例如，融資難是當前民營企業普遍存在的突出問題，各種不公平待遇、政府有關部門不嚴格執法甚至到企業“打秋風”的現象還普遍存在，企業在生存和發展中遇到的許多需要政府部門關心和協調的問題，也往往乏人問津。這些問題影響著民營企業的發展，也影響著企業主以一種良好的心態對待企業職工的社會保障權益。因此，國家依據國民經濟對民營企業發展的要求，及時制定和落實相關政策，促進民營中小企業的發展，無疑也是改善民營中小企業社會保障的一個重要條件。

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作者簡介：黎民，男武漢大學社會保障中心教授

喬慶梅，女武漢大學社會保障中心碩士研究生

The Plights, Reasons and Countermeasures of Social Securities in

Privately-operated Small and Middle-sized Enterprises

Li Ming, Qiao Qingmei

(Center of Social Security Study in Wuhan UniversityWuhan City430072)

Abstract: Private-operation Small and middle-sized enterprises play an important role in our economy, but it’s social security is not perfect owing to subjective and objective factors, macro and micro factors.Accordingly, it is an important problem in our social security development to take according measures and improve it’s social security

Key Words: Social Securities Privately-operated Small and Middle-sized Enterprises余秀江、王素君等.我國中小企業走向國際市場面臨的問題及對策探討.企業研究.2002.9民營中小企業發展壯大需過“五關”.http:///mryw/lt147.htm

第二篇：民營中小企業員工社會保障問題的成因分析

摘 要]健全完善的社會保障體系是建設和諧社會的重要手段，是完善社會主義市場經濟體制的必然要求。隨著民營企業對社會的貢獻日益增大，民營企業的社會保障制度建設落后于其經濟發展速度的問題日益嚴重，主要原因可歸結為社會、企業和個人三方面，針對這三方面原因采取有效的措施，將有利于改善民營中小企業的社會保障狀況，維護勞動者合法權益，促進我國民營企業的健康發展。

[關鍵詞]和諧社會；社會保障；中小企業

[中圖分類號]F241 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)04-0088-03

社會保險機制的建立是社會進步的標志，同時也是經濟和社會發展的重要保障，它的發展完善程度關系著社會的穩定和安全。2004年9月7日，國務院發表了關于《中國社會保障的狀況與政策》白皮書，論述了以五大社會保險為主體的中國社會保障現狀及政策規定，提出要建立與中國經濟發展水平相適應的社會保障體系，目前，中國民營中小企業社會保障存在著較多的問題，面臨許多困境。造成民營中小企業社會保障困境的原因很復雜，有宏觀環境方面的原因(社會層面的原因)，也有微觀方面(包括企業和職工)的原因；有客觀因素，也有勞資雙方的主觀因素。本文從社會、企業和員工個人三個層面對此問題進行分析，以便促進這個問題的逐步解決。

一、社會層面的原因

1、國家在制定政策時缺乏針對性，沒有考慮到民營中小企業的實際情況

目前我國的社會保障政策的制訂，大多是以國有企業職工為對象的。在調查中，一些民營中小企業主反映他們無法把握有關本企業社會保障制度的政策法規，在繳納保險費的過程中，感到無所適從。比如國家就未對私營企業繳納社會保險費比例做出明確的規定，只籠統的提到“按各地勞動和社會保障行政部門核定的繳費比例執行”。這就使社會保障制度喪失了起碼的“公正性”特征。而且國家也未對私營企業參加社會保障做出明文規定，是參加所有保險，還是參加其中之一即可，這顯然違背了社會保障制度設計上的“易操作性”特征。這說明國家缺乏一套針對民營企業建立社會保障制度的具體政策法規和相關實施細則，政策的模糊性較大，給具體實施及執法過程帶來相當大的彈性。

2、法律約束和政策監督機制的缺位，使民營中小企業在社會保障方面成為空缺

民營中小企業在發展中，不少都存在著損害企業員工社會保障權益的情況，這就要求完善的法律和健全的監督機制對其進行制約。但是，我國當前對民營中小企業的政策監督和法律約束還遠不完善。雖然于2003年1月1日施行的《中華人民共和國中小企業促進法》已明確規定，民營中小企業有實行社會保障的義務，但是由于缺乏可行的法律監督機制，有法不依的現象比比皆是。由于民營中小企業經營靈活，所有者與經營者高度統一，企業的許多決策多由企業主一人說了算。再加上許多企業都沒有規范的財務管理系統，政府和社會保障部門無法確切掌握企業實有員工人數、實發工資總額，這就為民營中小企業少報參保人數、壓低繳費基數、達到少繳費提供了可乘之機。在政策實施過程中，一些地方政府為了“政績”、“地方經濟發展”和“招商引資、優化投資環境”等目的，隨意加大政策實施的彈性，對民營中小企業中不參保、低投保的現象往往睜一只眼閉一只眼。有的甚至為了稅收、地方財政收入，在社會保障問題上刻意偏袒企業主，以批示、電話等方式干擾社會保障、勞動監察等部門的正常工作。

3、低端勞動力市場中的供過于求，使這類勞動者處于整體性劣勢，缺乏向企業主要求

社會保障的能力

目前我國的低端勞動力市場是買方市場，勞動力的供給遠遠大于需求。經濟轉型和國有企業改革所產生的大批下崗職工、農村剩余勞動力的轉移，加大了勞動者的就業壓力。這就使低端勞動者在勞動市場上的弱勢地位更加明顯。勞動者在求職時，為了得到一份工作，面對來自其他求職者的激烈競爭，不得不對用人單位提出的苛刻要求委曲求全。巨大的就業壓力也使得在職人員不得不小心翼翼地呵護來之不易的就業機會，不敢保護自己的合法權益。這無疑使民營企業主的行為失去了來自企業職工的這一重要性制約。在法規尚不健全的情況下，這種買方市場的形成，使用人單位的招聘行為難以規范，用工不簽訂勞動合同、不為職工繳納社會保險的違法現象相當普遍，甚至有些企業以廠規代替合同，把一些明顯違背國家勞動法規、侵犯員工權益的條款強加給員工，使勞動合同成為單方面維護廠方利益的協議。這種狀況除了直接損害勞動者的利益，也使政府部門難以掌握實際就業情況，無法根據市場情況進行監督和實施調控。

二、企業層面的原因

企業作為職工社會保險的買單者之一，對職工社會保障負有不可推諉的繳費責任。但是由于我國的民營企業是在特殊的體制環境下創業和成長起來的，使得多數民營企業尤其是民營中小企業具有一些先天的弱點，如積累不足，企業資金力量薄弱；起步水平不高，投資盲目性大；企業的生命周期短，行為短期化等，這為民營中小企業社會保障制度的建設和完善增加了相當的難度。具體講有以下幾點：

1、企業積累不足，費金力量薄弱，同時稅負又較重。致使許多企業在承擔員工社會保險支出時確實有些勉為其難

現階段，我國民營中小企業融資難度遠遠高于其它大型企業，其發展初期所需資金的絕大部分是通過自我積累的方式來解決的，即便在企業發展起來以后，其發展擴張也多是通過自我滾動的方式實現的。據調查，私營企業向銀行貸款感到困難和很困難的占63.3％，時難時易的占22.1％，比較容易的僅占14.6％。一方面，貸款數額少，利率高，還有過于苛刻的擔保條件和信用評級標準，這樣一種制度環境使民營企業普遍感到他們受到程度不同的待遇，顯然違背了社會保障中權利和義務對等的基本原則，因此，他們就不積極參加社會保險。另外，中小企業普遍存在資金緊張的“通病”。1994年稅制改革確定的企業所得稅率為33％比例稅率。雖然國家對年應稅所得額在10萬元以下的小企業采用優惠稅率，但仍高達27％和18％(為照顧小型企業稅負能力，對年利潤在3萬元至10萬元之間的，按27％征收所得稅，對年利潤在3萬元以下的企業，減按18％征收所得稅)。另一方面，雖然我國政府對民營中小企業的發展出臺了稅收、就業等諸多政策予以扶持，但在企業開辦過程中，程序往往過于復雜，導致費用的增加；一些地方政府常常把中小企業作為攤派各種費用的對象，以名目繁多的收費作為解決地方財政困難的舉措。加上我國在進行社會保障制度改革之后，企業按規定應為職工繳納總計約達職工工資總額的30％左右(其中養老20％，醫療7％，失業2％，工傷約1％。生育約0.7％)的各種社會保險費，這就形成了民營中小企業過重的稅費負擔，使許多本已步履維艱的民營中小企業即便有心也無力去承擔，一些經營情況較好的 本文原文企業也往往通過低報經營業績來減輕過重的稅負。

