第一篇：我國土地利用總體規(guī)劃存在問題及改進(jìn)思路范文

我國土地利用總體規(guī)劃存在問題及改進(jìn)思路

[摘 要]土地利用總體規(guī)劃在實際操作過程中應(yīng)該充分尊重其科學(xué)性，全國各地的政府要帶領(lǐng)相關(guān)的國土部門對土地規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格把控，以保證土地的規(guī)劃是按照明確的明文規(guī)定在落實，確保在最節(jié)約土地資源的基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地資源的合理利用。

[關(guān)鍵詞]土地利用；總體規(guī)劃；存在問題；改進(jìn)策略

中圖分類號：TN86.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2018）28-0350-01

引言

隨著當(dāng)前城鄉(xiāng)改革的不斷發(fā)展，人們對于土地利用也有了越來越多的要求。因此，就要加大對城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的聯(lián)系，將二者進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，避免浪費土地資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)對土地資源的長期有效利用。

1概述土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃

在一定區(qū)域內(nèi)合理的利用當(dāng)?shù)厣鐣l件、經(jīng)濟(jì)、自然對土地進(jìn)行科學(xué)合理的利用、治理、開發(fā)，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的總體布局和安排稱之為土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、歷史情況、資源條件、自然環(huán)境通過綜合部署、兼顧、統(tǒng)籌等進(jìn)行社會發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，從而實現(xiàn)實誠空間的協(xié)調(diào)布局和城市土地的合理利用稱之為城市總體規(guī)劃，簡單來說就是對城市的空間布局、土地利用、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展目標(biāo)、城市性質(zhì)進(jìn)行一定時期的項目實施措施和綜合部署。土地利用總體規(guī)劃與城市利用總體規(guī)劃在我國是相互獨立的兩套體系，然而城市的發(fā)展與土地的利用是緊密聯(lián)系的。只有加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接，才能實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

2存在的主要問題

2.1基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確

前土地利用總體規(guī)劃在編制過程

中均使用第二次全國土地調(diào)查及其變更到規(guī)劃基期年的數(shù)據(jù)作為土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。而年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)重在對通過土地整治項目新增的耕地、列入國家監(jiān)測圖斑的建設(shè)用地進(jìn)行變更，忽視了對其他地類的變更，無法代表區(qū)域土地利用的實際情況，造成規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)失實。規(guī)劃基期年人口數(shù)據(jù)由于來源不一，無法得到準(zhǔn)確的人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地等內(nèi)涵均與城市規(guī)劃有出入，難以充分利用城市規(guī)劃成果預(yù)測城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口及其用地需求。

2.2基礎(chǔ)研究不深入

土地利用總體規(guī)劃在編制過程中，缺乏對各類土地用途的適宜性評價，缺乏資源環(huán)境承載力評價，缺乏不同土地利用類型對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響評價，新增建設(shè)用地布局隨意性大，耕地和基本農(nóng)田布局調(diào)整的合理性存疑。在規(guī)劃實施評價過程中，主要從規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況分析規(guī)劃實施效果，忽視了土地利用現(xiàn)狀布局與規(guī)劃布局的對比研究，無法有效指導(dǎo)新的土地利用總體規(guī)劃編制工作。

2.3土地規(guī)劃用地分類不合理

通過對土地利用現(xiàn)狀分類的基數(shù)轉(zhuǎn)換，形成土地規(guī)劃用地分類，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地三大類，又續(xù)分為若干小類。其中將建設(shè)用地分為城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地、其他建設(shè)用地3小類。將鄉(xiāng)政府所在地的建設(shè)用地劃入農(nóng)村居民點用地，不符合實際情況。將土地利用現(xiàn)狀分類中的采礦用地拆分為采礦用地和其他獨立建設(shè)用地，均納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍，但具體劃分標(biāo)準(zhǔn)不明確，實際可操作性不強(qiáng)。將水庫水面納入交通水利用地，歸于建設(shè)用地，但與《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137―2011）將水庫水面納入非建設(shè)用地相互矛盾。將原采礦用地中的鹽田納入其他建設(shè)用地，缺乏說服力。

3解決城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃問題的策略

3.1對規(guī)劃編制體制進(jìn)行創(chuàng)新

城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃二者之間在管理過程中發(fā)生的問題，最主要的原因是規(guī)劃編制的問題，由于在具體的規(guī)劃編制過程中其并沒能展現(xiàn)出相應(yīng)的科學(xué)性，更沒能將其嚴(yán)格落實到具體的工作當(dāng)中，再加上二者并沒有做到很好的銜接，其實也就是說二者在編制體制上缺少一定的創(chuàng)新性。要解決這一問題，必須要對著兩個規(guī)劃進(jìn)行一定程度的協(xié)調(diào)，并且要對其具體的編制體制進(jìn)行創(chuàng)新，可以借助相關(guān)法律形式，對這兩者在具體的實施形式、對象、關(guān)系和目標(biāo)上面可進(jìn)行確定。再者，還要對二者在實施細(xì)則、辦法、理念和具體的實施范圍上給予全面研究探討，進(jìn)而確保二者之間順利協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2對規(guī)劃編制觀念進(jìn)行轉(zhuǎn)變

為了更好的解決二者之間存在的差異，就要對二者的規(guī)劃編制觀念進(jìn)行轉(zhuǎn)變，就城鎮(zhèn)規(guī)劃而言，要充分考慮將資源進(jìn)行有效利用，并且要找到最佳的資源節(jié)約型且適于城鎮(zhèn)發(fā)展的方式，這就可以將內(nèi)涵式的發(fā)展方式融入到具體的城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中來，進(jìn)而有效的預(yù)防面子工程的出現(xiàn)。對于土地利用總體規(guī)劃而言，要重新對其發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡，并以交通運輸細(xì)條布局與城鎮(zhèn)規(guī)劃合理布局為基準(zhǔn)，對整體的土地利用總體規(guī)劃加以明確。

3.3建立同步編制計劃

為了更好的促進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，并改善二者之間的差異，可以在制定具體規(guī)劃的過程中，建立同步的編制計劃，并制定相應(yīng)的機(jī)制。明確城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的具體技術(shù)要求和設(shè)計，并將二者進(jìn)行一定的協(xié)調(diào)，還要對二者的具體規(guī)劃編制期限給予統(tǒng)一、對規(guī)劃的具體目的和下一次的編制時間進(jìn)行統(tǒng)一，進(jìn)而有效的確保二者之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4明確規(guī)劃分工及內(nèi)容

在建立城鎮(zhèn)規(guī)劃階段，要對城鎮(zhèn)的整體情況進(jìn)行全方位的了解，并對城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的所有村莊、產(chǎn)區(qū)分布和鎮(zhèn)區(qū)分布進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，同時還要提出城鎮(zhèn)規(guī)劃所起的作用、相應(yīng)的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展形勢等。就土地利用總體規(guī)劃而言，其主要內(nèi)容是對農(nóng)業(yè)耕地進(jìn)行一定的保護(hù)和對農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行合理有效的利用，在這個階段要給與農(nóng)用地時適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，以防農(nóng)用地向建筑用地或者其他用地的方向轉(zhuǎn)變。此外，針對國家提出的各項產(chǎn)業(yè)項目政策要進(jìn)行積極的落實執(zhí)行，并對相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行合理地分配和安排，進(jìn)而有效提升土地的利用效率。

3.5加強(qiáng)規(guī)劃的實施落實法律效力

城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，也就具備相應(yīng)的法律效力。所以，在實際的規(guī)劃編制中，不僅要做到充分考慮規(guī)劃的彈性，還要做到加強(qiáng)規(guī)劃編制的嚴(yán)肅性。而且在相應(yīng)的規(guī)劃編制完后之后，還要對其進(jìn)行嚴(yán)格的服從，然后按照相應(yīng)規(guī)劃進(jìn)行實施，進(jìn)而保證規(guī)劃能夠完好的貫徹執(zhí)行。

結(jié)束語

雖然近年來的發(fā)展比較迅速，但是由于我國的土地利用總體編制的發(fā)展歷史還比較短，還是存在著相應(yīng)的問題，處理方式上也存在很多的不足，因此對土地利用總體規(guī)劃編制的完善性還需要進(jìn)一步的進(jìn)行發(fā)展和研究。

參考文獻(xiàn)

