第一篇：中國土地管理體制變革的路徑選擇

中國土地管理體制變革的路徑選擇

李國敏 盧珂

（1.湖北大學(xué)，湖北武漢430062；2.武漢科技大學(xué)，湖北武漢430081）［摘要］

在回顧土地管理體制演變的基礎(chǔ)上，指出中國現(xiàn)行土地管理體制的運行效率低下，導(dǎo)致土地違法行為繁生和農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重，已危及到耕地與糧食安全。產(chǎn)生這些問題的根源——土地垂直管理體制不完善。為此，在基于基本國情的基礎(chǔ)上，提出變革土地垂直管理體制的可行路徑。

［關(guān)鍵詞］

土地管理體制；變革；路徑選擇

［中圖分類號］D63［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1008-9314(2011)06-0089-05

在經(jīng)濟高速增長和房地產(chǎn)過熱的推動下，我國土地（特別是耕地）被大量占用濫用，已嚴(yán)重危及國家糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護和社會穩(wěn)定。盡管中央政府在不斷加強土地管理，遏制違法占用濫用土地現(xiàn)象，但并未根本扭轉(zhuǎn)耕地日益減少的趨勢。因此，無論從土地資源可持續(xù)利用的角度，還是從政府有效管理土地資源的角度，深入研究中國土地管理體制變革的合理路徑，都具有重要的學(xué)術(shù)價值和社會實踐意義。

一、土地管理體制的演變

自建國以來，我國土地管理體制大致經(jīng)歷了以下三個階段：

1.土地統(tǒng)一管理階段

在建國初期，為適應(yīng)土地改革、社會管理和國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，按1949年7月制定的《中央人民政府組織》規(guī)定，在政務(wù)院內(nèi)務(wù)部下設(shè)地政局，負(fù)責(zé)全國各類土地統(tǒng)一管理，以在全國范圍內(nèi)消滅封建土地制度，建立農(nóng)民勞動者個人土地所有制度和國家所有制度，保證“耕者有其田”，為實現(xiàn)土地的社會主義改造創(chuàng)造基本條件，進而形成了土地的統(tǒng)一管理體制。然而，隨著政府管理部門分工的細(xì)化，土地管理工作開始分散。1952年城市基建規(guī)劃及考核移交給新成立的建筑工程部；1954年國家撤消了地政局，在農(nóng)業(yè)部設(shè)立土地利用總局；1956年土地利用總局與有關(guān)部門的人員集中組合成立農(nóng)墾部，主管全國荒地開發(fā)和供應(yīng)農(nóng)場建設(shè)工作，而城市房地產(chǎn)管理工作移交新成立的城市服務(wù)部[1]，從而結(jié)束了土地的全國統(tǒng)一管理體制。

2.土地分散管理階段

在全國土地統(tǒng)一管理體制結(jié)束后的30年里，土地呈現(xiàn)出多頭分散管理體制。自1956年土地的公有制制度建立后，人口眾多和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下的基本國情，決定了中國土地管理必然是以滿足糧食供給為核心，最大規(guī)模提高農(nóng)產(chǎn)品（特別是糧食）產(chǎn)量成為工作重點。基于此，農(nóng)牧漁業(yè)部主要管理農(nóng)用地，通過大規(guī)模的復(fù)墾與開墾耕地、大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)及中低產(chǎn)田改造工作，盡可能地通過擴大耕地數(shù)量來保證對農(nóng)產(chǎn)品特別是對糧食產(chǎn)量的需求，而國務(wù)院各職能部門，如民政部、林業(yè)部、鐵道部、交通部、建設(shè)部、工業(yè)部等職能部門都分散管理各自的建設(shè)用地，從而形成了各自為政、政出多門的分散的土地管理體制。

3.土地垂直管理階段

在分散的土地管理體制下，在1984年前后發(fā)生了第一次“圈地運動”，中央政府于1986年3月下發(fā)了《關(guān)于加強對土地管理、制止亂占耕地的通知》，并組建國家土地管理局，統(tǒng)一管理土地，結(jié)束了土地的分散管理體制；1986年擬定《土地管理法》、1988年對《憲法》進行了修訂，允許依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，加強對土地市場化改革；1992年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在全國范圍建立基本農(nóng)田保護制度，但在1993年后依然爆發(fā)了第二次“圈地運動”；2004年4月下發(fā)《關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》，正式明確省以下土地管理機構(gòu)實行垂直管理，即省級以下土地管理部門的土地審批權(quán)和主要領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)上收至省級政府；2006年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，國土資源部向全國派駐9個國家土地督察局，以切實加強土地管理，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，基本形成為土地垂直管理體制。

二、現(xiàn)行土地管理體制下存在的問題

我國現(xiàn)行的土地垂直管理體制，在業(yè)務(wù)上，土地職能部門接受上級部門“條條”式的垂直管理；在行政上，土地職能部門接受本級政府“塊塊”式的分級管理；在人事和財政上，由各級地方政府負(fù)責(zé)（省級以下土地管理部門的主要領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)和土地審批權(quán)上收至省級政府）。這種土地管理體制實質(zhì)是督辦性的半垂直管理體制模式[3]，盡管在提高中央調(diào)控能力、加強土地統(tǒng)一管理等方面取到了重要作用，但其運行效率依然低下，導(dǎo)致土地違法行為繁生與農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重等諸多問題，已危及到耕地與糧食安全。

1.土地違法行為繁生

我國現(xiàn)行的土地垂直管理，意在加強中央政府的管理權(quán)限，限制地方政府的權(quán)力，以便統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障耕地與糧食安全。但這種垂直管理模式，在縱向上，由于過于強化中央政府管理土地的權(quán)限，而嚴(yán)重限制了地方政府的行政能力，尤其使市縣政府處于“想管但無權(quán)管”、“不管”又影響地方經(jīng)濟發(fā)展的兩難境地，造成地方政府無所適從而嚴(yán)重挫傷了地方政府的積極性，也造成了土地管理實踐的“條塊分割”而使中央與地方管理土地的矛盾凸現(xiàn)；在橫向上，由于土地垂直管理的業(yè)務(wù)、人事、后勤保障等方面仍依賴于地方政府及其主管部門，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理機構(gòu)的執(zhí)法活動常常得不到地方政府的配合，甚至在復(fù)雜的土地管理問題上，地方政府又常常以無權(quán)或不干涉為由而游離于問題之外，使土地垂直管理過程相當(dāng)艱難。在這種垂直管理體制下，不僅使土地管理的力度不夠、行為不規(guī)范，而且在土地的政府壟斷、出讓收益以及政績驅(qū)動等諸多因素的影響下，以地方政府為主導(dǎo)的占用濫用土地現(xiàn)象依然大量存在，造成土地違法行為大量繁生。盡管中央政府在不斷推出新的政策，加強土地垂直管理，但往往是在政策實施初期，違法用地案件有所下降，而隨著時間的推移，政策會漸漸失效，違法占用耕地的案件又快速上升，造成土地違法多次反復(fù)、屢禁不止，并呈現(xiàn)“下移”傾向，導(dǎo)致土地管理領(lǐng)域出現(xiàn)有令不行、有禁不止的現(xiàn)象（2001-2009年的全國土地違法案件的數(shù)據(jù)就是一個較好的佐證，見表1）。因此，現(xiàn)行的土地垂直管理體制，在實踐中不僅使中央政府宏觀調(diào)控土地資源的能力受損，而且使土地違法行為難以從根本上根除。

