第一篇：城鎮土地利用情況及問題

我國城鎮土地利用情況及存在問題

一、我國城鎮土地利用情況

新世紀以來，我國工業化與城市化快速發展。1978年至2004年，全國二、三產業增加值占GDP比重由71.9%上升至84.8%，非農就業率從29.5%上升至50.9%，城鎮人口比例從17.9%上升至41.8%。同時據國家統計局資料，1986至1995年近20年間全國非農建設年均占耕地的近20×104hm2,盡管如此，我國土地土地資源的低效利用及不同程度的浪費仍舊存在，建設項目用地普遍征多用少，閑置浪費嚴重，據統計，到2004年底，全國城鎮規劃范圍內共閑置、空閑、批而未供土地近400萬畝。全國城鎮規劃范圍內共閑置土地107.93萬畝，空閑土地84.24萬畝，批而未供土地203.44萬畝，三類土地總量為395.61萬畝，相當于現有城鎮建設用地總量的7.8％。隨著人多地少和土地的高效開發低效利用矛盾的越加突出，國家政府高度重視，相繼確定了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，并明確寫進了《土地管理法》和出臺了《土地利用年度計劃管理辦法》等相關條約，希望能及時有效的監督土地利用的情況。

從貴州省2005年統計的土地利用情況中，我們可以了解到我省的人均土地擁有量為6.83畝，相當于全國人均土地面積11.32畝的60%。同時又存在地塊破碎、耕地質量差，中低產田土面積大的特點。在土地供需形勢方面，1997－2005年規劃執行期間耕地凈減少了39.85萬公頃，至2005年底耕地面積為450.50萬公頃，比耕地保有量控制指標459.88萬公頃少了9.38萬公頃，至2005年末全省基本農田面積為378.19萬公頃，比基本農田保護面積控制指標392.28萬公頃少了14.09萬公頃，我省耕地（包括已劃定為基本農田的耕地）減少的主要原因是我省生態退耕力度加大，災毀耕地的面積較大。至2005年末建設用地規模54.06萬公頃，比建設用地控制規模56.23萬公頃少2.17萬公頃，貴州省土地利用總體規劃（1997－2010年）至2010年新增建設用地控制總量為8.31萬公頃，其中占用耕地3.33萬公頃。至2005年我省新增建設用地規模6.04萬公頃，余新增建設用地控制指標2.27萬公頃，其中新增建設用地占耕3.69萬公頃，比新增建設用地占用耕地控制指標多占0.36萬公頃②。

二、我國城鎮化快速發展階段主要土地利用問題

就全國和我省的土地利用數情況來看，在城鎮土地利用這一塊普遍存在以下問題：

（一）從現狀而言

1．地利用違規違法嚴重

全國土地利用總體規劃綱要(1997～2010)規定，要“嚴格控制城市建設用地規模，推進城市土地集約化利用”、“加強小城鎮建設用地管理”和“嚴格控制和引導各類開發區建設”。但在實際土地利用中卻并未得到切實有效執行。許多地方進行城鎮規劃時不是根據非農建設占用耕地指標、人口控制指標、城鎮化水平、人均城鎮建設用地指標等，來科學合理確定城鎮建設用地規模，而是通過修編城鎮規劃盲目擴大城鎮建設用地規模并大有掀起新的圈地熱勢頭。由于土地利用上的違規違法現象嚴重，從上一輪規劃頒布實施以來，我國建設用地總量并未得到很好控制。全國土地利用總體規劃綱要(1997～2010)確定，到2010年全國務類建設新增用地規模要控制在340．80萬公頃以內，但到2005年底即已突破了該指標(1997—2005年全國新增建設用地347．36萬公頃)。就城鎮土地而言，用地規模膨脹同樣非常嚴重。上一輪規劃確定在1997／2010年間將新增城鎮用地控制在133．47萬公頃左右，但根據國土資源部土地利用變更調查數據，1997～2005年間全國城鎮用地面積合計凈增加了96．39萬公頃，已接近規劃指標的3／4，但規劃實施了還不到2／3時間。另外，在此期間獨立工礦用地面積根本未得到控制，如規劃要求到2010年獨立工礦用地面積新增53．33萬公頃左右，但到2005年底即已增加了89．19萬公頃，超出規劃指標67．24％。由于獨立工礦中的大部分為各類開發區，實際上應納入城鎮土地范疇。所以，城鎮土地規模在此期間總體上突破規劃指標控制的情況比較嚴重。

