第一篇：城市管理與城市規劃中的經濟社會問題及其對策研究

城市管理與城市規劃中的經濟社會問題及其對策研究

——以中國涼都貴州省六盤水市為例

摘要：本文以貴州六盤水城市管理及城市規劃過程中的出現的一些問題作為引子，通過對我國城市管理、城市規劃現狀的分析與探索，并總結城市管理及城市規劃過程中出現“經濟問題”，如資源配置，政府宏觀調控、及市場調節等；“社會問題”如“拆遷問題”、“住房問題”、社會保障、社會福利等問題的一些經驗教訓，提出城市管理及城市規劃過程中應注重的思想——“以人為本”，使用城市管理及城市規劃出現的經濟社會發展問題充分體現了人性化的發展，充分發揮城市管理與城市規劃對經濟發展和社會穩定問題的作用。

關鍵詞：城市管理；城市規劃；經濟社會問題；對策研究、城市生態、以人宏觀效率、微觀管理、規劃編制

現代城市管理是政府和行政管理職能的機構對城市各項事務的管理，可分宏觀、中觀、微觀三個層次，宏觀管理涉及城市運行及宏觀效率，城市微管管理關系居民的生活質量。以人為本，是現代城市管理的宗旨，更是城市微觀管理的宗旨，昆明的城市管理在全國領先，作為微觀管理，在適應現 代化城市要求，適應市場經濟規律，作出了可喜的成績。城市規劃是城市建設和發展的龍頭,，同時又必須為城市建設和發展服務。特別是在經濟快速發展的改革年代，城市建設和發展的速度很快，給城市規劃提出許多新的問題，如流動人口的快速增長所涉及的城市規模問題、國企改革和村鎮工業發展帶來的城市工業布局問題、汽車工業發展和多種交通工具所產生的城市交通問題等，都要求城市規劃部門必須研究新矛盾、新問題。在近幾年，六盤水市規劃部門不斷更新觀念，在宏觀上做好城市定位及城市空間布局發展的研究和多層次規劃的編制，在微觀上做好城市建設和市容整治項目實施的規劃引導和服務保障工作，使城市得到了有利發展。但是隨著城市的不斷發展及城市管理中的層出不窮的問題，城市規劃有管理許許多多較為典型的案例，下面談的就是這幾個總問題。

六盤水市位于貴州省西部，云貴高東部一、二級臺地斜坡上，地跨北緯25o19′44“至26o55′33”、東經104o18′20“至105o42′50”之間，總面積9926平方公里，占全省總面積的5.63％。市境東鄰安順地區，南連黔西南布依族苗族自治州，西接云南省曲靖市，北毗畢節地區；鐘山區的大灣鎮、二塘鄉、三合鄉飛地嵌于畢節地區西南部。市內氣候冬暖夏涼，常年氣溫在3~22.0oC之間，涼都因些而得名。六盤水市境內資源豐富，尤其以煤炭資源為著稱，因些又有江南煤都之稱。是中國西南地區典型的集旅游與資源為一體的資源型城市，六盤水城沒有專門的規劃局，更沒有專門的城市設計研究院，只有一個規劃管理委員會及城市建設局，整個城市的規劃管理工作都由規劃管理委員會統一實施，以往，在此過程中出現了許許多多的問題。

一、在城市管理方面，政府強制性規定是老大，服從沒有商量，在政府的一

些強制性規劃下，社會弱勢群體數量在增加。

在六盤水市，“城管”這個詞是大家最為熟悉的，特別是街上小販、一提起城管，不是膽戰心驚，便是破口大罵，城市管理這項工作在市民心中，好像就是幾個帶大圓帽，穿著黃制服，整天開著車在大街小巷亂打亂砸亂罰現象，而不是所說的城市正常良性發展的保障，不是管理城市各項事物的活動。的確，在中國的現代城市管理中，類似的現象不僅是六盤水，而是中國各大城市在過去均擁有的現象，有這樣一個例子：一個城市中的老漢在房屋被強行拆除后，無家可歸，只好在原址用油布搭了一個簡易的帳篷為家，而沒過多久，城管人員發現即將其拆除了，最后老漢在走投無路的情況下，跑到政府大樓里上吊自殺。諸如此類事件，還有許多許多，如同樣是拆遷問題中的南京夫婦自殺事件，而近來各位河北以上實例說明了一個事實，那就是政府在城市管理操作實施過程中，缺乏服務意識，缺乏法制意識，拋棄了“以人為本”的理念。

二、城市規劃中出現違規操作，嚴重損害人民群眾利益，至使資源浪費，經濟造成巨大損失。

如六盤水鐘山區政府的選址意見問題上，政府第一方案完全放棄原政府所在地，將原政府大樓賣給一地產開發商，而在偏離城市中心區10公里以外建新政府，結果工程實施過程中發現無論是地利，還是人和，均無法與原政府相比，最終放棄實施了近一半的工程又將政府大樓搬回原址，并將工程改建為別墅花園小區。由此造成的經濟上的損失，資源上的浪費是一個貧困縣1年全縣總收入的10倍。

以上問題只是儲多問題中的典型的事例還有很多，在全國范圍內更多，近來在城市管理及城市規劃中出現的類似的問題最嚴重的就有河北省定州的圍攻未拆遷的村民事件。再有，諸如許多豆腐渣工程問題我已不用再舉例。城市規劃作為城市建設與城市規劃的先行官，是城市社會經濟發展的前提及根本，規劃實施過程中的造成的經濟、資源、人民利益的損失問題，歸根結底，應該是規劃方案規范及規劃法制化進程中的缺陷。

那么我們應該如何解決上述在城市管理及城市規劃中引發的經濟社會問題呢？我認為應該做到如下三個方面：

一、城市管理應該法制化，系統化，全面化。

1、要制定統一的綜合行政執法實施細則，將行政處罰的依據、行政辦案的程序、管轄范圍加以明確規定。現行的行政處罰法規定的不完善，且無具體的實施辦法。要加快行政立法工作，建立完善的規章制度，定期檢查、考核、評比，使行政執法人員有章可循，有法可依，盡量減少訴案的發生。