表12001-2009年全國土地違法案件查處狀況（略）

注：數(shù)據(jù)來源于2009年中國國土資源部土地公報。

2.農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重

在工業(yè)化與城市化快速發(fā)展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和經(jīng)濟增長的“GDP”主義，地方政府為繁榮經(jīng)濟和增長業(yè)績，不顧農(nóng)業(yè)用地的資源成本和開發(fā)成本，不顧整體經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)平衡，低質(zhì)量、低強度、低成本的重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致城市規(guī)模過度“擴脹”，致使農(nóng)地大量非農(nóng)化，使耕地數(shù)量大量減少。據(jù)國土資源公報的數(shù)據(jù)顯示，截至2008年底，全國耕地面積為12171.6萬hm2億畝，年耕地面積凈減1.93萬hm2。這已是耕地面積第12年持續(xù)下降，與1996年的13003.92萬hm2相比，12年間中國的耕地面積凈減少了832.32萬hm2，已逼近12000萬hm2耕地的保障紅線（見表2）；另一方面，在耕地數(shù)量快速銳減的同時，耕地質(zhì)量也在持續(xù)下降：一是在城市建設(shè)向外擴張的同時，城郊大量的優(yōu)質(zhì)耕地被占用，即使運用“占補平衡”的方式，從后備耕地資源中整理回補同樣數(shù)量的耕地，但其質(zhì)量遠(yuǎn)不如已被占用的耕地，導(dǎo)致耕地的整體質(zhì)量下降；二是在城市建設(shè)發(fā)展過程中，要消耗大量的水資源，從而擠占大量的農(nóng)業(yè)灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也導(dǎo)致耕地鹽堿化或沙化而使耕地整體質(zhì)量下降；三是城市住房建設(shè)發(fā)展過程，在消耗大量能源資源的同時，排放了大量的污染性廢物，造成生態(tài)環(huán)境惡化，導(dǎo)致耕地的質(zhì)量和數(shù)量整體下降。據(jù)相關(guān)研究表明：中國耕地的土壤環(huán)境質(zhì)量與耕地的土壤健康質(zhì)量下降，且農(nóng)田污染物種類增多、污染呈現(xiàn)擴張化、復(fù)雜化與不斷加劇的趨勢，使受不同程度污染的耕地面積已近2000萬hm2，其中工業(yè)“三廢”污染耕地已近1000萬hm2，尤其是局部區(qū)域耕地質(zhì)量惡化問題突出，還有不少地區(qū)的城鎮(zhèn)化是建立在占用交通方便、區(qū)位條件優(yōu)越、集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地上的，使得區(qū)內(nèi)耕地向破碎化、零星化、劣質(zhì)化。[4]

三、現(xiàn)有土地管理體制下存在問題的原因分析

我國現(xiàn)行土地管理體制的低效率，導(dǎo)致土地違法行為繁生和農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重，使得其對土地管理的實際效果差強人意，難以實現(xiàn)保護耕地與糧食安全的基本目標(biāo)。究其原因，最根本的還是土地垂直管理體制設(shè)計的不完善。這是因為：

表2 1997-2004年我國耕地總量及變化狀況（略）

第一，在府級關(guān)系上，該體制包含兩層督辦性半垂直管理：中央政府對地方政府土地管理機構(gòu)的垂直管理與省級政府對其下級政府土地管理機構(gòu)的管理。第一層垂直管理主要依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)體系和國家土地督察來制約和監(jiān)督省級及以下地方政府的土地利用行為，但由于土地管理的法律法規(guī)體系不健全，且內(nèi)容粗泛、違法責(zé)任及追懲不明，造成土地違法收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其成本與風(fēng)險，法律法規(guī)體系對土地違法行為約束力不強，致使土地垂直管理作用較弱，土地違法行為屢禁不止；第二層土地垂直管理雖然提高省級政府的積極性、土地管理能力、促進綜合配置全省土地資源能力，但忽視了省級政府也是地方利益的代表，它常常會在土地審批中重視保護地方經(jīng)濟，甚至出面為地方政府的違規(guī)操作進行解釋或開脫，這必然

使土地垂直管理效率較低、土地違法違規(guī)行為屢禁不止。

第二，在制度設(shè)計上，除主要領(lǐng)導(dǎo)人接受上級主管部門的建議或任免、業(yè)務(wù)接受上級主管部門的指導(dǎo)外，土地垂直管理機構(gòu)的業(yè)務(wù)工作、人事管理、機構(gòu)編制和經(jīng)費卻留給了相應(yīng)的地方政府。這種制度設(shè)計是中央政府在預(yù)期收益高于成本時所做出的強制性決策，實質(zhì)是一種強制性制度變遷[5]。由于該制度強化了國家利益而弱化了地方利益，使權(quán)力和利益在不同主體中將發(fā)生重新分配。在諸多因素的影響下，權(quán)力和利益受損的主體不會支持這種強制性制度變遷，甚至還會采取各種方式影響或抵制這種強制性制度的變遷，使強制性制度變遷的實際運行成本高于其運行收益，影響土地垂直管理制度的有效供給，也會導(dǎo)致了上級國土部門對下級國土部門的監(jiān)督權(quán)力的虛置、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能的弱化和國土政策執(zhí)行過程的嚴(yán)重扭曲等問題，從而使土地垂直管理部門與其它政府職能部門協(xié)調(diào)與配合困難，造成行政效率低下，甚至損害政府權(quán)威。

第三，在管理形式上，土地管理采用兩層委托代理機制，即全體人民委托中央政府、中央政府委托給了地方政府代為行使其管理職權(quán)。然而，由于市場機制與政府機制均存在一定程度的缺陷、官員考核制度與分級管理制度不完善，在土地資產(chǎn)價值逐漸顯化并快速上漲、利益驅(qū)動及土地外部性較強的作用下，該管理形式無疑為地方政府提供了巨額的資金來源，也為地方政府官員利用現(xiàn)行土地法律的漏洞及其監(jiān)管松散而進行“尋租”提供了方便。可見，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，這種委托代理制的土地管理目標(biāo)將難以真正實現(xiàn)，造成耕地與糧食安全難以保障。

第四，在管理實踐中，一方面，在土地管理法律法規(guī)體系不完善的狀況下，中央政府往往采取以擴大自己職能的方式——介入土地管理的具體事務(wù)，干預(yù)地方政府的執(zhí)行權(quán)，這不僅分散了中央政府進行宏觀管理的精力，也影響了中央政府權(quán)威；另一方面，現(xiàn)行的行政考核制度，忽視了官員的權(quán)責(zé)分配的對等性問題，忽視了政績業(yè)績考核的可比性問題，造成某些地方政府為了自身的利益或業(yè)績，不顧其應(yīng)對上級政府、全體人民負(fù)責(zé)的職責(zé)，專注尋找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游對策”的不良風(fēng)氣。所以，在中央政府手中沒有直接掌握土地資源、也沒有與地方政府之間達(dá)成一種土地收益分配契約機制的背景下，勢必將造成中央政府無法有效調(diào)控土地市場、無法形成有效的監(jiān)督和約束機制，造成中央政府將土地全權(quán)委托給地方政府管理的過程，實際上是在為地方政府“借地生財”提供了充分的便利，使土地垂直管理的實際效果較差。

四、變革土地管理體制的建議

土地是一種自然資源，對人類生存具有保障功能，政府有責(zé)任通過制度安排保證依附土地而生存的人實現(xiàn)土地保障的權(quán)利。在復(fù)雜的社會關(guān)系下，如何保證公民公平利用或分享土地資源帶給人類的利益，則是政府的職責(zé)，所以政府有責(zé)任通過制定和執(zhí)行積極而有效的公共政策，為公民提供更多更好的公共產(chǎn)品。[6]這就要求作為全體人民代表的政府必須對土地行使政治控制權(quán)（即壟斷管理權(quán)），并獨占土地的所有權(quán)，以保證土地資源利用的效率與公平。然而，在現(xiàn)行土地垂直管理體制下，土地資源開發(fā)利用既無效率又缺乏公平，也帶來了糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等社會重大問題，甚至危及到人類生存。因此，在目前態(tài)勢下，必須變革中國土地管理體制，其取向是：政府應(yīng)更新土地管理觀念，培養(yǎng)“以人為本”、“地為民用”、“以地養(yǎng)地”的意識[7]，制定有效利用土地資源的政策體系，基于公平與效率著力統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)土地資源，并徹底退出土地利用的利益鏈，回歸其管理職能，消除“土地財政”現(xiàn)象，并按照“中央部門決策、垂直機構(gòu)輔助、地方政府執(zhí)行、督察機構(gòu)督辦”的方式，建立中央督辦性的土地垂直管理體制。為此，筆者建議，可從以下方面變革土地管理體制：