2．偏重規模擴張導致土地資源粗放利用

1996年以來，各地城鎮特別是大中城市規模擴張以及與此相應的城鎮建設加速普遍啟動。相當多的大中城市制定了雄心勃勃的城市擴張規劃，而這些規劃的一個共同特點就是大規模新城區建設和城市重心轉移。另外，在積極財政政策帶動下，加上指導思想偏差，有些地方領導為提高任內政績，不惜浪費土地來搞一些脫離實際、勞民傷財的政績工程和形象工程等，嚴重重復或過度超前建設。像我省的利用水平評價就遠遠低于東部地區，甚至低于全國平均水平，由于經濟的落后和開發力度，甚至包括人們意識的落后使得土地被嚴重粗放利用。就構成 城市土地集約利用目標的投入強度、利用程度、產出效果和持續狀況等準則而言，研究時段內這些方面均很低或較低，說明我們當前在利用城市土地時投入遠遠不足，因而難以有效開發城市土地利用潛力，投入——產出效果很差，持續狀況也不理想，城市土地集約利用水平總體低。

3.城鎮土地開發不當影響宏觀經濟平穩運行

城鎮化過程中，隨著大量農村人口進城，房地產開發成為城鎮土地開發的一項重要內容，房地產投資的快速增長帶來了房地產用地的快速增加。國家統計局2006年最新數據顯示，至10月末，全國商品房空置面積達1．12億平方米，同比增長14％，其中商品住宅空置面積6204萬平方米。多方面資料表明，我國目前房屋空置率已經達到15％左右，東部發達地區的一些城市更是高達30-40％。在新一輪經濟增長中扮演重要角色的房地產正在一定程度上陷入混亂和無序境地，不僅導致城鎮土地開發失序，由其引發的城鎮固定資產投資還直接導致了以固定資產投資增長過快為代表的經濟運行的局部過熱。

4.城鎮建設占用影響了耕地保護和糧食安全

從城鎮化與耕地保護的相互關系來看，在城鎮化發展到一定程度之前，因為城鎮建設占用的需要，耕地保護和糧食安全通常面臨較大壓力。在中國當前城鎮化加速發展階段，存在著較為嚴重的忽視耕地保護傾向，其后果是對中國耕地較快流失擔憂的產生，這一擔憂又因中國可耕地比例相對較少以及國家長期堅持實現糧食安全的承諾而進一步加深。1996～2005年間全國耕地總面積從13 003．92萬公頃減少到12208．23萬公頃，凈減少了795．69萬公頃。1997～2005年間，全國因建設占用所致的耕地減少總面積達到183．11萬公頃，占期間耕地減少總面積的15．65％，而這當中城鎮建設占了較大比重。以城鎮用地為例，1997～2005年間，耕地占用量為35．15萬公頃，占建設占用的19．20％和耕地減少總面積的3．00％；若考慮獨立工礦用地，則城鎮工礦用地在此期間合計占用耕地100．00萬公頃，占建設占用的54．61％和耕地減少總面積的8．55％。上一輪土地利用總體規劃綱要明確規定，耕地總面積2010年要保持在12 801萬公頃以上，但在城鎮建設占用等因素影響之下，這一目標已經無法實現，2005年底全國耕地總面積僅為2010年預期保有目標的95．37％。隨著城鎮建設占用耕地越來越嚴重，依賴耕地的糧食生產及其引發的糧食安全再次受到國人關注。所以國家要堅守18億畝耕地的紅線，在2007年開展的第二次土地調查中也強調要查清耕地的面積尤其是基本農田的面積。

（二）從制度上而言

1.城鎮土地利用研究存在的問題

中國土地利用戰略研究的歷史比較短暫，尚處于不斷探索和發展階段，還未 形成比較固定的成熟模式，在研究戰略上還存在不足主要表現在以下幾個方面：

偏重耕地保護研究，忽略城鎮建設發展探索 ③

城鎮是一個地區發展的核心，但一直以來土地利用戰略偏重于農村，就耕地本身來說保護，對城鎮發展研究重視不夠，因而造成一些地方建設用地占用耕地指標和耕地補充指標脫離實際發展情況，戰略目標難以實現。

對土地結構和布局探討不夠當前土地利用戰略研究未能重視土地利用空間布局，只重視數量上的結構平衡，缺乏有效地區統籌協調，盲目的擴張用地，產業結構趨同，重復建設嚴重，無序競爭，造成了土地資源大浪費、土地資產的流失。

對規劃指標的制定缺乏彈性

土地利用戰略研究對土地利用總體規劃采取“定量控制原則”規劃指標具有指令性和控制性，并按自上而下的方式從國家一級政府部門到地方鄉鎮政府層層下達、平均分配、指標的剛性很強。但是近年來，國家相繼提出了農村城鎮化、擴大內需、農業結構調整等發展戰略，大量的用地需求和建設用地供給的矛盾變 得十分尖銳。傳統規劃的指標控制方式缺乏這種差異的足夠考慮，在其面對市場經濟對土地利用不斷提出的要求缺乏足夠的應變能力。

缺乏對規劃的實施管理研究，公眾參與不足，決策機制有待完善

規劃編制的目的在于實施，土地利用總體規劃只有在實踐的過程中發揮作用，才能實現其自身價值。但從規劃的實踐上看，在規劃的編制中，它的決策意識仍然很濃，公眾參與的機制不健全。