2、要落實各項規章制度。“徒法無以自行”。再好的法律法規，制度不落實，如一紙空文。行政執法就是要維護法律的嚴肅性和政府的權威性，城市管理實行綜合行政執法是管理好城市的一個重要手段，是一項長期而又艱巨的任務。開展綜合行政執法不能搞運動，也不能打戰役。我們現有的各項整治專項行動是必要的，但是不要過多，各項整治行動要互相銜接，不能顧此失彼。

3、一座城市相當于一個計算機操作系統，城市管理就是對系統的操作與使用，操作正確，系統運行穩定，健康，操作失誤，則系統運轉緩慢，甚至系統崩潰，同樣的道理，城市經濟社會的健康發展就需要一個正確合理，系統的管理運行機制。

4、在城市管理過程中，應考慮到城市中的社會、經濟、人口、資源、環境、以及整個城市系統中的每一個細節，盡理做到管理的全面化，使整個城市管理過程中的各個環節得到同步和諧發展。

二、應該始終將“以人為本”的理念納入城市規劃與城市管理中：

在城市管理過程中，“以人為本”是最根本理念，離開這個理念，放棄這個理念，那么城市管理就會變成為城市管理主體單方面的意愿，無法反映最廣大人民群眾的根本利益；如果城市管理者沒有“以人為本”的思想，沒有全心全意為人民服務的意識，那么城市管理有可能就會出現眾多的諸如執法不嚴、亂砸亂罰等現象，使用城市管理主體在客體中的形象蕩然無存。馬克思曾說“人創造了環境，環境也能創造人”。江澤民同志也講過“城市管理中存在的各種問題要標本兼治”。管理好一個城市首先要提高執法人員的素質。行政執法隊伍剛剛組建，因此要加強管理，盡快提高行政執法人員的法律知識和業務知識，內強素質，外塑形象，開展淡化權利、強化服務意識的宗旨教育，以江澤民同志“三個代表”為指導，培養愛黨、愛祖國、愛社會主義、愛人民的執法人員，教育其牢記手中的權利是人民賦予的，將思想政治工作定期化、制度化，將行政執法工作文明化、人性化、藝術化，從而建設一支新型的有戰斗力的城市管理行政執法隊伍。

三、城市規劃編制實施過程中，應注重人性化、生態化與經濟的和諧發展，城市規劃編制實施過程，實際上是城市化建設與城市發展的前期設計工作，在編制前期，應首先對所要規劃的城市進行風土人情、歷史文化、生態環境、資源氣候，地理位置、地質地貌等因素的考察。在規劃過程中，應著眼于長遠利益與近期目標相結合；將建筑環境與自然環境相結合；時代發展與歷史文化相結合。并且將其法制化、人性化、加強規劃有關法律法規的建設，強調人與自然的和諧。只有這樣，才能實現我國的城市規劃實現規范化、人性化、人與自然的的諧化、歷史文化與時代發展的融合化，環境與經濟的協調化發展。

面對上述問題及對策方面，近年來六盤水的改觀也取得了令人驚喜的成績，城市各種農貿市場、步行街，以及公交車與公交車站的改造和城管執法人員的禮貌執法足以充分說明，這個城市的市政管理已漸漸走上正軌，逐步走向了規范化管理，城管隊伍整體素質也在上升，城市管理進步了。而在城市規劃方面，也更加注重人性化及生態環境方面的研究，并且將城市規劃納入公眾參與中來，將城市地方氣候，風土人情，文化底蘊，與城市改造與城市擴建，及城市配套基礎設計的完善相結合，改變了以往人們的戲言“不愧產江南煤都，衣服全是黑的”。使城市發展成為了一個集旅游、度假、休閑、觀光為一體的生態型、資源型城市。

綜上所述，在城市管理過程中，行政執法工作要始終圍繞“執法為民，服務經濟”這個宗旨，依法行政，管理好城市。通過行政執法為廣大人民群眾提供一個良好的生產、生活環境，最終為經濟建設服務。在城市規劃編制實施過程中，要在與時俱進的同時，確實將人文的，自然的，歷史的，現代的，經濟的，生態的相結合，使之得到健康和諧發展，使用之更好的地我國的社會經濟發展做出貢獻。

參考文獻：

[1]同濟大學城市規劃原理[M]中國建筑工業出版社, 1984

[2]伊強城市規劃管理與法規[M]天津大學出版社,2003-8-1

[3]周銳城市標識,讓我看得更清 《華東新聞》第三版2005

第二篇：城市管理難點與對策淺析

城市管理難點與對策淺析

程小平

隨著新型城鎮化建設，城市人口規模不斷提升，城區面積不斷擴張，各種生活習慣的人們涌入城市。而受政策、資金、傳統等因素的影響，重建輕管的問題未得到有效的解決，城市管理的困難也越來越多。如何破解這些難點，使城市管理工作更加科學合理、實現可持續發展，已成為擺在各級黨委、政府和城市管理部門迫在眉睫的一項重要課題。因此，我們要轉變轉變思想觀念，創新管理理念和運行機制，進一步加強隊伍建設，適應新的形勢任務需要，推動城市管理工作上水平。

一、城市管理的難點

城市管理是一項綜合性極強的社會系統工程，它涉及到各個部門和單位，關系到千家萬戶，大到人們的生存環境，小到人民群眾的衣、食、住、行等。城市管理又是一個動態的過程，矛盾和問題無時不在，主要表現在：

（一）占道經營、流動攤點屢禁不止。一些違法者根據城管執法工作的規律，采取“你進我退，你退我進”的迂回游擊戰術，與執法人員打“時差戰”。也有一些違法者針對城管執法中的薄弱環節，鉆執法空子，采取“打擦邊球”的戰術，在商店門前擺放的三輪車上賣物品等，城管來了就暫停經營，“老鼠躲貓”的“拉鋸戰”屢見不鮮。

（二）對違法事實拒不承認。在具體的工作中，城管執法人員往往不是違法者實施違法行為的第一見證人，這給調查取證工作增加了難度。現場的群眾由于是熟人或是害怕報復或是同情違法當事人（大都為弱勢群體）或是仇視城管等感情色彩原因，往往不愿意作證甚至還為違法者幫腔。執法人員雖然知道違章者在狡辯，但就是拿他沒辦法。