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第二篇：土地利用總體規(guī)劃存在問題

一、現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系的幾點不足

我國現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃體系由土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃三個層次組成，形成了全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用。它的主要特點是層次性強(qiáng)，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，賦有明顯的行政色彩，非常便于實施與落實。但由于受到整個國家經(jīng)濟(jì)體制的影響，再加上其規(guī)劃本身的針對性和時效性，難免也存在一定的局限性，主要表現(xiàn)在各級規(guī)劃的職責(zé)分工不夠明確，規(guī)劃體系不夠靈活，規(guī)劃協(xié)調(diào)與銜接性差等。

（一）各級規(guī)劃分工不夠明確

我國現(xiàn)在的土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)五級，從國家的角度看，國家級的土地利用總體規(guī)劃越細(xì)，規(guī)劃的適用性越低。縣、鄉(xiāng)一級的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是具體落實的規(guī)劃，縣級土地利用規(guī)劃主要應(yīng)注重用途的分區(qū)，而鄉(xiāng)級規(guī)劃應(yīng)注重落實。事實上，在我們審批用地時，主要依靠的是縣鄉(xiāng)級規(guī)劃。其實，對于面廣量大的用地項目，全國和省級的土地利用總體規(guī)劃只能實現(xiàn)數(shù)量控制，而不能在圖上進(jìn)行具體控制。目前，在我國土地利用規(guī)劃體系中明顯存在宏觀過細(xì)、中觀流于形式、微觀過粗的現(xiàn)象，各級規(guī)劃的核心職責(zé)分工及編制內(nèi)容不夠明確，不利于規(guī)劃的實施。

（二）規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接性較差

在我國規(guī)劃體系中，客觀上存在著既相互依賴又各有側(cè)重的發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大系列。國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃同屬于不同地域?qū)哟蔚木C合性的空間規(guī)劃系列，在不同地域?qū)哟蔚目臻g規(guī)劃之間，也有一個需要自上而下和自下而上相互反復(fù)協(xié)調(diào)與銜接的問題。當(dāng)前，核心問題是城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接明顯不夠，尤其是兩能土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃，土地和總體規(guī)劃的圖件比例尺、圖件現(xiàn)實性與用地規(guī)模指標(biāo)及用地界線等，與城市總體規(guī)劃的矛盾較大。同時，土地利用規(guī)劃體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性也較差，各級總體規(guī)劃與其相應(yīng)的專項規(guī)劃之間的定位、定量、定性、定序四個方面的協(xié)調(diào)明顯不夠，尤其是總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，在許多方面圖、數(shù)與實地相矛盾，不便于規(guī)劃的實施。

（三）規(guī)劃體系不夠靈活

主要表現(xiàn)在土地和規(guī)劃的種類較多，全國規(guī)劃體系千篇一律，規(guī)劃形式死板，不便于規(guī)劃操作，各級政府沒有一定范圍內(nèi)靈活編制和實施規(guī)劃的自主權(quán)，規(guī)劃編制不能做到因地制宜。同時，存在重復(fù)性規(guī)劃的現(xiàn)象，規(guī)劃問的宏觀、中觀、微觀銜接性較差。

（二）國內(nèi)相關(guān)規(guī)劃體系的借鑒與啟示

1、國土規(guī)劃體系的借鑒。根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，存在不同的國土規(guī)劃體系，從規(guī)劃行政區(qū)域范圍的角度來看，通常劃分為全國、省級、縣（市）級三個層次；從規(guī)范詳細(xì)程度的角度來看，可將規(guī)劃分為國土總體規(guī)劃、國土專項規(guī)劃和國土詳細(xì)規(guī)劃。國土總體規(guī)劃是一種綱要性或政策性規(guī)劃，主要解決跨部門、跨行業(yè)的國土資源配置問題，專項規(guī)劃是在總體規(guī)劃的框架控制下，針對某一專門問題而進(jìn)行的規(guī)劃；詳細(xì)規(guī)劃又稱國土規(guī)劃設(shè)計，是國土規(guī)范的深入和細(xì)化，對建設(shè)項目做出具體的安排，要求將各規(guī)劃項目布局到大比例尺地圖上。從國土詳細(xì)規(guī)劃的作用來看，又有控制性和開發(fā)性之分，前者控制國土資源的使用條件、方式等，后者針對某區(qū)域進(jìn)行開發(fā)設(shè)計。根據(jù)國土規(guī)劃體系改革的方向，國土規(guī)范的法定層次由全國、省級、縣級三層次組成，在法定層次之外，輔之以跨省的大區(qū)域重點地區(qū)規(guī)劃、省（區(qū)、市）內(nèi)跨地區(qū)規(guī)劃，簡單示意為：全國（必須）-大區(qū)或重點地區(qū)規(guī)劃（視需要）-省級（必須）-省內(nèi)跨地區(qū)規(guī)劃（視需要）-縣級（必須）。

2、區(qū)域規(guī)劃體系的借鑒。區(qū)域規(guī)劃是在一個地區(qū)內(nèi)對整個國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行總體的戰(zhàn)略部署，國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃同屬于國土開發(fā)利用和建設(shè)為中心的，從戰(zhàn)略高度進(jìn)行的地域性綜合規(guī)劃，在區(qū)域?qū)哟紊嫌邢喈?dāng)?shù)囊?guī)劃復(fù)合性，除了全國一級的國土規(guī)劃外，以省、地（市）、縣為主的區(qū)域性田地規(guī)劃亦可以叫做區(qū)域規(guī)劃。因此，區(qū)域規(guī)劃是國土規(guī)劃的重要類型，是區(qū)域性國土規(guī)劃的同義詞，其性質(zhì)、內(nèi)容和

方法與國土規(guī)劃基本相似。它與國土規(guī)劃的關(guān)系是局部和整體的關(guān)系，各種不同類型的區(qū)域規(guī)劃都是國土規(guī)劃的組成部分，在國外，國土規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃這兩個概念也可相互通用。

3、城市規(guī)劃體系的借鑒。城市規(guī)劃一般分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。城市總體規(guī)劃主要是綜合研究和確定城市性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展的形態(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項建設(shè)用地，合理配置城市各項基礎(chǔ)設(shè)施，處理好遠(yuǎn)期發(fā)展與近期建設(shè)的關(guān)系，指導(dǎo)城市合理發(fā)展。詳細(xì)規(guī)劃主要是以總體規(guī)劃為依據(jù)，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地的各項控制指標(biāo)和其他規(guī)劃管理要求，或者直接對建設(shè)做出具體的安排和規(guī)劃設(shè)計。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。在編制總體規(guī)劃前可以編制城市總體規(guī)劃綱要，大、中城市可以在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制分區(qū)規(guī)劃。設(shè)市城市應(yīng)編制市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，縣政府所在地的鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)編制縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

三、土地利用規(guī)劃體系優(yōu)化與完善的路徑探究

（一）明確界定各級土地利用規(guī)劃的核心目標(biāo)職責(zé)國家級規(guī)劃的核心目標(biāo)職責(zé)是確保我國的用地安全或糧食安全，實現(xiàn)全國性的耕地總量動態(tài)平衡。省級規(guī)劃核心目標(biāo)職責(zé)是在國家級規(guī)劃指導(dǎo)下，確保國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求，尤其是重大基礎(chǔ)設(shè)施工程用地，有條件地實現(xiàn)全省耕地總量動態(tài)平衡。國家及省級規(guī)劃以政策精神的文本形式為主，以圖件為輔。縣級規(guī)劃核心目標(biāo)職責(zé)是劃定用地管制區(qū)和耕地保護(hù)區(qū)，制定用地管理制和耕地保護(hù)的政策，并標(biāo)定在規(guī)劃圖件上。縣級規(guī)劃以文本和圖件結(jié)合為主；鄉(xiāng)級規(guī)劃核心目標(biāo)職責(zé)是具體落實職能規(guī)劃的指標(biāo)，進(jìn)行土地利用規(guī)劃詳細(xì)設(shè)計，做好圖件上的定位控制和定量控制，鄉(xiāng)級規(guī)劃以圖件為核心。

（二）重點開展縣、鄉(xiāng)兩級土地利用規(guī)劃工作縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃是重點，應(yīng)該加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的研究力度，注重縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的人才和技術(shù)設(shè)備的投入，逐步實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的一體化進(jìn)程（包括編制與實施）。縣級規(guī)劃作為總量控制的最基層，其規(guī)劃內(nèi)容要具體體現(xiàn)定位、定量、定性、定序的要求，核心內(nèi)容是合理控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和切實保護(hù)耕地，要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃在縣級總量控制和分區(qū)控制下對具體地塊的用途進(jìn)行編定，為土地管理提供直接依據(jù)。

