第一篇：八、土地利用總體規劃實施評價的思路

土地利用總體規劃修編前期工作授課材料之八

土地利用總體規劃實施評價的思路

主講人：鄧紅蒂 薛永森

全國土地利用規劃修編工作委員會

2005年9月

一、規劃實施評價的目的和任務

國土資發[2004]1 33號文件：開展實施評價，是為了全面分析規劃實施效果，促進有關地方落實規劃目標、任務和各項措施，同時通過總結正反兩方面的經驗，提出改進規劃工作的對策建議，作為編制規劃和加強規劃實施管理的基礎和依據。

國辦發[2005]32號文件：

做好現行規劃實施評價工作是新一輪規劃修編的基礎與前提，是規劃修編前期工作的重要內容，也是確保規劃修編依法有序推進的重要措施。

◆評價目的

1、檢查現行規劃實施情況

規劃重在實施，通過調查分析規劃目標和措施的落實情況，檢查規劃實施的進展、效果，分析存在問題，評價規劃對于經濟社會發展的適應程度。

2、促進規劃的有效實施

通過對規劃目標、任務和措施及重點項目落實的監督檢查，督促有關部門落實規劃的有關政策，促進規劃目標、任務和措施更有效的實施。

3、為規劃修編和規劃調整提供決策依據

規劃是一項復雜性、綜合性強的決策，隨著時間的推移，最初規劃決策的條件與背景、甚至決策目標都可能發生了很大變化，通過檢查規劃對于經濟社會、制度的發展的適應性，明確規劃是否需要修編以及修編的理由。

4、改進規劃編制和規劃實施管理

規劃實施評價的根本目的在于改進規劃。規劃實施評價以實踐為平臺，總結規劃改革的經驗與教訓，不斷提高規劃管理的決策水平，創新規劃實施的保障手段，促進規劃制度環境的良性發展。

◆評價原則

1、客觀性原則

評價必須建立在真實、及時、可靠的數據基礎之上；評價應該遵守客觀規律，科學反映現實；評價應充分反映已掌握的各個方面的情況，力求全面；評價結論要與論證過程有必然的邏輯關系。

2、歷史性原則

任何規劃都是在特定時間、空間環境下做出的針對未來的決策，因而總有一定的歷史局限性。作為一種事后評價，應當以歷史的、動態的眼光看待問題，充分考慮規劃編制的歷史條件和背景。

3、建設性原則

實施評價對既定的規劃做出的評判只是手段而不是目的。評價應圍繞改進規劃、促進規劃實施、使規劃切實服務于社會經濟發展目標而展開，重點是提出改進規劃的對策建議。

4、參與性原則

規劃實施是涉及諸多政府部門和社會力量的系統工程，規劃評價應該堅持多部門、多方面參與。同時通過參與性評價，加強各方對規劃的認識，促進規劃的實施。

5、成本劃算原則

規劃實施評價在評價的方法、內容上，要根據各地區的實際條件有所取舍。

◆評價方法

1、對比評價法

也稱指標評價法。是選擇特定的指標，通過指標實際值與目標值的對比，定量反映規劃實施的進展或規劃對社會經濟環境的影響。

2、多指標綜合評估法

此種方法是把規劃實施可能產生影響的各方面指標組成一個集合。當集合中大部分指標系統性都朝著某個方向發生變化，說明是規劃實施帶來的影響。多指標集合評價法是一種模糊評價，一般相對地反映規劃實施影響的方向與程度。

3、因素評價法

指在明確規劃目標與措施關系的前提下，開展的因果分析方法。通過分析檢驗規劃目標與措施的對應關系、目標未能實現的原因，分析影響規劃實施的各種因素，找出規劃實施進展快慢的原因。

4、空間分析法

土地規劃包含大量空間決策，通過空間位置的相鄰分析、網絡流量分析、基于空間單元上的指標評價等方法，了解土地利用在數量、布局、結構的空間變化和發展趨勢。

5、參與式評估

一般為定性分析的方法。指有關部門和公眾參與規劃實施評價的各種方法，有專家咨詢、座談和問卷調查等形式，較多用于規劃目標的回顧和時效性評價。

◆主要任務

1、調查、分析土地利用和經濟社會的發展變化情況

調查行政區域內各類用地現狀，摸清規劃實施期間土地利用變化情況，得到開展分析、評價研究的土地利用基礎資料。在上述調查和收集相關社會經濟環境方面資料的基礎上，要分析規劃實施期間各類土地在規模、結構、布局上的變化及影響原因。

2、評價現行規劃目標和任務的實現程度

分析規劃目標、主要用地指標(耕地保有量、建設占用耕地面積、基本農田等)的實現程度，重點建設項目用地保障情況，土地利用結構和布局的調整情況等；評價規劃實施產生的社會、經濟、生態效益，土地利用率和土地集約利用程度等，分析判斷規劃目標與社會經濟發展規劃目標在實現程度上是否一致。

3、評價現行規劃實施措施的落實情況

分析評價規劃實施措施的執行落實情況和實施效果，指出措施本身及其實施中的不足和問題。不僅要評價國土資源管理部門的規劃實施措施的落實情況，還應評價其他部門相關措施的落實情況。

4、評價規劃的社會影響

土地利用總體規劃是一項量大面廣的社會實踐活動，評價規劃產生的社會影響應集中在規劃目標和政策措施是否體現了當時歷史背景下的各利益主體的福利最大化原則，規劃內容是否充分體現了社會經濟的發展觀和廣大群眾的共同意愿，公眾對規劃的認知和了解程度等方面。

5、結合社會經濟發展需要，明確是否進行規劃修編，并說明理由

根據社會經濟發展狀況，通過對規劃實施情況的分析，判斷現行規劃對社會經濟發展的是否適應，明確提出是否有必要進行規劃修編，并詳細說明規劃需要或不需要修編的理由。

6、總結規劃實施的成效和不足，提出改進規劃管理的對策和建議。

通過評價，認真總結成效和不足，及時抓住規劃執行中的變化因素，針對問題，適時調整規劃方針、目標和政策措施，提出具有針對性和可操作性的改進建議，以提高規劃編制、實施管理水平，使規劃更好地服務于經濟社會的健康發展。

二、規劃實施評價的主要內容

(一)在調查研究的基礎上，分析土地利用變化及其與社會經濟發展的關系

1、圍繞“四查清、四對照”，做好規劃實施期間土地利用變化情況的調查評價

規劃實施期間各類土地利用數據的準確、現勢狀況是評價工作的最重要的前提條件。“四查清、四對照”工作，是規劃實施評價的重點任務，是嚴格核定土地利用基期數據的基礎。在評價工作中，各地要結合實際，根據部的統一部署和要求，深入開展調查研究，獲取依法、合規的第一手評價資料。

2、收集與土地利用相關的社會經濟發展基礎資料，對土地利用變化和社會經濟發展之間的關系進行分析

由于社會經濟因素對土地利用變化、規劃的編制與實施具有極為重要的直接影響和間接影響，因此，在分析土地利用規模、結構和布局變化時，要充分考慮區域內人口發展、國家發展戰略、產業與區域政策等對土地利用活動的作用，分析他們之間的關系，以及變化趨勢對規劃實施已經產生的和即將產生的影響，通過分析來明確社會經濟發展對土地利用的要求。