（三）“虛心接受，堅決不改”者大有人在。這種情況在日常勸導教育管理過程中較為常見。一些小商販或商店經營業主在違法事實真相面前，擺出一副可憐相，道出要養家糊口等各種充分理由，并虛心接受執法人員的教育，給人唯一的感覺就是認識錯誤的態度非常好，但換個地點又“重操舊業”。

（四）違法建設現象難絕。《城鄉規劃法》修訂實施后，法律賦予了城建監察部門更大執法權，目前沿街的違章搭蓋基本得到控制。但一些小區或城鄉結合部的居民私自占地或歷史遺留問題長期未拆的違法建筑“步步為營”擴大建設規模，在屋頂上違法建設搭蓋現象依然嚴重，影響了建筑物整體景觀和空中美景。

（五）監管力度不夠。缺乏大城管意識，公安、工商、城管、衛生等城市管理相關部門大局意識、協作意識不夠，對職能交叉的問題無人“抱養”，相互推諉，削弱了城市管理力度。

二、城市管理難點的主要成因

（一）既得利益驅動。流動商販占道經營是市場規律的產物，流動商販占道擺攤設點逃避各種稅費，以低成本贏得經營成果。商店經營業主店外經營，以獲得經營場地和烘托濃厚的商業氣氛，贏得額外利潤。部分市民的私利心態重，“只顧小家不顧大家”，在房前屋后擅自違章搭蓋飼養家禽家畜或出租收取租金，污染環境衛生和破壞市容環境，周邊居民怨聲載道。

（二）市民素質良莠不齊。隨著我縣城鎮化水平不斷提高，城市人口結構發生很大變化，農民進城定居，外來農民工、下崗工人及殘疾人等城市底層的弱勢人群占相當大比例。客觀上使這類人群通過違法亂搭亂建，改善居住條件，占道經營擺攤設點，靠馬路市場占道經營維持生計。部分市民衛生意識、文明意識和自我約束能力差，亂扔垃圾、亂倒垃圾和隨意亂停放車輛的行為習慣成自然，始終保持著對自己的行為犯不了大法觀念，法律意識淡薄。

（三）部門配合不力。由于城市管理工作涉及部門多，又因我國法律體系復雜，職責分工存在交叉和劃分不明確，從而制約、弱化了城市管理的職能，由此而使相關部門你推我、我推你，其結果是大家都不管，或是在利益的驅動下，有利益的事，大家都爭著管，沒有利益的事，大家都不管。

三、城市管理的幾點對策

經濟社會的不斷發展，對城市管理提出了新的更高的要求，我縣城市管理需要科學、創新、與時俱進，才能適應日新月異的發展變化的需要。

（一）實施人性化管理。一方面要根治占道經營、亂停亂放、亂張貼現象，嚴管，規范次干道，加強城區主次干道、社區、居住小區小市場建設和管理，如利用好天晟市場。另一方面又要照顧殘疾人和下崗職工的實際困難和問題，盡力解決弱勢群體的后顧之憂，協調民政、殘聯、社區居委會幫助他們拓寬就業渠道，制定出臺一系列優惠政策，積極鼓勵支持社會資金投資開辦福利廠吸收弱勢群體就業，切實解決其生活出路，使其不再從事違法違章經營等。

（二）強化集中整治。營造嚴管重罰聲勢，形成高壓管理態勢，震懾違法當事人，遏制違法行為蔓延勢頭。隨著我縣建成區的擴大和舊城改造步伐的加快，部分人為在拆遷改造中獲取政府的巨額補償，亂搭亂建，特別是城鄉結合部、城郊村，執法人員在強制拆除時易遇到圍攻和暴力抗法。為打擊違法者的囂張氣焰，應組織國土、房管、建設、公安等部門集中拆除違法建筑和違法搭蓋，展示出行政執法隊伍的聲威。縣城管局立足標本兼治的原則，集中執法部門力量，擰成一股繩，重點治理反彈嚴重的“頑癥”，將整治與日常化管理納入雙軌管理機制，達到長效管理的目的。

（三）強化城管隊伍建設。一是強化隊伍素質教育，提高執法技巧，規范執法程序，不斷提高隊員的執法水平；二是實施量化考核，明確路段、明確人員、明確標準、明確責任、明確目標；三是建立獎懲激勵機制，管好、用好城管干部，要逐步建立起城管人員優勝劣汰、能進能出、交流輪崗等制度；四是政策傾斜，充實執法力量，城管人員參照公安民警提高福利待遇和完善執法設備，提高執法科技含量。

（四）提高市民文明素質。要依靠社區、學校和新聞媒體作用，積極引導從自身做起、從娃娃抓起，廣泛宣傳城市管理有關法律法規和政策，形成濃厚的城管氛圍，增強廣大市民的城市意識、衛生意識、文明意識，宣傳部門要開辟專題欄目，進行全方位報道，對破壞環境和破壞公共設施的不文明行為要及時曝光，提高廣大市民自主管理、自我規范的良好行為習慣，引導市民關心、支持、理解、配合、參與城市管理工作，為城市管理工作和行政執法創造良好環境。

（五）樹立大城管理念。因城市管理工作的廣泛性、經常性、長期性、動態性、復雜性等特點，城市管理工作不是哪一個部門能夠獨立完成的，所以城市管理工作必須從現實和科學的角度出發，堅持在各司其職、各負其責的前提下，建立有效的聯合執法機制，做到互相支持、互相配合、互相理解、齊心協力、多管齊下。城管局要著眼調動各城市管理相關部門的協作能力，推行違法違章行為“抄告”、“責成整改”制，當好“轉換器”，將掌握的問題及時下達給有關職責部門處理，建立良好的城管運作網絡，形成齊抓共管、上下聯動的局面。

第三篇：城市規劃與城市管理調研報告

城市規劃與城市管理調研報告

2006年7月10日至16日，城管執法系統科(分隊)長培訓優秀學員第一批南方考察團一行24人，赴上海、南京、蘇州和揚州等城市進行公務考察。這些城市給我們留下了深刻印象，在城市規劃和城市管理中好的作法和經驗值得我們學習借鑒。

一、滬蘇城市規劃和城市管理總體印象

城鄉同步協調發展。形成了職能、結構恰當，布局合理，基礎設施完善，交通方便的城鎮網絡。生產力布局優化，中心城市輻射功能較強。城市統一規劃，區域合理分工，促進優化組合，形成城鄉結合、優勢互補、協調發展、共同提高的產業空間配置新格局，促進區域經濟共同發展。