（三）注重規(guī)劃之間的銜接與協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃的質(zhì)量

從目前來看，將國土規(guī)范、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃等整合為一體是不現(xiàn)實的。因此，當(dāng)務(wù)之急是做好各種規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)工作，重點是做好縣、鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作。首先應(yīng)注重圖件比例尺的協(xié)調(diào)，這是“兩規(guī)劃”銜接與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。在有條件的地方可實測較大比例尺的土地和現(xiàn)狀圖，保持圖件的現(xiàn)實性，只有這樣，用地范圍和用地界線才能協(xié)調(diào)好。其次應(yīng)注重用地發(fā)展方向、用地規(guī)模及用地性質(zhì)等實質(zhì)性內(nèi)容的銜接與協(xié)調(diào)，在有條件的地方可同時編制“兩規(guī)”。再次要注重“兩規(guī)”在時間與空間上的銜接，既定序與定位的銜接，修正“兩規(guī)”編制的不同點，修正“兩規(guī)”的城鎮(zhèn)用地規(guī)模界線。同時，還要注重土地利用規(guī)劃體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)，即各級總體規(guī)劃與其相應(yīng)的專項規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，當(dāng)前重點是做好總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)則及土地開發(fā)整理規(guī)劃的 協(xié)調(diào)，包括定位、定量、定性、定序四個方面的協(xié)調(diào)。

第三篇：中國土地利用總體規(guī)劃存在的問題及解決措施

一、現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系的幾點不足 我國現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃體系由土地利用總體規(guī)劃、土

地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃三個層次組成，形成了

全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用。它的主要特點是層次

性強(qiáng)，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，賦有明顯的行政色彩，非常便于實施與落

實。但由于受到整個國家經(jīng)濟(jì)體制的影響，再加上其規(guī)劃本

身的針對性和時效性，難免也存在一定的局限性，主要表現(xiàn)

在各級規(guī)劃的職責(zé)分工不夠明確，規(guī)劃體系不夠靈活，規(guī)劃 協(xié)調(diào)與銜接性差等。

（一）各級規(guī)劃分工不夠明確

我國現(xiàn)在的土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)五級，從國家的角度看，國家級的土地利用總

體規(guī)劃越細(xì)，規(guī)劃的適用性越低。縣、鄉(xiāng)一級的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是 具體落實的規(guī)劃，縣級土地利用規(guī)劃主要應(yīng)注重用途的分區(qū)，而鄉(xiāng)級規(guī)劃應(yīng)注重落實。事實上，在我們審批用地時，主要

依靠的是縣鄉(xiāng)級規(guī)劃。其實，對于面廣量大的用地項目，全

國和省級的土地利用總體規(guī)劃只能實現(xiàn)數(shù)量控制，而不能在圖上進(jìn)行具體控制。目前，在我國土地利用規(guī)劃體系中明顯

存在宏觀過細(xì)、中觀流于形式、微觀過粗的現(xiàn)象，各級規(guī)劃的核心職責(zé)分工及編制內(nèi)容不夠明確，不利于規(guī)劃的實施。

（二）規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接性較差 在我國規(guī)劃體系中，客觀上存在著既相互依賴又各有側(cè)

重的發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大系列。國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃同屬于不同地域?qū)哟蔚木C合性的空 間規(guī)劃系列，在不同地域?qū)哟蔚目臻g規(guī)劃之間，也有一個需

要自上而下和自下而上相互反復(fù)協(xié)調(diào)與銜接的問題。當(dāng)前，核心問題是城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接明顯不 夠，尤其是兩能土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃，土地和

總體規(guī)劃的圖件比例尺、圖件現(xiàn)實性與用地規(guī)模指標(biāo)及用地 界線等，與城市總體規(guī)劃的矛盾較大。同時，土地利用規(guī)劃

體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性也較差，各級總體規(guī)劃與其相應(yīng)的專項規(guī)劃

之間的定位、定量、定性、定序四個方面的協(xié)調(diào)明顯不夠，尤其是總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃

之間的協(xié)調(diào)，在許多方面圖、數(shù)與實地相矛盾，不便于規(guī)劃 的實施。

（三）規(guī)劃體系不夠靈活

主要表現(xiàn)在土地和規(guī)劃的種類較多，全國規(guī)劃體系千篇

一律，規(guī)劃形式死板，不便于規(guī)劃操作，各級政府沒有一定

范圍內(nèi)靈活編制和實施規(guī)劃的自主權(quán)，規(guī)劃編制不能做到因

地制宜。同時，存在重復(fù)性規(guī)劃的現(xiàn)象，規(guī)劃問的宏觀、中

觀、微觀銜接性較差。

二、國內(nèi)外規(guī)劃體系的借鑒與啟示

（一）國外土地利用規(guī)劃體系的借鑒與啟示

1、美國的土地利用規(guī)劃體系。美國的土地利用規(guī)劃體系

分為三大類和六個層次。三大類是總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和用 地增長管理規(guī)劃，用地增長管理規(guī)劃主要是對建設(shè)用地加強(qiáng)

管理，控制市區(qū)規(guī)劃的一種方法。六個層次的規(guī)劃是國家級、區(qū)域級、州級、地區(qū)級、縣級和市鎮(zhèn)級。美國的全國土地利

用總體規(guī)劃目前還沒有搞出來，聯(lián)邦土地管

理局曾想編制，但由于各州的意見不一致，至今尚未成功。國家級的專項規(guī)

劃已搞了一些，如全國自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃等；區(qū)域級是跨州的土地利用規(guī)劃，在美國開展較早，其規(guī)劃的范圍可大可小；

州級規(guī)劃主要是控制州內(nèi)土地利用。各州的做法不盡相同，不少州是州、縣同步進(jìn)行，但有些州是先搞縣、市規(guī)劃，然 后綜合成州級規(guī)劃；地區(qū)級是按自然界限規(guī)定范圍，一般包 括幾個縣，縣級規(guī)劃是美國土地規(guī)范中一個重要的層次。其

注重資源經(jīng)濟(jì)情況的分析和用地分區(qū)的劃定，大部分縣已進(jìn) 行了規(guī)劃；市（鎮(zhèn)）級規(guī)劃的內(nèi)容比較具體，屬城市規(guī)劃，并有相應(yīng)比例尺的規(guī)劃圖。

2、德國的土地利用規(guī)劃體系。德國從聯(lián)邦議院到鄉(xiāng)政府，從大城市到鄉(xiāng)村，都已形成了規(guī)劃體系。按照城市的作用和

影響，將整個國家分成不同層次的規(guī)劃區(qū)，不同層次規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃有不同的規(guī)劃內(nèi)容和粗細(xì)不同的規(guī)劃方案，并將全國

劃撥為若干個高級規(guī)劃中心、中級規(guī)劃中心、低級規(guī)劃中心

和小的規(guī)劃中心。整個規(guī)劃分為四個層次，國家級從宏觀管

理上對全國進(jìn)行區(qū)域性規(guī)劃，屬框架性、原則性規(guī)劃；州級

根據(jù)國家級規(guī)劃的精神和本州的情況，制定本州的規(guī)劃，屬 結(jié)構(gòu)性規(guī)劃；地區(qū)級規(guī)劃起承上啟下的作用，市鎮(zhèn)村規(guī)劃則

比較具體，包括土地和計劃（F 規(guī)劃）、地區(qū)詳細(xì)營建計劃（B

規(guī)劃）。根據(jù)規(guī)劃方面的法律條款規(guī)定，低層次規(guī)劃必須服

從高層次的規(guī)劃，同級、同層次的專業(yè)規(guī)劃必須服從整體的 區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，各級政府都設(shè)有專管規(guī)劃的機(jī)構(gòu)和人 員。

3、日本國土地的利用規(guī)劃體系。日本的國土規(guī)劃體系分

為四級，全國綜合開發(fā)規(guī)劃，三大都市、七大地區(qū)和特殊地

區(qū)（島嶼、山村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)等）等區(qū)域規(guī)劃，都道府縣規(guī)