2、企業主為追求利潤量大化而刻意逃避對員工的保障責任

民營中小企業作為私有制性質的經濟主體，是以雇傭關系為基礎的，在這種雇傭關系下，企業主總是盡一切可能減少勞動力的成本開支。社會保險費用的支出不可避免地增加了企業的工資成本，減少了企業盈利。這對于既是企業經營者又是企業所有者的民營企業主而言，當然是不愿做到的。所以，相當一部分民營中小企業主總是千方百計地減少或逃避社會保險費的繳納。這就導致民營中小企業社會保險參保率低，保障程度遠遠不能滿足企業職工的保障需求。有些企業在招工時手續不正規、不簽訂勞動合同的現象普遍存在，即使簽訂了勞動合同，也常常是以勞資之間權益的嚴重不對等為前提的。還有一些企業，尤其是一些勞動密集型企業，由于對職工技術水平和熟練程度要求不高，企業主常常是鉆“試用期不投保”的空子，一旦試用期滿即辭退員工，重新招聘，形成輪流用工的現象，使這些勞動者的合法權益受到踐踏，社會保障和勞動監察部門也無能為力。至于我們在分析民營中小企業社會保障存在問題中提到的企業管理人員和技術人員參保情況好于普通工人，主要原因在于前者是企業中的“精英”，其招聘難度通常大于普通工人，他們的穩定性和積極性的發揮對企業的發展也有更大的影響，這使企業主不得不以交納社會保險費的方式對他們進行挽留和激勵。

三、員工個人層面的原因

在特殊經濟環境下成長起來的我國民營中小企業，雖然已占據了整個國民經濟的半壁江山，但是，民營中小企業中的員工無論在社會經濟地位還是在文化觀念等方面。都具有不同于國有及其它大中型企業職工的特點，在社會保障方面也呈現出明顯的差異性。

1、從業人員構成復雜，人員流動性強，參保信息難以掌握，實施社會保障的難度大民營中小企業廣泛分布在城市、集鎮和鄉村，涉及飲食服務、建筑裝飾、機械加工、商業零售等行業。民營中小企業一般市場競爭力較弱，抗擊市場風險的能力不強，所以高倒閉率成為民營中小企業的一個重要特點。統計表明，中國的中小民營企業有60％會在5年內破產，有85％會在10年內消失。停業、季節性歇業現象較頻繁。因此，社會保障機構就很難摸清企業參保人數；其次，民營中小企業從業人員復雜，有的來自城鎮，有的來自農村，還有國有企業下崗、失業人員，其中農民工的比例高，他們有的在原國有企業已參保，但企業倒閉后，原來的社會保險就停交，農民工的社會保障問題更是目前大家爭論的難題之一。由于現階段我國民營中小企業用工形式很不規范，隨意解雇、辭退員工的現象普遍存在；加上民營中小企業管理上存在的一些弊端，如過分追求物質報酬忽視員工精神追求，重使用、輕培養，集權過多、管理過嚴等，難以使員工產生一種歸屬感，員工自動離職率也相當高。以上種種原因造成民營中小企業職工流動性遠高于國有及其它大中型企業。尤其是在一些勞動密集型企業，農民工占有很大的比例，流動性則更高。過高的職工流動率也就帶來了民營企業從業人員的社會保險手續的轉移和接續問題，這就加大了社會保險的統籌難度，而且許多企業員工本身由于對社會保險的技術操作程序不了解，對社會保險的未來預期較低，對社會保險的兌付也持懷疑態度。

2、員工具有短期行為傾向，參保意識不強，不愿參保或不要求參保

社會保險遵循權利與義務對等的原則。作為未來社會保險給付的受益主體，企業職工也負擔繳納一部分社會保險費的義務。員工個人需要繳納一定比例的部分記入個人帳戶，在年老、疾病、失業、生育時享受社會保障，也體現了保險權利與義務的對等原則。比如：失業保險就有這樣一條規定：“城鎮企業事業單位招的農民合同制工人本人不繳納失業保險費”，所以國家就不保障他的失業問題。假如一位民營中小企業員工的月工資為1000元，只按基本養老費個人7％醫療保險費2％、失業費1％、三項社會保險的繳費比例計算，他個人繳納的社會保險費為100元，這對他們來說，與其拿出工資收入的10％，來為一種在他們看來很不確定的未來的社會保障受益付賬，還不如現在就兌現在當期的工資中。于是，許多民營中小企業薪酬制度往往采用“全包干”的形式，職工每月取得一定數額的工資，社會保險、公積金等其它福利也完全包含在工資之中，企業主也不用再為員工辦理社會保險了。

3、員工素質偏低，沒有充分認識到社會保障的重要性

人們的保障意識雖然不如經濟實力那樣硬性的制約著投保和建立社會保障的可能性，但它對于一套社會保障體系成功與否起著不可忽視的影響作用。像社會保障這樣一套利國利民的制度只有建立在廣大勞動者認可的基礎上才能順利運轉。但是，民營企業主和員工的素質低，他們對社會保險知識認識不夠，所以自覺參保的意識不強。民營中小企業職工總體上文化水平不高，而其中的一般工人則基本上是農民工。由于文化水平的限制，員工在勞動權益方面的要求也不強烈，沒有意識到社會保險是自己應得的保障權益，這種職工自己不愿交費，同時也不監督企業主為自己交費的局面，造成了參保主體的缺位。原國有企業分流的員工，由于受幾十年來的計劃經濟體制的影響，形成了依靠國家保障的意識，而自己投保積累的意識較弱。還有部分企業主在這一問題上認識不清，有的甚至把繳納社會保險費看成另外一種形式的亂收費。對參加社會保險能逃則逃，應付了事，或采用企業年檢時突擊參保等。

四、加強民營企業社會保障建設的具體措施

隨著國有企業向混合所有制企業轉制的進程加快，個體、私營等非公有制經濟組織迅速發展民營企業已成為我國城鎮新增勞動力、下崗失業人員和農村進城務工人員就業的主要渠道。推進民營企業社會保障事業的發展，是貫徹黨的十六大精神、堅持和落實以人為本的科學發展觀的重要任務，是進一步深化國有企業改革、完善社會主義市場經濟體制的迫切要求，是改善經濟環境、促進就業和再就業的重要措施，是提高我國社會保障整體能力、確保社會保障制度穩健運行和經濟可持續發展的客觀需要，因此要采取切實措施加大推進民營企業社會保障力度和步伐。

1、加快社會保障立法

社會保障制度具有規范性和強制性的特點，各國都是先法而后行。目前，我國還主要依靠行政法規，已經很不適應。因此，加快社會保障立法已成為我國21世紀初社會保障制度改革的主攻方向和發展趨勢之一，應從我國的實際情況出發，加快制定一部綜合性的社會保障法律，以便從法律上規定其立法依據、立法宗旨、基本原則、基本制度、適用范圍以及籌資方式和管理體制等，規范社會保障制度。如果制定綜合性社會保障法律的條件還不成熱，可以先制定單行法律，尤其是養老、失業、醫療和低保這“四保”，迫切需要基本成熟一個就出臺一個。同時，應盡快出臺單獨的法律法規，以規范民營企業用工行為，保護民企職工及勞動力市場上弱勢群體的權益。

2、加大社會保障的執法力度

行政執法和司法保護是社會保障基本立法的重要內容，是確保社會保障法律制度正常運行的具有強制性的法律措施。在目前人們社會保障法制觀念不強，各種拒繳、欠繳、擠占、挪用社會保險基金等現象嚴重存在的情況下，加強社會保障的行政執法和司法保護顯得尤為重要。必須依法對挪用社保基金、拒不履行社保義務、玩忽職守等現象進行嚴肅處理。