(二)圍繞規劃目標，評價規劃指標的實現程度，深入分析主要規劃指標實現差異的原因，并分析集約和節約用地狀況

1、回顧現行規劃的規劃目標和任務

2、對各項規劃控制指標在數量規模的實現程度以及布局結構上的變化進行分析

3、主要規劃控制指標實現與目標差異原因分析

4、下位規劃對上位規劃的落實情況

5、從社會、經濟和生態效益方面綜合評價規劃目標的實現狀況，分析土地節約、集約利用情況。

◆做好規劃期內新增建設用地總量與國民經濟和社會發展規劃確定的發展目標的對照檢查 通過對比國民經濟和社會發展規劃確定的國內生產總值(或二三產業產值)、固定資產投資規模、總人口等發展目標的實現程度與土地利用總體規劃確定的建設用地控制指標的執行情況，分析評價建設用地總量擴大是否與當地經濟社會發展情況相銜接，是否控制在合理增長幅度以內；對比人口城鎮化水平、部門和行業固定資產投資規模、產業結構等的變化與城鎮、農村居民點、工礦、交通、水利等各類建設用地規模增長的情況，分析評價各類建設用地擴大是否合理。要客觀分析存在的問題及其原因，并提出整改的目標和措施。◆要做好閑置土地和低效用地數量和規劃確定的節約用地挖潛目標的對照檢查

要在分析閑置土地和低效用地數量、類型和分布特點、土地使用效益，產生原因及其影響因素的基礎上，通過研究分析建設用地，特別是城鎮村用地、工業用地的經濟效益、集約水平以及各類用地的集約利用變化趨勢，對照國家、行業和地方用地標準和節約集約研究結果，測算規劃期間閑置土地和低效用地的現實潛力，來進一步說明現狀土地利用方式的集約或粗放情況，規劃目標在土地利用效率、土地產出效率上的實現程度，以及今后調整目標時的挖潛方向和重點。

◆查清耕地和基本農田保有量與規劃保護目標對照檢查

要在土地利用變更調查和基本農田保護大檢查等基礎上，查清行政轄區內1997—2004年耕地和基本農田面積增減變化，現有耕地和基本農田的面積、構成、分布和質量狀況，與土地利用總體規劃確定的保護目標和措施進行對比，檢查分析耕地和基本農田保護目標和各項保擴措施是否嚴格落實，影響耕地和基本農田數量與質量變化的主要因素，以及耕地和基本農田數量與質量變化對農業綜合生產能力的影響。對違反有關規定、政策和規劃造成耕地和基本農田保護數量減少、質量降低的，要進一步分析原因。

(三)圍繞規劃措施，評價各項措施執行效果，分析執行中的主要問題、原因和經驗

1、回顧現行規劃的主要措施

2、規劃措施實施情況分析

主要考慮以下因素：

(1)規劃實施措施制定和規劃目標的對應關系；

(2)規劃實施措施履行主體的職責范圍；

(3)各項規劃措施的實施效果，可行性和存在問題；(4)相關的建設性意見。◆ 主要措施內容

建設用地預審和審查、年度計劃管理、規劃審批、相關規劃審核與協調、耕地占補、基本農田劃定與檢查、土地利用和行業用地標準核定

園區治理整合、土地市場和房地產市場整頓、規劃實施監督檢查與土地違法數量和查處情況

規劃調整和修改次數、涉及的面積以及分析情況 土地用途管制制度實施和影響因素分析 與規劃相關的各類政策實施情況分析

根據“四查清、四對照”的有關要求，在查清行政轄區內各類建設違法用地數量的基礎上，通過對比土地利用計劃下達的農用地和耕地轉用指標與實際建設占用農用地和耕地數量，分析超計劃用地情況及其原因；對違法用地要對照有關處理規定，分析查處落實情況，對存在問題的，要提出整改的目標和措施。

◆對全國年度計劃管理評價分析案例

年度計劃主要內容和任務：建立了中央、省(市)縣的三級計劃指標管理體系．通過年度計劃，逐級下達各級政府農用地轉用量、土地開發整理補充耕地量和耕地保有量的年度控制目標，達到規劃實施的動態監測與控制的目的．

年度計劃的執行效果：從執行情況看，年度計劃管理有效遏制了耕地減少尤其是建設占有耕地的勢頭，并通過計劃管理制度．使國家及時掌握了全國耕地變化情況，為各種政策決策提供了有效支持．

年度計劃存在的問題分析：

①計劃編制方法的科學性有待提高，計劃目標與實際實現相背離的現象普遍存在 ②計劃管理缺乏行之有效的監控手段。很難保證信息源客觀性和真實性： ③有些地方計劃與規劃相脫節，計劃管理游離于規劃控制之外； ④計劃管理的指標設置過于粗略，實際控制效果受到影響

年度計劃措施的改進與完善措施：2004年12月．根據28號文件精神，出臺了新的《土地利用年度計劃管理辦法》，突出強調了分類管理的原則，把衣用地轉岡計劃指標細分為城鎮村建設占用農用地指標和能源、交通、水利等獨立選址的重點建設項目占用農用地指標，并規定二類指標間不能混用，分類下達： 對于計劃管理內容性質，也作了E別性規定，強調了農用地轉用計劃指標的指令性和土地開發整理指標的指導性，并把耕地保有量指標與耕地保護責任考核掛鉤。此外，土地利用年度計劃管理的法；》：地位得到充分提升：各級土地利用年度計劃納入年度國民經濟和社會發展計劃，并由各級人大批準執行。

(四)規劃實施的社會影響評價

一個土地利用規劃的目標和實施措施反映了特定歷史條件下的主體民意，在規劃實施評價中，應該客觀判斷規劃目標、政策是否與社會和公眾的需要有所吻合，規劃實施對社會產生怎樣的影響。

如，有關土地供應、重要土地資源保護、土地的合理節約利用是否促進了經濟發展、生態環境改善、增加就業和消除貧困、區域差異縮小、社會資源合理配置、生物和文化多樣性保護等各個方面；社會公眾對規劃的認知和接受程度如何，公眾對于規劃實施效果的滿意程度，公眾參與規劃實施的意愿和有關建議。(五)結合社會經濟發展需要，明確規劃是否必要修編并說明理由

應分析規劃外部環境的發展變化對于規劃實施已經產生和可能產生的影響，進而判斷規劃是否仍然適應形勢的需要，為規劃修編提供依據。

要結合評價結論，針對規劃本身分類提出具體建議，即切實分析哪些問題是可以通過改進規劃措施，加強管理可以實現的，哪些是可以通過規劃局部調整能夠解決的，哪些是需要通過修編規劃需要解決的。

(六)對規劃進行總體評判，總結規劃實施的主要成效和不足，提出新一輪規劃修編的方向、重點和保障措施建議

1、規劃總體評價

從社會、經濟和環境等方面對規劃實施狀況作出客觀評價

2、規劃實施的主要成效和不足

3、提出意見和建議

從規劃指導思想、理念、目標、體系建設、編制方法手段、程序、實施保障措施、相關政策建議等方面提出新一輪規劃修編應該注意的問題和重點

◆ 規劃實施評價工作的基本情況工作背景，評價范圍，組織和實施，工作內容和成果 ◆ 規劃編制的回顧規劃編制背景，指導思想和方針，目標與任務，實施措施

◆ 規劃目標和任務實現程度分析對應社會經濟發展、規劃目標和任務的實現程度，差異原因分析等令 規劃實施措施落實情況分析措施實施情況和效果，措施本身不足和實施過程中 問題的分析令 規劃的社會影響評價分析規劃對社會產生的影響和效益分析，公眾對規劃的認知與接受程度

◆ 規劃實施坪價的主要結論和相關建議

實施總體成效，存在問題，是否需要修編及其理由，對策與建議

第二篇：南匯區土地利用總體規劃實施評價及修編思路

南匯區土地利用總體規劃實施評價及修編思路

2006年第5期

改革開放以來，在經濟體制轉軌和社會經濟快速發展的形勢下，國家土地管理部門針對我國各項建設對土地的需求日益增加，特別是耕地面積迅速減少，土地利用供需矛盾和結構性矛盾日趨突出的問題，先后在全國范圍內部署和開展了兩輪土地利用總體規劃的編制工作。南匯區（當時為南匯縣）土地利用總體規劃（1997~2010）就是在第一輪（1987~2000）土地利用規劃編制和第二輪（1997~2002）土地利用總體規劃修編的基礎上制訂的。規劃于1998年經上海市人民政府批準實施。在新一輪土地利用總體規劃修編之際，本文力圖對南匯區土地利用總體規劃的執行情況進行回顧和實施評價，對規劃修編進行思考并提出初步設想。