城市市容環境良好。城市建設已經相對穩定，大拆大建的情況并不多見，基本上不存在揚塵、風沙等現象。城市美化工作也比較出色，街道整潔干凈，亂涂亂畫的現象很少，隨便亂扔煙頭和廢棄物，散發、張貼小廣告的人也不多。戶外廣告設置規范。歷史文化名城全面保護。這幾個歷史悠久的城市擁有豐富的自然和人文資源，生態環境良好。對歷史文化名鎮歷史風貌區的保護力度較大，延續歷史文化，體現文化底蘊。保護整個古城以及與古城有密切歷史、文化景觀聯系的地段和風景名勝區。內容包括：控制古城容量，改善環境；保護古城風貌；完善職能，改善、改造基礎設施、居住條件、公共服務設施，適應現代化生活的需要。

保留改造農村歷史、自然風貌。如果說歷史風貌區和優秀建筑是“明星演員”，那么，相對集中的江南民居和自然村落則是“群眾演員”。注重保留改造，保護自然和人文環境，突出地域特色。從清潔家園、改善環境的基礎工作入手，保持農村風貌的整體性和可持續性。

二、城市規劃與城市管理密不可分

城市是一定區域政治、文化科技和信息中心。現代城市的形式和發展除自然條件外，主要是在規劃指導下，進行不斷建設和有效的管理。

規劃是城市發展的“龍頭”，是城市管理的直接依據。規劃對城市的發展至關重要。一個城市能否建設的好，管理的好，關鍵是要有一個好的規劃。只有這樣，城市的建設和管理才能依據規劃科學的、有序的進行。否則，建設和管理就在很大程度上出現盲目性和隨意性。如何自覺依據規劃來進行建設和管理。這些年來，有成功的經驗，也有失誤的教訓。我國的城市建設近十年來日新月異，新建筑、新景觀如雨后春筍般涌現。但也出現了一些敗筆，如一些城市或是拆毀了具有歷史風貌的區域，或是在風貌保護區新建了一些現代高層建筑。一個城市要發展好、建設好、管理好，首先要規劃好。所謂規劃是“龍頭”，即規劃要先行。這樣城市的發展、建設、管理才有明確的方向和目的，才能避免盲目性，甚至破壞性。規劃已經一定程序確定，就具有權威性和嚴肅性，不能由于長官意志或地區(部門)利益而隨變更。規劃必須高起點，才適應和滿足城建設和管理的需要。以科學的規劃減少建設的失誤。

管理是城市發展的保障，是城市規劃的重要手段。城市管理的優劣對城市的健康有序發展起著制約作用。城市管理是一項社會系統工程，是一個動態的過程，也是城市形象的具體體現。每天人們以城市為載體，進行著學習、工作、休閑。城市每天不間斷地進行著人流、物流、信息流。如何使這些活動規范有序的進行，特別是如何使城市規劃與建設達到和保持預期的效果，高性能的城市管理是重要的保障和手段。城市管理的效果受主客觀條件的制約。主觀原因主要是管理體制、管理手段、管理隊伍、管理資金等

方面的制約。客觀原因主要是人們的文明程度、衛生習慣等方面的制約。城市管理是一個過程，反復性的特點十分明顯，難度比規劃和建設更大一些。比如，有些城市存在著亂搭亂建、亂貼亂畫、亂吐亂扔等現象，使一些區域臟亂差。政府組織力量清理后，但很快就回潮，形成治理---回潮---再治理----再回潮的惡性循環。

三、城市規劃和城市管理工作應注意的幾個問題

城市管理應堅持法制化、系統化、全面化。要制定統一的綜合行政執法實施細則，將行政處罰的依據、行政辦案的程序、管轄范圍加以明確規定。落實各項規章制度。“徒法無以自行”。再好的法律法規，制度不落實，如一紙空文。城市經濟社會的健康發展就需要一個正確合理，系統的管理運行機制。行政執法就是要維護法律的嚴肅性和政府的權威性，城市管理實行綜合行政執法是管理好城市的一個重要手段，是一項長期而又艱巨的任務。在城市管理過程中，應考慮到城市中的社會、經濟、人口、資源、環境、以及整個城市系統中的每一個細節，盡量做到管理的全面化，使整個城市管理過程中的各個環節得到同步和諧發展。

城市規劃編制實施應注重規范化、生態化與經濟的和諧發展。城市規劃編制實施過程，實際上是城市化建設與城市發展的前期設計工作。在編制前期，應首先對所要規劃的城市進行風土人情、歷史文化、生態環境、資源氣候，地理位置、地質地貌等因素的考察。在規劃過程中，應著眼于長遠利益與近期目標相結合；將建筑環境與自然環境相結合；時代發展與歷史文化相結合，實現我國的城市規劃實現規范化、人與自然的和諧、歷史文化與時代發展的融合，環境與經濟的協調發展。歷史文化名城、風景名勝、文物古跡必須保護，不能破壞。這些都是城市的無價之寶，是用金錢換不來的。必須倍加珍惜，精心呵護，不允許隨意侵占、吞食、破壞。

城市規劃與城市管理應堅持“以人為本”的理念。在城市規劃過程中，城市個性特色必須鮮明，不能忽視。每個城市由于地理位置、自然環境、經濟狀態、民俗風情等方面的差異，其城市個性特色也應當是不同的。規劃要體現超前性、科學性、特色化、歷史變化等，努力克服“千城一面”現象。越是有個性特色的城市，越有生命力和吸引力，城市越現代化，特色也越重要。在城市管理過程中，如果城市管理者沒有“以人為本”的思想，沒有全心全意為人民服務的意識，那么城市管理有可能就會出現眾多的諸如執法不嚴、亂砸亂罰等現象，使用城市管理主體在客體中的形象蕩然無存。

在城市管理過程中，行政執法工作要始終圍繞“執法為民，服務經濟”這個宗旨，依法行政，管理好城市。通過行政執法為廣大人民群眾提供一個良好的生產、生活環境，最終為經濟建設服務。在城市規劃編制實施過程中，要在與時俱進的同時，確實將人文與自然、歷史與現代、經濟與生態相結合，使之得到健康和諧發展，使之更好地為我國的社會經濟發展做出貢獻。