3、加強社會保障的宣傳教育，提高民營企業及其職工的參保意識

民營企業參保率不高，除客觀原因外，勞資雙方認識不到位也是重要原因，因此要加強宣傳教育，包括對民營企業主和企業職工雙方的社會保障權益教育，特別要把社會保障的法規政策、具體規定向民營企業雇主講解清楚，大力宣揚社會保險制度的利國利民政策，要使他們認識到作為社會重要組成部分的企業，是國家的法人公民，為雇員提供社會保障不但是

他們的責任。而且也有助于增強企業的凝聚力，提高企業營運的質量，引導他們從大局和長遠利益出發，依法參加社會保險。對于企業職工，除對他們加強風險防范教育，使其認識到參保的必要性外，還要使他們了解社會保障技術操作上的有關知識，消除對社會保障的不信任感和低預期值，減少短期行為。

4、積極探索切實可行的民營企業職工社會保障管理機制

當前社會保障條塊分割、標準不統一、帳號不統一，對于流動性較人的民企職工的社會保障增加了實際操作的困難。所以，對于民營企業職工，建立全國統一的個人賬戶，實行流動轉賬管理，帳隨人轉，就可以保證其所繳的社會保險費的連續性和完整性，督促和強制其參保，提高收繳率。

社會保障與構建社會主義和諧社會具有本質上的一致性，那就是對社會公平的追求。在構建社會主義和諧社會的歷史進程中，社會保障擔負著“維護并實現著社會公平”的重要使命，完善的社會保障制度將對“和諧社會”目標的實現產生深遠的影響。建立完善社會保障體系，是一項復雜的社會系統工程，它的政策性強、牽涉面廣，需要精心組織、周密安排，同時也需要全社會的共同努力。而民營企業員工社會保障是社會保障系統的一個重要的子系統，因此，應把民營企業社會保障制度的完善和發展，納入全國社會保障制度改革與完善的整體布局之中，只有下大力盡快構筑起堅實的社會保障安全網，才能為改革開放和經濟發展創造一個健康和諧的社會環境，為實現全面建設小康社會的宏偉目標莫定更加堅實的基礎。

參考文獻：

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第三篇：中小企業融資難的困境與對策

中小企業融資難的困境與對策

內容摘要：我國目前中小企業融資難存在企業本身﹑金融機制﹑政府三個層面的原因，為此要制定相應的治理對策：企業要加快發展，切實提高盈利能力，增強自身信用觀念，努力拓展融資渠道和方式；金融機構要解放思想積極創新，逐步消除對中小企業的金融抑制，建立多層次的信用擔保制度；政府要完善政策法律法規，加大對企業制度支持和金融扶持力度。

關鍵詞：中小企業 融資問題 信用探析 政府機制

一、認識中小企業融資及其現狀

（一）中小企業的界定

中小企業的界定通常分為定量界定和定性界定兩種方法。定量界定涉及的指標主要有以下三類，即雇用人數﹑資本規模和年均經營額。在歐美各國，對中小企業的界定通常是定量分析和定性分析相結合，在這些國家的定性分析一般包括中小企業的三個核心特點：一是企業的獨立所有；二是企業的自主經營；三是企業只有較小的市場份額，不具有壟斷的嫌疑。明確中小企業的界定方法，有助于進一步了解中小企業融資困難的一般原因。

（二）中小企業的融資

中小企業的融資包含以下兩層含義，即中小企業自身的融資能力和中小企業的融資方式，其中融資方式又涉及融資渠道和融資體制的問題。

1、融資能力

小企業融資能力的形成需要具備諸多的條件和因素，主要有企業的資產規模﹑風險﹑進行融資的相關知識和信息﹑信用程度﹑企業未來成長的期望等。企業資產規模包括實物資產﹑金融資產以及人力資本，一般來說企業資產規模與其融資能力正相關，企業資產規摸越大，融資能力越強；企業風險種類較多，諸如創業風險、授權風險、領導風險、持續經營風險等等。風險越大，機會成本也越大，資本收益率隨之下降，風險的增加往往導致外部對企業的投資減少，因此企業風險與其融資能力成負相關；后面三項均與企業融資能力正相關，不贅述。討論以上諸因素與融資能力之間的關系，可以明確中小企業應該從哪些方面入手提高自身融資能力，從而突破融資困難的約束。

2、融資方式

在市場經濟條件下，中小企業融資方式是多種多樣的，但歸結起來就是兩種方式：直接融資和間接融資。直接融資比如發行股票﹑債券，或者接受企業外部的直接投資；間接融資，如從金融機構或政府獲得貸款，中國目前的中小企業大多采用此方式。融資方式所

1涉及的各個市場主體和政府機構的有機結合便成了融資渠道，暢通的融資渠道是中小企業順利融資的有力保證，而融資渠道的通暢需要以健全的融資體制作依托。因此，在討論中小企業的融資問題時，就不得不考慮融資體制。

（三）我國中小企業融資現狀分析

中小企業融資困難在我國已相當嚴重，對此，國家采取了一系列扶持政策如組建民生銀行和地方商業銀行，鼓勵和支持國有大型銀行增加對中小企業的貸款，建立信用擔保體系和風險投資系統等。目前，融資困難主要表現在以下幾個方面：

1、商業銀行和民生銀行對中小企業的貸款金額小，期限短

2、擔保公司和各類基金杯水車薪

3、通過資本市場直接融資的大門基本對中小企業是關閉的二、探討中小企業融資難的深層原因

我國中小企業融資難的原因是多方面﹑多層次的，決不是單獨哪個方面的問題，而是企業自身融資能力有限、金融體制不完善、政府制度供給及金融扶持不足等微觀和宏觀約束共同作用的結果，下面我將從企業﹑金融機制﹑政府三個層面來探析我國中小企業融資難的原因。

（一）企業層面

中小企業自身存在諸多方面的問題，有客觀的，也有主觀的，這些問題的存在是其融資難的根本原因。客觀上中小企業有許多弱點，增加了融資難度，主觀上中小企業沒有完善的信用體系是造成其融資難的重要原因，總體來說分為以下幾點：

1、經營風險大。

2、中小企業財務制度不健全，信用觀念淡薄。

3、中小企業缺乏可抵押資產，影響間接融資。

（二）金融機制層面

1、金融抑制問題

金融的作用在于促進儲蓄者的儲蓄向投資者的投資轉化，最終為經濟發展和社會進步創造必要條件。而在眾多的發展中國家，存在金融體系不健全，金融市場機制未能充分發揮作用，經濟生活存在著過多的金融管制措施，而受到壓制的金融又反過來阻滯經濟增長和社會發展的情況，這就是金融抑制。

金融抑制不但妨礙了金融體系自身的發展，更嚴重阻礙了正常的融資活動的開展。國有企業和大企業融資困難，可以依賴政府主導的信貸配給；中小企業融資無路，則往往求助于不規范的、非市場化的內源融資，又進一步強化了政府金融管制和信貸配給的決心。

結果是民營企業、中小企業融資寸步難行，而國有企業、大企業則過度依賴銀行信貸配給，造成信貸配給比例的嚴重失調，使兩者的競爭一開始就處在不公平的起點上。

2、信用問題

現代經濟是建立在信用基礎上的，信用關系是現代經濟中最普遍﹑最基本的經濟關系，信用成為現代經濟的核心。

3、信息不對稱問題

與大企業相比，中小企業特別是民營中小企業缺乏規范的財務信息核算和披露機制，財務信息嚴重失真，造成“信息不對稱”。管理水平低下是目前中小企業的突出問題，具體表現為財務管理水平低，報表帳冊不全，內控制度不嚴，財務信息失真嚴重，信息披露意識極差，使金融機構無法了解企業的真實財務狀況。

（三）政府層面

政府在解決中小企業融資難問題中到底應該扮演一個什么樣的角色呢？不可能是像計劃經濟時代那樣利用國家信用“代而行之”，市場經濟里政府對企業主要起引導作用。當然國家對中小企業的支持無疑是極其必要的，首先應該是制度供給，然后還要有一定的金融扶持。新制度經濟學的研究表明，經濟制度對經濟和金融發展的路徑往往發揮著至關重要的影響作用。有效率的制度安排是促進經濟增長的重要條件（諾斯）。這篇論文講的制度供給主要是法律制度供給，包括政府的各項法律、法規、政策等。