一、南匯區土地利用總體規劃實施評價

（一）規劃執行情況回顧

南匯區上一輪土地利用總體規劃的編制，在指導思想上貫徹了國務院1997年4月發出的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》精神和市委、市政府提出的“三個集中”的發展戰略，突出了在為我區社會經濟發展提供必要的土地保障的同時，對耕地特別是基本農田進行特殊保護，按照耕地總量動態平衡的要求，實行以指標體系控制為主、以用途管制為輔，并通過上下反饋，進行層層控制，逐漸細化，緊密銜接。因此，從總體上看，這輪規劃具有一定的權威性、科學性和可操作性。規劃實施以來，不僅對我區土地資源的利用保護和宏觀控制取得明顯成效，而且基本保證了南匯區建設用地，特別是交通基礎設施和重點建設項目用地，對優化土地利用結構和調整土地空間布局發揮了積極作用，促進了我區經濟社會的協調、穩定和快速發展。但是由于規劃編制時對我區社會經濟發展的迅猛勢頭估計不足，并受到原下達的各類指標數的制約，因此，規劃實施至今，數項規劃指標便均已突破了控制數據（見表1）。

1.規劃耕地保有量為37716公頃，其中基本農田保護面積為29520公頃。由于社會經濟的高速發展使得耕地的減少之勢不可阻擋，雖然竭盡全力強調對其實行特殊保護，目前也已減少至31184.30公頃，其中已劃定的基本農田保護面積為28778.81公頃，今后的耕地保護任務將異常艱巨。

2.規劃確定城鎮及工業用地控制在6500公頃內，人均用地控制在100m2/人內，其中城鎮用地為4125公頃，工業用地為2375公頃。規劃實施至今，我區城鎮化水平和工業化水平顯著提高，城鎮及工業用地面積也大幅度增加，已達到7097.60公頃，超過9.19%，其中城鎮用地為4126.29公頃，工業用地2970.30公頃。預計未來十余年是我區社會經濟發展的高峰期，隨著海港新城的大力建設及其周邊基礎設施的日益完善，我區的城鎮及工業用地將保持更高速的增長。

3.規劃確定本區通過對農村居民點實行拆遷合并、設置中心村等措施，使其面積由1996年的6600.76公頃減少至規劃期末的3690公頃，目前農村居民點用地面積為5266.99公頃，雖然得到了一定的效果，但仍很難達到規劃目標。

4.規劃確定通過土地開發整理復墾，新增耕地面積5933公頃。由于城鎮擴張速度較快，導致現有后備耕地資源大幅減少，即便對其大力開發挖潛，也僅僅新增耕地面積2069.64公頃，遠遠未達到規劃指標的要求。

5.規劃實施以后，隨著國家一些宏觀經濟政策的調整以及我區對外開放力度的加大，我們在土地利用規劃的基礎上，對建設用地在時間和規模安排上依法作了相應的局部調整，2001年至今共計88次，頻率為22次/年，涉及調整面積1214.2公頃，具體到各年的情況為：2001年調整12次，涉及調整面積162.6公頃；2002年調整19次，涉及調整面積269.5公頃；2003年調整43次，涉及調整面積707.97公頃；2004年調整14次，涉及調整面積74.13公頃。

（二）規劃實施成效

1.切實保護耕地資源，確保了我區農業生產的穩定和發展

我區嚴格按照國務院《關于進一步加強土地管理，切實保護耕地》中關于“對農用地和非農用地實行嚴格的用途管制”的精神，對全區所轄土地內進行了“基本農田保護區和村鎮建設區”的劃定工作。根據土地資源的特性，將全區土地劃分為農業用地區、園地區等七個分區，制定了不同的用地分區土地使用管理制度，嚴格治理土地浪費與破壞行為。近幾年我區在千方百計地保障建設用地的同時，堅持耕地保護不動搖、堅持基本農田保護不動搖，基本上保證了農業生產用地。在農業結構大幅調整的情況下順利完成預定指標和糧油推優計劃，棉花和水果等各類農產品產量都為近年最高。

2.基本保證了經濟社會發展對建設用地的需求

（1）充分發揮了土地對經濟社會建設的保障作用。為貫徹投資拉動、擴大內需、加強基礎設施建設的方針，我們在土地供應上加大投入，1999年至2004年底共報征土地3871.31公頃，其中耕地3460.94公頃，保證了我區社會經濟實現跨越式發展的需要。

（2）為加快城鎮化進程提供了保證。在實施城鎮化戰略中，土地利用規劃為我區的城鎮建設發展提供了用地保證。從規劃實施至今，城鎮用地擴張至4126.29公頃，是規劃前的2.7倍。

（3）提高了土地利用總體效益，促進了我區經濟建設和社會發展。基礎設施建設成效顯著，城市功能進一步加強，城鎮體系得到進一步提升，人均收入大大提高，生活水平發生了日新月異的變化。同時，隨著南六公路、遠東大道、滬蘆高速等主要公路和北橫河等主要水利工程的興建改造，我區的交通水利等基礎設施也得到了極大的改善。1996年——2003年，我區GDP總量從66.01億元增長至190.92億元，社會固定投資從36.49億元增長至157.14億元，財政收入從8億元增長至36.96億元。隨著新增生產能力的發揮和提高，土地對社會經濟發展總量增長的貢獻將進一步顯現出來。

3.土地利用產出效益不斷提高

上輪土地利用總體規劃在制定時，確定了土地利用結構調整的主要原則：第一，嚴格控制非農業用地規模；第二，耕地占用實行“占一補一”；第三，合理開發后備資源，優先安排農業用地。這些原則在規劃實施幾年中起到了主導作用，它們不僅有效的指導了我區土地利用結構的優化，而且促進了土地利用的內部挖潛，使得土地利用綜合效益大幅提高。從1996—2003年，我區單位土地GDP產值從973萬元/平方公里增長至2776萬元/平方公里，其中單位農業用地農業產值從242萬元/平方公里增長至377萬元/平方公里，單位建設用地非農產值從4349萬元/平方公里增長至10967萬元/平方公里。土地利用效益的提高主要體現在建設用地上，體現了非農用地的比較經濟效益。

4.產生了良好的生態效益

規劃實施以來，通過圍墾灘涂，我區土地總面積從1996年的67814.23公頃增加至2004年的68770公頃，通過土地開發整理復墾新增耕地面積2069.6414公頃，土地利用率也從80.98%增長至84.87%。生態環境建設受到重視，林地面積由407.58公頃增至1603.12公頃，園地面積由2515.3公頃增至3941.66公頃，我區的環境質量得到改善，產生了良好的生態效益。

（三）規劃實施過程中存在的問題

1.經濟發展對耕地的壓力巨大

隨著經濟開放政策的深入和基礎建設投資的加大，我區在近幾年間經濟迅速增長，從1996年到2003年，全區國內生產總值累計增長了189.20%。同時，我區經濟增長也帶動了土地利用結構的快速變化，即耕地的減少和建設用地的增加，經統計，這一時期耕地減少13.23%，城鎮建設用地、工業用地和交通設施用地分別累計增長為169.58%、46.75%和32.77%。換言之，每增加GDP 1億元，需投入耕地38.08公頃。而整個上海GDP增長所投入的土地資源，1999—2002年間每增加GDP 1億元，所投入的土地為8.4022公頃。這充分說明我區經濟發展對耕地所造成的壓力巨大，也表明我區的經濟發展相對于全市來說仍然處于較為粗放的資源消耗型階段，當務之急應該升級產業結構、提高土地利用集約度，以提高土地利用效益。