第一批赴上海考察團

二〇〇六年七月二十日

第四篇：城市規劃與設計研究

西安建筑科技大學

城市規劃與設計研究 ——樓觀新區總體規劃

前言

隨著國際化大都市城市發展戰略的全面實施，西安進一步加快了實施“南融” 發展格局的步伐，“南融”要求控制建設用地向南拓展，加強生態建設，使南部大秦嶺的生態格局融入大西安城市發展中，為此位于秦嶺北麓具有豐富自然生態資源的樓觀新區迎來了跨越式發展的戰略機遇。在陜西省大力倡導“繁榮發展文化事業與文化產業”的大背景下，擁有濃厚文化底蘊的樓觀新區應充分挖掘道韻文化內涵，傳承道逸文化思想，發展道家文化活動。同時樓觀新區應積極響應國家政策，進一步認真貫徹中央、省市關于統籌城鄉發展和推進農村改革發展的各項政策措施，加快城鄉一體化建設進程，充分利用獨具特色的農業景觀和優越的獼猴桃種植資源，發揮統籌城鄉的示范作用，提升周至獼猴桃品牌，發揮現代農業、特色旅游業的引領作用。

總面積為134.9平方公里。

規劃區范圍：樓觀新區南起環山路（不包括中國道文化展示區），北至108國道，西臨黑河（包括黑河），東濱赤峪河（不包括集賢工業園區）。規劃區總面積約104.15平方公里，其中規劃建設用地約11.12平方公里。

（二）規劃期限

本次規劃在《城鄉規劃法》基礎上，考慮與周邊及其各類發展規劃相吻合，確定規劃期限為2011-2020年，分階段實施。

第一階段，2011—2015年，為啟動實施階段； 第二階段，2016—2020年，為全面提升階段。

（三）規劃原則

1、區域聯動，錯位發展原則

西安國際化大都市所提出的空間發展方向及城鄉統籌思想的貫徹落實，勢必在整體區域帶動、錯位發展戰略思想指導下去謀劃樓觀新區的整體發展思路、戰略與部署，才能保障與實現科學發展、可持續發展的總體目標。

2、強化優勢，彰顯特色原則

充分依托現有良好的生態優勢、產業優勢、文化優勢，堅持特色為先的基本原則，以形成樓觀在產業、經濟、文化、形象、環境等多方面的特色，增強樓觀新區的吸引力與發展活力。

3、城鄉統籌，產城一體原則

加快城鄉統籌發展，努力探索城鄉統籌發展模式，打造集獼猴桃生產、主題體驗、田園休閑、特色旅游于一體的現代莊園式國家級城鄉統籌示范區。

4、創新業態，商旅并舉原則

圍繞主題定位，創新發展業態模式，提升產業內涵，實現商旅互動，形成多主題化、多業態發展格局，打造古都商旅傳奇。

（四）規劃目標

1.充分利用區域自然資源、生態優勢、區位交通優勢，將樓觀新區打造成為具有區域競爭力的、各類產業協調發展的現代“田園新區”。

2.優化城市結構，完善城市功能，塑造形態完整、布局合理、適應發展需求的新樓觀。3.強調樓觀新區獨特的生態景觀特色，優化新區內外生態環境，通過人工綠化環境和自然山

一、樓觀新區概況

樓觀新區位于陜西省周至縣境內，地處八百里秦川腹地，距大西安主城區僅70公里。南依中國道文化展示區，北至108國道，西臨黑河，東濱赤峪河（不包括集賢工業園區），與隴海鐵路，西寶高速公路相連，規劃總面積為104.15平方公里。

樓觀新區位于渭河沖積平原區南側的秦嶺北麓臺塬洪積扇自然區。地下水豐富，土少石多，歷史上受河流切割嚴重，塬邊坡陡峭，兩側滑塌嚴重。樓觀新區在地質災害易發區中屬于不易發地區，南側的中國道文化展示區沿黑河一線與沿山體部分為滑坡中等易發地區。樓觀新區內水系河流與渠道眾多，縱橫交錯，水量充沛。河流主要有黑河、就峪河、田峪河、馬岔河和赤峪河等,渠系主要有黑惠渠東干渠、第二支渠、第三支渠及田惠渠等。

樓觀新區所處的周至縣歷史悠久，山川秀麗，風景名勝、文物古跡頗多，人文和自然景觀十分豐富，漢家離宮、唐家園林，星羅棋布。包括樓觀臺、大秦寺塔、老子墓、仙游寺等歷史文化資源。

二、規劃總則

（一）規劃范圍

研究范圍：為加強周邊的聯系，確定研究范圍北邊界為108國道、南邊界為秦嶺國家生態保護區（以秦嶺25°坡腳線為界）、西邊界為黑河、東邊界為赤峪河及終殿路（不包括集賢產業園區），水的有機結合，體現“自然環境與人工環境共生”的生態型城市理念。

4.突出樓觀新區歷史文化特色，強化旅游休閑功能，營造多元文化氛圍濃厚的整體環境，將樓觀新區建設為旅游名城。

5.充分結合樓觀新區特色農業發展，通過合理規劃為樓觀新區產業發展提供靈活、動態、可持續發展的規劃指導。

礎上，集合生態環保、科教游樂等用地，打造以旅游休閑、生態養生為主的功能片區。結合黑河灘涂式濕地，以自由靈活的形態布置各功能組團。

農事觀光體驗區：依托樓觀現狀優質的農業資源，結合“田園城市”理念，打造“林中有城、城中有林”的現代田園新區，將獼猴桃種植和特色農業觀光，結合其他功能片區，穿插布置，相互滲透、融合。并在農業種植片區中保留部分農莊，不僅能實現就地城市化，解決部分農民就業問題，而且能促進莊園經濟的發展。布局以農業種植為主，其間點綴少量村莊建設用地

建設用地規模 ：到2020年，樓觀新區建設用地面積為21.15平方公里，占總用地的20.31%。其中城市建設用地11.12平方公里，村莊建設用地7.18平方公里，區域交通設施用地2.85平方公里。

非建設用地規模:到2020年，樓觀新區非建設用地面積83.00平方公里，占總用地的79.68%，其中，水域包括規劃范圍內的河流、水系，共計6.28平方公里；農林用地62.64平方公里。