針對中小企業融資難的狀況，政府相繼出臺了一系列的法律﹑法規﹑政策，希望從法律上對中小企業提供保障，為中小企業的融資營造一個良好的外部環境和提供制度保障。

1、融資問題的法律實質是信用問題

金融，或者說融資問題，其法律本質是一個信用和產權問題。信用，前面已經提到，就是有保障的借貸關系，它包括以回收本息為條件的付出和以歸還為義務的收入。信用得以維系的關鍵條件是法律而非道德或其他。不維系信用，債權人就沒有利益保障，他決不愿意發生資金使用權的讓渡或轉移，也就不會有融資活動。不保護信用，也就消滅了融資活動。要順利開展融資活動，先決條件就是保護信用。

2、信用的維系主要依靠制度供給

建立信用制度從而確保信用得以維系的立法和法律執行活動絕非是民間的市場行為，只有而且也只能依靠政府的強制力來提供。因為，制度是一種公共產品，理所當然應該有立法機關、政府和司法體系給予提供，而且是強制的提供而非自愿的提供。

和國外相比，我國政府對中小企業的金融扶持力度還遠遠不如。根據國外經驗，政府對企業的金融扶持一般來說主要有兩個方面：

第一，建立專門為中小企業融資的金融機構

第二，設立專門面向中小企業的政府專項基金

三、多方努力整合解決中小企業的融資難題

目前的情況是：首先政府付出了不少財力，其次銀行左右為難，再次中小企業并沒有得到太多好處，反而形成惡性競爭。可見解決中小企業融資難是一個長期的、復雜的社會系統工程，對比其原因，我們同樣需要從企業本身﹑金融機制和政府三方面著手整合解決。

（一）企業層面

1、要從根本上解決中小企業融資難的問題，關鍵還在于中小企業本身

首先，中小企業要想方設法擴大人力資本以克服中小企業實物資產和金融資產的不足。其次，中小企業要想取得銀行的支持，一方面固然必須解決好自身的發展問題，開發適銷對路的產品，加強經營管理，提高企業的經濟效益和還款能力；另一方面還必須牢固樹立借債必還的思想，增強自身的信用觀念，建立完整的信用體系。

2、努力拓展融資渠道，開辟融資新方式

中小企業在充分利用傳統渠道﹑方式的同時，要努力拓展融資視野，開辟新的融資渠道和方式。在融資渠道方面，企業既要依靠銀行資金，而且還要利用好非銀行資金，甚至大膽采用采取成本相對較高的私募基金和個人閑散資金。在融資方式方面，企業也要大膽開辟新途徑，比如可以采用典當和商品融資新方式。其中所謂典當就是將企業暫時不用的物品到有資金的銀行機構﹑非銀行機構﹑團體和個人進行質押，到期贖回的方式；所謂商品貿易融資就是給基礎商品的貿易提供金融服務，通過這種服務向商品生產企業或者消費者融通資金的新型融資方式。

（二）金融機制層面

1、深化金融體制改革，消除金融抑制

金融機構（主要是銀行）要進一步將已出臺的支持中小企業的一系列優惠扶持政策落到實處，另外還要加快金融創新。

2、盡快建立支持中小企業發展的多層次﹑多渠道的信用擔保制度及機構

目前我國中小企業獲得信貸支持的主要現實障礙在于中小企業在貸款擔保方面缺乏制度性保障，而信用擔保制度是提高中小企業融資信譽度的有效方式，也是中小企業融資服務體系中最重要的組成部分。

（三）政府機制層面

1、加強政府的制度支持力度

主要是加強政府有關法律、法規及政策的“法力”力度。要加強中小企業經營和融資的法

律法規建設，改善企業融資環境，為中小企業的發展提供基本的制度保障。

2、擴大政府對中小企業的金融扶持

首先，中國人民銀行應大力發展專門為中小企業融資服務的金融機構，以援助中小企業。其次，政府應適時為中小企業提供專項基金貸款。此外，政府還應鼓勵設立支持中小企業發展的風險投資基金，多渠道﹑多形式擴大中小企業直接融資的范圍。

四、結論

總之，解決中小企業融資難的問題是一個龐大復雜的系統工程，這個工程可以分為三個部分：中小企業自身，金融機制，政府。核心部分在于中小企業自身能力提升，基礎部分則在于金融機制的改進配合相適應和政府積極且恰當的引導和支持。而信用問題始終貫穿于這三個方面，是它們的交集。解決這一課題，不僅僅是資金量上的支持，更要提高企業自身融資能力和信譽度；注重金融體制創新，消除金融抑制；改善政府調控宏觀經濟的職能，加強制度供給和金融扶持，培育良好的社會信用體系，發揮市場機制在資源配置方面的基礎性作用。這些都是解決中小企業融資困難的現實選擇。

參考文獻：

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5、秦杰，《北京中小企業融資障礙及對策研究》商場現代化,2009年1月

第四篇：中小企業融資困境成因分析及策略探討

中小企業融資困境成因分析及策略探討

（2012年1月）

近年來，在國家從緊的貨幣政策背景下，“缺錢”再次成為中小企業發展面臨的突出問題。2011年以來由民間借貸引發的中國式“次貸危機”已從浙江等民資發達地區，迅速波及全國。我市也從2011年4季度開始，大量出現因民間借貸等原因而導致的各種社會矛盾。盡管國家于2011年12月5日，5年來首次下調存款準備金率，但下調后存款準備金率仍然較2011年初高出2個百分點，較2007年高出達10個百分點。同時由于利率倒掛，人們存款意愿降低，造成銀行存款部分流失，銀行信貸規模持續縮減。鑒于風險和管理成本因素，銀行對中小企業的貸款利率普遍上浮30-50%，并且要求保有定期存款、購買理財產品或僅辦理承兌匯票，存貸款利差加上承兌匯票貼現利息等，企業實際貸款利息遠高于正常貸款利息，接近甚至超過銀行基準利率的兩倍。這對于本來就在寒冬中蹣跚前行的中小企業而言無異于雪上加霜。資金問題，已成為中小企業的重要發展瓶頸。對于我區來說，大型企業寥寥無幾，經濟發展的主體是中小企業、微型企業，中小微型企業對于我區在創造就業、貢獻財稅方面發揮著巨大作用。因此，切實解決中小企業融資難，幫助其順利“過冬”，具有十分重要的現實意義。

一、中小企業融資難成因分析

中小企業融資難是一個世界性問題。從我國實際看，中小企業融資難成因既包括企業自身問題，金融體制、政策環境等企業外部因素也是重要原因。

（一）企業自身原因

1、盈利能力差。多數中小企業由于規模小、產品科技含量低、社會認知度低、缺乏核心競爭力，因而盈利能力普遍較差，難以獲得穩定、高額的利潤。企業一方面無法從自身生產經營中取得足夠的發展資金，另一方面又因還貸能力的不足，造成申請貸款的難度大幅提高。

2、抗風險能力差。中小企業雖然具備船小好調頭的優勢，但同時也表明其生產經營缺乏穩定、持續發展的能力。企業經常因各種各樣的內因或外因而難以為繼。據2011年召開的“中國企業金融高峰論壇”上，主辦方永安信基金表示，中國的中小企業平均壽命不足三年，而資金不足是造成這一現象的重要原因。面對中小企業如此境況，銀行當然是不肯貸款了。

3、信用差。中小企業，特別是其中一部分中小私營業主，缺乏誠信，不謀企業長期發展，只看中眼前短期利益，欠帳、賴賬情況屢屢出現，嚴重影響了中小企業整體形象，金融機構為規避風險，便對中小企業貸款采取了較為嚴苛的標準。

4、缺乏有效抵押資產。中小企業融資缺乏足夠的抵押和擔保。對于固定資產少,資產變化快,無形資產難以量化,土地廠房、營業辦公場所以租賃為主，生產設備及其他資產不足以抵押的中小企業而言，很難從金融機構得到貸款。