2.規劃建設用地指標分解與實際需求偏差較大，布局不合理

土地利用總體規劃在制定時，建設用地指標及相關耕地占用指標的分解要求綜合考慮全區區域發展重點、各鎮的經濟發展水平、人口狀況、歷年建設占用耕地狀況、耕地保護、城鎮規劃布局等因素后作出科學分解。但在實際操作中，指標的分解缺乏統籌安排。規劃中確定的1997—2010年建設占用耕地指標僅為4158公頃，至今該指標早已突破，規劃的重點項目基本上已實施，由于臨港新城及其配套設施的興建，還有不少新上項目急需用地，城鎮化進程的加快，同時也要占用耕地，特別是中心城鎮、區位優勢明顯的小城鎮集聚效應還將更加明顯，這些都需要新的供地來支撐；另外由于規劃預見性不夠，加上指標的限制，一些基礎設施建設未納入土地規劃，需要圈外定點，加之規劃缺乏彈性，沒有空間，造成基礎設施用地困難；規劃在強調注重保護耕地，保護基本農田時，忽略了城鎮的發展，強調將城鎮周圍，主要道路兩邊的耕地劃為基本農田，以限制城鎮用地，造成基本農田區布局與建設用地布局之間缺少一個合理的彈性地理空間，從而不可避免地出現建設與保護的相互沖撞。

3.耕地后備資源數量有限，且開發難度日趨增大

根據1996年土地變更調查，全區未利用地僅5.91公頃，而且現有耕地在農業生產過程中早已經歷過多次整理，因而耕地后備資源有限。特別隨著優質耕地后備資源數量減少，耕地補充成本持續上升，近兩年來補充單位耕地的投資與1996年相比上升了數倍。規劃期間確定復墾開發土地后備資源5933公頃，扣除期間耕地占用數量后，凈增耕地1775公頃。規劃實施至今，開發整理出耕地1991.0836公頃，這已經接近我區土地后備資源可持續開發的底線，勢必造成生態環境的進一步惡化。同時強制性的土地開發復墾又造成耕地補充成本的進一步上升，造成巨大的浪費，嚴重制約地方的可持續發展。

4.規劃自身的缺陷影響實施操作

（1）規劃存在先天不足的問題

主要表現為一些基礎數據不準確，對我區土地利用戰略研究不夠，對經濟社會發展區域間的不均衡性估計不足，對各區域用地發展趨勢研究不深，在預測各鎮發展、建設方面超前性和科學性不夠，再加上上級下達的占用耕地指標限制等原因，影響了我區土地利用總體規劃的科學性和可操作性。

（2）指標體系剛性有余，彈性不足

規劃基于當時耕地保護的嚴峻形勢，對規劃期內的耕地保有量、新增建設用地占用耕地量、基本農田保護面積做出硬性規定，確定南匯區到2010年耕地總量達到37716公頃，基本農田保持量不得少于29520公頃，規劃期內城鎮及工業用地嚴格控制在6500公頃之內。這些硬性指標不僅給我區正常的經濟發展設置了人為限制，也給規劃自身留下了彈性不足的缺陷。此外，基本農田保護區在地理空間的硬性規定也加劇了這一問題嚴重性。

（3）同南匯區城市總體規劃及其城鎮體系規劃銜接不夠緊密

由于土地利用總體規劃和城市總體規劃兩個不同編制部門溝通協調不夠，使土地利用總體規劃和城市總體規劃及其下屬城鎮體系規劃的銜接不夠緊密。城市總體規劃重點在于如何為城鎮發展留有足夠的預留地，并盡量節約建設投資。而土地利用總體規劃恰恰是為了從宏觀角度保護耕地，控制城鎮的發展規模，尤其是嚴格控制城鎮建設占用耕地的規模，因而二者表現的不夠協調。此外，二者之間城市人口統計口徑和城市土地分類標準的不一致也加大了它們之間的差距。

（4）規劃權威性不強，法律地位未得到應有的尊重

《中華人民共和國土地管理法》雖然規定了各級人民政府要編制土地利用總體規劃，但由于沒有與之相適應的《土地利用規劃法》，因而規劃缺乏法律地位和應有的權威。尤其是在與城市規劃的關系上界定不清，致使規劃在實施過程中沒有取得應有的重視。盡管土地管理部門強烈查處，有的地方仍然出于各種原因，隨意對規劃進行修改，還有些地方在項目選址方面隨意性較強，不按規劃布局，造成新的布局分散，破壞了土地利用總體規劃的嚴肅性。

二、新一輪土地利用總體規劃修編的思路

（一）規劃修編的重要性

1.實現我區土地資源可持續利用的必然選擇。新《土地管理法》實施以來，土地利用管理日益加強，而現有的規劃巳越來越不適應我區新形勢下土地管理的要求，因此，有必要進一步科學準確地測定建設用地規模、范圍，預留必要的發展用地，把有限的用地指標落實到合適的地塊，使有限的土地資源得到最優配置。

2.適應我區行政區劃調整的客觀要求。我區的行政鎮數量發生了很大變化，從1996年的26個減少到現在的14個，行政區劃調整后，中心鎮、中心村的管轄范圍、數量和布局都進行了全面的調整，人口分布和資源需求也隨之發生了較大的變化，有必要對原土地利用總體規劃進行修編。

3.保障我區社會經濟正常高速運行的必要手段。上一輪土地利用總體規劃編制以來，社會經濟環境已經發生了巨大的變化，規劃制訂的各項用地指標數量、布局等已在很大程度上不適應現在的發展需要。如我區原有大小工業園區24個，規劃工業用地指標大部分分散布局其中，而近段時期工業區發展規劃的調整，對這些工業園區進行了清理整頓，并確定我區將著重發展“1+5園區”，因此，原有分散在各個園區的工業用地指標將重新整合，并主要用于這六大園區的發展建設。為保障社會經濟的高速運行，急需對現有規劃進行修編。

（二）規劃修編的基本思路

1.確保基礎數據的準確性

在土地利用總體規劃修編前，建議開展土地更新調查，實事求是地確定準確可靠的規劃基數，并嚴格保證圖、數、實地相一致。在編制過程中，應盡量使用客觀性數據（如通過SPOT、TM等衛星遙感和地理信息系統等現代科學技術手段獲取的國土資源數據），以保證數據的準確性。同時，在對未來趨勢進行預測的過程中，應采取多種預測方法，以提高預測數據的可信度。

2.確保土地利用總體規劃的嚴肅性和權威性

首先，要充分利用各種媒種及“6·25”國土宣傳日等多種形式，廣泛宣傳土地利用總體規劃的目的意義，讓各級領導、各部門、廣大人民群眾了解土地利用總體規劃的作用和地位、監督土地利用總體規劃的編制和實施；其次，應加強規劃編制隊伍的建設，提高編制隊伍綜合素質，加大投入，提高規劃的編制質量；再次，進一步嚴格規劃調整的程序，從長遠出發，從全局出發，確保土地利用總體規劃的“龍頭”地位，不能僅僅由于短期的經濟發展、項目需要而隨意進行調整。

3.推進“三個集中”，加快城鎮化進程

對產業發展用地特別是工業用地，要正確處理好保障、集約、管理三者關系，努力提高工業用地的集約化程度。合理布局工業園區，鼓勵工業項目向園區集中，促進產業聚集，提高投資密度和土地產出效益，嚴格用途管制，嚴防假借項目圈地、閑置浪費土地資源。開展工業園區土地儲備，確保工業用地。引導農民向中心村和村民聚居點集中修建住宅，按照一戶只能有一處宅基地原則，建新必須拆舊，退宅還耕，集約利用土地。各級政府特別是鄉鎮政府要加強引導，做好動員。