1.再造土地垂直管理的府級關(guān)系

在“省管縣”公共權(quán)力重新分配的背景下,加強中央政府宏觀控制能力，提高地方政府積極性與決策能力，適時再造土地垂直管理的府級關(guān)系。也就是說，在變革的過程中，中央政府應(yīng)重在立法層面，完善土地管理的法律法規(guī)體系，并在統(tǒng)籌全國土地資源及其功能分布的基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃主體功能區(qū)與土地發(fā)展權(quán)（特別是農(nóng)地發(fā)展權(quán)），建立地方政府科學(xué)執(zhí)行土地利用規(guī)劃的“標(biāo)桿”，變革區(qū)域政策，重構(gòu)績效評價與考核體系，協(xié)調(diào)地方政府之間矛盾與沖突，堅決退出土地微觀管理事務(wù)，切實賦予地方政府土地利用的執(zhí)行權(quán)，充分發(fā)揮其智慧、調(diào)動其積極性；地方政府應(yīng)堅持對中央政府負(fù)責(zé)的態(tài)度，以貫徹執(zhí)行中央政策為主責(zé)，統(tǒng)籌全省土地資源利用規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行中央核定的指標(biāo)以及主體功能區(qū)與土地發(fā)展權(quán)規(guī)劃，落實中央制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，積極彌補法律法規(guī)體系、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等方面的缺陷，徹底摒棄尋找“漏洞”、“跑要”優(yōu)惠、注重政績等狹隘主義。

2.建立健全土地法律法規(guī)體系

我國現(xiàn)行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城市規(guī)劃法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及一些土地使用暫行條例，中央政府還應(yīng)該制定《土地法》、《住宅法》、《農(nóng)地保護法》等基本法律，完善土地資源管理的法律法規(guī)體系，明確界定土地違法行為及其責(zé)任，建立嚴(yán)格的追懲責(zé)任制，避免違法收益大于其成本與風(fēng)險，消除土地違法動機，構(gòu)建保護耕地、抵御地方政府土地違法的制度屏障，使土地管理的各項工作有法可依、依法追懲，使土地管理走上法制化道路。同時，政府應(yīng)在統(tǒng)籌全國土地資源的基礎(chǔ)上，合理進行主體功能區(qū)規(guī)劃，嚴(yán)格制定土地發(fā)展權(quán)，特別是農(nóng)地發(fā)展權(quán)，保障人們生活對土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保護耕地，保障國家糧食安全。

3.改革利益分配機制

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，30%上交中央財政，70%留給有關(guān)地方政府。這種分配格局是造成地方政府積極擴大建設(shè)用地規(guī)模、競相壓低地價（甚至零地價或變相補貼形式）出讓工業(yè)用地、擅自轉(zhuǎn)用農(nóng)用地為建設(shè)用地等的根本動力，也是地方政府不積極供應(yīng)土地于保障住房建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)的根本原因，更是土地垂直管理體制中存在地方政府與中央政府（下級政府與上級政府）普遍博弈的根源。因此，中央政府應(yīng)依據(jù)土地資源在社會生活、國民經(jīng)濟和國家安全中的重要性，考慮土地所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的利益，調(diào)整土地所有權(quán)出讓收益分配，建立科學(xué)的利益分配機制，統(tǒng)一事權(quán)與財權(quán)，以加大中央所占比例、降低地方政府所占比例，切斷利益驅(qū)動的根源，調(diào)整和完善土地垂直管理體制，明確中央政府與地方政府等各主體的權(quán)利、利益、責(zé)任關(guān)系，以減少實際工作中不必要的摩擦和不應(yīng)有的博弈，建立健全土地管理的長效機制。

4.建立土地安全保障基金

為了保障土地的安全，特別是耕地安全，提高土地利用效率，政府應(yīng)建立土地安全保障基

金，用于生態(tài)環(huán)境惡化、自然災(zāi)害對土地毀損的修復(fù)，用于非農(nóng)建設(shè)用地的修復(fù)，用于非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地的補償（購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)）以及土地整理等。從目前來看，可將土地所有權(quán)出讓收益全部納入土地安全保障基金，分中央和地方兩部分。中央掌管土地安全保障基金主要用于修復(fù)自然災(zāi)害毀損的土地，購買關(guān)系到國計民生的工業(yè)發(fā)展建設(shè)用地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，購買國防、交通運輸、教育、衛(wèi)生、保障體系等公益事業(yè)建設(shè)用地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)；地方政府掌管的土地安全保障基金主要在中央和省級政府監(jiān)督下，用于購買縣域經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)用地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。當(dāng)然，在目前體制尚未完善的情況下，地方政府掌管的土地安全保障基金由中央政府代管，監(jiān)督使用。

［參考文獻(xiàn)］

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第二篇：城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新路徑選擇

城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新路徑選擇

<摘要> 隨著社會的加速轉(zhuǎn)型，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，城市社區(qū)管理體制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，政府失靈、管理效能低下等問題日益突出，社區(qū)居民自治沒有有效落實，迫切需要政府之外的志愿團體、社會組織、社會團體、民間協(xié)會、自治組織等社會支持介入。由此以推進行政體制改革和建設(shè)服務(wù)型政府為契機，以加強和培育社會支持為切入點，通過大力培養(yǎng)發(fā)展社會組織、建立企事業(yè)法人支持體系、確保社區(qū)成員的廣泛參與，就成為城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新的路徑選擇。

在我國社會轉(zhuǎn)型加速期，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。隨著新舊體制的交替、價值取向多元化、文化觀念碰撞加劇、制度體系和運作方式都不能得到有效的銜接，使得社會變動因素拉大、矛盾和問題增多，整個社會的制度體系、群體結(jié)構(gòu)、組織機構(gòu)、人口要素、意識形態(tài)等都面臨著新的分化和重組，在這個過程中，城市社區(qū)傳統(tǒng)垂直型的管理體制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，政府失靈、管理效能低下等問題日益突出，社區(qū)居民自治沒有有效落實，城市社區(qū)管理體制面臨著新的變化發(fā)展，迫切需要政府之外的一切志愿團體、社會組織、社會團體、民間協(xié)會、自治組織等社會支持介入。

黨的十七大報告指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”?！耙涌煨姓芾眢w制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。所謂服務(wù)型政府就是指以民本位、社會本位為理念，以市場化、社會化改革為導(dǎo)向，為社會和公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的新型政府管理模式。服務(wù)型政府強調(diào)親市場化、親民化，強調(diào)政府與社會其他主體共同合作，旨在實現(xiàn)政府的良治與善治。公共服務(wù)型政府模式，就是由政府來創(chuàng)建一種公共服務(wù)的供給體系，由政府或社會來有效地滿足人民群眾日益擴大的公共服務(wù)需求。在這種模式下的公共物品供給主體并非僅限于政府組織，它需要最大限度地吸納各類社會團體或私人企業(yè)參與到公共物品的供給中來。公共服務(wù)職能的社會化是以顧客為中心的管理模式（顧客導(dǎo)向），即公共服務(wù)的提供不再由政府獨自承擔(dān)，政府不再是管理公共事務(wù)的惟一機構(gòu)，許多NGO（非政府組織）可加入到公共服務(wù)的產(chǎn)品提供隊伍中來，從而使政府可以部分甚至完全地從日常事務(wù)中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行，通過對社會力量的組織、利用和管理，實現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會化。

一、城市社區(qū)管理體制中社會支持介入的必要性和可能性

（一）城市社區(qū)管理存在的問題

受整個社會體制的約束，我國城市社區(qū)管理體制實行的是一種行政直線型的機制，而基層則實行居民自治制度。政府通過街道辦事處對社區(qū)實行綜合管理，居民委員會在街道辦事處的指導(dǎo)下實行自治。在這種垂直型的管理體制下，政府單位具有絕對控制力，扮演著一個集合指揮、監(jiān)督、控制、協(xié)調(diào)、服務(wù)等職能的角色。由于制度體制、管理模式以及行為實施的不當(dāng)，使得政府在管理過程中出現(xiàn)了相應(yīng)的角色失誤和目標(biāo)偏差，對我國城市社區(qū)管理造成不良影響，特別是在社會轉(zhuǎn)型加速期，管理缺位、管理越位、管理失效等政府失效現(xiàn)象日益嚴(yán)重，具體表現(xiàn)在：

1、管理缺位。即政府在城市社區(qū)管理操作過程中，沒有充分發(fā)揮自身的管理功能，對屬于自己職能范圍的事情棄之不管。這必然造成社區(qū)資源的空置和浪費，特別是對人力資源所造成的損失最為嚴(yán)重。

2、管理越位。也就是不該管的卻介入，即政府在社區(qū)目標(biāo)的管理、執(zhí)行過程中，超出了職能范圍，這就導(dǎo)致了資源的消耗性浪費。以理論上講，政府對社區(qū)的行為，除了體現(xiàn)在監(jiān)督、指揮上，還應(yīng)控制各項投入、進行資源分配和信息的供給等，這其中由這種管理越位、監(jiān)管失靈、信息誤導(dǎo)、指揮偏差以及體制混亂所造成的管理偏向和資源浪費是無法估量的，這必然要引以更多的關(guān)注和改善。