劃、市村町規(guī)劃。國家根據(jù)《國土綜合開發(fā)法》（1950 年）及其相應(yīng)配套法規(guī)，相當(dāng)集權(quán)地制定全國綜合開發(fā)規(guī)劃（第5

次）、大地區(qū)和特殊地區(qū)規(guī)劃；都道府縣規(guī)劃即土地利用基

本規(guī)劃，將地域劃分城市、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園、自然保

護(hù)等五種，它落實全國綜合開發(fā)規(guī)劃精神，聽取市村町的建

設(shè)要求，起承上啟下的作用；市村町根據(jù)地方自治法制定規(guī)

劃并聽取都道府縣的建議。規(guī)劃內(nèi)容比較具體，屬實施性詳 細(xì)規(guī)劃，在市城町下面還專門設(shè)有城市規(guī)劃與農(nóng)村土地利用

規(guī)劃，且各市村町的情況差別也較大。

（二）國內(nèi)相關(guān)規(guī)劃體系的借鑒與啟示

1、國土規(guī)劃體系的借鑒。根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，存在不

同的國土規(guī)劃體系，從規(guī)劃行政區(qū)域范圍的角度來看，通常

劃分為全國、省級、縣（市）級三個層次；從規(guī)范詳細(xì)程度的角度來看，可將規(guī)劃分為國土總體規(guī)劃、國土專項規(guī)劃和 國土詳細(xì)規(guī)劃。國土總體規(guī)劃是一種綱要性或政策性規(guī)劃，主要解決跨部門、跨行業(yè)的國土資源配置問題，專項規(guī)劃是

在總體規(guī)劃的框架控制下，針對某一專門問題而進(jìn)行的規(guī)劃；

詳細(xì)規(guī)劃又稱國土規(guī)劃設(shè)計，是國土規(guī)范的深入和細(xì)化，對

建設(shè)項目做出具體的安排，要求將各規(guī)劃項

目布局到大比例

尺地圖上。從國土詳細(xì)規(guī)劃的作用來看，又有控制性和開發(fā)

性之分，前者控制國土資源的使用條件、方式等，后者針對

某區(qū)域進(jìn)行開發(fā)設(shè)計。根據(jù)國土規(guī)劃體系改革的方向，國土

規(guī)范的法定層次由全國、省級、縣級三層次組成，在法定層 次之外，輔之以跨省的大區(qū)域重點地區(qū)規(guī)劃、省（區(qū)、市）

內(nèi)跨地區(qū)規(guī)劃，簡單示意為：全國（必須）-大區(qū)或重點地區(qū)

規(guī)劃（視需要）-省級（必須）-省內(nèi)跨地區(qū)規(guī)劃（視需要）-縣級（必須）。

2、區(qū)域規(guī)劃體系的借鑒。區(qū)域規(guī)劃是在一個地區(qū)內(nèi)對整

個國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行總體的戰(zhàn)略部署，國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃

同屬于國土開發(fā)利用和建設(shè)為中心的，從戰(zhàn)略高度進(jìn)行的地 域性綜合規(guī)劃，在區(qū)域?qū)哟紊嫌邢喈?dāng)?shù)囊?guī)劃復(fù)合性，除了全

國一級的國土規(guī)劃外，以省、地（市）、縣為主的區(qū)域性田

地規(guī)劃亦可以叫做區(qū)域規(guī)劃。因此，區(qū)域規(guī)劃是國土規(guī)劃的重要類型，是區(qū)域性國土規(guī)劃的同義詞，其性質(zhì)、內(nèi)容和方

法與國土規(guī)劃基本相似。它與國土規(guī)劃的關(guān)系是局部和整體 的關(guān)系，各種不同類型的區(qū)域規(guī)劃都是國土規(guī)劃的組成部分，在國外，國土規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃這兩個概念也可相互通用。

3、城市規(guī)劃體系的借鑒。城市規(guī)劃一般分為總體規(guī)劃和 詳細(xì)規(guī)劃。城市總體規(guī)劃主要是綜合研究和確定城市性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展的形態(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項建設(shè)用地，合理

配置城市各項基礎(chǔ)設(shè)施，處理好遠(yuǎn)期發(fā)展與近期建設(shè)的關(guān)系，指導(dǎo)城市合理發(fā)展。詳細(xì)規(guī)劃主要是以總體規(guī)劃為依據(jù)，詳

細(xì)規(guī)定建設(shè)用地的各項控制指標(biāo)和其他規(guī)劃管理要求，或者

直接對建設(shè)做出具體的安排和規(guī)劃設(shè)計。詳細(xì)規(guī)劃分為控制

性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。在編制總體規(guī)劃前可以編制

城市總體規(guī)劃綱要，大、中城市可以在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上編 制分區(qū)規(guī)劃。設(shè)市城市應(yīng)編制市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，縣政府所

在地的鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)編制縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

三、土地利用規(guī)劃體系優(yōu)化與完善的路徑探究

（一）明確界定各級土地利用規(guī)劃的核心目標(biāo)職責(zé)

國家級規(guī)劃的核心目標(biāo)職責(zé)是確保我國的用地安全或糧

食安全，實現(xiàn)全國性的耕地總量動態(tài)平衡。省級規(guī)劃核心目

標(biāo)職責(zé)是在國家級規(guī)劃指導(dǎo)下，確保國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需

求，尤其是重大基礎(chǔ)設(shè)施工程用地，有條件地實現(xiàn)全省耕地 總量動態(tài)平衡。國家及省級規(guī)劃以政策精神的文本形式為主，以圖件為輔。縣級規(guī)劃核心目標(biāo)職責(zé)是劃定用地管制區(qū)和耕 地保護(hù)區(qū)，制定用地管理制和耕地保護(hù)的政策，并標(biāo)定在規(guī) 劃圖件上。縣級規(guī)劃以文本和圖件結(jié)合為主；鄉(xiāng)級規(guī)劃核心

目標(biāo)職責(zé)是具體落實職能規(guī)劃的指標(biāo)，進(jìn)行土地利用規(guī)劃詳 細(xì)設(shè)計，做好圖件上的定位控制和定量控制，鄉(xiāng)級規(guī)劃以圖 件為核心。

（二）重點開展縣、鄉(xiāng)兩級土地利用規(guī)劃工作

縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃是重點，應(yīng)該加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)級

規(guī)劃的研究力度，注重縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的人才和技術(shù)設(shè)備的投

入，逐步實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的一體化進(jìn)程（包括編制與實施）。

縣級規(guī)劃作為總量控制的最基層，其規(guī)劃內(nèi)容要具體體現(xiàn)定

位、定量、定性、定序的要求，核心內(nèi)容是合理控制城鎮(zhèn)建

設(shè)用地規(guī)模和切實保護(hù)耕地，要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃在縣級總

量控制和分區(qū)控制下對具體地塊的用途進(jìn)行編定，為土地管 理提供直接依據(jù)。

（三）注重規(guī)劃之間的銜接與協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃的質(zhì)量

從目前來看，將國土規(guī)范、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃與土地

利用規(guī)劃等整合為一體是不現(xiàn)實的。因此，當(dāng)務(wù)之急是做好

各種規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)工作，重點是做好縣、鄉(xiāng)兩級土地利用

總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作。首先應(yīng)注重圖件比例

尺的協(xié)調(diào)，這是“兩規(guī)劃”銜接與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。在有條件的地方可實測較大比例尺的土地和現(xiàn)狀圖，保持圖件的現(xiàn)實性，只有這樣，用地范圍和用地界線才能協(xié)調(diào)好。其次應(yīng)注重用 地發(fā)展方向、用地規(guī)模及用地性質(zhì)等實質(zhì)性內(nèi)容的銜接與協(xié)

調(diào)，在有條件的地方可同時編制“兩規(guī)”。再次要注重“兩

規(guī)”在時間與空間上的銜接，既定序與定位的銜接，修正“兩

規(guī)”編制的不同點，修正“兩規(guī)”的城鎮(zhèn)用地規(guī)模界線。同 時，還要注重土地利用規(guī)劃體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)，即各級總體規(guī)

劃與其相應(yīng)的專項規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，當(dāng)前重點是做好總體規(guī)

劃與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)則及土地開發(fā)整理規(guī)劃的協(xié)調(diào)，包括