2.土地收益分配不公嚴重影響社會和諧發展

在城鎮化大潮之下，地方政府官員為追求政績，習慣性地追求當地經濟增長率和城鎮化速度。在一些“先行”城市榜樣示范和部分專家學者極力倡導以及新聞媒體推波助瀾之下，近些年來“經營城市”成為解決城鎮建設資金不足的重要手段，實際上玩的大都是“經營土地”(說到底就是“賣地”)的游戲。目前土地出讓收益主要為新增建設用地有償使用費和土地出讓金。現行新增建設用地土地有償使用費繳納標準，明顯低于新增建設用地土地純收益的實際水平，如2005年中央和地方實際收繳新增建設用地有償使用費不到全國新增建設用地出讓純收益1／3。此前，土地有償使用費30％上繳中央財政，70％上繳地方財政，而為了帶動農業和農村發展，中央一直要求地方政府將歸其所有的土地出讓金拿出一部分，如2004年國務院專門發文，要求地方拿出土地出讓金純收益的15％用于農業土地開發，但收效甚微。地方政府通過非市場化方式低價征用農民土地后高價出讓，這已成為不少地方創造政績、增加財政收入的重要渠道。2005年中

國財政收入首度突破3萬億元，而同年作為地方政府預算外收人的土地出讓金收入就高達5 883．82億元。

現行土地管理制度的有關規定，使得農民對于自己所經營的土地僅具有使用權，而不能分享其隨著城鎮化發展而在土地市場所產生的增值收益。由于征地制度不健全，以及對地方政府政績考核中偏重經濟增長指標等原因，地方政府在征用農民土地過程中，存在濫用征地權剝奪農民利益現象。農民在土地被征用時獲得的補償只與這些土地被用作農作時價值相關，常常只是其農用價值的若干倍，遠低于在城鎮被作為他用時的土地價值。城鎮土地利用收益的分配不公還助長了腐敗行為。由于支付給農民的補償與土地作為城鎮用地來使用的價值之間存在巨大差額，加上從農村獲得的土地只有很小部分采取公開招拍掛方式，以及許多地方土地管理缺乏透明度和問責，城鎮土地利用和管理領域出現大量腐敗也就難以避免。近年來為數不少的落馬富豪牽扯出一些相關土地管理部門官員，這些問題富豪的財富積累大多與城鎮房地產開發有關，而積累財富的基本流程不外乎首先通過賄賂城鎮地方政府土地管理部門低價獲得土地，然后利用這些土地向銀行等金融機構抵押套取資金，并用套取的資金進行下一輪土地運作，如此循環直至資金鏈條難以支持為止④。

3.區域間城鎮和城鎮內部土地利用結構失調

全國各地城鎮化水平差異較大，城鎮化推進速度也迥異，并導致城鎮土地利用差異顯著。1996～2005年間無論是城鎮還是城鎮廠礦，在農地未利用地占用呈現東部>西部>中部>東北態勢；而就城鎮用地、城鎮工礦用地變化的絕對量還是相對量而言，都呈東部>西部>中部>東北的態勢。鑒于各地區城鎮化發展基礎差異，城鎮土地利用及其變化結果就是目前東部地區的城鎮土地規模無論是絕對量還是相對量都是最高，中部地區其次，而西部地區雖然絕對量要高于東北地區，但相對量則遠低于其他3個地區。另外，如果以城鎮土地分布密度來衡量，也同樣表現為東部地區城鎮分布密度最大，西部地區最小，而中部地區和東北地區則位列其間。城鎮土地利用區域差異使得我國宏觀土地利用結構和布局進一步失調，突出表現為耕地數量及其所占比重的迅速下降。

4.城鎮土地利用不當導致生態環境日益惡化

隨著城鎮數量和規模的擴大，城鎮土地利用大幅度改變了土地生態系統的組成與結構，改變了土地生態系統的物質循環與能量轉化功能，導致日益嚴重的生態環境危機：我國城鎮化快速發展過程中，同樣面臨越來越嚴重的土地利用生態環境問題，不僅覆蓋了城鎮建成區，還波及城鎮周邊農村地區：我國城鎮化快速

發展過程中城鎮土地利用不合理所導致的生態環境問題主要表現為水資源缺乏與污染嚴重、大氣污染和熱島效應明顯、土壤質量惡化以及地面沉降和地裂縫等方面⑤。

中國城鎮化快速發展階段正面臨日益嚴重的土地利用問題，而對這些問題從主客觀方面進行原因探析，進而采取有利于問題解決的針對性措施，對于穩固城鎮化的土地資源基礎、促進城鎮化健康發展乃至確保國民經濟穩定健康發展都不無裨益，這也正是我們接下來將要開展的工作。