3、管理失效。也就是管了的沒管到位，在某種程度上講，政府在操作的過程中雖然已經(jīng)實現(xiàn)了城市社區(qū)管理的預(yù)期目標(biāo)，但投入和產(chǎn)出的比例嚴(yán)重失調(diào)，以至造成社區(qū)系統(tǒng)資源浪費，不能實現(xiàn)有效的計劃調(diào)控和管理的優(yōu)化。

（二）社會支持介入的必要性和可能性

所謂社區(qū)管理中的社會支持，在概念上具有很強的包容性，它包括政府組織以外的一切志愿團體、社會組織、社會團體、民間協(xié)會、自治組織等。在城市社區(qū)管理體系中，這種社會支持因素作為一種社會中介實體，發(fā)揮著不同于政府的社會事物管理功能，它已經(jīng)成為構(gòu)建社區(qū)良性運作機制和維護社區(qū)發(fā)展的一股重要力量，它打破了社區(qū)原有的“政府－社區(qū)”的二元結(jié)構(gòu)，形成了一種新的“政府－社區(qū)－社會”相互支配的三元結(jié)構(gòu)，在這種三元結(jié)構(gòu)體系中，社會便是這種非政府性質(zhì)的社區(qū)支持因素，在某種程度上，它反映了城市社區(qū)群體追求維護公共利益的共同價值取向，是一種政府引導(dǎo)、社會共同行動進而對社區(qū)進行有效管理的結(jié)合體。這種非政府的社會支持因素，比擁有權(quán)力、過于依賴行政手段易導(dǎo)致腐敗的政府更具有公正性，對社區(qū)居民的需求反映更敏銳、工作效率更高，除了在解決社區(qū)內(nèi)部的具體問題和生活需求方面發(fā)揮著獨到功能之外，還能增進社區(qū)資源的整合，特別是可以通過社區(qū)內(nèi)群體自發(fā)互助式的參與使民主機制得以真正建立。

就我國而言，這種非政府的社會支持因素得到了一定的發(fā)展空間。

首先，社區(qū)管理體制改革釋放了蘊涵在政府外部的社會各層面的巨大能量和多樣化的需求，原有的政治化、行政化的社區(qū)結(jié)構(gòu)日益走向市場化、多元化，這對社區(qū)的自我管理、自我監(jiān)督的需求不斷提高，為整個社區(qū)走向自我服務(wù)、自我管理的多元治理機制奠定了堅實的社會基礎(chǔ)。

其次，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，大量公共管理職能從政府部門轉(zhuǎn)移出來，回歸社會，一些原來由政府直接承擔(dān)的職能逐步社會化，走向政企分開、政事分開、政社分開的道路，而這些分化出來的職能必然要求社會來支撐，需要社區(qū)居民有組織的自我管理、自我服務(wù)的體系來承接，從而實現(xiàn)城市社區(qū)資源的優(yōu)化配置。

再次，在社會的轉(zhuǎn)型加速期，我國的層次化結(jié)構(gòu)在一定程度上日益明顯，這種社會結(jié)構(gòu)斷裂現(xiàn)象必然導(dǎo)致社會不公平因素的凸現(xiàn)，尤其是對于弱勢群體而言，其利益的維護僅僅依靠政府的行政措施是不可能顧及和解決的，這必然需要

形成一種新的社會力量來提供社會服務(wù)、促進社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這給非政府社會支持因素的發(fā)展提供了實質(zhì)性的可能。同時，隨著經(jīng)濟市場化、社會多元化的加強，社區(qū)居民的參與熱情得到提高，自由、自主、自治和志愿服務(wù)的意識逐漸覺醒并得到一定的培養(yǎng)，這也為城市社區(qū)管理主體走向多元化奠定了文化基礎(chǔ)。

二、城市社區(qū)管理體系中社會支持現(xiàn)狀和存在問題

在我國城市社區(qū)的發(fā)展過程中，由于傳統(tǒng)管理模式的影響，這種非政府性的社會支持因素大多數(shù)是通過一種自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，這些組織，其資源主要來源于政府，在觀念上、組織上、職能上、運作方式上、管理體制上等，在很大程度上對政府還存在一定的依賴性，甚至是作為政府的附屬物在城市社區(qū)管理操作中發(fā)揮作用，即便是一些自發(fā)性的中介組織，在業(yè)務(wù)管理方面也受到政府各方面的牽制和干涉，這在一定程度上使這些社會組織部分行政化，發(fā)展受阻?！伴T檻高、限制多、管理差”成為了現(xiàn)階段我國城市社區(qū)管理體系中社會組織的弊端，而現(xiàn)行的社區(qū)管理模式和相關(guān)的管理制度、管理法規(guī)在某種程度上也給社會支持系統(tǒng)帶來了很大的壓力。

從社會組織的自身特征和運行機制而言，由于資源不足、能力有限、缺乏自治，相當(dāng)一部分非政府社會組織在資金、人才方面嚴(yán)重缺乏，這種資源的貧瘠導(dǎo)致了管理能力的低下、組織協(xié)調(diào)不力，進而導(dǎo)致管理機制的惡性循環(huán)。同時，由于政府職能轉(zhuǎn)變的不到位，許多應(yīng)當(dāng)回歸社會的職能都沒有真正轉(zhuǎn)讓到社會組織體系中，導(dǎo)致社會組織與政府或事業(yè)單位等爭奪資源和服務(wù)領(lǐng)域，從而造成了低水平的重復(fù)設(shè)置、職能的交叉、規(guī)模的不足。

加強和培育城市社區(qū)管理中社會支持的路徑選擇

（一）大力培養(yǎng)發(fā)展社會組織

改革開放以來，我國社會組織得到了較快的發(fā)展，但在城市社區(qū)的管理體系中，其功能結(jié)構(gòu)和服務(wù)體系還不盡明確、不夠合理，作用范圍也非常有限。同時，相應(yīng)的制度也不夠健全，這些都在一定程度上限制了社會組織在城市社區(qū)管理中的地位和作用。現(xiàn)階段，隨著社會的轉(zhuǎn)型加速，要建立一個由政府引導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的新型社區(qū)管理格局，就必須大力發(fā)展社會組織（包括：社團、行業(yè)組織、社會中介組織、志愿團等），建立起一個規(guī)范發(fā)展的社區(qū)管理制度體系，以順應(yīng)社區(qū)發(fā)展的要求、整合社區(qū)資源，表達(dá)不同群體多元化的需求，培育社區(qū)成員的民主生活方式，提高社區(qū)的自主、自律能力，以達(dá)到發(fā)揮他們在參與社區(qū)管理、監(jiān)督方面的作用。

同時，在發(fā)展社會組織的過程中，可以拓寬社區(qū)管理的資金來源渠道，擴大社區(qū)居民對公共服務(wù)、公共需求的選擇空間，為建立社區(qū)互助、自治、自主機制奠定堅實的社會基礎(chǔ)，進而達(dá)到加強社區(qū)融洽度、自覺維護社區(qū)安定團結(jié)、優(yōu)化社區(qū)組織功能、規(guī)范引導(dǎo)和監(jiān)督體系的狀態(tài)，確保社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立企事業(yè)法人支持體系

企事業(yè)法人，指街道社區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位，例如公司、工廠、學(xué)校、店鋪等，在城市社區(qū)的管理過程中，它們承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。隨著企事業(yè)改革的深化，企事業(yè)辦社會的許多職能正在分離給社會，但這種分離并不意味著企業(yè)事業(yè)將脫離社區(qū)，只代表了企事業(yè)單位與社區(qū)關(guān)系的轉(zhuǎn)變和重組，從原來的企

事業(yè)“辦社會”轉(zhuǎn)變到“依托、參與、支持社會”，在這種新型關(guān)系中，企事業(yè)單位解脫了原來社會義務(wù)的負(fù)擔(dān)，必然要積極參加到必要的社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理工作中來，為建立一個高效運作、管理協(xié)調(diào)、發(fā)展持續(xù)的社區(qū)制度體系提供必要的條件。