定位、定量、定性、定序四個方面的協(xié)調(diào)。參考文獻(xiàn)：

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版社,1996.、吳次芳.國土規(guī)劃的理論與方法[M].科學(xué)出版 社,2003.3、國家建設(shè)部.城市規(guī)劃編制辦法[M].中國國家建設(shè) 部,1991．

4、同濟(jì)大學(xué).城市規(guī)劃原理[M].中國建設(shè)工業(yè)出版 社,1991．

5、王靜.日本、韓國土地規(guī)劃制度比較與借鑒[J].中國

土地科學(xué),2001(3).6、安萍莉,張鳳榮.土地和總體規(guī)劃的理論體系研究[J].資源科學(xué),2000(3).7、但承龍,王群.西方國家與中國土地利用規(guī)劃比較[J].中國土地科學(xué),2002(1).（作者單位：李偉，貴陽市土地開發(fā)中心；姚嵐，四川

農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）__

第四篇：南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評價及修編思路

南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評價及修編思路

2006年第5期

改革開放以來，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢下，國家土地管理部門針對我國各項建設(shè)對土地的需求日益增加，特別是耕地面積迅速減少，土地利用供需矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾日趨突出的問題，先后在全國范圍內(nèi)部署和開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃的編制工作。南匯區(qū)（當(dāng)時為南匯縣）土地利用總體規(guī)劃（1997~2010）就是在第一輪（1987~2000）土地利用規(guī)劃編制和第二輪（1997~2002）土地利用總體規(guī)劃修編的基礎(chǔ)上制訂的。規(guī)劃于1998年經(jīng)上海市人民政府批準(zhǔn)實施。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編之際，本文力圖對南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行回顧和實施評價，對規(guī)劃修編進(jìn)行思考并提出初步設(shè)想。

一、南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評價

（一）規(guī)劃執(zhí)行情況回顧

南匯區(qū)上一輪土地利用總體規(guī)劃的編制，在指導(dǎo)思想上貫徹了國務(wù)院1997年4月發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》精神和市委、市政府提出的“三個集中”的發(fā)展戰(zhàn)略，突出了在為我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的土地保障的同時，對耕地特別是基本農(nóng)田進(jìn)行特殊保護(hù)，按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，實行以指標(biāo)體系控制為主、以用途管制為輔，并通過上下反饋，進(jìn)行層層控制，逐漸細(xì)化，緊密銜接。因此，從總體上看，這輪規(guī)劃具有一定的權(quán)威性、科學(xué)性和可操作性。規(guī)劃實施以來，不僅對我區(qū)土地資源的利用保護(hù)和宏觀控制取得明顯成效，而且基本保證了南匯區(qū)建設(shè)用地，特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施和重點建設(shè)項目用地，對優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和調(diào)整土地空間布局發(fā)揮了積極作用，促進(jìn)了我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和快速發(fā)展。但是由于規(guī)劃編制時對我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迅猛勢頭估計不足，并受到原下達(dá)的各類指標(biāo)數(shù)的制約，因此，規(guī)劃實施至今，數(shù)項規(guī)劃指標(biāo)便均已突破了控制數(shù)據(jù)（見表1）。

1.規(guī)劃耕地保有量為37716公頃，其中基本農(nóng)田保護(hù)面積為29520公頃。由于社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使得耕地的減少之勢不可阻擋，雖然竭盡全力強(qiáng)調(diào)對其實行特殊保護(hù)，目前也已減少至31184.30公頃，其中已劃定的基本農(nóng)田保護(hù)面積為28778.81公頃，今后的耕地保護(hù)任務(wù)將異常艱巨。

2.規(guī)劃確定城鎮(zhèn)及工業(yè)用地控制在6500公頃內(nèi)，人均用地控制在100m2/人內(nèi)，其中城鎮(zhèn)用地為4125公頃，工業(yè)用地為2375公頃。規(guī)劃實施至今，我區(qū)城鎮(zhèn)化水平和工業(yè)化水平顯著提高，城鎮(zhèn)及工業(yè)用地面積也大幅度增加，已達(dá)到7097.60公頃，超過9.19%，其中城鎮(zhèn)用地為4126.29公頃，工業(yè)用地2970.30公頃。預(yù)計未來十余年是我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高峰期，隨著海港新城的大力建設(shè)及其周邊基礎(chǔ)設(shè)施的日益完善，我區(qū)的城鎮(zhèn)及工業(yè)用地將保持更高速的增長。

3.規(guī)劃確定本區(qū)通過對農(nóng)村居民點實行拆遷合并、設(shè)置中心村等措施，使其面積由1996年的6600.76公頃減少至規(guī)劃期末的3690公頃，目前農(nóng)村居民點用地面積為5266.99公頃，雖然得到了一定的效果，但仍很難達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。

4.規(guī)劃確定通過土地開發(fā)整理復(fù)墾，新增耕地面積5933公頃。由于城鎮(zhèn)擴(kuò)張速度較快，導(dǎo)致現(xiàn)有后備耕地資源大幅減少，即便對其大力開發(fā)挖潛，也僅僅新增耕地面積2069.64公頃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)劃指標(biāo)的要求。

5.規(guī)劃實施以后，隨著國家一些宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整以及我區(qū)對外開放力度的加大，我們在土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對建設(shè)用地在時間和規(guī)模安排上依法作了相應(yīng)的局部調(diào)整，2001年至今共計88次，頻率為22次/年，涉及調(diào)整面積1214.2公頃，具體到各年的情況為：2001年調(diào)整12次，涉及調(diào)整面積162.6公頃；2002年調(diào)整19次，涉及調(diào)整面積269.5公頃；2003年調(diào)整43次，涉及調(diào)整面積707.97公頃；2004年調(diào)整14次，涉及調(diào)整面積74.13公頃。

（二）規(guī)劃實施成效

1.切實保護(hù)耕地資源，確保了我區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和發(fā)展

我區(qū)嚴(yán)格按照國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，切實保護(hù)耕地》中關(guān)于“對農(nóng)用地和非農(nóng)用地實行嚴(yán)格的用途管制”的精神，對全區(qū)所轄土地內(nèi)進(jìn)行了“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和村鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)”的劃定工作。根據(jù)土地資源的特性，將全區(qū)土地劃分為農(nóng)業(yè)用地區(qū)、園地區(qū)等七個分區(qū)，制定了不同的用地分區(qū)土地使用管理制度，嚴(yán)格治理土地浪費與破壞行為。近幾年我區(qū)在千方百計地保障建設(shè)用地的同時，堅持耕地保護(hù)不動搖、堅持基本農(nóng)田保護(hù)不動搖，基本上保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)大幅調(diào)整的情況下順利完成預(yù)定指標(biāo)和糧油推優(yōu)計劃，棉花和水果等各類農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都為近年最高。

2.基本保證了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對建設(shè)用地的需求

（1）充分發(fā)揮了土地對經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的保障作用。為貫徹投資拉動、擴(kuò)大內(nèi)需、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方針，我們在土地供應(yīng)上加大投入，1999年至2004年底共報征土地3871.31公頃，其中耕地3460.94公頃，保證了我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的需要。

（2）為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了保證。在實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，土地利用規(guī)劃為我區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供了用地保證。從規(guī)劃實施至今，城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張至4126.29公頃，是規(guī)劃前的2.7倍。

（3）提高了土地利用總體效益，促進(jìn)了我區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著，城市功能進(jìn)一步加強(qiáng)，城鎮(zhèn)體系得到進(jìn)一步提升，人均收入大大提高，生活水平發(fā)生了日新月異的變化。同時，隨著南六公路、遠(yuǎn)東大道、滬蘆高速等主要公路和北橫河等主要水利工程的興建改造，我區(qū)的交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施也得到了極大的改善。1996年——2003年，我區(qū)GDP總量從66.01億元增長至190.92億元，社會固定投資從36.49億元增長至157.14億元，財政收入從8億元增長至36.96億元。隨著新增生產(chǎn)能力的發(fā)揮和提高，土地對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量增長的貢獻(xiàn)將進(jìn)一步顯現(xiàn)出來。