5、管理水平低。中小企業管理和財務上的混亂，既與中小企業降低管理成本有關，也與部分管理者綜合素質較低或不懂管理、法制觀念淡薄有關。抽逃資金、財務制度不規范，報表賬冊不全，財務信息虛假等現象非常普遍, 銀行為了解企業真實的經營狀況和發展前景將付出高昂的費用，相當一部分中小企業甚至通過“兩本賬”等手段來欺騙銀行和稅務機關，偷稅漏稅或造成銀行不良貸款的出現，從而迫使 銀行對中小企業更加惜貸。

6、普遍缺乏融資人才。目前金融機構所提供的融資產品相應較多，而不同金融機構的產品又各有不同，其中的差異性非專業人員很難做出準確和全面的理解。由于沒有相應的專業融資人才，中小企業很難在眾多金融產品中尋找到適合自己的品種，同時多數中小企業又不善于對自身進行包裝策劃，因此融資成功率較低。

7、融資方式較為單一。目前在融資方式上，中小企業仍然較為依賴和信賴銀行貸款，在銀行貸款行不通的情況下，則會考慮小額貸款公司或其他民間借貸方式，對新出現的融資渠道和融資方式不了解，不接受。甚至由于擔心企業控制權旁落，而排斥股權融資方式。

(二)企業外部原因

1、國家政策對中小企業融資的支持不夠。首先我國的政策一直是向國有企業傾斜，特別是國有大型企業, 即使這些企業的經營業績不佳，但對于商業銀行來講，這些企業以“國”字開頭，有強大的國家信譽作后盾，因此更偏向于向國有大企業貸款。而在信貸總量一定的條件下，貸給國有大企業多了，則意味著貸給中小企業，尤其是民營中小企業的資金就少了。其次有關的法律法規不完全適用于中小企業，如《擔保法》、《商業銀行貸款通則》等法律法規規定的有關企業貸款條件和抵押擔保的要求，是多數中小企業難以達到的。從我市目前情況來看，政府對中小企業融資的重視和支持程度也相應不足。如2010年設立的***創業擔保基金運作僅一年多，就因一筆不良貸款，政府不愿代償而中止；市區目前沒有一家真正從事中小企業融資擔保的國有擔保公司；對民營擔保公司服務中小企業缺乏配套風險補償和扶持政策等。

2、銀行體制原因。一是國有大銀行近年來已實際采取 面向大企業、大城市發展戰略，如貸款管理權限上收，減少三線城市及縣級區域網點等。二是地方性中小商業銀行由于受機構網點、人員的局限，輻射面小，因此也通常把目標市場定位于高端客戶，重點爭奪大企業，中小企業受到冷落。三是銀行針對中小企業貸款的利率上浮幅度，一定程度上無法彌補其貸款風險和管理成本的上升。四是中小企業貸款一般規模小、期限短、時間急，銀行貸款程序較為復雜，耗時較長。五是面向中小企業的融資工具及市場較為落后，無法滿足中小企業的特點和要求。六是銀行信貸管理體制、考核與激勵約束機制等也不利于中小企業獲得銀行貸款。中小企業貸款風險大，人力成本高，事倍而功半，同時國家對銀行風險的寬容度并不大，責任追究的嚴厲，令所有銀行信貸從業人員主觀上都不愿意對中小企業貸款。

3、直接融資渠道過窄。除銀行貸款外，目前中小企業缺乏直接融資渠道。雖然中小企業板和創業板開通以來,一些規模較大，符合條件的中小企業逐漸上市,但是對于許多優秀中小企業而言,上市融資的門檻依然過高。同時中小企業發行集合債券和集合票據的條件雖然與上市標準有所不同，但相比之下，也并無明顯偏低。

4、民間借貸無序存在。民間借貸是以銀行為融資主體的有益補充，但目前國內民間借貸市場由于缺乏規則與監管，而較為混亂，高利貸傾向嚴重，甚至部分融資中介機構從事非法集資等金融犯罪行為。較為規范的小額貸款公司數量太少，門檻又高，限制也多，利息同樣偏高。融資租賃在我市也少人問津。

5、風險投資與創業投資更為關注低風險、高回報的項目。風投、創投主要目的是獲得高額投資收益，同時對于風險的要求則必須是可控的。因此風投、創投對企業和項目的關注主要還是停留在擁有較多固定資產的制造業，特別是擁 有專有技術，具有行業領先地位的工業企業。風投、創投多是以股份的形式參與投資，并幫助所投資的企業盡快規范和成熟，取得上市資格，從而使資本迅速增值。一旦公司股票上市后，風投、創投就可以通過證券市場轉讓股權而獲得豐厚回報。對于軟件、物聯網、文化等現代服務業，風投、創投則由于控制風險等因素而很少考慮。

5、融資擔保行業發展遭遇阻礙。從我市情況看，融資性擔保機構自2011年4月清理整頓結束以來，發展舉步維艱，甚至面臨崩潰的風險。一是銀行不放心，對擔保公司設臵了較高的準入標準。甚至在2011年底，某國有大銀行傳出已印發的內部文件規定，申請準入的擔保公司必須是中央部委、省、地市級政府全資或控股成立，而其中的“控股”是指“政府絕對控股”，連“國企控股”也不行。如新聞屬實并得到其他銀行效仿，民營擔保公司將會被排除出融資擔保行業。二是企業不認可，同時擔保費的收取也在一定程度上加重了中小企業融資成本。三是中小企業實力、效益和信用等問題，也增加了擔保公司業務開展的難度。四是擔保公司自身信用也較差。2011以來，我市融資性擔保公司先后曝露問題，如向銀行提供虛假資料，挪用貸款人資金，超范圍經營，業務操作不規范等，成為民營擔保公司難以為繼的首要原因。因此，在多種不利條件下，特別是擔保公司自身原因，預計除富登和少數幾個服務鋼材市場的擔保公司外，我市民營擔保公司將很快面臨一次大面積停轉的命運。

二、解決中小企業融資策略探討

（一）企業自身問題解決對策分析

1、解決中小企業盈利能力差對策探討。提高盈利能力，一般包括降低生產成本，提高銷售價格，增加銷售規模，或者減輕企業稅費負擔。企業生產銷售屬于企業內部經營問題，政府不宜也不能參與，能夠采取的措施也僅僅是通過組 織企業參加各種展會，幫助企業開拓新的市場,或幫助企業獲取各種表彰、榮譽、認證等，提高企業知名度。在減輕企業稅費負擔方面，區政府是無法擅自減免企業稅費的。但我區每年進行的企業獎勵是否可以發揮減輕企業負擔的作用呢？從我區對企業的稅收獎勵情況看，獎勵金額僅僅是企業實際繳納稅收區級留成的10%。如是國稅，僅為企業納稅金額的約1%，如是地稅，也不足企業納稅金額的4%，且只有極少數納稅較多的企業能夠獲獎。因此，如要通過納稅獎勵達到減輕企業負擔的目的，一是要大幅增加獲獎企業數量，具有普適性；二是要大幅提高獎勵標準，不能只是隔靴搔癢。而這是我區根本無法做到的。

2、解決中小企業抗風險能力差與缺乏有效抵押資產對策探討。中小企業缺乏抗風險能力和有效抵押資產，是中小企業的共通性問題，很難找到有效地解決辦法。除部分具有專、特、精特點，且擁有較多固定資產的工業企業外，普遍無法解決。而要使多數中小企業達到專、特、精的標準，則主要取決于當地的經濟、社會發展水平，以及文化傳統、法治和創業投資環境等。

3、解決中小企業信用差、管理水平低對策探討。提高中小企業信用和管理水平，應當首先增強管理者的個人品格和法制觀念，同時進一步完善社會信用體系和有關法律法規。管理者品格的提高主要依賴于全社會道德水準的提升。而管理水平低，則需要提高管理者的管理能力及法治觀念。就前者來說，道德建設需要一個長期的過程。而對于后者，工商、稅務等部門對企業管理，特別是財務管理方面的要求也是較為嚴格的，甚至如抽逃資金已被列為刑事犯罪。但長期以來中小企業管理水平卻始終不能規范，主要還是中小企業管理者主觀上不愿意，客觀上也難以做到。規范中小企業公司治理，則意味著公司的真實經營情況可能對外披露，企 業可能需要多繳稅，增加管理成本，對企業的實際控制權也可能降低。因此只能依賴社會信用體系的完善和有關法律法規的嚴格執行。