（三）確保社區(qū)成員的廣泛參與

社區(qū)的建設(shè)和管理，歸根到底要依靠廣大社區(qū)成員，他們的廣泛參與是創(chuàng)建文明社區(qū)的直接動力，如果社區(qū)成員缺乏參與意識，不能自覺、有效、堅持對社區(qū)管理的參與意識和熱情，整個社區(qū)建設(shè)和管理體系就會落空。社區(qū)成員對社區(qū)管理的參與，既是社區(qū)內(nèi)每一個成員對社區(qū)政策的制定和社區(qū)事物的介入所具有的職能，也意味著社區(qū)成員對社區(qū)責(zé)任所需盡的義務(wù)，通過這種參與以尋求利益的認(rèn)同，實現(xiàn)社區(qū)長遠(yuǎn)的自助互助。

這種參與模式是與社區(qū)滿意度相掛鉤的，即社區(qū)成員的需求取向與社區(qū)需求滿足直接掛鉤，人們并不被動地對參與結(jié)果做出反應(yīng)，可以通過積極的認(rèn)識過程，結(jié)合參與結(jié)果和獲得的需求代價進行分析、評價，并可以根據(jù)自身不同的需求和各種主觀因素，做出參與社區(qū)建設(shè)和管理的選擇，也就是不同對象的群體可以做出不同側(cè)面的參與選擇，以形成一種“各有側(cè)面、共同參與”的社區(qū)成員參與格局。在參與形式中，可以建立例如“社區(qū)成員代表大會”等，對社區(qū)實行民主議事、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策，定期召開會議對社區(qū)的重大問題進行研討、決定，以實現(xiàn)社區(qū)管理的民主化和規(guī)范化。

第三篇：構(gòu)建中國現(xiàn)代農(nóng)村社會管理體制的路徑選擇

構(gòu)建中國現(xiàn)代農(nóng)村社會管理體制的路徑選擇

——基于社會轉(zhuǎn)型期存在的問題

摘 要：我國新農(nóng)村建設(shè)中面臨諸多的社會問題。構(gòu)建我國現(xiàn)代農(nóng)村社會管理體制,必須依法整合鄉(xiāng)村關(guān)系,實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”的良性互動,有效地協(xié)調(diào)好“兩委”關(guān)系,充分發(fā)揮各自應(yīng)有的功能,完善村民自治制度,維護廣大農(nóng)民的民主權(quán)利,擴大社會管理的主體,培養(yǎng)農(nóng)民參與意識。關(guān)鍵詞：構(gòu)建 農(nóng)村 社會管理 體制 收稿日期：2009-05-05 作者簡介：郭澤保(1951)，男,安徽五河人，福建行政學(xué)院教授。

我國農(nóng)村人口占總?cè)丝诘慕?0%，農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展是經(jīng)濟社會全局穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)。隨著推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式等改革的深入，給農(nóng)村社會穩(wěn)定增加了難度。因此，完善農(nóng)村社會管理職能體制,加強農(nóng)村社會管理，對于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展,推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)、全面建設(shè)小康社會具有重要的現(xiàn)實意義和歷史意義。

一、當(dāng)代中國農(nóng)村社會管理體制的歷史演變

農(nóng)村社會管理是指各級政府、農(nóng)村社會自治組織以及其他社會組織為維護農(nóng)村的社會公正、社會秩序、社會穩(wěn)定和實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展,依法管理農(nóng)村社會公共事務(wù)、調(diào)整農(nóng)村社會利益關(guān)系、化解農(nóng)村社會矛盾、調(diào)節(jié)農(nóng)村收入分配、保障農(nóng)民合法權(quán)益、保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、開展農(nóng)村教育和公共衛(wèi)生等方面的綜合性管理活動。[1 ] 社會管理體制是與一定的社會生產(chǎn)方式相適應(yīng)的,即有什么樣的生產(chǎn)方式,就有什么樣的社會管理體制。新中國成立后,中國農(nóng)村社會管 理體制經(jīng)歷了三個階段,并且體現(xiàn)不同的時代特征。

第一階段是1949 年中華人民共和國建立至1958 年人民公社成立,是為新中國農(nóng)村基層政權(quán)的初創(chuàng)階段。1950 年12 月,政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》,確認(rèn)行政村與鄉(xiāng)為一級地方政機關(guān),在土地改革未完成的地區(qū),鄉(xiāng)農(nóng)民代表大會或鄉(xiāng)農(nóng)民代表會議代行鄉(xiāng)人民代表會議的職權(quán)。與此同時,國家還對鄉(xiāng)(行政村)行政區(qū)域進行了兩次大的調(diào)整。1954·42 ·年9 月,第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》,規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn),撤消了行政村建制。從而確定了我國鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)是農(nóng)村基層行政區(qū)劃,鄉(xiāng)政權(quán)是農(nóng)村基層政權(quán),是我國國家政權(quán)體系的有機組成部分。《中華人民共和國各級人民委員會組織法》對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)等基層政權(quán)在管理農(nóng)村文化、教育、衛(wèi)生、優(yōu)撫和救濟工作;保護公共財產(chǎn)、維護公共秩序、保障公民權(quán)利和少數(shù)民族的平等權(quán)利等社會管理職能也作出了明確規(guī)定。國家通過法律法規(guī)對基層政權(quán)的結(jié)構(gòu)和職能所作出的制度安排,對于維護廣大農(nóng)村社會穩(wěn)定、鞏固新生的人民政權(quán),對于完成土地改革、推動合作化運動,對于恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟文化都起了重要的作用。

第二階段是1958 年到20 世紀(jì)70 年代末,是為人民公社體制下的“政社合一”農(nóng)村社會管理階段。1958 年下半年,全國實現(xiàn)了農(nóng)村人民公社化,鄉(xiāng)建制被“政社合一”的人民公社取而代之。公社管理委員會取代了鄉(xiāng)政權(quán)。人民公社作為農(nóng)村基層行政建制,存在了將近25 年之久。1958 年8 月北戴河會議上通過 的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》規(guī)定:“公社的組織規(guī)模,就目前說,一般以一鄉(xiāng)一社、兩千戶左右較為合適,”“并且要實行政社合一,鄉(xiāng)黨委就是社黨委,鄉(xiāng)人民委員會就是社務(wù)委員會”。根據(jù)1958 年12 月10 日中共中央八屆六中全會通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》,“人民公社應(yīng)當(dāng)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級管理的制度。公社的管理機構(gòu),一般可以分為公社管理委員會、管理區(qū)(或生產(chǎn)大隊)、生產(chǎn)隊三級。管理區(qū)(或生產(chǎn)大隊)一般是分片管理工農(nóng)商學(xué)兵,進行經(jīng)濟核算的單位,盈虧由公社統(tǒng)一負(fù)責(zé)。生產(chǎn)隊是組織勞動的基本單位”。此后,1975 年和1978 年的兩部《中華人民共和國憲法》均從法律上確認(rèn)了農(nóng)村人民公社“政社合一”的組織形式。人民公社的人民代表大會和革命委員會是基層政權(quán)組織,又是集體經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

人民公社作為“左”傾思想催生出的兼具基層行政管理、生產(chǎn)管理和社區(qū)管理三種功能于一體的組織“怪胎”,在其存續(xù)的25 年間,全靠不斷提升的高度集權(quán)和國家強力來支撐。這種管理體制雖使國家整合農(nóng)村的能力得到了強化,把國家對農(nóng)村社會的控制效力推到了頂點,但是,人民公社結(jié)構(gòu)上的缺陷和功能上的障礙,還是嚴(yán)重地束縛了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,阻礙了農(nóng)村的社會進步。[2 ]

第三階段是20 世紀(jì)80 年代初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來,是為“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村社會管理階段。1982 年4 月12 日,中共中央、國務(wù)院就農(nóng)村人民公社政社分開問題發(fā)出通知,要求先做好試點分期分批有計劃地逐步改變。1983 年10 月12 日中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》,撤消25 年的鄉(xiāng)建制得以恢復(fù),使農(nóng)村行政建制進入了一個新的發(fā)展時期。1987 年11 月六屆全國人大常委會第二十三次會議頒布了《中華人民共和國村民委員 會組織法(試行)》,對村委會的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等做了比較具體的規(guī)定。至此,農(nóng)村縣以下管理體制發(fā)生了重大變革。曾經(jīng)實行了20 多年以超強控制為特征的人民公社體制被有一定自治性質(zhì)的“鄉(xiāng)政村治”管理體制所取代,實現(xiàn)了農(nóng)村社會管理體制的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換。