4.重視規劃的公眾參與

土地利用總體規劃作為一項公共政策，要充分考慮不同群體利益的協調，在編制過程中應充分征求農村集體和農民的意見，尊重他們的建議，使規劃既體現政府意志和專業理念，還能反映社會各階層的意愿。因而，在土地利用總體規劃修編過程中，首先應組織“問題研究與協調會”，由規劃領導小組邀請相關利益主體針對預計出現的問題進行研究，共同討論解決方案；其次應組織“通報會”及“公眾聽證會”，向公眾通報規劃編制情況、政策和技術要求，并允許公眾就關心的問題向主管部門代表咨詢和質疑；再次由于各利益主體和社會公眾所提意見往往帶有局限性，所以應組織“專家咨詢組”，對規劃編制中的相關法律、法規與政策進行咨詢，對技術問題進行把關，可提高規劃編制的質量和效率。

5.建立規劃實施評價制度，實行規劃跟蹤管理

土地利用總體規劃是個動態過程，規劃的編制和實施是規劃過程中的組成部分。現在我們對規劃的編制比較關注，卻較少關注規劃實施效果及其對經濟、社會、歷史、環境所產生的影響。主要原因是在規劃實施效果評價方面缺乏相關研究，各級規劃在實施中沒有可參照的評價指標體系及評價標準。今后應逐步實現規劃編制與跟蹤管理實施一體化，當規劃方案可能危及規劃目標的實現時，就應當對目標或規劃方案進行修正；如果原規劃方案正確，但是當初規劃編制的社會經濟環境已經發生重大變化，或者縱然客觀情況不變而主觀情況發生重大變化時，都不能盲目地繼續實施下去，而應該予以調整。因此，應建立規劃實施評價制度，通過評價工作，判斷規劃質量的優劣，確定調整修編規劃的時機，改革規劃方法，維護規劃的穩定性和權威性，不斷提高規劃工作的水平。

6.加強土地利用總體規劃和城市規劃的協調

《土地管理法》第二十二條明確規定：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。為避免以往土地利用總體規劃跟在城市總體規劃后面跑的情況再次發生，應建立兩者的協調機制，以便在城市規劃的編制過程中體現土地規劃的要求。因此，建議在完成土地利用總體規劃的修編工作之后再進行城市規劃的修編工作。

（作者單位：南匯區房屋土地管理局）

第三篇：8 土地利用總體規劃實施評價的思路

土地資源網www.tmdps.cn 土地利用總體規劃修編前期工作授課材料之八

土地利用總體規劃實施評價的思路

主講人：鄧紅蒂 薛永森

全國土地利用規劃修編工作委員會

2005年9月

提綱

一、規劃實施評價的目的和任務(一)評價目的(二)主要任務

（三）基本原則

（四）評價方法

二、規劃實施評價的主要—內容

一、規劃實施評價的目的和任務

國土資發[2004]1 33號文件：開展實施評價，是為了全面分析規劃實施效果，促進有關地方落實規劃目標、任務和各項措施，同時通過總結正反兩方面的經驗，提出改進規劃工作的對策建議，作為編制規劃和加強規劃實施管理的基礎和依據。

國辦發[2005]32號文件：

做好現行規劃實施評價工作是新一輪規劃修編的基礎與前提，是規劃修編前期工作的重要內容，也是確保規劃修編依法有序推進的重要措施。

◆評價目的

1、檢查現行規劃實施情況

規劃重在實施，通過調查分析規劃目標和措施的落實情況，檢查規劃實施的進展、效果，分析存在問題，評價規劃對于經濟社會發展的適應程度。

2、促進規劃的有效實施

通過對規劃目標、任務和措施及重點項目落實的監督檢查，督促有關部門落實規劃的有關政策，促進規劃目標、任務和措施更有效的實施。評價目的(續)

3、為規劃修編和規劃調整提供決策依據

規劃是一項復雜性、綜合性強的決策，隨著時間的推移，最初規劃決策的條件與背景、土地資源網www.tmdps.cn國內最大的土地流轉平臺

土地資源網www.tmdps.cn 甚至決策目標都可能發生了很大變化，通過檢查規劃對于經濟社會、制度的發展的適應性，明確規劃是否需要修編以及修編的理由。

4、改進規劃編制和規劃實施管理

規劃實施評價的根本目的在于改進規劃。規劃實施評價以實踐為平臺，總結規劃改革的經驗與教訓，不斷提高規劃管理的決策水平，創新規劃實施的保障手段，促進規劃制度環境的良性發展。

◆評價原則

1、客觀性原則

評價必須建立在真實、及時、可靠的數據基礎之上；評價應該遵守客觀規律，科學反映現實；評價應充分反映已掌握的各個方面的情況，力求全面；評價結論要與論證過程有必然的邏輯關系。

2、歷史性原則

任何規劃都是在特定時間、空間環境下做出的針對未來的決策，因而總有一定的歷史局限性。作為一種事后評價，應當以歷史的、動態的眼光看待問題，充分考慮規劃編制的歷史條件和背景。

3、建設性原則

實施評價對既定的規劃做出的評判只是手段而不是目的。評價應圍繞改進規劃、促進規劃實施、使規劃切實服務于社會經濟發展目標而展開，重點是提出改進規劃的對策建議。

4、參與性原則

規劃實施是涉及諸多政府部門和社會力量的系統工程，規劃評價應該堅持多部門、多方面參與。同時通過參與性評價，加強各方對規劃的認識，促進規劃的實施。

5、成本劃算原則

規劃實施評價在評價的方法、內容上，要根據各地區的實際條件有所取舍。

◆評價方法

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1、對比評價法

也稱指標評價法。是選擇特定的指標，通過指標實際值與目標值的對比，定量反映規劃實施的進展或規劃對社會經濟環境的影響。

2、多指標綜合評估法

此種方法是把規劃實施可能產生影響的各方面指標組成一個集合。當集合中大部分指標系統性都朝著某個方向發生變化，說明是規劃實施帶來的影響。多指標集合評價法是一種模糊評價，一般相對地反映規劃實施影響的方向與程度。

3、因素評價法

指在明確規劃目標與措施關系的前提下，開展的因果分析方法。通過分析檢驗規劃目標與措施的對應關系、目標未能實現的原因，分析影響規劃實施的各種因素，找出規劃實施進展快慢的原因。

4、空間分析法

土地規劃包含大量空間決策，通過空間位置的相鄰分析、網絡流量分析、基于空間單元上的指標評價等方法，了解土地利用在數量、布局、結構的空間變化和發展趨勢。

5、參與式評估

一般為定性分析的方法。指有關部門和公眾參與規劃實施評價的各種方法，有專家咨詢、座談和問卷調查等形式，較多用于規劃目標的回顧和時效性評價。

◆主要任務

1、調查、分析土地利用和經濟社會的發展變化情況

調查行政區域內各類用地現狀，摸清規劃實施期間土地利用變化情況，得到開展分析、評價研究的土地利用基礎資料。在上述調查和收集相關社會經濟環境方面資料的基礎上，要分析規劃實施期間各類土地在規模、結構、布局上的變化及影響原因。

2、評價現行規劃目標和任務的實現程度

分析規劃目標、主要用地指標(耕地保有量、建設占用耕地面積、基本農田等)的實現程土地資源網www.tmdps.cn國內最大的土地流轉平臺

土地資源網www.tmdps.cn 度，重點建設項目用地保障情況，土地利用結構和布局的調整情況等；評價規劃實施產生的社會、經濟、生態效益，土地利用率和土地集約利用程度等，分析判斷規劃目標與社會經濟發展規劃目標在實現程度上是否一致。

3、評價現行規劃實施措施的落實情況

分析評價規劃實施措施的執行落實情況和實施效果，指出措施本身及其實施中的不足和問題。不僅要評價國土資源管理部門的規劃實施措施的落實情況，還應評價其他部門相關措施的落實情況。

4、評價規劃的社會影響

土地利用總體規劃是一項量大面廣的社會實踐活動，評價規劃產生的社會影響應集中在規劃目標和政策措施是否體現了當時歷史背景下的各利益主體的福利最大化原則，規劃內容是否充分體現了社會經濟的發展觀和廣大群眾的共同意愿，公眾對規劃的認知和了解程度等方面。