三、規劃總體布局

（一）設計理念

充分發揮樓觀新區山水景觀優勢，利用新區南部秦嶺形成新區的綠色背景，作為新區外圍生態支持；依托黑河、就峪河、馬岔河、田峪河、赤峪河等多條河流濱水綠化形成縱向沿河生態景觀廊。同時結合樓觀深厚的道家文化底蘊，通過七個湖面充分體現老子“上善若水。全面彰顯樓觀新區布局設計中“輕快靈動”的外在表象與“道逸古韻”的內在氣質。

通過對樓觀悠久歷史的研究可知，樓觀得名于周大夫關伊“望氣觀星、草創樓觀”，老子“寓樓之觀”，并著成《道德經》流傳至今。故將老子“象天法地”的道家思想滲透到整體設計理念之中，雖然七個湖面大小、形狀各不相同，但從整體上看，七湖連接形成倒映中的宇宙北斗七星形象。樓觀新區猶如一面人間仙鏡，將宇宙中的北斗七星映照于此，形成道法自然，文化樓觀。故樓觀新區整體設計理念概括為“七星連珠，鏡映樓觀”。

（二）規劃結構

根據樓觀新區的設計理念，以“自然環抱新區”的空間發展模式，并沿承西安國際化大都市的空間結構，構建新區“一軸一帶兩心三廊五片區”的現代田園城市空間結構。

（三）總體布局

道韻古鎮：依托現有樓觀鎮鎮區，圍繞開陽湖進行開發建設，滲透道文化思想，用地布局主要以居住、公共管理與公共服務、商業服務設施等用地為主，打造具有道文化底蘊，秦嶺山水風韻，城鄉統籌發展的道韻古鎮。

中華獼猴桃城：結合樓觀特色農業資源，以及良好的獼猴桃發展基礎和條件，強力打造集高品質獼猴桃特色產業、道家養生文化、商務高峰會議中心于一體的中華獼猴桃城。用地布局以旅游服務、商務休閑、道文化養生展示、體驗以及居住功能為主，圍繞“七星湖”之天樞湖和天權湖展開布置。

樓觀濕地公園：依托黑河現狀水資源，結合周邊自然農業風光，在保證黑河生態涵養功能的基

四、綠化系統規劃

樓觀新區 “山城相依、水城相織、綠滿山塬、水系田園”，綠化基質環境得天獨厚，規劃本著建設“山水、人文、生態”的發展目標，充分依托樓觀新區獨特的自然水系環境及周圍獼猴桃種植區，加強新區與自然生態系統的有機聯系，提升新奇綠化品質，突出山水綠城特點，完善新區綠化系統，構建“一帶、三廊、多心”的網絡狀綠化空間格局。

五、綜合交通規劃

（一）道路布局規劃

根據規劃區的發展需要和道路現狀，規劃形成“五縱五橫”，與東側集賢產業園和南部道文化展示區道路相連。西側道路與樓觀濕地公園區相結合，采取彎曲的自由式路網，而道韻古鎮道路則采用較為規則的方格網式路網。其中：

五橫：財神大道、樓觀大道、玉衡路、文化大道、南橫公路。五縱：天樞路、天璇路、玉清路、迎賓大道、天璣路。

（二）道路網等級規劃

道路系統由快速路、主干道、次干道、支路組成。

快速路：規劃快速路為樓觀大道，就峪東路以西紅線寬65米，就峪東路以東路段紅線拓寬至75米。

主干道：規劃主干路主要有財神大道、文化大道、迎賓大道、終臺路、終殿路、南橫公路、天璇路）、天樞路、天璣路、玉清路。

次干道：包括三寶北路、三寶南路、三君路、太清路、青靈路、五靈路、大明路、天權路、五星路、水德路和火德路等，紅線寬為24米。

支路：紅線寬度一般為18米，根據旅游區觀光游覽需要定的游覽路，紅線寬8米。

高的色彩，增加識別性和趣味性。

色彩Ⅳ區：主要為中華獼猴桃城片區，其建筑主色調為暖色系，以中明度基調為主。在高端商務會議地段可適量點綴以彩度高的點綴色，給人干凈、明快、現代之感；輔色調采用中明度灰色系和赭石色系，在居住為主的地段，輔色系以黃灰色系為主，以增加溫馨感，在檢測交易為主的地段，輔色系以藍灰色系為主。

（四）視線體系規劃

規劃形成三條視線通廊。一是以西樓觀為至高視點，沿就峪河景觀廊道，與天璣湖核心景觀節點相連的形成視線通廊；二是以延生觀為至高視點，沿迎賓大道自南向北與樓觀開陽湖中央公園核心節點相連形成的縱向視線通廊。三是以天璣湖核心景觀節點為視點，向東與樓觀開陽湖中央公園核心節點相望，形成視野開闊的橫向視線通廊。

六、總體城市設計

（一）總體城市設計定位

新區風貌特色定位是對新區景觀結構和形態特征的綜合體現，不僅包括視覺上的審美要求，同時是新區認同的根本，不僅是生態環境和社會經濟的載體，而且是新區歷史文化傳承的物質外顯。基于上述對樓觀現狀風貌環境條件、景觀建設狀況以及新區未來發展定位目標等的綜合分析研究，規劃提出樓觀新區形象風貌定位為：道韻文化樓觀、田園水簇新城。

（二）景觀風貌體系

自然山水不僅具有生態功能，也為城鎮居民提供了休閑、游憩的場所。所以緊扣“田園新城”理念，在保護山水環境的同時，也應加強臨山濱水地區的生態建設，借助良好的山水景觀，提升空間品質，凸顯新區特色。

新區規劃依托樓觀新區獨特的外圍山麓、水系、農業等自然景觀，并將老鎮區和鄉村納入樓觀新區的景觀體系中進行綜合考慮、統一規劃最終形成“片區景觀+廊道景觀+軸線景觀+帶型景觀+節點景觀”的景觀體系。

（三）色彩體系規劃

結合樓觀新區功能片區，提出相應的區域色彩控制區劃，用以整體把握城市各區域的建筑色彩特征。同時，在同一個色彩區域內，要注意根據其內部不同地段的功能差異，適當選擇不同的點綴色彩。具體內容如下：