第二篇：城鎮土地利用現狀分析報告

海口市第二次土地調查(集鎮部分)美蘭區集鎮地籍調查

土地利用現狀分析報告

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目錄

1.項目概況.....................錯誤！未定義書簽。2.美蘭區集鎮街坊分布..................3 3.土地利用狀況..........................4 4.調查基本情況....................錯誤！未定義書簽。

海口市第二次土地調查(集鎮部分)美蘭區集鎮地籍調

查土地利用現狀分析報告

1.項目概況

1.1任務目的和來源

為全面、準確地掌握海口市集鎮土地利用狀況及土地權屬狀況，掌握真實的土地基礎數據，并對調查成果實行信息化、網絡化管理，建立和完善土地調查、統計和登記制度，滿足海口市集鎮經濟社會發展和土地宏觀調控的需要，實現海口市集鎮土地信息的社會化服務。受海口市國土環境資源局委托，由我院于2011年5月前完成海口市第二次土地調查(集鎮部分)美蘭區集鎮地籍調查1：500比例尺數字化地籍測繪及調查工作的測繪任務。

1.2測區地理范圍

海口市美蘭區集鎮調查范圍為美蘭區靈山鎮靈山居委會、美蘭機場；演豐鎮演豐墟、曲口墟、塔市；桂林洋農場、桂林洋大學城、海口經濟學院；三江鎮三江居委會、三江農場；大致坡鎮、咸來墟。

海文高速公路、S201省道聯接美蘭區各鎮，交通便利。測區位于海口市東部，南渡江東岸。

2.美蘭區集鎮街坊分布

3.土地利用狀況

美蘭區集鎮用地總面積為29692022.10平方米。下表為城鎮土地調查土地利用二級分類面積匯總表

4.調查基本情況

本次地籍調查共涉及四個鎮，16個街坊；總調查宗地數7231宗，其分布見下表：

第三篇：農村土地利用現狀及問題

農村土地利用現狀及問題

（一）土地經營行為的短期化。家庭聯產承包責任制的推行，極大地激發了農戶對土地的經營熱情，但隨著時間的推移和經濟的發展，農業已成為一種低收入產業。同時由于農村中二、三產業的發展，農民對土地的經濟聯系和感情日益淡漠，對土地的投資減少，粗放經營乃至棄耕撂 荒等現象在所難免。其最主要的表現和造成的后果有以下幾方面：

1、對土地長期投資得不夠，導致 土地生產條件惡化，抗御自然災害的能力下降 由于農業投資回收期長、見效慢、效益低，因而缺乏對土地長期投入的動力和信心，即使有一定投入，也只是從關心近期經濟效益出發，而不注 重長期的目標。主要表現在三個方面: 一是機械化水平下降;二是土地基礎設施老化, 目前全國8萬多座水庫中1/5是危險庫，240萬眼機井中大半 已到更新年限，全國每年凈減少灌溉面積300萬畝左右；三是農業抗御自 然災害能力下降，全國水、旱、蟲災等受災面積比重有逐年上升的趨勢。

2、對土地的活勞動投入減少，導致耕地質量下降

對土地活勞動投入減少最直接的 表現是化肥投入量增加而有機肥使用 量減少。據國家統計局統計，目前全國耕地有機質含量僅為1.5%，東北地 區近年來土壤有機質含量由 5～8% 下降到 1～2% 左右，對土地的活勞動投 入在數量減少的同時，質量也在下降，大批年輕的和素質相對較高的農業勞 動力紛紛轉向農外就業，導致從業勞 動者素質降低，一些先進科學技術難 以大面積推廣應用。

3、粗放經營和浪費耕地的現象嚴重，導致耕地利用效率偏低 農村改革之后，我國耕地主要實 行的是按人均包的方式，一部分勞弱 戶經營不了或經營不好耕地，就只好 走粗放經營的道路。而勞強戶在種地 之余涉足他業謀取收入，成為兼業型 農戶，而當兼業經營發展到工商收入 成為家庭收入的主要來源時，農戶逐漸消弱了對土地的投工投資，導致部分地方土地產出出現下降趨勢。

(二）土地經營的分散化。實行承包制初期，我國耕地一般采取按人均包、按勞均包、按人勞比例均包三種方式。當時能在較大程度上激勵勞動者的熱情，但平均承包造成了土地高度分散，資源配置效率較 低等問題。這種超小型平均化經營成為農業降低成本，吸收資金、技術和 對傳統農業進行改造的主要障礙，引發了一系列的問題：首先，造成耕作 不便，一是許多農戶共同使用同一水 利設施，因較難管理造成水利設施年 久失修，利用率低;二是地塊多，田 埂道路占地多，給耕作、灌溉、植保 帶來諸多障礙;三是地塊零散，不利 于大型機械化的使用;四是地塊分散，各家各戶地界相連，農民爭界爭水糾 紛不斷。最后，妨礙了農業科學技術 及時大面積的推廣及有效地轉化為現 實生產力。