4、解決融資人才缺乏對策探討。要求中小企業，特別是小微型企業增加融資人才是不切實際的。優秀的融資人才對于收入的要求是比較高的，一般中小企業根本無法滿足其要求，即使高薪聘用了融資人才，企業也不是時時需要融資，因此也會造成人才資源的浪費。比較好的解決方法一是通過特殊政策鼓勵本地金融人才創業，為中小企業開展融資策劃服務。二是通過招商引資，將發達地區優秀的融資顧問公司吸引到我區創辦分支機構。三是由政府出資設立政策性融資服務機構。

5、解決融資渠道較窄對策探討。解決融資渠道較窄，主要還是依賴國家政策的調整和銀行等金融機構的產品創新等企業外部環境的改善。如降低中小企業集合債、集合票據的發行條件、適當放寬融資中介的準入和監管標準、規范民間借貸行為、設立政策性中小企業貸款銀行、完善相關法律法規等。

中小企業自身問題，是中小企業融資難的核心因素，自身問題得到有效解決，中小企業融資難將不再成為問題。但經過分析我們看到，中小企業自身問題是由中小企業的本質特點所決定的，區政府所能夠采取的應對措施，也僅僅是使企業在信息和溝通方面得到些許改善，而問題卻依然存在，無法得到有效解決。因此，在中小企業自身問題方面給予過多的關注和較大投入，難以取得理想效果。

（二）企業外部原因解決對策分析

1、國家政策與銀行體制調整仍需時日。近年來，國家在政策層面雖然加大了對中小企業的關注，并連續出臺相關政策措施。但在執行層面，有關部委仍根據自身工作需要，未能有效扶持中小企業，許多的法規和政策仍然停留在過去，而要做出全面改變以適應中小企業特點和要求，相信短期內仍無法實現。同樣，期待銀行改革體制也不現實。商業銀行不論其所有權屬性，逐利均是其基本特征。大城市、大企業既能夠給銀行帶來較大收益，也能夠保證風險被控制在較低范圍內，區政府的協調工作無論力度再大，也不可能改變現有銀行監管和經營體制。

2、現階段區政府可采取對策探討

（1）鼓勵直接融資。發行股票、債券和商業票據均屬于直接融資。目前，區政府對于企業上市融資，制定了較為細致的獎勵政策。而對于企業通過發行集合債券、集合票據尚未出臺相應政策。根據國務院促進中小企業發展工作領導小組2011年所作的調研報告提出，中小企業集合債券、集合票據等融資工具在發行中仍存在部分需要政府重視和解決的突出問題，如發行周期較長，環節較多，時間不可控，一般在六個月至一年半，與中小企業融資特點不相適應；發行門檻過高，一般中小企業難以達標；發行費用偏高，除票面利率外還需承擔中介費用；擔保問題突出，發債企業無法提供反擔保，對擔保機構的要求過高，有的甚至要求政府兜底風險等。盡管問題重重，但中小企業集合債券、集合票據仍然為中小企業融資發揮了重要作用。以中小企業集合票據為例，2009年11月23日第一只集合票據發行以來，截至2011年12月底，全國共發行36期，募集資金總額106.12億元，其中2011年，共發行22期，募集資金66.23億元，同比2010年發行期數增加83.3%，發行規模提高89.83%。因此，我區可以通過獎勵或補貼發行費用的方式，在一定程度上降低企業融資成本，組織有關部門研究和協調發行事宜，盡其所能的幫助企業解決發行中存在的問題，積極推動和鼓勵企業開展直接融資。（2）規范民間借貸。一是大力發展小額貸款公司。根據蘇政發［2011］151號《省政府關于改善中小企業經營環境的政策意見》，我省將加快發展小額貸款公司等新型金融組織，加快科技小貸公司試點進度。對此我區應積極采取相應措施，爭取農村和科技小貸公司名額，鼓勵農村和科技小貸公司加大對小型微型企業的支持力度；二是嚴厲打擊非法集資。非法集資既會擾亂社會和金融秩序，也能造成民間資本的大量蒸發，不利于民間資本投向實體經濟，也不利于消費的增長并以此帶動實體經濟發展。因此我區應積極配合上級有關部門嚴厲打擊各類非法集資活動，引導民間資本向實體經濟流動；三是要防范民間借貸高利貸化傾向。高息是民間借貸的本質特征，任何企業如果長期依賴民間借貸，必死無疑。因此民間借貸只能作為中小企業融資的合理補充。我區應配合有關主管部門建立長效監管體系，將民間借貸利息控制在合法范圍內，保證民間借貸有序發展。四是保護合法經營的民間借貸中介機構。目前社會上的投資中介公司數量眾多，但良莠不齊，其中既有從事違規、違法業務的企業，也有合法從事投資中介的企業。在打擊非法中介的同時，不能對該行業給予全面否定，應肯定民間借貸中介機構對于服務中小企業的積極作用，疏堵并舉，趨利避害，保護和促進民間借貸健康發展。

（3）針對專業融資機構開展有針對性地招商。一是引入風險投資、創業投資機構。風投創投雖對投資對象較為挑剔，但它的投資不需企業提供資產抵押擔保，手續相對簡單，企業也不存在還款壓力，而是與投資機構分享企業成長帶來的收益。二是引入融資租賃機構。融資租賃是一種通過短時間、低成本、特定程序把資金和設備緊密結合起來的融資方式。融資租賃在發達國家是與銀行信貸、證券、信托、保險并駕齊驅的五大金融工具之一，在我國發展還相對滯后，我 市目前更沒有一家從事融資租賃的專業公司。因此發展融資租賃，引入專業機構，對于解決中小企業設備購臵資金問題具有一定積極作用。三是引入專業的融資顧問、融資擔保等中介機構。融資中介是企業與金融機構之間的橋梁和紐帶，對幫助中小企業更好地開展融資具有非常重要的作用。

（4）設立中小企業融資服務機構。針對中小企業缺乏融資人才，不了解融資政策、渠道和產品的問題，區政府可以研究設立針對中小企業融資的服務機構，聘請專業融資人才，或者與有關金融機構建立合作關系，對轄區內中小企業融資提供無償咨詢和策劃服務。

（5）繼續發展融資擔保行業。2011年，我市融資擔保行業，特別是民營融資擔保企業遭遇到嚴重挑戰。目前我區共有18家融資性擔保機構，注冊資金（不含**）合計為11.2億元，最大1.1億，最少5000萬，平均6580萬元。18家擔保公司中，國有2家，分別為*****建設投資擔保有限公司和*****投資擔保有限公司，但均未從事中小企業貸款擔保業務；外資分支機構1家，為新加坡***旗下**投資信用擔保有限公司**分公司（總部在南京）；其余均為民營擔保公司。主要存在問題包括業務開展困難，虛報業務，抽逃資金，違規開展資金拆借，逃避檢查，甚至個別企業有違法吸收社會資金的可能性。2012年民營擔保企業將迎來更為困難的一年，自身信用遭到質疑，部分國有大銀行甚至計劃全面取消民營擔保公司的準入。而融資擔保公司對于無法滿足銀行抵押擔保要求的中小企業成功取得銀行貸款，解決融資難題，具有不可或缺的作用。內憂外患之下，為了能夠充分利用和發揮擔保公司的融資服務功能，應在加強監管的同時，實施相應的引導和扶持政策。

一是進一步清理規范融資擔保機構。積極配合省市監管部門，將部分違規經營、超范圍經營的擔保公司給予清理，支持符合條件的擔保公司增資擴股，增強企業實力和服務能力，保證融資擔保行業健康發展。

二是對貸款擔保費用給予一定補貼。針對擔保費在一定程度增加中小企業融資成本的情況，山東、河南等部分省市已出臺有關扶持政策，對中小企業在辦理銀行貸款產生的擔保費用，給予財政補貼。目前江蘇省及我市均無此政策規定。因此我區可先行研究制定中小企業貸款擔保費用補貼政策，待省市出臺相應政策后，再行廢止并轉而執行上級政策規定。