色彩I區：主要包括道韻古鎮中南部，其建筑主色調為白灰色系，以中明度基調為主，輔色調以赭石色系、藍灰色系為主。

色彩II區：主要包括道韻古鎮北部，其建筑主色調為白灰色系，以中高明度基調為主，輔色調以藍灰色系為主黃灰色系為輔，點綴色以中高明度暖色系為主。

色彩III區：主要為樓觀濕地片區。其建筑主色調采用低彩度、高明度無彩灰色，給人干凈、明快、現代之感；輔色調采用中明度灰色系和赭石色系，創造溫馨感，點綴色采用彩度、飽和度較

七、近期建設規劃

（一）分期建設及發展時序近期：2012—2015年

以天璣湖中心公園為重點建設項目，積極推動獼猴桃城商務中心以及引漢濟渭項目的發展；道韻古鎮區圍繞開陽湖中央公園與玉衡湖開發建設，帶動天樞路以東的農業觀光帶的發展，重點打造印象·樓觀、獼猴桃城風情莊園群、主題購物街區、獼猴桃DIY農場等重點項目。

遠期：2016—2020年

以天璇湖濕地公園、搖光湖公園為重點節點帶動樓觀濕地風貌區、就峪河景觀廊道、道韻古鎮風貌區其余地區的建設。

以樓觀濕地公園為重點開發項目推動黑河沿線景觀廊道的建設；進一步推動天樞路西側農業觀光帶以及南橫路以北萬畝獼猴桃的開發。

（二）近期建設任務

道韻古鎮：完善道路系統，優化用地布局。優先發展開陽湖四周以及關中風情組團和村民安置組團。公共服務設施優先完善教育設施和醫療衛生等基礎服務設施。

中華獼猴桃城：確保獼猴桃產業發展，利用臨近財神大道的交通優勢，發展一類工業和獼猴桃物流倉儲用地，同時積極開發天權湖周邊以及就峪河沿線的用地。

樓觀濕地公園：靠近天璣大湖面的居住用地，景觀環境較好，按照居民就近安置的原則，優先發展大湖面周邊的用地。

農業觀光體驗區：優先發展觀光農業種植區內的商業用地，發展莊園經濟，帶動觀光農業經濟的發展。

（三）近期建設指引(近期建設策略)

全面展開：依托樓觀新區的交通和自然環境資源優勢，道韻古鎮、中華獼猴桃成城、樓觀濕地公園區和農業觀光體驗區四個功能片區同步發展。

重點啟動：針對每個片區，利用區位優勢，優先發展重點地塊。

優化古鎮：加強古鎮的商業和旅游服務職能，加強濱河景觀帶的控制，改善古鎮環境，加強交通設施、市政基礎設施和綠地建設。

提升新區：強化新區旅游服務職能，依托道文化展示區等旅游服務設施逐步完善城市公共服務設施，文體娛樂設施建設，形成旅游服務中心。

第五篇：城市建設與城市管理和諧發展對策研究

城市建設與城市管理和諧發展對策研究

作者：吳俊 王達 來源：《城市經濟、區域經濟》

長期以來，不和諧的城市建設與城市管理導致城市發展中的深層次問題得不到解決，阻礙了城市的快速段展。因此，在我國全面建設小康社會的關鍵歷史時期，建立符合社會主義市場經濟發展規律和現代化要求的城市建設與城市管理和諧發展的體制與機制具有重要意義。

一、城市建設與城市管理不和諧的表現

城市建設和城市管理的定義有廣義與狹義之分。本文所述的城市建設是指與建設行業相關的建造活動，包括舊城更新、新城開發和基礎設施建設等。本文所述的城市管理僅涉及與城市建設相關的管理內容，包括城市文化、生態環境、城市基礎設施和城市化進程等。總的來說，城市建設與城市管理的不和諧現象主要表現在以下四個方面。

1.城市建設與城市文化的沖突

城市文化是城市的靈魂，城市建設是城市文化的一種直觀表現，承載著城市文化的繼承、發揚和創新。隨著大規模舊城更新和新城開發的進行，城市建設與城市文化的沖突日益嚴重，主要表現為：

——城市建設趨同化現象嚴重，缺乏個性。例如，許多城市都提出建立“國際大都市”，城市形象都模仿歐美發達國家-，開發區和大學城現象泛濫等。

——在舊城更新中未處理好傳統與現代、保護與發展的關系。許多具有重要價值的歷史地段和街區遭到毀滅性的破壞，市民特有的生活文化也隨之消失。

2.城市建設與城市生態環境保護的沖突

城市建設與城市生態環境保護之間存在相互作用、相互制約的關系。城市建設在促進城市經濟社會發展方面發揮了重要作用，但也存在一些不容忽視的問題，主要表現為：

——許多城市為片面追求“綠化率”，盲目種植大量草皮和移植大樹，破壞了原有自然生態的和諧。

——城市建筑物的高度和體量越來越大，“熱島效應”越來越嚴重，同時也產生了數量驚人的建筑垃圾。

——環境衛生體系建設滯后，城市垃圾無害化率不到20％，污水處理率不足40％。

3.城市建設與快速城市化的沖突

城市建設促進了城市化進程，但另一方面，快速城市化又制約了城市建設的發展，二者的背離主要表現為：

——過快的城市化導致許多城市規劃滯后、基礎設施供給不足、“城中村”等問題的形成，這些問題已經阻礙了城市建設的進一步發展。

——快速城市化帶來了大量違規、違法土地批租，城市建設呈粗放式發展。

——對經濟利益的過分追逐造成了城市高強度開發，超過了城市資源的承載力，破壞了城市原有的生態系統，最終導致生態環境惡化。

4.城市基礎設施建設與管理的沖突

城市基礎設施建設與管理是一對矛盾，它們既互相依存，又互相分離。城市基礎設施建設創造出城市賴以生存和發展的物質條件；城市基礎設施管理是鞏固建設成果，營造良好城市秩序，以及發揮城市功能的必要手段。其矛盾主要表現為：