第四篇：土地利用總體規劃存在問題

一、現行土地利用規劃體系的幾點不足

我國現行的土地利用規劃體系由土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃三個層次組成，形成了全國、省、市、縣、鄉五級土地利用。它的主要特點是層次性強，結構嚴謹，賦有明顯的行政色彩，非常便于實施與落實。但由于受到整個國家經濟體制的影響，再加上其規劃本身的針對性和時效性，難免也存在一定的局限性，主要表現在各級規劃的職責分工不夠明確，規劃體系不夠靈活，規劃協調與銜接性差等。

（一）各級規劃分工不夠明確

我國現在的土地利用總體規劃分為國家、省、市（地）、縣（市）、鄉五級，從國家的角度看，國家級的土地利用總體規劃越細，規劃的適用性越低。縣、鄉一級的規劃應當是具體落實的規劃，縣級土地利用規劃主要應注重用途的分區，而鄉級規劃應注重落實。事實上，在我們審批用地時，主要依靠的是縣鄉級規劃。其實，對于面廣量大的用地項目，全國和省級的土地利用總體規劃只能實現數量控制，而不能在圖上進行具體控制。目前，在我國土地利用規劃體系中明顯存在宏觀過細、中觀流于形式、微觀過粗的現象，各級規劃的核心職責分工及編制內容不夠明確，不利于規劃的實施。

（二）規劃的協調與銜接性較差

在我國規劃體系中，客觀上存在著既相互依賴又各有側重的發展規劃和空間規劃兩大系列。國土規劃、區域規劃、城市規劃和土地利用規劃同屬于不同地域層次的綜合性的空間規劃系列，在不同地域層次的空間規劃之間，也有一個需要自上而下和自下而上相互反復協調與銜接的問題。當前，核心問題是城市規劃與土地利用規劃的協調與銜接明顯不夠，尤其是兩能土地利用總體規劃與城市總體規劃，土地和總體規劃的圖件比例尺、圖件現實性與用地規模指標及用地界線等，與城市總體規劃的矛盾較大。同時，土地利用規劃體系內部協調性也較差，各級總體規劃與其相應的專項規劃之間的定位、定量、定性、定序四個方面的協調明顯不夠，尤其是總體規劃與基本農田保護區規劃、土地開發整理規劃之間的協調，在許多方面圖、數與實地相矛盾，不便于規劃的實施。

（三）規劃體系不夠靈活

主要表現在土地和規劃的種類較多，全國規劃體系千篇一律，規劃形式死板，不便于規劃操作，各級政府沒有一定范圍內靈活編制和實施規劃的自主權，規劃編制不能做到因地制宜。同時，存在重復性規劃的現象，規劃問的宏觀、中觀、微觀銜接性較差。

（二）國內相關規劃體系的借鑒與啟示

1、國土規劃體系的借鑒。根據不同的劃分標準，存在不同的國土規劃體系，從規劃行政區域范圍的角度來看，通常劃分為全國、省級、縣（市）級三個層次；從規范詳細程度的角度來看，可將規劃分為國土總體規劃、國土專項規劃和國土詳細規劃。國土總體規劃是一種綱要性或政策性規劃，主要解決跨部門、跨行業的國土資源配置問題，專項規劃是在總體規劃的框架控制下，針對某一專門問題而進行的規劃；詳細規劃又稱國土規劃設計，是國土規范的深入和細化，對建設項目做出具體的安排，要求將各規劃項目布局到大比例尺地圖上。從國土詳細規劃的作用來看，又有控制性和開發性之分，前者控制國土資源的使用條件、方式等，后者針對某區域進行開發設計。根據國土規劃體系改革的方向，國土規范的法定層次由全國、省級、縣級三層次組成，在法定層次之外，輔之以跨省的大區域重點地區規劃、省（區、市）內跨地區規劃，簡單示意為：全國（必須）-大區或重點地區規劃（視需要）-省級（必須）-省內跨地區規劃（視需要）-縣級（必須）。

2、區域規劃體系的借鑒。區域規劃是在一個地區內對整個國民經濟建設進行總體的戰略部署，國土規劃和區域規劃同屬于國土開發利用和建設為中心的，從戰略高度進行的地域性綜合規劃，在區域層次上有相當的規劃復合性，除了全國一級的國土規劃外，以省、地（市）、縣為主的區域性田地規劃亦可以叫做區域規劃。因此，區域規劃是國土規劃的重要類型，是區域性國土規劃的同義詞，其性質、內容和