3.土地利用產(chǎn)出效益不斷提高

上輪土地利用總體規(guī)劃在制定時，確定了土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要原則：第一，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)用地規(guī)模；第二，耕地占用實行“占一補(bǔ)一”；第三，合理開發(fā)后備資源，優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)用地。這些原則在規(guī)劃實施幾年中起到了主導(dǎo)作用，它們不僅有效的指導(dǎo)了我區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而且促進(jìn)了土地利用的內(nèi)部挖潛，使得土地利用綜合效益大幅提高。從1996—2003年，我區(qū)單位土地GDP產(chǎn)值從973萬元/平方公里增長至2776萬元/平方公里，其中單位農(nóng)業(yè)用地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值從242萬元/平方公里增長至377萬元/平方公里，單位建設(shè)用地非農(nóng)產(chǎn)值從4349萬元/平方公里增長至10967萬元/平方公里。土地利用效益的提高主要體現(xiàn)在建設(shè)用地上，體現(xiàn)了非農(nóng)用地的比較經(jīng)濟(jì)效益。

4.產(chǎn)生了良好的生態(tài)效益

規(guī)劃實施以來，通過圍墾灘涂，我區(qū)土地總面積從1996年的67814.23公頃增加至2004年的68770公頃，通過土地開發(fā)整理復(fù)墾新增耕地面積2069.6414公頃，土地利用率也從80.98%增長至84.87%。生態(tài)環(huán)境建設(shè)受到重視，林地面積由407.58公頃增至1603.12公頃，園地面積由2515.3公頃增至3941.66公頃，我區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到改善，產(chǎn)生了良好的生態(tài)效益。

（三）規(guī)劃實施過程中存在的問題

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展對耕地的壓力巨大

隨著經(jīng)濟(jì)開放政策的深入和基礎(chǔ)建設(shè)投資的加大，我區(qū)在近幾年間經(jīng)濟(jì)迅速增長，從1996年到2003年，全區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值累計增長了189.20%。同時，我區(qū)經(jīng)濟(jì)增長也帶動了土地利用結(jié)構(gòu)的快速變化，即耕地的減少和建設(shè)用地的增加，經(jīng)統(tǒng)計，這一時期耕地減少13.23%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地、工業(yè)用地和交通設(shè)施用地分別累計增長為169.58%、46.75%和32.77%。換言之，每增加GDP 1億元，需投入耕地38.08公頃。而整個上海GDP增長所投入的土地資源，1999—2002年間每增加GDP 1億元，所投入的土地為8.4022公頃。這充分說明我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對耕地所造成的壓力巨大，也表明我區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對于全市來說仍然處于較為粗放的資源消耗型階段，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高土地利用集約度，以提高土地利用效益。

2.規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)分解與實際需求偏差較大，布局不合理

土地利用總體規(guī)劃在制定時，建設(shè)用地指標(biāo)及相關(guān)耕地占用指標(biāo)的分解要求綜合考慮全區(qū)區(qū)域發(fā)展重點、各鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口狀況、歷年建設(shè)占用耕地狀況、耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)規(guī)劃布局等因素后作出科學(xué)分解。但在實際操作中，指標(biāo)的分解缺乏統(tǒng)籌安排。規(guī)劃中確定的1997—2010年建設(shè)占用耕地指標(biāo)僅為4158公頃，至今該指標(biāo)早已突破，規(guī)劃的重點項目基本上已實施，由于臨港新城及其配套設(shè)施的興建，還有不少新上項目急需用地，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，同時也要占用耕地，特別是中心城鎮(zhèn)、區(qū)位優(yōu)勢明顯的小城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)還將更加明顯，這些都需要新的供地來支撐；另外由于規(guī)劃預(yù)見性不夠，加上指標(biāo)的限制，一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未納入土地規(guī)劃，需要圈外定點，加之規(guī)劃缺乏彈性，沒有空間，造成基礎(chǔ)設(shè)施用地困難；規(guī)劃在強(qiáng)調(diào)注重保護(hù)耕地，保護(hù)基本農(nóng)田時，忽略了城鎮(zhèn)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)將城鎮(zhèn)周圍，主要道路兩邊的耕地劃為基本農(nóng)田，以限制城鎮(zhèn)用地，造成基本農(nóng)田區(qū)布局與建設(shè)用地布局之間缺少一個合理的彈性地理空間，從而不可避免地出現(xiàn)建設(shè)與保護(hù)的相互沖撞。

3.耕地后備資源數(shù)量有限，且開發(fā)難度日趨增大

根據(jù)1996年土地變更調(diào)查，全區(qū)未利用地僅5.91公頃，而且現(xiàn)有耕地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中早已經(jīng)歷過多次整理，因而耕地后備資源有限。特別隨著優(yōu)質(zhì)耕地后備資源數(shù)量減少，耕地補(bǔ)充成本持續(xù)上升，近兩年來補(bǔ)充單位耕地的投資與1996年相比上升了數(shù)倍。規(guī)劃期間確定復(fù)墾開發(fā)土地后備資源5933公頃，扣除期間耕地占用數(shù)量后，凈增耕地1775公頃。規(guī)劃實施至今，開發(fā)整理出耕地1991.0836公頃，這已經(jīng)接近我區(qū)土地后備資源可持續(xù)開發(fā)的底線，勢必造成生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化。同時強(qiáng)制性的土地開發(fā)復(fù)墾又造成耕地補(bǔ)充成本的進(jìn)一步上升，造成巨大的浪費，嚴(yán)重制約地方的可持續(xù)發(fā)展。

4.規(guī)劃自身的缺陷影響實施操作

（1）規(guī)劃存在先天不足的問題

主要表現(xiàn)為一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，對我區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究不夠，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展區(qū)域間的不均衡性估計不足，對各區(qū)域用地發(fā)展趨勢研究不深，在預(yù)測各鎮(zhèn)發(fā)展、建設(shè)方面超前性和科學(xué)性不夠，再加上上級下達(dá)的占用耕地指標(biāo)限制等原因，影響了我區(qū)土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

（2）指標(biāo)體系剛性有余，彈性不足

規(guī)劃基于當(dāng)時耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢，對規(guī)劃期內(nèi)的耕地保有量、新增建設(shè)用地占用耕地量、基本農(nóng)田保護(hù)面積做出硬性規(guī)定，確定南匯區(qū)到2010年耕地總量達(dá)到37716公頃，基本農(nóng)田保持量不得少于29520公頃，規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)及工業(yè)用地嚴(yán)格控制在6500公頃之內(nèi)。這些硬性指標(biāo)不僅給我區(qū)正常的經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置了人為限制，也給規(guī)劃自身留下了彈性不足的缺陷。此外，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)在地理空間的硬性規(guī)定也加劇了這一問題嚴(yán)重性。

（3）同南匯區(qū)城市總體規(guī)劃及其城鎮(zhèn)體系規(guī)劃銜接不夠緊密

由于土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃兩個不同編制部門溝通協(xié)調(diào)不夠，使土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃及其下屬城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的銜接不夠緊密。城市總體規(guī)劃重點在于如何為城鎮(zhèn)發(fā)展留有足夠的預(yù)留地，并盡量節(jié)約建設(shè)投資。而土地利用總體規(guī)劃恰恰是為了從宏觀角度保護(hù)耕地，控制城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模，尤其是嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的規(guī)模，因而二者表現(xiàn)的不夠協(xié)調(diào)。此外，二者之間城市人口統(tǒng)計口徑和城市土地分類標(biāo)準(zhǔn)的不一致也加大了它們之間的差距。

（4）規(guī)劃權(quán)威性不強(qiáng)，法律地位未得到應(yīng)有的尊重

《中華人民共和國土地管理法》雖然規(guī)定了各級人民政府要編制土地利用總體規(guī)劃，但由于沒有與之相適應(yīng)的《土地利用規(guī)劃法》，因而規(guī)劃缺乏法律地位和應(yīng)有的權(quán)威。尤其是在與城市規(guī)劃的關(guān)系上界定不清，致使規(guī)劃在實施過程中沒有取得應(yīng)有的重視。盡管土地管理部門強(qiáng)烈查處，有的地方仍然出于各種原因，隨意對規(guī)劃進(jìn)行修改，還有些地方在項目選址方面隨意性較強(qiáng)，不按規(guī)劃布局，造成新的布局分散，破壞了土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

二、新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的思路

（一）規(guī)劃修編的重要性

1.實現(xiàn)我區(qū)土地資源可持續(xù)利用的必然選擇。新《土地管理法》實施以來，土地利用管理日益加強(qiáng)，而現(xiàn)有的規(guī)劃巳越來越不適應(yīng)我區(qū)新形勢下土地管理的要求，因此，有必要進(jìn)一步科學(xué)準(zhǔn)確地測定建設(shè)用地規(guī)模、范圍，預(yù)留必要的發(fā)展用地，把有限的用地指標(biāo)落實到合適的地塊，使有限的土地資源得到最優(yōu)配置。