5、結合社會經濟發展需要，明確是否進行規劃修編，并說明理由

根據社會經濟發展狀況，通過對規劃實施情況的分析，判斷現行規劃對社會經濟發展的是否適應，明確提出是否有必要進行規劃修編，并詳細說明規劃需要或不需要修編的理由。

6、總結規劃實施的成效和不足，提出改進規劃管理的對策和建議。

通過評價，認真總結成效和不足，及時抓住規劃執行中的變化因素，針對問題，適時調整規劃方針、目標和政策措施，提出具有針對性和可操作性的改進建議，以提高規劃編制、實施管理水平，使規劃更好地服務于經濟社會的健康發展。

二、規劃實施評價的主要內容

(一)在調查研究的基礎上，分析土地利用變化及其與社會經濟發展的關系

1、圍繞“四查清、四對照”，做好規劃實施期間土地利用變化情況的調查評價

規劃實施期間各類土地利用數據的準確、現勢狀況是評價工作的最重要的前提條件。“四土地資源網www.tmdps.cn國內最大的土地流轉平臺

土地資源網www.tmdps.cn 查清、四對照”工作，是規劃實施評價的重點任務，是嚴格核定土地利用基期數據的基礎。在評價工作中，各地要結合實際，根據部的統一部署和要求，深入開展調查研究，獲取依法、合規的第一手評價資料。

2、收集與土地利用相關的社會經濟發展基礎資料，對土 地利用變化和社會經濟發展之間的關系進行分析

由于社會經濟因素對土地利用變化、規劃的編制與實施具有極為重要的直接影響和間接影響，因此，在分析土地利用規模、結構和布局變化時，要充分考慮區域內人口發展、國家發展戰略、產業與區域政策等對土地利用活動的作用，分析他們之間的關系，以及變化趨勢對規劃實施已經產生的和即將產生的影響，通過分析來明確社會經濟發展對土地利用的要求。

(二)圍繞規劃目標，評價規劃指標的實現程度，入分析主要規劃指標實現差異的原因，并分析集約和節約用地狀況

1、回顧現行規劃的規劃目標和任務

2、對各項規劃控制指標在數量規模的實現程度以及布局結構上的變化進行分析

3、主要規劃控制指標實現與目標差異原因分析

4、下位規劃對上位規劃的落實情況

5、從社會、經濟和生態效益方面綜合評價規劃目標的實 現狀況，分析土地節約、集約利用情況。

北京市規劃實施狀況在空間上分析結果

應用地理信息系統對有關新增建設用地情況進行重點區域的空間分析得出的結論——重點區域新怎增建設用地規劃實現程度有待提高。

六環路以內地區新增建設用地按規劃實施與超出規劃實施的情況同在。部分區縣存在規劃新增建設用地控制目標提前實現的可能。主要交通廊道新增建設用地規劃未落實比例超過規劃落實比例。

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◆做好規劃期內新增建設用地總量與國民經濟和社會發展規劃確定的發展目標的對照檢查 通過對比國民經濟和社會發展規劃確定的國內生產總值(或二三產業產值)、固定資產投資規模、總人口等發展目標的實現程度與土地利用總體規劃確定的建設用地控制指標的執行情況，分析評價建設用地總量擴大是否與當地經濟社會發展情況相銜接，是否控制在合理增長幅度以內；對比人口城鎮化水平、部門和行業固定資產投資規模、產業結構等的變化與城鎮、農村居民點、工礦、交通、水利等各類建設用地規模增長的情況，分析評價各類建設用地擴大是否合理。要客觀分析存在的問題及其原因，并提出整改的目標和措施。

◆要做好閑置土地和低效用地數量和規劃確定的節約用地挖潛目標的對照檢查

要在分析閑置土地和低效用地數量、類型和分布特點、土地使用效益，產生原因及其影響因素的基礎上，通過研究分析建設用地，特別是城鎮村用地、工業用地的經濟效益、集約水平以及各類用地的集約利用變化趨勢，對照國家、行業和地方用地標準和節約集約研究結果，測算規劃期間閑置土地和低效用地的現實潛力，來進一步說明現狀土地利用方式的集約或粗放情況，規劃目標在土地利用效率、土地產出效率上的實現程度，以及今后調整目標時的挖潛方向和重點。

◆查清耕地和基本農田保有量與規劃保護目標對照檢查

要在土地利用變更調查和基本農田保護大檢查等基礎上，查清行政轄區內1997—2004年耕地和基本農田面積增減變化，現有耕地和基本農田的面積、構成、分布和質量狀況，與土地利用總體規劃確定的保護目標和措施進行對比，檢查分析耕地和基本農田保護目標和各項保擴措施是否嚴格落實，影響耕地和基本農田數量與質量變化的主要因素，以及耕地和基本農田數量與質量變化對農業綜合生產能力的影響。對違反有關規定、政策和規劃造成耕地和基本農田保護數量減少、質量降低的，要進一步分析原因。

(三)圍繞規劃措施，評價各項措施執行效果，分析執行中的主要問題、原因和經驗

1、回顧現行規劃的主要措施

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2、規劃措施實施情況分析

主要考慮以下因素：

(1)規劃實施措施制定和規劃目標的對應關系；

(2)規劃實施措施履行主體的職責范圍；

(3)各項規劃措施的實施效果，可行性和存在問題；(4)相關的建設性意見。

◆ 主要措施內容

建設用地預審和審查、計劃管理、規劃審批、相關規劃審核與協調、耕地占補、基本農田劃定與檢查、土地利用和行業用地標準核定

園區治理整合、土地市場和房地產市場整頓、規劃實施監督檢查與土地違法數量和查處情況

規劃調整和修改次數、涉及的面積以及分析情況 土地用途管制制度實施和影響因素分析 與規劃相關的各類政策實施情況分析

根據“四查清、四對照”的有關要求，在查清行政轄區內各類建設違法用地數量的基礎上，通過對比土地利用計劃下達的農用地和耕地轉用指標與實際建設占用農用地和耕地數量，分析超計劃用地情況及其原因；對違法用地要對照有關處理規定，分析查處落實情況，對存在問題的，要提出整改 的目標和措施。

土地利用執行情況以及違法用地核查表 單位：公頃（見下圖）

◆對全國計劃管理評價分析案例

計劃主要內容和任務：建立了中央、省(市)縣的三級計劃指標管理體系．通過計劃，逐級下達各級政府農用地轉用量、土地開發整理補充耕地量和耕地保有量的控制目標，達到規劃實施的動態監測與控制的目的．

年代計劃的執行效果：從執行情況看，計劃管理有效遏制了耕地減少尤其是建設占有耕地的勢頭，并通過計劃管理制度．使國家及時掌握了全國耕地變化情況，為各種政策決策提供了有效支持．

計劃存在的問題分析：

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土地資源網www.tmdps.cn ①計劃編制方法的科學性有待提高，計劃目標與實際實現相背離的現象普遍存在 ②計劃管理缺乏行之有效的監控手段。很難保證信息源客觀性和真實性： ③有些地方計劃與規劃相脫節，計劃管理游離于規劃控制之外； ④計劃管理的指標設置過于粗略，實際控制效果受到影響

計劃措施的改進與完善措施：2004年12月．根據28號文件精神，出臺了新的《土地利用計劃管理辦法》，突出強調了分類管理的原則，把衣用地轉岡計劃指標細分為城鎮村建設占用農用地指標和能源、交通、水利等獨立選址的重點建設項目占用農用地指標，并規定二類指標間不能混用，分類下達： 對于計劃管理內容性質，也作了E別性規定，強調了農用地轉用計劃指標的指令性和土地開發整理指標的指導性，并把耕地保有量指標與耕地保護責任考核掛鉤。此外，土地利用計劃管理的法；》：地位得到充分提升：各級土地利用計劃納入國民經濟和社會發展計劃，并由各級人大批準執行。