方法與國土規劃基本相似。它與國土規劃的關系是局部和整體的關系，各種不同類型的區域規劃都是國土規劃的組成部分，在國外，國土規劃與區域規劃這兩個概念也可相互通用。

3、城市規劃體系的借鑒。城市規劃一般分為總體規劃和詳細規劃。城市總體規劃主要是綜合研究和確定城市性質、規模和空間發展的形態，統籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施，處理好遠期發展與近期建設的關系，指導城市合理發展。詳細規劃主要是以總體規劃為依據，詳細規定建設用地的各項控制指標和其他規劃管理要求，或者直接對建設做出具體的安排和規劃設計。詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。在編制總體規劃前可以編制城市總體規劃綱要，大、中城市可以在總體規劃的基礎上編制分區規劃。設市城市應編制市域城鎮體系規劃，縣政府所在地的鎮應當編制縣域城鎮體系規劃。

三、土地利用規劃體系優化與完善的路徑探究

（一）明確界定各級土地利用規劃的核心目標職責國家級規劃的核心目標職責是確保我國的用地安全或糧食安全，實現全國性的耕地總量動態平衡。省級規劃核心目標職責是在國家級規劃指導下，確保國民經濟建設的用地需求，尤其是重大基礎設施工程用地，有條件地實現全省耕地總量動態平衡。國家及省級規劃以政策精神的文本形式為主，以圖件為輔。縣級規劃核心目標職責是劃定用地管制區和耕地保護區，制定用地管理制和耕地保護的政策，并標定在規劃圖件上。縣級規劃以文本和圖件結合為主；鄉級規劃核心目標職責是具體落實職能規劃的指標，進行土地利用規劃詳細設計，做好圖件上的定位控制和定量控制，鄉級規劃以圖件為核心。

（二）重點開展縣、鄉兩級土地利用規劃工作縣、鄉級土地利用總體規劃是重點，應該加強縣、鄉級規劃的研究力度，注重縣、鄉級規劃的人才和技術設備的投入，逐步實現縣、鄉級規劃的一體化進程（包括編制與實施）。縣級規劃作為總量控制的最基層，其規劃內容要具體體現定位、定量、定性、定序的要求，核心內容是合理控制城鎮建設用地規模和切實保護耕地，要求鄉（鎮）級規劃在縣級總量控制和分區控制下對具體地塊的用途進行編定，為土地管理提供直接依據。

（三）注重規劃之間的銜接與協調，提高規劃的質量

從目前來看，將國土規范、區域規劃、城市規劃與土地利用規劃等整合為一體是不現實的。因此，當務之急是做好各種規劃之間的協調工作，重點是做好縣、鄉兩級土地利用總體規劃與城市總體規劃的協調工作。首先應注重圖件比例尺的協調，這是“兩規劃”銜接與協調的基礎。在有條件的地方可實測較大比例尺的土地和現狀圖，保持圖件的現實性，只有這樣，用地范圍和用地界線才能協調好。其次應注重用地發展方向、用地規模及用地性質等實質性內容的銜接與協調，在有條件的地方可同時編制“兩規”。再次要注重“兩規”在時間與空間上的銜接，既定序與定位的銜接，修正“兩規”編制的不同點，修正“兩規”的城鎮用地規模界線。同時，還要注重土地利用規劃體系內部的協調，即各級總體規劃與其相應的專項規劃之間的協調，當前重點是做好總體規劃與基本農田保護區規則及土地開發整理規劃的 協調，包括定位、定量、定性、定序四個方面的協調。

第五篇：土地利用特點及存在的主要問題

中國土地資源利用的特點和存在問題

㈠土地利用特點

⒈建設用地增加較快。與1989年土地詳查資料相比，城鄉居民點及獨立工礦用地增加了12371.4畝，增長1.74倍；交通用地增加了1719.8畝，增長1.08倍。上2類建設用地平均每年增加2013畝。建設用地大幅增加有如下幾個原因：一是國家、省、市建設用地不少，如東深三期供水工程，廣深準高速鐵路、東深公路和莞惠公路改擴建等，先后征用土地約1300多畝；二是港澳臺同胞及外商在本地投資辦廠、置業等十分涌躍，已成為投資熱點之一；三是本地房地產十分紅火，經批準房地產項目120多個，已建在建80多個，已銷售3萬多套商品房，大部分已為香港居民購買，每逢周末、節假日，大量香港人回來短住、訪親、度假等，又促進了本地第三產業的發展；四是自身各項建設用地等。

由于地形狹窄，中心區城鎮建設已到了見針插縫的地步，同時高層建筑不少，已建成10層以上多層商住樓有93座，最高商住樓為43層，這對于鎮級城鎮建設來說是少見的。

⒉園地大量增加。本地種果歷史悠久，加上荔枝經濟效益較可觀，近年來農民上山種以荔枝為主的果樹熱情高漲，園地面積大量增加。與1989年詳查比較，新增加園地1萬畝，增幅66.1%左右，新增園地基本上為荔枝園地。