2.適應(yīng)我區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的客觀要求。我區(qū)的行政鎮(zhèn)數(shù)量發(fā)生了很大變化，從1996年的26個減少到現(xiàn)在的14個，行政區(qū)劃調(diào)整后，中心鎮(zhèn)、中心村的管轄范圍、數(shù)量和布局都進(jìn)行了全面的調(diào)整，人口分布和資源需求也隨之發(fā)生了較大的變化，有必要對原土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修編。

3.保障我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)正常高速運行的必要手段。上一輪土地利用總體規(guī)劃編制以來，社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，規(guī)劃制訂的各項用地指標(biāo)數(shù)量、布局等已在很大程度上不適應(yīng)現(xiàn)在的發(fā)展需要。如我區(qū)原有大小工業(yè)園區(qū)24個，規(guī)劃工業(yè)用地指標(biāo)大部分分散布局其中，而近段時期工業(yè)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的調(diào)整，對這些工業(yè)園區(qū)進(jìn)行了清理整頓，并確定我區(qū)將著重發(fā)展“1+5園區(qū)”，因此，原有分散在各個園區(qū)的工業(yè)用地指標(biāo)將重新整合，并主要用于這六大園區(qū)的發(fā)展建設(shè)。為保障社會經(jīng)濟(jì)的高速運行，急需對現(xiàn)有規(guī)劃進(jìn)行修編。

（二）規(guī)劃修編的基本思路

1.確保基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性

在土地利用總體規(guī)劃修編前，建議開展土地更新調(diào)查，實事求是地確定準(zhǔn)確可靠的規(guī)劃基數(shù)，并嚴(yán)格保證圖、數(shù)、實地相一致。在編制過程中，應(yīng)盡量使用客觀性數(shù)據(jù)（如通過SPOT、TM等衛(wèi)星遙感和地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段獲取的國土資源數(shù)據(jù)），以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。同時，在對未來趨勢進(jìn)行預(yù)測的過程中，應(yīng)采取多種預(yù)測方法，以提高預(yù)測數(shù)據(jù)的可信度。

2.確保土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性

首先，要充分利用各種媒種及“6·25”國土宣傳日等多種形式，廣泛宣傳土地利用總體規(guī)劃的目的意義，讓各級領(lǐng)導(dǎo)、各部門、廣大人民群眾了解土地利用總體規(guī)劃的作用和地位、監(jiān)督土地利用總體規(guī)劃的編制和實施；其次，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃編制隊伍的建設(shè)，提高編制隊伍綜合素質(zhì)，加大投入，提高規(guī)劃的編制質(zhì)量；再次，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)劃調(diào)整的程序，從長遠(yuǎn)出發(fā)，從全局出發(fā)，確保土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，不能僅僅由于短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、項目需要而隨意進(jìn)行調(diào)整。

3.推進(jìn)“三個集中”，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程

對產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地特別是工業(yè)用地，要正確處理好保障、集約、管理三者關(guān)系，努力提高工業(yè)用地的集約化程度。合理布局工業(yè)園區(qū)，鼓勵工業(yè)項目向園區(qū)集中，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集，提高投資密度和土地產(chǎn)出效益，嚴(yán)格用途管制，嚴(yán)防假借項目圈地、閑置浪費土地資源。開展工業(yè)園區(qū)土地儲備，確保工業(yè)用地。引導(dǎo)農(nóng)民向中心村和村民聚居點集中修建住宅，按照一戶只能有一處宅基地原則，建新必須拆舊，退宅還耕，集約利用土地。各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，做好動員。

4.重視規(guī)劃的公眾參與

土地利用總體規(guī)劃作為一項公共政策，要充分考慮不同群體利益的協(xié)調(diào)，在編制過程中應(yīng)充分征求農(nóng)村集體和農(nóng)民的意見，尊重他們的建議，使規(guī)劃既體現(xiàn)政府意志和專業(yè)理念，還能反映社會各階層的意愿。因而，在土地利用總體規(guī)劃修編過程中，首先應(yīng)組織“問題研究與協(xié)調(diào)會”，由規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組邀請相關(guān)利益主體針對預(yù)計出現(xiàn)的問題進(jìn)行研究，共同討論解決方案；其次應(yīng)組織“通報會”及“公眾聽證會”，向公眾通報規(guī)劃編制情況、政策和技術(shù)要求，并允許公眾就關(guān)心的問題向主管部門代表咨詢和質(zhì)疑；再次由于各利益主體和社會公眾所提意見往往帶有局限性，所以應(yīng)組織“專家咨詢組”，對規(guī)劃編制中的相關(guān)法律、法規(guī)與政策進(jìn)行咨詢，對技術(shù)問題進(jìn)行把關(guān)，可提高規(guī)劃編制的質(zhì)量和效率。

5.建立規(guī)劃實施評價制度，實行規(guī)劃跟蹤管理

土地利用總體規(guī)劃是個動態(tài)過程，規(guī)劃的編制和實施是規(guī)劃過程中的組成部分。現(xiàn)在我們對規(guī)劃的編制比較關(guān)注，卻較少關(guān)注規(guī)劃實施效果及其對經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、環(huán)境所產(chǎn)生的影響。主要原因是在規(guī)劃實施效果評價方面缺乏相關(guān)研究，各級規(guī)劃在實施中沒有可參照的評價指標(biāo)體系及評價標(biāo)準(zhǔn)。今后應(yīng)逐步實現(xiàn)規(guī)劃編制與跟蹤管理實施一體化，當(dāng)規(guī)劃方案可能危及規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)時，就應(yīng)當(dāng)對目標(biāo)或規(guī)劃方案進(jìn)行修正；如果原規(guī)劃方案正確，但是當(dāng)初規(guī)劃編制的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大變化，或者縱然客觀情況不變而主觀情況發(fā)生重大變化時，都不能盲目地繼續(xù)實施下去，而應(yīng)該予以調(diào)整。因此，應(yīng)建立規(guī)劃實施評價制度，通過評價工作，判斷規(guī)劃質(zhì)量的優(yōu)劣，確定調(diào)整修編規(guī)劃的時機(jī)，改革規(guī)劃方法，維護(hù)規(guī)劃的穩(wěn)定性和權(quán)威性，不斷提高規(guī)劃工作的水平。

6.加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)

《土地管理法》第二十二條明確規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。為避免以往土地利用總體規(guī)劃跟在城市總體規(guī)劃后面跑的情況再次發(fā)生，應(yīng)建立兩者的協(xié)調(diào)機(jī)制，以便在城市規(guī)劃的編制過程中體現(xiàn)土地規(guī)劃的要求。因此，建議在完成土地利用總體規(guī)劃的修編工作之后再進(jìn)行城市規(guī)劃的修編工作。

（作者單位：南匯區(qū)房屋土地管理局）

第五篇：我國土地利用管理中存在的問題及對策

我國土地管理中存在的問題及對策

班級：023091

姓名：侯郡培

摘要：記過對幾篇文獻(xiàn)的閱讀和總結(jié)，本文就我國土地利用管理所存在的問題分析及對策，以及土地管理制度需要解決的問題進(jìn)行討論，文中有個人的心得體會，并非作者原意。

土地管理的內(nèi)涵和基本內(nèi)容：

所謂土地管理是國家根據(jù)統(tǒng)治階級的意志，用來維護(hù)土地所有制，調(diào)整土地關(guān)系，合理組織土地利用，以及貫徹執(zhí)行國家在土地開發(fā)、利用、保護(hù)等方面的決策而采取的行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)的綜合性措施。土地管理內(nèi)容十分廣泛，包括基礎(chǔ)管理、土地利用管理、土地經(jīng)濟(jì)管理、土地法制管理四個方面的內(nèi)容。其中土地利用管理是土地管理的核心，他的任務(wù)是通過土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃，實行對土地利用的宏觀控制，通過非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的指令性計劃管理實現(xiàn)對占用耕地的微觀控制等一系列措施，達(dá)到合理組織土地利用的目的。土地利用管理是實現(xiàn)“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”這一國策的保證。