三是鼓勵擔保機構加大對我區中小企業服務力度。要達到引導鼓勵擔保公司服務我區企業的目的，必須輔以相應的鼓勵措施。因此對實力較強、運作較為規范，且在我區注冊并在我區納稅的融資性擔保公司，我區可擇其二三開展緊密合作，對其當年服務我區企業數量和擔保規模達到相應標準的，可以按照擔保公司實繳稅收的區級留成部分給予一定比例的獎勵。

四是積極引入優秀擔保公司。盡管我市民營擔保公司出現諸多問題，但經濟發達地區仍然擁有實力雄厚，發展迅速的民營擔保企業。如蘇州的***中小企業信用擔保公司，其注冊資金為5.5億元，2011年在保余額達50億元左右，年利潤在5000-6000萬元，***一家擔保公司每年就能為蘇州地區中小企業解決幾十億的融資。因此通過招商活動，爭取***或其他優秀民營擔保公司入駐我區，設立分支機構，可以更好地為我區中小企業服務。

五是成立國有擔保公司。進入2012年以來，成立區級國有擔保公司變得越來越有必要。首先實踐證明，民營擔保公司具有過多的逐利性，違法經營、超范圍經營現象較多，自身喪失信用，銀行對與其合作心存顧慮，許多擔保公司實際無法承擔中小企業融資服務功能。特別是2011年底傳出 的某國有大銀行規定申請準入的擔保公司必須是中央部委、省、地市級政府全資或控股的消息，對于民營擔保行業更是釜底抽薪。同時我省工商銀行在去年末也采取了類似措施，全省范圍內除**擔保外，暫停與所有擔保公司合作，并于2012年初重新開展準入審批，預計將有一大批民營擔保公司被工行排除在外。甚至如萊商銀行等小型金融機構，在擔保公司準入談判中也對國有和民營擔保公司采取了雙重標準。如上述新聞一旦被證實并被效仿，民營擔保公司將失去其基本生存環境，而我市市區目前尚沒有一家真正從事中小企業融資擔保業務的國有擔保公司，因此屆時將有相當一部分中小企業再也無法通過擔保公司擔保得到銀行貸款。為應對可能到來的不利局面，我區有必要成立由財政出資設立的國有擔保公司。首先銀行信任國有企業，國有企業也不會從事違法、違規經營；其次國有擔保公司不以盈利為目的，可以實行優惠擔保費率，減輕中小企業融資成本；第三不以盈利為目的的國有擔保公司有資格申請國家免征營業稅政策，從而一定程度上降低擔保公司運營成本。只要擔保公司配備合適的專業人才，做到不受干擾的獨立運營、規范操作，相信風險是能夠做到可控的。如**縣財政局出資1億元設立的**擔保公司，從2009年成立以來，累計為**縣340家中小企業提供貸款擔保11.9億元，目前在保余額5.4億元，尚未出現一筆代償。當然，融資擔保仍然是一項風險較高的行業，即使是國有擔保公司也應當具備承擔風險的決心和能力。

第五篇：鄉鎮財政困境成因分析與對策研究

鄉鎮財政困境成因分析與對策研究

【摘要】 鄉鎮財政的運轉直接決定了整個國家基層公共職能的實現。在加快建設社會主義新農村的背景下，探討鄉鎮財政解困問題具有重大的現實意義。本文以鄉鎮政府財政困境為研究對象，從財政體制的視角分析原因，并提出取締鄉鎮獨立的財政職能，由縣級政府實施統收統支管理體制，以解決鄉鎮財政困境問題。

【關鍵詞】 鄉鎮財政困境 成因分析 分稅制 統收統支

一、引言

分稅制財政體制改革，對緩解我國當時中央政府的財政困境、理順中央與地方政府間財政關系、增強國家宏觀調控能力、提高中央財政收入占財政總收入中的比重貢獻卓著（周飛舟，2006）。但是，在為中央政府帶來巨額財政收入的同時，分稅制的實施也產生了一系列的問題，日益嚴峻的鄉鎮財政困境即是其中之一。鄉鎮政府是中國五級政府中最基層的一級，服務的對象是中國最廣大的農民。鄉鎮財政的運轉直接決定了整個國家基層公共職能的實現。然而，目前我國大部分鄉鎮財政運行效果不佳，很多鄉鎮財政甚至陷入困境。

時至今日，論述分稅制財政體制的國內文獻甚多，討論主要集中在三方面：一是探討改善分稅制體制下轉移支付制度的效果；二是探討解決基層地方政府主要是縣級政府財力困境的方法；三是探討規范和管理預算外收入及非預算收入問題。遺憾的是，國內文獻對于中國最基層且最接近廣大民眾的鄉鎮政府的財政困境問題關注較少，而探討解決鄉鎮政府財政困境的研究更是鮮有涉獵。

縣級政府財權和財力固然有所欠缺，但是通過中央政府和省級政府的縱向轉移支付可以部分彌補這一缺口，而且通過現行的三級財政扁平化財政管理模式，通過省直管縣，可以更大程度上解決縣級政府面臨的支出問題（賈康，2002）。但是對于我國最基層的鄉鎮政府，其與縣級政府的財權、財力相比，縣強鄉弱則更為明顯。

在此基礎上，本文認為，分稅制體制下鄉鎮政府的財權、財力與事權的嚴重不對稱，使其已難以成為一級財政。因而可以考慮取締其獨立的財政功能，將其作為縣級政府的派出機構，在縣級以上政府繼續實行分稅制的大環境下，縣級政府對轄區采取統收統支的管理體制，從而為鄉鎮政府解困。

循此思路，本文第二部分分析歸納了目前我國鄉鎮財政陷入困境的成因；第三部分探討了取消鄉鎮財政職能實施體制改革的必然性；第四部分是本文的對策建議部分，提出了當前實施統收統支管理體制的對策建議。

二、鄉鎮財政困境成因分析

分稅制設計的是中央財政與省級財政之間的分配格局，但是這種格局對省級以下財政，尤其是對縣鄉兩級財政也會產生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉收入的部分企業稅收按分稅制規定劃為中央收入；其次，按照中國目前的財政體制設計，上一級政府有權決定它與下一級政府采取的財政劃分方法，所以各級財政遵循“本級優先”原則，中央政府的做法被地方各級政府紛紛效仿，上級財政都將稅源集中且易于征收的稅收劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現行分稅制對各級財政的支出責任并未明確劃分，導致支出責任層層下放，這就造成地方政府尤其是縣鄉基層政府的收入能力與日益增長的支出責任表現出極大的不適應。

1、財力與事權不相匹配

分稅制改革后縣鄉財政的財權大大縮小，事權不斷下移，成為縣鄉財政困難的重要原因（賈康、白景明，2002）。實施分稅制以來，中央的資金集中度得到提高，省級政府的資金集中度更是平均每年增加2%，市級政府同樣在想方設法提高資金集中度（周飛舟，2006）。財權和事權對稱的原則要求各級政府均有自己大宗穩定的、與事權相適應的財源，而鄉鎮財政卻沒有自己大宗穩定的稅源。上級財政在財力分配上層層“向上集中”，將大稅種、大稅源劃歸到自己手中，而將征管難度大、征收成本高、稅源分散的小稅種“甩”給了縣鄉政府，造成縣鄉稅收增長乏力。

與此同時，我國地方政府還要負責諸如義務教育、基本醫療、社會保障等本該屬于中央政府提供的服務，而這些公共服務的提供責任又不是均勻地分配給各級地方政府的。由于上級政府擁有分配公共服務的主導權，往往把本應承擔的責任推給下級政府，下級政府不堪重負。從而使現行財政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成鄉鎮財政困境的重要原因之一（周飛舟、趙陽，2003）。對于鄉鎮政府而言，財權和財力的喪失、事權的加重，收支的矛盾愈發加劇。

2、轉移支付制度不夠完善

如果一個國家要強調地區之間的財力均衡和社會公平，那么就必須要有一個強大的中央對地方的轉移支付制

度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是鄉鎮基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過轉移支付和稅收返還等方式來彌補。在地縣本級財政支出里，本級財政收入大約占65%左右，上級轉移支付占了35%左右；而基層政府即縣鄉政府對轉移支付的依賴度達35%，部分山區農業鄉鎮依賴度甚至更高。因此，轉移支付成為基層政府的主要收入來源之一。