(四)規劃實施的社會影響評價

一個土地利用規劃的目標和實施措施反映了特定歷史條件下的主體民意，在規劃實施評價中，應該客觀判斷規劃目標、政策是否與社會和公眾的需要有所吻合，規劃實施對社會產生怎樣的影響。

如，有關土地供應、重要土地資源保護、土地的合理節約利用是否促進了經濟發展、生態環境改善、增加就業和消除貧困、區域差異縮小、社會資源合理配置、生物和文化多樣性保護等各個方面；社會公眾對規劃的認知和接受程度如何，公眾對于規劃實施效果的滿意程度，公眾參與規劃實施的意愿和有關建議。

(五)結合社會經濟發展需要，明確規劃是否必要修編并說明理由

應分析規劃外部環境的發展變化對于規劃實施已經產生和可能產生的影響，進而判斷規劃是否仍然適應形勢的需要，為規劃修編提供依據。

要結合評價結論，針對規劃本身分類提出具體建議，即切實分析哪些問題是可以通過改進規劃措施，加強管理可以實現的，哪些是可以通過規劃局部調整能夠解決的，哪些是需要通過修編規劃需要解決的。

(六)對規劃進行總體評判，總結規劃實施的主要成效和不足，提出新一輪規劃修土地資源網www.tmdps.cn國內最大的土地流轉平臺

土地資源網www.tmdps.cn 編的方向、重點和保障措施建議

1、規劃總體評價

從社會、經濟和環境等方面對規劃實施狀況作出客觀評價

2、規劃實施的主要成效和不足

3、提出意見和建議

從規劃指導思想、理念、目標、體系建設、編制方法手段、程序、實施保障措施、相關政策建議等方面提出新一輪規劃修編應該注意的問題和重點

◆ 規劃實施評價工作的基本情況工作背景，評價范圍，組織和實施，工作內容和成果 ◆ 規劃編制的回顧規劃編制背景，指導思想和方針，目標與任務，實施措施

◆ 規劃目標和任務實現程度分析對應社會經濟發展、規劃目標和任務的實現程度，差異原因分析等令 規劃實施措施落實情況分析措施實施情況和效果，措施本身不足和實施過程中 問題的分析令 規劃的社會影響評價分析規劃對社會產生的影響和效益分析，公眾對規劃的認知與接受程度

◆ 規劃實施坪價的主要結論和相關建議

實施總體成效，存在問題，是否需要修編及其理由，對策與建議

◆ 附件(圖、表、專欄和參考資料)

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第四篇：土地利用總體規劃的評價

關于2006-2020年蚌埠市土地利用總體規劃評價 值得肯定與借鑒的方面：

一、優先安排基本農田，進一步強化了對耕地特別是基本農田的保護

此次規劃全面落實省級規劃下達的耕地保有量和基本農田保護任務，以農用地分等定級為依據，優先將基礎設施好、土壤肥沃、集中連片的耕地劃為基本農田。并協調基本農田于各類建設用地的空間布局關系，按照面積不減少、質量有提高、布局個人能夠集中的要求，對基本農田布局進行調整。同時，為了落實基本農田保護指標，將各縣地區的部分優質耕地以及未來作為整理復墾開發重點區域的一般耕地調整為基本農田，調整后，全市基本農田布局總體穩定，質量有所提高。

二、設定國土生態屏障網絡用地，保護了區域生態過程的連續性和生態系統的完整性

按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求，根據全市自然生態資源分布狀況，結合山脈、水系、森林、農田以及城市公園等，完善“山水相間”的生態網絡體系，建設區域生態屏障，維護和改善區域生態安全格局，保障區域生態過程的連續性和生態系統的完整性

三、加強規劃對土地利用的整體控制

落實耕地保護和節約集約用地責任制，并做好相關規劃與土地利用總體規劃的相互銜接，強化了土地利用總體規劃自上而下的控制。縣（區）級土地利用總體規劃要突出空間性和結構性，合理調整土地利

用結構和布局，重點明確中心城區和城鎮建設用地區的范圍。鄉級土地利用總體規劃要提高針對性和操作性，重點將土地用途落實到地塊。

四、健全規劃實施管理制度，增強了按規劃管理和使用土地的意識強化計劃控制，嚴格建設項目用地預審和農用地轉用管理，加強規劃實施動態監管。

五、加強規劃實施的基礎建設

加強土地調查統計和監測評價，加強土地適宜性評價和城鎮、開發區用地的集約利用潛力調查評價。加強土地利用和土地市場動態監測，建立覆蓋全市的土地利用動態遙感監測系統，結合土地利用變更調查，構建土地利用規劃、計劃實施監測體系。提高土地規劃信息服務水平，加快土地管理審批、供應、使用、補充耕地各環節的統一信息平臺建設，強化建設用地監管，確保規劃目標落實。

六、統籌安排了各行業，各區域用地尤其是重大建設項目用地的集約節約利用

落實耕地保護和節約集約用地責任制，蚌埠的用地總供給量變化很小，只有通過對土地的集約節約利用，開發利用蚌埠市土地的深度和廣度，即對已利用的土地進行更深度的利用，對一些生地進行合理的開發利用，保障在不增加蚌埠市土地供給總量的前提下滿足人對土地的總量的需求。

不足之處：

一、后備資源貧乏，生態承載力較低，耕地保護壓力較大

二、缺乏解決突發事件的應對措施

三、節約集約用地難度較大

四、由于未來不確定因素的原因，蚌埠市的土地規劃會存在一定的偏差，未能規劃出相應的解決措施

我的建議：

一、著力保護生態環境，保護耕地，禁止違法將耕地改為其他用地，加大執法力度，從內部工作人員做起，嚴厲打擊利用特殊身份特殊手段做違法之事。

二、利用蚌埠的地理優勢，招商引資，發展經濟。

三、全面考慮未來規劃發展中的意外因素，并作出合理解決方案。

第五篇：土地利用總體規劃

土地利用總體規劃

土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。土地利用總體規劃是指在各級行政區域內，根據土地資源特點和社會經濟發展要求，對今后一段時期內（通常為15年）土地利用的總安排。

簡介

通過土地利用總體規劃，國家將土地資源在各產業部門進行合理配置，首先是在農業與非農業之間進行配置，其次在農業與農業內部進行配置，如在農業內部的種植業、林業、牧業之間配置。另外，《中華人民共和國土地管理法》還明確規定：國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。因此，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地。

土地利用總體規劃屬于宏觀土地利用規劃，是各級人民政府依法組織對轄區內全部土地的利用以及土地開發、整治、保護所作的綜合部署和統籌安排。根據我國行政區劃，規劃分為全國、省（自治區、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉（鎮）五級，即五個層次。上下級規劃必須緊密銜接，上一級規劃是下級規劃的依據，并指導下一級規劃，下級規劃是上級規劃的基礎和落實。

土地利用總體規劃的成果包括規劃文件、規劃圖件及相應的附件。土地利用總體規劃實行分級審批制度。

相關法規

1、《中華人民共和國土地管理法》第十九條規定了土地總體規劃編制的原則：

（1）嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；（2）提高土地利用率；

（3）統籌安排各類各區域用地；

（4）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；（5）占用耕地與開發復墾耕地相平衡。

2、在2009年1月國土資源部會議審議通過的《土地利用總體規劃編制審查辦法》中,還對土地利用總體規劃的編制、規劃內容、審查和報批等項作出明確規定。

3、《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院令第590號）

第九條 依照本條例第八條規定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展計劃。制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經過科學論證。

詳細介紹 概念

土地利用總體規劃是指在各級行政區域內，根據土地資源特點和社會經濟發展要求，對今后一段時期內（通常為15年）土地利用的總安排。其實質是對有限的土地資源在國民經濟部門間的合理配置即土地資源的部門間的時空分配（數量、質量、區位），具體借助于土地利用結構加以實現。