“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村社會管理體制反映了中國在社會轉(zhuǎn)型時期,國家對計劃經(jīng)濟時期農(nóng)村社會管理體制的調(diào)整,國家行政權(quán)力從基層農(nóng)村社會全面撤出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家在農(nóng)村的基層政府。村民委員會作為基層群眾自治組織,實行村民自我管理、自我教育、自我服務(wù),這種制度安排實際上是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包貴任制及其引起的諸多變革的社會關(guān)系的一種確認(rèn),村民委員會制度在很大程度上引發(fā)和推進了國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的重構(gòu)。

二、社會轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)村社會管理體制中存在的問題

1、“鄉(xiāng)政村治”造成權(quán)責(zé)分界不清和權(quán)力運行中的體制摩擦。20 世紀(jì)80 年代以來“, 鄉(xiāng)政村治”作為我國農(nóng)村基本管理體制,明確規(guī)定了村級自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的責(zé)權(quán)關(guān)系,即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府作為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)組織依法行政,鄉(xiāng)級政權(quán)之下的各村社區(qū),成立村民委員會,實行村民自治。在這種政治關(guān)系 的安排下,鄉(xiāng)村之間的關(guān)系協(xié)調(diào)與否,直接關(guān)系到國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的有效運行和村民自治權(quán)利的真正實·43 ·現(xiàn)。依照1998 年11 月頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。這就在法律上明確了鄉(xiāng)村政治關(guān)系是“指導(dǎo)、支持、幫助與協(xié)助”的關(guān)系,而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān) 系。然而這種本應(yīng)職責(zé)清晰、權(quán)限分明的鄉(xiāng)村關(guān)系,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村莊自治權(quán)的來源不同,在現(xiàn)實中卻并沒有達(dá)到應(yīng)有狀態(tài)。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家最基層的行政機關(guān),承擔(dān)著依法對本行政區(qū)域內(nèi)各項工作實施行政管理的職能,這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往忽視了指導(dǎo)和幫助的功能,而片面地強化對基層的直接控制和行政領(lǐng)導(dǎo),進而弱化了村民自治,使村民自治機構(gòu)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬物,導(dǎo)致了村民自治名存實亡。另一方面,代表農(nóng)民利益的農(nóng)村自治組織,往往會尋求擴大自治權(quán)利,抵制或拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政和宏觀指導(dǎo),片面地強調(diào)自主性,從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理功能的萎縮,導(dǎo)致了鄉(xiāng)政與村治關(guān)系的脫節(jié)。[3 ] 這不僅會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的有效發(fā)揮,而且也有礙于村民自治權(quán)利的正確行使和村民積極性、主動性的充分發(fā)揮。當(dāng)村治已發(fā)生重大變革時,鄉(xiāng)政沒有發(fā)生相應(yīng)的變革,其后果是日益擴張且不受制約的行政力量不斷壓縮農(nóng)民和自治組織的活動空間,農(nóng)民的自主權(quán)受到侵害,自治組織日益行政化。[4 ]

2、“兩委”關(guān)系定位不清,形成權(quán)責(zé)交錯的局面。從理論和制度上看,村委會和村黨支部的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的,即村黨支部處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位,村委會在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下依法組織村民自治。但在具體的實踐操作中,由于對村委會和黨支部的權(quán)限范圍沒有做出明確的限定,有些規(guī)定也顯得過于抽象、籠統(tǒng),缺乏可操作性。這樣就極易產(chǎn)生兩種情況:一種情況是,在一些農(nóng)村因其黨組織長期較為健全,組織性強,在村中有權(quán)威,黨支部在領(lǐng)導(dǎo)和管理本村事務(wù)中并不只是建議而更主要的是對村里的重大事項直接做出決策或決定。在這些地方,仍然是村黨支部書記說了算,村委會在法律制度上擁有管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實。另一種情況是,在一些地區(qū),村委會根本不接受村黨支 部的領(lǐng)導(dǎo),有的地方選出的村委會主任連黨員都不是。由于按上級規(guī)定,村黨支部無權(quán)召開村委會和村民代表大會,因此導(dǎo)致村黨支部對村委會的領(lǐng)導(dǎo)無從體現(xiàn),使黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)受到嚴(yán)重削弱。同時,由于受人民公社體制的傳統(tǒng)影響和農(nóng)村基層工作的復(fù)雜性,使相當(dāng)多的村黨支部書記習(xí)慣于“一元化”的領(lǐng)導(dǎo)方式,村黨支部書記成為決定村中事務(wù)權(quán)力的“一把手”,村委會主任則是協(xié)助書記工作的“二把手”。村委會的地位和作用往往主要取決于黨支部書記個人的政治素質(zhì)和民主意識如何。另外,由于當(dāng)前農(nóng)村基層黨的建設(shè)還相對滯后于社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和需要,一些思路和辦法仍停留于計劃經(jīng)濟的模式,再加上農(nóng)村一些地方村黨支部書記年齡老化、文化程度低的情況比較嚴(yán)重,從而使得農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。因此,如何處理好兩者的關(guān)系,充分發(fā)揮農(nóng)村黨支部的政治核心作用,是當(dāng)前農(nóng)村基層民主制度建設(shè)中一個十分緊迫而又重要的現(xiàn)實課題。

3、村自治組織內(nèi)部運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào),存在機制上的障礙。從目前情況看,機制的障礙主要表現(xiàn)在村務(wù)決策和監(jiān)督方面。根據(jù)國家制度規(guī)定,村民會議和村民代表會議是村民直接參與本村重大事務(wù)民主決策的主要形式,但實際上卻沒有實質(zhì)性的決策權(quán)力,沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。一是重大村務(wù)決策動議隨意性大,各地通行的做法是由村委會召集村民會議或村民代表會議,但哪些屬于該交村民參與決策的重大村務(wù)什么時候提交討論,往往取決于少數(shù)人的主觀意志。二是村務(wù)決策的民主化、程序化遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。有些本該由村民會議決定的事務(wù)往往由村委會決定,有些本該由村委會決定的往往由“兩委”或黨支部決策而且村支部書記往往在決策中處于主導(dǎo)地位,并不同程度地控制著決策的運作,班子成員難以發(fā)表 不同意見。三是村務(wù)決策的質(zhì)量難保證。由于信息不對稱和議事程序制度安排不健全,即使召開村民代表會議往往也是臨時將村領(lǐng)導(dǎo)班子形成的決策交村民代表討論,實際上把村民代表會議變成了任務(wù)布置會。從各地反映出來的情況看,有相當(dāng)部分決策未能充分反映村民利益和意愿,實際上并沒有達(dá)到民主決策和民主監(jiān)督。

4、農(nóng)民組織化程度低,缺乏參與意識。社會管理的目的是形成有序格局,將社會事業(yè)推向前進。這就需要把群眾的積極性調(diào)動起來。農(nóng)村社會管理水平的提高離不開農(nóng)民積極性的發(fā)揮。由于歷史和制度的原因,農(nóng)村社會是一個弱勢社會,農(nóng)民是弱勢群體,農(nóng)民缺乏自己利益的代言人,利益表達(dá)渠道少,農(nóng)民的微弱聲音得不到足夠的重視。在“全國人大代表的產(chǎn)生選舉中,4 個農(nóng)民的權(quán)利相當(dāng)于1 個城里人·44 ·的權(quán)利,這樣在政治上8 億多農(nóng)民就變成了2 億多農(nóng)民”。[5 ] 農(nóng)民的組織化程度低,人數(shù)最多的農(nóng)民卻少有能夠代表自己利益,表達(dá)合理要求的組織,如“工人有工會,婦女有婦聯(lián),知識分子有文聯(lián)、科協(xié)和社聯(lián),個體戶有個體勞動者協(xié)會,企業(yè)家有企業(yè)家協(xié)會,唯獨九億農(nóng)民沒有這種政治或經(jīng)濟組織”。[6 ] 即使有的地方成立了一些農(nóng)民經(jīng)濟和維權(quán)方面的合作組織,由于規(guī)模小、發(fā)展速度慢、穩(wěn)定性差及博弈能力低,加之受到政府的限制又較多,其真正發(fā)揮的作用很小。此外,受現(xiàn)有政治體制的限制及教育落后等因素的制約,大多數(shù)農(nóng)民民主意識淡薄,缺乏在村級事務(wù)管理中的主人翁意識、平等意識和自主意識,依附觀念較強,對自己擁有的民主權(quán)利不太清楚,也不知道怎樣行使自己的民主權(quán)利,積極性和創(chuàng)造性得不到發(fā)揮,這制約了新農(nóng)村建設(shè)中社會管理水平的提高。