但是，目前我國的財政體系中，四種主要的政府間轉移支付形式均有自身的缺陷：稅收返還的設計是為了鼓勵地區興辦企業、發展經濟的積極性，與建設財力和事權相匹配的體制相背離；一般目的轉移支付的測算基礎不夠科學，實現不了財力與事權的匹配；過渡期轉移支付的規模很小，起不到太大的調節作用；專項撥款名目太多，很多專項撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉移支付資金數額的決定也沒有一定的標準。

解決“基層政府可利用財政資源的巨大區域性差異以及貧困地區日益嚴重的財政收入短缺”這一農村公共財政的最大問題，最為科學可行的制度——省以下轉移支付制度并沒有隨著分稅制推行而建立起來（黃佩華，2002）。因此，轉移支付的不科學、不完善是造成縣鄉財政困難的重要原因（李茂生、陳昌盛，2004）。

3、農業稅費改革，大幅減少鄉鎮稅源

對于以農業為主的中西部地區而言，在分稅制改革之后、農業稅改革之前，農業稅和農業的提留統籌以及其他的集資收費成為政府財政收入的重點。縣與鄉鎮政府對農業稅費實施了劃分，縣政府保留大部分乃至全部的農業稅，鄉鎮政府則主要依靠提留統籌和其他的集資收費。這導致了在20世紀90年代中期鄉鎮企業倒閉、轉制之后，農民負擔突然變成了嚴重的社會問題。對于大部分中西部地區的縣鄉政府而言，農業稅、提留統籌以及面向農民的集資收費遠遠超過了其他稅收，成為其財政收入的主體。這成為2002年全國農村稅費改革的直接背景（周飛舟，2006）。

2002年，農村稅費制度改革取消了村級“三提五統”，2004年取消了除煙葉外的其他農業特產稅，2005年全面取消農業稅。這些都是山區農業縣鄉鎮的“看家”稅費，這些稅費的取消導致鄉鎮財政銳減。稅源銳減、財政減收直接挑戰分稅制在農業鄉鎮的運行基礎。

4、舉債負擔沉重

由于財政收支缺口大，難以滿足基本公共支出需要，轉移支付又存在時滯和配套資金的問題，因此鄉鎮政府將舉債作為財政開支的主要來源。

在鄉鎮二、三產業落后的情況下，縣鄉財政收入的主要來源是農民收入。近年來，原料成本上漲，傳統種植業盈利水平低下，農民收入增長緩慢，間接制約了縣鄉財政收入的增長。此外，個別鄉鎮領導利用借款搞投資，形成重復建設，投資后沒有形成經濟效益，承擔的債務無法償還，也加劇了鄉鎮財政的債務包袱。

在稅源短缺、轉移支付制度不健全的情況下，大規模的債務嚴重制約了鄉鎮政府發揮其為轄區提供地方性公共物品的功能。并且基層財政的債務危機，如果處置不當，任其發展，也會影響上級財政的安全和基層社會的穩定。

三、鄉鎮財政管理體制改革

1、分稅制實施愈發艱難

一是鄉鎮分稅制已有名無實。尤其是山區農業縣鄉鎮，稅費主要來自于農業稅和“三提五統”，煙葉稅也只在少數鄉鎮征收。由于二、三產業發展滯后，其他稅收更是微乎其微。在無稅可以分享的局面下，鄉鎮財政已然失去了分稅和開支的基礎。

二是稅收征管與財政體制脫節。稅源減少，導致鄉鎮財政工作重心發生轉變，鄉鎮開展稅收征管和財源建設的積極性與責任感也就日漸減弱。為節約征收成本，稅務機構對一鄉一所的機構作了調整，一個基層稅務所要管轄幾個鄉鎮的稅收。并且，鄉鎮稅務機構只對上級稅務部門負責，鄉鎮政府及其財政部門對稅收部門的協調能力日漸減弱，已無法形成協調機制和工作合力。

三是財政管理措施乏力。在分稅的范疇內不管制定怎樣的財政管理體制，其管理措施產生的作用都不會大，反而會因財政管理不到位，引發一些財政管理、財政支出、財政考核等方面的問題，制約當地經濟社會發展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉鎮財政日益嚴峻的現狀。

2、取消鄉鎮政府的獨立財政職能

財政聯邦制理論認為，從經濟效率上考慮，由最了解信息（并且具有做出正確決策動機）的人做出決策能夠帶來最多的好處。作為一個客觀事實，地方政府（尤其是基層政府）比中央政府在了解公共服務偏好信息（以及

成本信息）方面，由于更貼近當地居民而具有天然的優勢（王雍君，2007）。因此，理論上來看，作為最貼近普通民眾的鄉鎮政府，在收集和處理民眾對公共物品的偏好信息以及提供農村公共物品和服務方面具有最佳優勢。然而，就我國的實際情況而言，鄉鎮一級財政，名義上是基層財政，但一直缺少相應的財力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財政”，實行分稅制后，基層財政上劃中央很多，鄉鎮政府保運轉、保工資更加困難。近年來，隨著農業稅取消，鄉鎮政府職能和財政供養人員上劃，稅務、金融、工商等機構己經按經濟區域而非行政區域設置，維持原有鄉鎮財政體制的配套環境己經發生重大變化。財政系統如仍堅持按鄉、鎮行政區劃建立鄉財政機構，已經喪失了基本的配套環境。并且，占鄉級支出大半的鄉鎮教師工資由縣級統一發放后，鄉鎮財政的主要任務只剩下政府人員工資支出，鄉鎮財政的內容就更虛了，在省地方財政級次中，鄉鎮已稱不上一級財政。作為一級財政的作用和必要性，已經不復存在。

3、統收統支的管理體制

統收統支的財政管理體制，又稱“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導地位，并且中央政府統一制定所有收支項目管理辦法，一切開支標準也同樣由中央政府統一決定。地方政府組織的財政收入要全部上繳中央財政，地方政府所需的相關支出全部由中央財政另行撥付。

無論是從稅源的分布情況、預算管理級次、金庫的建立，還是從鄉鎮政府機構的設置來分析，鄉鎮政府的財政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷鄉鎮一級財政，簡化財政級次，由縣級財政對鄉鎮財政實施統收統支的財政管理體制。

四、對策建議

處理好縣鄉兩級政府之間的財政關系，關鍵就是要科學界定縣、鄉兩級事權和財權。就當前的鄉鎮財政實際情況而言，可以考慮在縣級以上政府繼續推行分稅制改革的大環境下，對鄉鎮一級財政實施統收統支的管理體制，以解決日益嚴峻的鄉鎮財政困境。

1、鄉鎮收入納入縣級收入

不再對鄉鎮下達稅收任務，國稅、地稅及財政所在鄉鎮征收的稅收、非稅收入不再區分鄉鎮，全部納入縣級收入。同時，取消對鄉鎮稅收工作的考核，鄉鎮的財政收入數量不再作為評估鄉鎮政績的依據和標準。

2、縣級財政承擔鄉鎮支出

鄉鎮收入收歸縣級之后，鄉鎮所有支出也相應由縣級財政按照部門預算的原則統一核定后給予財力轉移支付補助。基層干部可以將時間和精力用在發展地方經濟和社會事業上。

3、鼓勵稅源建設

鄉鎮稅收任務取消后，其對稅源建設、稅收征管的積極性肯定會減弱。要立足當地實際，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉鎮轄區內的個人建房裝修稅、部分車船使用稅、畜牧行業稅等稅收委托給鄉鎮代為征收，并將征收額度的補助返還鄉鎮，用于補充業務支出和基礎設施建設。

4、防范新增債務

規范鄉鎮支出，防范鄉鎮新增債務。例如，對待鄉鎮赤字方面可以采取以獎代補及共同消化的辦法，幫助鄉鎮消化財政赤字。對縣級以上安排的鄉鎮項目建設配套經費由縣級全額承擔，避免鄉鎮發生新的債務。

5、抓好過渡期管理

實施財政管理體制改革是在縣級以上財政部門繼續實施分稅制前提下進行的，因而鄉鎮財政管理體制更替需要過渡性的政策和時間。過渡期間，要堅持利益分配格局、預算管理權限、資金管理和財務審批權限不變，確保鄉鎮的財政支出不影響鄉鎮經濟社會的發展。

【參考文獻】

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