一．我國土地利用管理中存在的主要問題

1.建設(shè)用地使用不合理：

從全國情況來看，普遍存在建設(shè)用地粗放利用、土地利用布局不合理、建設(shè)項目重復(fù)建設(shè)等問題。城區(qū)建設(shè)用地狀況看，土地利用基本上屬于粗放利用階段，存在的問題主要有舊城區(qū)土地利用低效、閑置嚴(yán)重與城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、外延擴(kuò)張發(fā)展現(xiàn)象并存；農(nóng)村宅基地建設(shè)中閑置土地是十分嚴(yán)重。

2.土地征收工作矛盾突出：

征地補(bǔ)償問題：

土地征收是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種有償?shù)姆绞健４朔N轉(zhuǎn)移是一種行政行為，而不是一種市場行為。集體土地一旦被征收為國有土地則無法再變?yōu)榧w土地，此時農(nóng)民集體土地所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有

權(quán)，與國家所有土地所有權(quán)處于不平等的地位。因此，集體土地被征收過程也就是其處分權(quán)被剝奪的過程。

征地補(bǔ)償分配和管理問題：

征地補(bǔ)償款因為通過行政渠道被層層截留，結(jié)果農(nóng)民只能得到很少的一部分，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的那部分補(bǔ)償費，也往往被少數(shù)村干部侵吞。加之社會保障體系不健全，大多數(shù)農(nóng)民未被納入社會保障之列，被征地農(nóng)民往往“因征地而失地，因失地而致貧”。

政府主導(dǎo)的違法用地情況嚴(yán)重：

多年來，土地違法案件屢查不止甚至愈演愈烈，特別是政府違法。據(jù)統(tǒng)計，各級地方政府主導(dǎo)下的違法用地約占60%以上。原因之一，就是違法用地責(zé)任追究制度中缺少行之有效的政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制。土地違法大多是政府部門因片面追求政績、“引資項目急于落地”造成的“因公違法”。

地籍管理理基礎(chǔ)工作落后：

地籍管理工作任務(wù)重，技術(shù)性強(qiáng)，但領(lǐng)導(dǎo)部門一般將建設(shè)用地管理工作列位重點職責(zé)，一直沒有把地籍管理這項工作提到應(yīng)有的高度加上管理人員的綜合素質(zhì)低下，導(dǎo)致地籍管理基礎(chǔ)薄弱，土地家底，尤其是城鎮(zhèn)地籍資料欠缺，導(dǎo)致舊城區(qū)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)難以有效監(jiān)督，甚至出現(xiàn)失控。

二.加強(qiáng)與改善土地利用管理措施研究

促進(jìn)建設(shè)用地集約利用：

要挖潛盤活存量城市用地，首先，應(yīng)結(jié)合正在進(jìn)行的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查，摸清城區(qū)建設(shè)用地家底，建立存量土地信息庫，將所有建設(shè)用地權(quán)屬、所處位置、利用狀況、適宜功能登記。其次，根據(jù)城市規(guī)劃、工業(yè)區(qū)域規(guī)劃將閑置、低效利用土地有計劃、有步驟地投入土地市場。再次，利用經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)城區(qū)土地集約利用。

合理分配土地征地補(bǔ)償：

財政、審計、國土、監(jiān)察等部門對補(bǔ)償費的撥付、發(fā)放和使用情況進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，對農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，提高再就業(yè)水平和能力，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種。總之，土地補(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正實現(xiàn)農(nóng)民的權(quán)益。

實行政務(wù)公開，接受社會公眾和媒體的監(jiān)督：

在今后的管理工作中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定，建立土地市場信息發(fā)布制度，做到公開土地出讓計劃，公開土地出讓信息，公開竟價，公開出讓結(jié)果。同時將違法用地情況進(jìn)行公告。出讓成交結(jié)果、違法用地信息、土地登記發(fā)證、基準(zhǔn)地價等信息可隨時公開查詢，實現(xiàn)資源共享，減少公眾的信息獲取成本，有助于提高土地管理工作的透明度，接受社會公眾和媒體的監(jiān)督。

提高土地地籍管理工作人員素質(zhì)：

首先，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)水平和依法行政能力。其次，培養(yǎng)和樹立正確的“權(quán)力觀”。土地管理部門是國家的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)切實轉(zhuǎn)變行政觀念，摒棄過去那種管人即治人的官僚政治思想，樹立“服務(wù)行政”的理念。

三.土地利用管理制度要解決的主要問題

轉(zhuǎn)變土地利用管理模式, 克服路徑依賴。

所謂路徑依賴如同慣性一樣，一旦具備較大的慣性，短時間內(nèi)無法改變其現(xiàn)時的狀態(tài)。長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制下,土地利用管理從屬于社會經(jīng)濟(jì)計劃, 而且是為實現(xiàn)計劃服務(wù)的，這種土地利用管理制度最大的問題是不能控制土地供應(yīng)總量, 難以抑制耕地占用。雖然自國土局成立之后曾為此做出相應(yīng)的政策調(diào)整：第一, 在全國范圍內(nèi)組織編制土地利用總體規(guī)劃;第二, 對非農(nóng)占地實行總量控制。換言之, 國家土地局成立以來, 我國開始建立一種以總體規(guī)劃與占地計劃相結(jié)合的管理模式, 試圖把土地利用分區(qū)與總量控制相結(jié)合。但是, 用一種嚴(yán)格的指令性計劃方式, 取代另一種計劃管理模式, 顯然不可能徹底完成市場經(jīng)濟(jì)條件下土地利用管理模式的轉(zhuǎn)變。土地利用分區(qū)也經(jīng)常是“墻上掛掛、紙上畫畫”。各項對策幾乎都圍繞落實計劃這樣一個核心, 不難看出土地利用管理改革沒能完全克服計劃經(jīng)濟(jì)條件下土地利用管理的路徑依賴。

合理配置土地權(quán)利

土地利用權(quán)是土地所有權(quán)以外的土地權(quán)利的總稱。我國目前立法雖然對土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等土地利用權(quán)作了規(guī)定, 但在以下幾個方面仍需要進(jìn)一步完善。第一, 對國家利益保護(hù)不力。主要問題是對國有土地代理人的行為, 特別是政府向用地者授予(出讓或劃撥)使用權(quán)的行為處于失控狀態(tài)。第二, 對土地使用者的利益保護(hù)不夠，主要是土地使用年限一到，國家會無償收回土地及其上的建筑物和附著物。第三, 對農(nóng)村土地承包經(jīng)營者的保護(hù)不夠。

健全土地法律責(zé)任制度

土地法律責(zé)任制度表現(xiàn)出以下不足。第一, 土地法律責(zé)任體系缺少土地憲法責(zé)任。第二, 法律規(guī)定過于模糊, 缺乏可操作性。第三, 法律規(guī)定存在空白。第四, 法律規(guī)定的部分條款內(nèi)容抵觸。

改革土地管理體制

我國現(xiàn)行土地管理實行“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。五級政府管理并以縣級政府管理為主, 土地管理部門隸屬于同級政府。實踐證明, 這種體制難以滿足合理利用土地、保護(hù)耕地的全局和長遠(yuǎn)利益要求。耕地被大量占用主要問題不在于審批權(quán), 而在于體制。長期以來為什么耕地占用這么嚴(yán)重, 多次大清查總解決不了問題, 關(guān)鍵是地方利益、部門利益作怪。“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制阻礙了統(tǒng)一有序的土地市場的形成。土地作為重要的生產(chǎn)要素,也必須進(jìn)入市場, 通過市場機(jī)制的作用達(dá)到優(yōu)化配置的目的。然而, 要實現(xiàn)市場優(yōu)化配置土地資源的作用, 離不開統(tǒng)一、有序、健全的土地市場體系作保證。在以“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制以及地方政府作為土地市場主體所帶來的利益驅(qū)動等因素的作用下, 土地市場的發(fā)展是畸形的。其表現(xiàn), 一是土地市場被現(xiàn)有的行政區(qū)劃分割, 限制了市場機(jī)制作用的發(fā)揮, 使得土地資源難以實現(xiàn)最優(yōu)配置;二是土地市場帶有濃厚“地方”色彩, 規(guī)劃不統(tǒng)一, 影響了“公平交易”的實現(xiàn);三是在市場結(jié)構(gòu)中, 難以形成全國統(tǒng)一的土地市場或者區(qū)域性市場,使得國家對土地市場的調(diào)控政策難以實現(xiàn)。