三、構(gòu)建中國現(xiàn)代農(nóng)村社會管理體制

1、依法整合鄉(xiāng)村關(guān)系,實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”的良性互動。在當(dāng)前的歷史條件下,“鄉(xiāng)政村治”的總體框架不宜輕易變動,至于在這種格局下出現(xiàn)的問題,應(yīng)通過制度創(chuàng)新和完善逐步加以解決。因為在村一級設(shè)立村政府,實質(zhì)是將國家權(quán)力再次深度介入農(nóng)村社會,而過度或者超強的行政干預(yù)勢必抑制農(nóng)村基層社會和村民群眾的自主活力,使基層社會和村民群眾難以發(fā)揮出自我管理的積極性。同時,還會增加行政管理層次,加大管理成本,加重農(nóng)民負(fù)擔(dān),從而會引發(fā)新的問題。因此,主張在管理方式上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)用政策、法律手段指導(dǎo)村委會的工作,但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情;村委會則要在上級政府的指導(dǎo)下,積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作,把國家的方針政策和各項任務(wù)在本村予以落實。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系實質(zhì)上是村民自治與政府行政管理的關(guān)系。行政管理不等于強迫命令,村民自治不等于不要行政管理。鄉(xiāng)政府是農(nóng)村基層政權(quán)組織,它有權(quán)按照法律規(guī)定對本行政區(qū)域的各個單位實施行政管理,布置有關(guān)的任務(wù)。村委會也有義務(wù)接受鄉(xiāng)政府的行政管理,協(xié)助鄉(xiāng)政府開展工作,完成各項任務(wù)。村委會的自治性質(zhì),決定了它既不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級機構(gòu),又非其派出機構(gòu)。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須建立“以事為中心”的管理方式,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要在其位謀其事、以本職工作為中心的管理方式,使職能部門真正發(fā)揮管理和服務(wù)的功能,把該管的事管好,以實現(xiàn)國家對社會的有效管理。通過轉(zhuǎn)變管理方式,把社會的自我管理權(quán)還給村級組織,從而推動村民自治的深入發(fā)展,有效地啟動村民自治機制的內(nèi)生力量,提高自我管理的能力,形成國家對社會管理與社會的自我管理有機結(jié)合的全新面貌。

2、有效地協(xié)調(diào)好“兩委”關(guān)系,充分發(fā)揮各自應(yīng)有的功能。農(nóng)村黨支部和村委會上銜政府、下聯(lián)農(nóng)民,具有進行農(nóng)村社會管理的獨特優(yōu)勢。要充分發(fā)揮農(nóng)村黨支部和村委會社會管理的職能,必須有效地協(xié)調(diào)好村委會與村黨支部的關(guān)系,使黨組織和村民自治組織這兩種性質(zhì)不同的組織發(fā)揮各自應(yīng)有的功能。為此有關(guān)部門必須做好以下兩個方面的工作:一是從制度上合理劃分黨支部和村委會的職權(quán)范圍,并使二者實現(xiàn)不同層次上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。在職權(quán)劃分上要體現(xiàn)黨組織管方向性“大事”,村委會管具體事務(wù)的原則。二是通過加強村黨支部的自身建設(shè),進一步增強農(nóng)村基層黨組織的動員力和凝聚力。要重視黨員發(fā)展工作,注重將村民中的優(yōu)秀分子特別是村委會干部吸納到黨組織中來;要通過民主選舉將黨員中的優(yōu)秀分子選為黨組織領(lǐng)導(dǎo)人。在組織結(jié)構(gòu)上應(yīng)提倡村委會和村黨支部干部交叉任職,這樣便于加強黨對村委會工作的領(lǐng)導(dǎo)。在一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)的農(nóng)村,村黨支部書記一般都兼任村委會主任,實踐證明效果是好的。支書參加村主任選舉的深層意義在于,不僅進一步穩(wěn)固了農(nóng)村基層黨組織的權(quán)威基礎(chǔ),而且對農(nóng)村基層的政治體制改革也將產(chǎn)生影響。

3、完善村民自治制度,維護廣大農(nóng)民的民主權(quán)利。實行基層自治,是民主治國的重要方面,也是監(jiān)督政府科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政,緩解政府與居民矛盾的重要而有效的途徑。這些年來,我國農(nóng)村廣泛開展了村民自治和村委會選舉,這是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中,我們要進一步加強農(nóng)村基層民主政治建設(shè),完善村民自治,健全農(nóng)村黨組織,讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán);要深入開展農(nóng)村普法教育,引導(dǎo)農(nóng)民牢固樹立法制觀念,增強農(nóng)民依法維護權(quán)益的能力和履行義務(wù)的自覺 性,妥善處理農(nóng)村各種矛盾,加強社會治安綜合治理,創(chuàng)造農(nóng)村安定祥·45 ·和、安居樂業(yè)的社會環(huán)境。在行使自治權(quán)的同時,要明確界定村級自治權(quán)限,進一步完善法律法規(guī),明確什么屬于村級自治的事項,什么是村級必盡的義務(wù),什么應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府來管理和提供,這樣才能真正有利于村級自治工作的開展,從而真正實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的目標(biāo)。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的實踐中,我們必須充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和領(lǐng)導(dǎo)核心作用,推動和完善農(nóng)村自治制度,切實維護廣大農(nóng)民的民主權(quán)利。

4、擴大社會管理的主體,培養(yǎng)農(nóng)民參與意識。一般來說,社會管理包括兩類:一是政府的社會管理;二是社會自我管理和社會自治管理?，F(xiàn)代社會管理是以政府管理與協(xié)調(diào)、非政府組織為中介、基層自治為基礎(chǔ)以及公眾廣泛參與的互動過程。[7 ] 因此,在農(nóng)村社會管理上,要積極適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求,研究農(nóng)村社會管理的規(guī)律,按照十七大“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”的要求,改變管理主體單一的狀況,要擴展社會管理的主體,從一元管理向多元管理轉(zhuǎn)變,廣泛吸納社會組織參與管理,使農(nóng)民和其他盈利或非盈利組織成為管理主體,并形成二者的良性互動。因此,要圍繞新農(nóng)村建設(shè)的要求,圍繞農(nóng)民的生產(chǎn)生活實際,培育各類專業(yè)合作組織,提高農(nóng)民的組織化程度。組織化程度的提高,農(nóng)民通過組織實現(xiàn)與國家的溝通和協(xié)商,利益表達(dá)的效果會更好,有助于維護農(nóng)民的各項權(quán)益,享受政府和市場不能提供的公共物品和公共服務(wù),成本低而且效率高。

農(nóng)村社會管理水平的提高離不開農(nóng)民自身的努力和水平的提高。要通過教育,培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識,提高農(nóng)民參與民主活動的積極性和能力,通過加強民 主法制宣傳,致力于培養(yǎng)廣大農(nóng)民的主人翁意識、平等意識和法治觀念,并動員和組織農(nóng)民積極參與民主政治活動,敢于爭取和維護自己的合法權(quán)益。此外,還要加強法制教育,使農(nóng)民學(xué)法、知法、懂法,通過合法渠道表達(dá)自己的利益訴求,能用法律武器維護自己的合法權(quán)益,做到守法并敢于和違法犯罪行為作斗爭。

參考文獻(xiàn)：

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第四篇：中國土地管理體制變遷郝玉林

中國土地管理體質(zhì)變遷綜述

郝玉林

一、前言

自《土地管理法》頒布以來，我國土地管理工作已有20多年的歷史，土地管理事業(yè)嘗試了從分散管理、統(tǒng)一管理、垂直管理等多種模式，從而推動了我國土地開發(fā)利用的效率，也在一定程度上保護了我國的耕地資源。但是，我國的土地管理始終沒能走出高消耗、低產(chǎn)出的局面，一直困擾著我國，水土流失、耕地濫用和違法占地、用地問題始終沒得到有效地解決。通過閱讀大量相關(guān)參考文獻(xiàn)，本文總結(jié)出對于我國土地管理體制變遷的最新研究成果，并對研究結(jié)果進行分析，總結(jié)出其存在的問題并提出解決建議。目的在于進一步完善我國城市土地制度，使其在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)揮積極作用。