——重建設輕管理，存在管理意識淡薄、資金投入短缺、移交過程中信息缺失嚴重等現象團。

——管理的落后導致城市基礎設施運行效率低，出現交通擁堵、垃圾無害化率低、水資源再生利用率低等現象，在一定程度上影響了城市現代化水平的提升。

二、城市建設與城市管理不和諧的原因分析

造成城市建設與城市管理不和諧的原因是多方面的，既有歷史和政治的因素，又有經濟和文化的因素，但城市建設與城市管理體制和機制的不完善是其主要原因。

1.城市規劃決策和實施機制不完善

分析我國城市建設中存在的種種問題可以發現，城市規劃決策和實施中的失誤是主要原因。我國的城市規劃管理部門是集規劃的制定、實施和監督于一身的主體，但它沒有真正的決策權，政府領導是真正的規劃決策者，這樣的決策機制難免會出現失誤和錯誤凹。而在規劃實施中，當經濟發展與土地利用、歷史文化保護、生態環境保護等規劃發生沖突的時候，規劃往往成為“犧牲品”。

2.城市生態管理手段不健全

在現行體制下，與城市生態有關的部門在城市總體規劃和土地利用決策中處于劣勢地位，例如環境保護部門大多不能參加政府的決策會議。傳統的環境管理體制用行政干預手段代替經濟手段與法律手段，導致許多環境保護法規未能得到貫徹實施。

3.缺乏有效的土地調控體制與機制

土地批租監管不嚴、調控失靈是造成快速城市化過程中土地利用效率低下的直接原因。長期以來，城市土地管理部門擁有城市土地的經營權和管理權，而真正的土地經營權和管理權往往集中在政府領導手里，經濟的快速發展客觀上又需要大量的資金和土地，于是出現了地方政府為發展經濟而大量違規、違法供應土地的現象。另外，土地儲備中心作為政府進行土地經營的一個主體，由于自身體制和資金的制約往往出現短期行為，難以起到“蓄水庫”的調節作用。

4.城市基礎設施管理缺乏市場競爭機制

城市基礎設施管理的落后在很大程度上表現為管理體制和機制的落后。目前，我國城市基礎設施的運營管理未能完全脫離計劃經濟的模式，管理方式不能適應市場經濟的需要，大量的基礎設施運營還處在高投入、低產出、服務差的模式之下。通過分析來看，缺乏市場競爭機制是其根本原因。

5.城市規劃體系不完善

城市規劃體系不完善導致政府宏觀調控措施不到位，相關主體在城市建設過程中無章可循，難免出現利益驅動下的破壞現象。

三、城市建設與城市管理和諧發展的對策

城市建設與城市管理是城市發展的基礎和動力，二者的和諧發展能促進城市經濟和社會的快速進步，二者發展的不平衡是阻礙城市發展的“瓶頸”。在對上述現象和原因分析的基礎上，建議城市政府采取如下對策。

1.健全城市規劃決策的體制和機制

城市規劃是政府制定的公共政策，科學的城市規劃決策機制能保證城市建設與城市歷史文化保護、生態環境保護、土地的集約利用相協調。其總體思路是，把城市規劃的編制決策權、實施決策權和監督決策權分離，形成相互制約的權力結構，避免決策權的集中化，為城市規劃決策的科學化、民主化提供保證。因此，建議保留現有的規劃局，但只負責規劃的實施，增設城市規劃決策委員會和城市規劃監督委員會，分別負責規劃的編制和監督。決策委員會和監督委員會的成員要來自不同的群體，包括市民和政府各部門的代表，實行集體決策。另外，在總體規劃的基礎上應完善歷史文化保護規劃、城市生態規劃、城鄉融合規劃等專業規劃的編制，構建完整的、相互協調的城市規劃體系。

2.完善土地經營管理的體制和機制

在土地規劃、土地儲備到土地出讓這一過程中，既要有政府職能又要有市場職能，科學的土地調控機制能控制過快的城市化進程，并促進城市建設的發展。其總體思路是，把土地儲備中的市場職能和政府職能分開，市場職能由市場主體去完成，政府用土地供給計劃等手段來調控土地市場，同時把過于集中的決策權轉變為集體決策。因此，建議保留國土資源局，由其代表政府對土地經營行為進行監督和管理；增設土地資產管理委員會，使其作為土地資產管理的決策主體，對土地資產的經營規模、范圍等進行宏觀決策；改革土地儲備機構，使其作為土地資產管理委員會的派出單位，保持事業單位性質不變，職能上只負責編制土地儲備計劃和出讓計劃，履行地方政府對土地市場宏觀指導和控制的職能。

3.穩定非經營性城市基礎設施管理資金來源

經營性城市基礎設施由于其本身能產生收益，可以利用市場籌集建設和運營資金，而非經營性城市基礎設施的運營需要政府給予支持rq。其總體思路是，建立城市建設專項基金，實現非經營性城市基礎設施的投入產出良性循環。建議將城市土地的政府純收益、城市建設維護稅、公用事業費附加和市政設施配套費組成城市建設專項基金，并建立相應的使用制度，其根本目的是保證非經營性城市基礎設施的建設與維護管理有穩定的資金來源。

4.建立非經營性城市基礎設施運營管理的市場競爭機制

經營性城市基礎設施可以比較容易地實現建設與運營的市場化，而非經營性城市基礎設施則需要政府引導，社會參與。其總體思路是，通過改革，把國有城市基礎設施運營單位轉變為自負盈虧的市場主體，政府只負責制定運營所要達到的標準，估算運營費用，通過市場化手段選擇運營單位。因此，建議政府把城市基礎設施的運營管理任務通過招、投標發包給市場主體，政府只負責對其進行監管，以擺脫城市基礎設施運營管理的高成本、低效率現象。

5.建立城市基礎設施信息管理平臺

信息缺失是造成城市基礎設施運營管理落后的一個不可忽視的因素。因此，為使項目決策者、建設者和運營者擁有特定的城市基礎設施項目信息，建立一個集信息收集、儲存、分析、傳遞等功能于一體的信息管理平臺是非常重要的，它能為城市基礎設施的管理決策提供科學化、現代化的手段，為城市基礎設施建成后的運營提供充足的數據。

四、結論

綜合以上對策，構建科學的體制與機制是實現城市建設與城市管理和諧發展的關鍵。完善城市規劃決策制度是構建整個體制與機制的龍頭，健全城市基礎設施建設和運營的市場競爭機制和政府監督機制是關鍵，完善土地經營與管理的體制和機制是城市建設與城市管理和諧發展的基礎。

來源：《城市經濟、區域經濟》2008年第2期

錄入：胡雁霞 責編：鐘欣

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