土地資源配置是指對土地資源在時間和空間上部門之間（用途之間）數量、質量、區位的分布狀態。時間、空間、用途和數量是構成土地資源配置的四項基本要素。

土地利用結構是指國民經濟各部門占地的比重及其相互關系的總和。

根據《土地管理法》第一章第四條和第三章的規定，我國從全國土地利用總體規劃到省、市、縣、鄉土地利用總體規劃分別由各級人民政府編制。

土地利用總體規劃是城鄉建設、土地管理的綱領性文件，是落實土地用途管制的依據，是實行最嚴格的土地管理制度的一項基本手段。所謂土地利用總體規劃是從全局的和長遠的利益出發，以區域內全部土地為對象，對土地利用、開發、整治、保護等方面所作的統籌安排。圈內：即土地利用總體規劃確定的城市、村莊和集鎮建設用地，大多數建設項目必須使用圈內土地。

圈外：即土地利用總體規劃確定的城市、村莊和集鎮建設用地范圍外的土地，能源、交通、水利、軍事項目可以使用圈外土地。

審批權限

土地利用總體規劃實行分級審批。①省級、省政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃報國務院審批；②除此之外的土地利用總體規劃報省政府批準，其中，鄉級土地利用總體規劃可以由省政府授權設區市的市政府批準；③浙江省省級及杭州市、寧波市、臺州市等長三角城市均需的土地利用總體規劃必須報國務院批準，其他市級和縣級土地利用總體規劃報省政府批準（報批土地占用基本農田的鄉鎮規劃報省批準，不占用基本農田的建設項目報本級地級市批準）；④設區的城市郊區的鄉鎮（包括街道辦事處、農場）、縣（市）人民政府所在地的鎮和省政府確定的中心鎮的土地利用總體規劃報省的批準，其他鄉鎮的土地利用總體規劃報設區的市人民政府批準。

土地利用總體規劃審批的內容

1.是否充分體現耕地總量動態平衡，土地節約集約利用，土地資源可持續利用和社會經濟生態綜合效益的要求。

2.上級規劃下達的各項土地利用控制指標是否落實。3.各類用地協調較好，布局合理，土地利用結果調整依據是否充分，調控措施是否可行。

4.土地利用分區是否科學，合理。

5.非農建設用地指標分解與各類非農建設用地規模控制是否緊密銜接，控制到位。

6.耕地占補平衡掛鉤措施是否得到落實。

7.規劃文本，說明和專題研究的內容是否符合要求。8.規劃圖內容是否全面，編繪方法是否正確，圖面是否清晰。

9.采用基礎資料是否準確，可靠。局部修改

局部修改規劃必須符合以下條件：A、國務院和省政府已批準行政區劃調整的；B、國家和重大能源、交通、水利基礎設施及國家軍事設施建設項目用地涉及基本農田的；C、國防、交通、水利、能源、通訊、環保、城市和省級中心鎮基礎設施建設和省級農業龍頭企業擴大農副產品出口加工、重大外商投資建設項目用地不涉及基本農田，但未納入土地利用總體規劃的；D、建設項目已列入土地利用總體規劃、規劃指標已預留，但由于選址未確定、沒有落實到土地利用總體規劃圖上或已落實到土地利用總體規劃圖但實際位置需作調整的；E、建設項目符合符合規劃建設占用耕地機動指標條件的；F、建設項目用地符合國家供地政策（與產業政策基本相符），全部占用基本農田保護區以外非耕地的；G、對市、縣（市、區）經濟發展有重大影響的城鎮建設項目，確實無法在現行規劃確定的建設用地范圍內安排，在縣（市、區）新一輪土地利用總體規劃修編前期工作完成后，可以申請土地利用總體規劃局部調整（一般一年只能提一至兩個項目，項目類型沒有限制）；H、國家和省重大基礎建設的拆遷安置、搶險避災安置和下山脫貧安置用地，確定無法在現行規劃確定的建設用地范圍內安排的（先用后批）。

規劃組成

（一）現行規劃實施情況評估；

（二）規劃背景與土地供需形勢分析；

（三）土地利用戰略；

（四）規劃主要目標的確定，包括：耕地保有量、基本農田保護面積、新增建設用地規模和建設用地總規模、土地整理復墾開發安排等；

（五）土地利用結構、布局、分區、建設用地管制和節約集約用地的優化方案；

（六）土地利用的差別化政策；

（七）規劃實施的責任與保障措施。

鄉（鎮）土地利用總體規劃可以根據實際情況，適當簡化前款規定的內容。

規劃目標 1）總目標 區域土地的可持續利用，實現區域可持續發展，即三個效益的統一。

2）具體目標

是總體目標下的子目標，是總目標的具體體現。土地利用總體規劃的目標：在土地利用結構研究的基礎上，根據國民經濟發展的長期規劃對土地資源的需求、土地資源的供給狀況、土地的人口承載潛力和土地利用戰略的研究成果，提出規劃年所應實現的土地利用目標。

規劃內容

1.土地利用現狀分析 2.土地供給量預測 3.土地需求量預測 4.確定規劃目標和任務 5.土地利用結構與布局調整 6.土地利用分區

7.確定實施規劃的措施。規劃任務

①土地利用的宏觀調控：是土地利用宏觀管理體系的重要基礎，是土地利用宏觀控制的組要依據。

②土地利用的合理組織：通過土地利用總體規劃在時空上對各類用地進行合理布局，制定相應的配套政策引導土地資源的開發、利用、整治和保護，以保證充分、合理、科學、有效地利用有限的土地資源，防止對土地資源的盲目開發。③土地利用的規范監督：土地利用總體規劃具有法律效力，任何機構和個人不得隨意變更規劃方案，土地利用總體規劃是監督各部門土地利用的重要依據。

主要內容

土地利用總體規劃的主要內容

不同級別的土地利用總體規劃在內容上有所區別，市以下規劃的主要內容主要有三個方面。

1、明確土地利用的基本方針。國務院批準的現行土地利用總體規劃的土地利用基本方針是：堅持在保護中開發、在開發中保護的方針，采取有力措施，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護，積極開展土地整理，加強生態環境建設，實現土地資源可持續利用。

2、調整土地利用結構和布局、通過充分協調和綜合平衡，提出土地利用結構和布局調整方案，即確定規劃目標年各類土地面積和布局。其中，耕地面積、基本農田面積、建設占用耕地面積、開發整理新增耕地面積、城鎮用地面積5項為控制性指標。

國務院批準合肥市土地利用總體規劃的5項控制指標為：到2010年，全市耕地減少量即建設占用耕地量不得超過9333.3公頃；土地開發整理新增耕地面積不得少于9333.3公頃；確保全市耕地保有量不低于42.46萬公頃（637萬畝），其中基本農田保護面積達到35.67萬公頃，占耕地保有量的84%；城鎮用地總面積控制在270平方公里以內，其中合肥市中心城城市建設用地規模控制在150平方公里以內。

3、制定實施規劃的措施

根據法律法規，制定配套的、切實可行的政策及措施，保障規劃的實施。通常的實施措施包括：制定計劃、執行建設項目用地預審制度、嚴格農用地轉用審查、嚴格城市、鎮、村建設規劃審查，指導農業結構調整。

編制依據

土地利用總體規劃的編制依據

1、國民經濟和社會發展規劃；

2、國土整治和環境保護要求；

3、土地供給能力；

4、各項建設對土地需求；

5、上級土地利用總體規劃。編制程序

1、調查研究

摸清土地家底（土地利用現狀分析）、土地適宜性評價研究、土地供需分析。

2、編制規劃方案，形成規劃文本、圖件。

3、審批。

國務院審批全國、省級、省會及大城市的土地利用總體規劃。省政府批準除國務院審批外的市、縣、鄉土地利用總體規劃。特點

1、整體性

2、長期性

3、戰略性（研究用地的供需平衡）

4、控制性（下一級受上一級的指導和控制，下一級土地利用總體規劃是上一級的反饋）