㈡土地利用存在的主要問題

⒈耕地減少過速。1989年土地詳查耕地面積為8949畝，至1996年土地利用變更調查則為2971.9畝，減幅很大。1989年人均耕地為0.6畝左右，現只為0.15畝。80年代初耕地種植以水稻為主，糧食可自給；現在耕地以種菜為主，所需糧食大部外購，變化巨大。1989年以來減少的耕地面積約1200畝用于挖魚塘、耕地種果、退耕還林等農業內部結構調整，約4800畝用于城鄉居民點、工業、道路、房地產開發及水利水工設施建設等。

⒉土地開發隨意性較大，土地管理力度有待進一步加強。由于土地利用總體規劃編制工作滯后，土地宏觀管理缺乏科學依據，同時過去對外商、國內投資方等用地選址過于遷就，造成土地開發隨意性較大、布局不夠合理等現象，不利土地利用與保護協調工作。1992年前后經濟過熱時平整了大量土地，以及石場到處開采廢石渣大量堆填形成的平整地等，至1996年底止，土地利用中，存在少征多用，多征少用，征而不用現象，全鎮閑置地尚有3500多畝，有的已閑置多年，造成資金積壓浪費且不利于生態環境保護。土地管理力度有待進一步加強。

一、我國土地資源狀況及存在問題(一)我國土地資源的基本情況

我國國土面積為960萬km2，占世界陸地面積的6．4％，僅次于前蘇聯和加拿大，居世界第三位。最新統計結果表明，我國1995年有耕地面積94970．9千hm2，占國土面積不足10％，概括起來，我國土地資源有以下特點： 1．類型多樣

我國北起寒溫帶，南至熱帶，南北長約5 500kin,跨越49個緯度。其中，中溫帶至熱帶的面積約占總土地面積的72％，寒溫帶和高原氣候占28％，熱量條件良好。東起太平洋沿岸，西達歐亞大陸中部，東西長達5200km，跨越62個經度。其中，濕潤、半濕潤區土地面積占52．6％，干旱、半干旱區占47．4％。由于水熱條件和復雜的地形、地質條件組合的差異，形成了多種多樣的土地類型，生物資源很豐富。2．山地面積大

國是個多山國家，丘陵山地面積占國土面積的66％，平地僅占34％，按海拔高程統計，低于500m的土地面積約占國土面積的27％，500～1000m的約占16％，1000～1 500m 的約占18％，1 500～3000m，約占14％，超過3000m的約占25％，廣大丘陵、山區自然條件復雜，自然資源豐富，據粗略統計，全國耕地面積的40％，有林地的90％，天然草場的一半分布在丘陵山區。3．農用土地資源比重小 按現在技術經濟條件，可以被農林牧漁各業和城鄉建設利用的土地資源僅627萬km2，占土地總面積的65％。其他的1／3的土地是難以被農業利用的沙漠、戈壁、冰川、石山、高寒荒原等，在可被農業利用的土地中，耕地和林地所占比重相對較小，其中耕地約1．35 億hm2，林地約1．67億hm2，天然草地約2．8億hm2，淡水水面約0.18億hm2，建設用地約0．27億hm2。4．后備耕地資源不足

據統計，我國尚有疏林地、灌木林地與宜林宜牧的荒山荒地約1．23億hm2，其中，適宜開墾種植農作物、人工牧草和經濟林果者約3 530萬hm2，僅占國土面積的3．7％，而質量較好的一等地僅有310萬hm2，質量中等的二等地有800萬hm2，質量差的三等地有

2430萬hm2，可見，數量少、質量差是我國后備土地資源主要特點。同時，這些后備土地資源又大多數分布在邊遠地區，開墾難度大。

二、我國土地資源開發利用中存在的主要問題 1．對土地缺乏嚴格管理，土地浪費嚴重 盡管有了土地管理法，但由于執法力量不足，特別是一些地方從局部眼前利益出發開發利用土地，致使濫占濫用土地現象嚴重。許多基建項目用地不報請批準或先用后報，寬打寬用，少征多用，早征晚用，多征少用，甚至征而不用，可以用劣地、空地、荒地的占用良田現象普遍。1998年僅中央電視臺曝光的就有三起嚴重違法濫占土地事件，并揭露了一些地區為了趕在國務院凍結建設用地無序擴張的規定之前搶征、虛征甚至弄虛作假，許多良田被占用。2．水土流失嚴重

人類括動破壞植被，就會引起水力對土壤的侵蝕，隨即引起水土流失，這是當前土地資源遭到破壞的主要問題。我國解放初期水土流失面積為116萬km2，20世紀90年代初已增至150萬km2，約占全國總面積的1／6，土壤流失量每年達50億t，居世界第一位，水土流失的黃土高原最為突出，年侵蝕模數5000～15000t/km2,長江流域由于上游森林砍伐，水土流失也很嚴重，目前其泥沙量已接近黃河，1998年長江流量特大洪水同時也是一次特大范圍、集中性的水土流失，對土地造成的破壞難以估量。我國水上流失造成土壤肥力的損失量每年相當于4000萬t化肥，價值340億元。水土流失區使江河湖庫淤積，內河通航里程縮短，洪水和泥石流等災害增加。

3．土地沙化在擴展盲目開墾、過度放牧、砍伐森林，加上自然風力對土地的侵蝕，使土地沙化不斷擴展。據分析，目前沙化面積的95％是由各種人為活動引起的，我國三北地區目前沙化土地面積為17．6萬km2，其中歷史上形成的有12萬km2，近年形成的有5萬～6萬km2。現有15．8萬km2的土地面臨沙化的危險，我國從20世紀50年代至70年代以來，沙化土地每年擴展約1 500km2，受沙化危害的有11個省區的212個縣，人口約3 500萬，耕地400萬hm2，草場500萬hm2，2000年我國北方沙塵暴頻頻發生，說明土地沙化已非常嚴重。

4．土地次生鹽漬化面積較大

次生鹽漬化是不合理灌溉形成的，我國次生鹽漬化主要分布在北方，面積約800萬hm2。在干旱區、半干旱區次生鹽漬化的危害尤為嚴重，在新疆、甘肅受次生鹽漬化威脅的耕地占耕地面積的30％一40％，內蒙古河套平原耕地中，鹽漬化耕地占50％左右。5．次生潛育化水稻土面積在擴大

潛育化水稻土的特點是在稻田土層的50～60cm深處形成一個清灰色還原層，通稱青泥層，不利于水稻生長，由于管理不善或排灌不當產生的潛育化叫次生潛育化。水稻土次生潛育化純屬人為造成的稻田質量退化，它是稻田提高單產的主要障礙因素之一。次生潛育化水稻土主要分布在小丘間溝谷、河流沿岸、水庫周圍及渠系附近。我國次生潛育化稻田的數量相當可觀，南方約有420萬hm2，湖南省洞庭湖周圍潛育化水稻土為20％，江西全省稻田面積的20％為潛育化水稻土。

6．耕地肥力下降

由于水土流失和對土地重用輕養、施用有機肥過低，使土地養分減少，地力普遍下降。據全國第二次土壤普查1403個縣的資料統計顯示，土壤無障礙因素的耕地只占耕地總面積的15．3％，土壤有機質低于0．6％的耕地占10．6％，耕地總面積的59％缺磷、23％缺鉀、14％鉀磷俱缺；耕層淺的占26％，土壤板結的占12％，東北地區的黑土開墾初期有機質含量為7％～10％，開墾不到100年降至3％～4％，嚴重的甚至降到了2％。7．土地污染與破壞末得到有效控制

不合理的化肥和農藥施用也會造成土壤污染，由于利用率低，大部分化肥、農藥散失在土壤、水體和大氣中，直接間接地污染土壤，進而使動、植物和各種農產晶中有毒物大量積累，危害人、畜健康，影響農產晶出口。近年來我國頻繁發生水果、糧食、肉食出口因有害物質超標退貨現象，造成了嚴重的損失。開采礦產不及時復墾，尾礦不合理堆積，也會破壞大量的土地，地下礦藏如煤炭，地下水等開采，會引起地面下沉或塌陷，此類現象屢見不鮮。8．農用土地結構調整缺少規范化管理 目前，農用土地結構調整是造成耕地面積減少的重要原因之一。農用地鮚植調整除了少部分屬于25o以上的坡耕地，根據7ki保持的需要退耕還林、還草的正常調整外，絕大部分的調整是受利益的驅動，將大面積耕地改為果園或魚塘，據1995年國家土地局《全國土地管理統計資料》的數據分析：1995年耕地減少了79．8萬hm2，其構成是：國家建設用地(城鎮建設、交通、水利等)占12．5％，農村集體建設用地(鄉鎮企業、個人建房等)占7．6％，農業結構調整用地(變園地、林地、草地、魚塘等)占64．1％，災害損失占15．8％，因此，急需解決對農業用地結構調整的規范化管理問題。9．城鎮發展建設用地失控

近年來，一些城市發展規模失控，占用耕地面積過多問題較為突出。有關專家利用遙感衛星資料測算結果表明，1986--1995年全國31個特大城市的主城區占地規模擴大了50．2％，城市用地增長率與人口增長率之比為1．12：1是合理的，而我國目前已高達2．29：1。個別城市1980--1995年人均占地從76．9m2增至158．1m2，增加了一倍多，更為嚴重的是城市擴建占用的土地絕大多數都是城郊菜地或良田沃土。

開發區建設占地失控也很突出，主要表現在兩個方面，一是非法建的開發區占很大比重，據不完全統計，截止到1993年全國有各類不同級別的開發區2 800個，其中經國務院和省級政府批準只有757個，只占27％，二是開發區用地嚴重失控，據統計，僅開發區的起步區就占用了73萬多hm2的土地，而且大多數都是耕地。