二、內(nèi)容

城市土地管理體制變遷：兩個階段、三大轉(zhuǎn)變

建國以來，我國的城市土地管理體制大致經(jīng)歷了兩個階段：城市土地國有化階段和國有土地有償使用階段。如以改革開放為標(biāo)志進行劃分，第一個階段屬于計劃經(jīng)濟時期，而第二個階段則與社會主義市場經(jīng)濟體制的建立大致吻合。兩個階段的共同點是城市土地所有權(quán)歸國家所有；區(qū)別在于土地是否有償、有期限使用，土地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)。

中華人民共和國成立以前，我國土地基本上實行的是私有制。新中國成立之后，中央人民政府著力推行城市土地國有化，經(jīng)過一系列的變革最終形成了城市土地國家所有制。這種土地所有制的主要特征是：（1）否認(rèn)土地的商品屬性，土地完全退出流通領(lǐng)域；（2）城鎮(zhèn)土地實行無償、無流動、無限期使用；（3）農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)土地采取征地形式；（4）按照行政組織和行政手段配置土地資源；

（5）土地收益隱性化，土地收益流失嚴(yán)重。如果說，城市土地國有化對我國社會主義制度的確立與鞏固起到了重大作用，那么，隨著時代的發(fā)展，這種土地所有制的運行方式，逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的體制性障礙或制約性因素。

黨的十一屆三中全會以后，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，城市土地管理體制的弊端日益暴露。城市土地?zé)o償、無限期使用，使得國家所有權(quán)形同虛設(shè)，土地資源配置效率低下；征地過程中的低價補償與暗箱操作嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利

益；土地隱性市場的存在，造成了土地收益的大量流失；土地資源的行政配置，嚴(yán)重抑制了價值規(guī)律和市場機制的作用。城市土地管理體制在其運行中遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。于是人們便思考能不能在堅持城市土地國有的前提下，實行國有土地有償、有期限使用。1987年，深圳市政府以定向議標(biāo)的方式出讓了中國第一塊國有土地的使用權(quán)，從實踐中解決了我國土地使用中的難題。1990年，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規(guī)定。1998年，全國人大常委會通過了修訂后的《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國家土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。至此，我國城市土地的管理運行體制發(fā)生了重大變化：（1）承認(rèn)城市土地的商品屬性，建立起以招拍掛為主要形式的土地轉(zhuǎn)讓制度；（2）實行有償、可轉(zhuǎn)讓、有限期使用制度；（3）土地資源配置逐步由行政手段向市場手段過渡。如果說城市土地由私有個體轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜惺且粋€歷史性轉(zhuǎn)折的話，那么城市土地由無償占有到有償使用，是又一次歷史性轉(zhuǎn)折。歸國家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D(zhuǎn)讓，是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是城市化建設(shè)的現(xiàn)實需要。

我國城市土地管理體制變革的最大特點是三個轉(zhuǎn)變：一是變國有土地的無償使用為有償使用；二是變國有土地的無限期使用為有限期使用；三是變僵化的國有土地使用權(quán)模式為靈活多樣的使用權(quán)可流轉(zhuǎn)模式。

通過大量閱讀文獻(xiàn)，歸納總結(jié)出我國城市土地管理體制存在的缺陷主要是：

（1）中央與地方的權(quán)屬關(guān)系不夠明晰。近年來“土地財政”問題之所以日益突出，根本原因就在于中央與地方的權(quán)屬關(guān)系不夠明晰。面對土地出讓帶來的巨大收益，雖然土地管理法中對出讓土地的權(quán)限作了明確規(guī)定，但是在實際操作中，地方政府往往采取“化整為零”、不報審批或?qū)徟鲎尣粚嵉却胧\取地方利益。由于中央和地方土地所有權(quán)關(guān)系不明晰，因而在土地出讓中出現(xiàn)了土地收益分配不合理的現(xiàn)象。（2）城市土地儲備制度不夠完善。土地儲備是政府依法運用市場機制，通過收購?fù)恋厮袡?quán)或使用權(quán)，按照土地利用總體規(guī)劃，對土地進行前期開發(fā)整理與儲備，以滿足城市建設(shè)用地需求的城市土地管理制度和運行機制。1996年，上海市成立了我國第一家土地儲備機構(gòu)———土地發(fā)展中心，接受市政府委托實施土地收購、儲備、出讓工作。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市相繼成立了土地儲備機構(gòu)。2001年4月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出：為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。隨后全國大部分城市開始建立土地儲備機構(gòu)，推行土地儲備制度。土地儲備制度作為一種制度創(chuàng)新，曾經(jīng)在政府宏觀調(diào)控中起到過積極作用。然而，隨著時間的推移，其弊端日益暴露：一是土地儲備機構(gòu)與政府職能相矛盾。政府職能以實現(xiàn)公共利益最大化為宗旨，而土地儲備機構(gòu)是以追求利潤最大化為目標(biāo)。二是土地收購價格機制混亂。土地儲備機構(gòu)在收購?fù)恋貢r，沒有一套明確統(tǒng)一的價格機制，既不是按照土地市場價格來定價，也不是完全的政府行為，而是不同地方按照各自情況采取不同的價格制定方法。三是融資風(fēng)險較大。目前我國城市土地收購資金來源以銀行貸款為主，其他渠道資金來源較少。（3）土地隱形市場的普遍存在。20世紀(jì)80年代末到90年代初，我國城市土地轉(zhuǎn)讓普遍實行招拍掛方式，但不可否認(rèn)城市土地交易過程中隱形市場依然存在。這種非法交易表現(xiàn)在兩個方面：一是城市存量土地非法交易；二是農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。（4）部分城市試行土地年租制并不成功。針對土地出讓制推行困難和國有企業(yè)效益普遍低下的現(xiàn)狀，從1998年初，部分城市開始試行城市土地年租制。但從試行的情況來看，年租制在實際運作中至少存在兩方面的問題：一方面，相關(guān)法律制度不夠健全。另一方面，租賃制度不規(guī)范。租金的確定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，存在一定的隨意性。土地出租期限不明確。（5）稅費名目繁多且征管不夠規(guī)范。一是租、稅、費名目繁多，且有交叉重復(fù)。目前，我國城市土地的收益分配體系中稅、費、租多種形式并存。不僅稅、費相互重疊，而且三者之間關(guān)系也較為混亂。部分稅、費設(shè)置不合理，有的環(huán)節(jié)上存在重復(fù)收取的現(xiàn)象。二是收費部門混亂，相互牽制。目前，我國各地在土地稅、費征收過程中，往往存在著同一項費用，多個政府部門征收的現(xiàn)象。

三、小結(jié)

我國的土地管理體制尚存在很多不足，需要不斷優(yōu)化，我們需要重新界定中央與地方政府的角色和權(quán)利；進一步完善城市土地儲備制度；建立公開的土地交易市場制度，避免土地隱形市場；改革土地年租制，實行年租制可以降低企業(yè)成本，盤活國有企業(yè)存量土地資產(chǎn)，防止土地資源的閑置和浪費，從根本上削弱劃撥土地隱形市場的存在范圍。建立與城市土地使用權(quán)制度相適應(yīng)的租、稅、費制

度。城市土地管理體制改革的重心是土地使用權(quán)制度改革。為此，我們要建立與之相適應(yīng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的租、稅、費制度。

四、參考文獻(xiàn)

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第五篇：中國銀行業(yè)國際化的路徑選擇

中國銀行業(yè)國際化的路徑選擇

合時代：銀行業(yè)國際化是一個長期的過程，需要循序漸進地、分階段逐步推進。

規(guī)劃并實施合理的區(qū)位布局。成熟市場競爭相對激烈但監(jiān)管制度健全，可避免一些風(fēng)險性因素；新興市場發(fā)展空間較大但不穩(wěn)定，風(fēng)險相對較大。我國銀行業(yè)短期可考慮以中資企業(yè)走出去聚集的亞太、拉美、中東、非洲等新興市場作為海外網(wǎng)絡(luò)布局的重點區(qū)域，長期要逐步實現(xiàn)全球覆蓋、建立良好的全球網(wǎng)絡(luò)。

選擇合適的發(fā)展方式。銀行業(yè)國際化有自設(shè)機構(gòu)、聯(lián)合、代理、合資、參股及收購等多種發(fā)展方式。我國銀行業(yè)應(yīng)充分考慮海外各市場的不同特點及法規(guī)。一般而言，銀行機構(gòu)海外擴張的初期，可優(yōu)先考慮采取聯(lián)合、代理、合資及參股等方式，中后期可采用自設(shè)網(wǎng)點或收購當(dāng)?shù)貦C構(gòu)。

采取清晰的管理模式?？v觀國際一流銀行海外管理模式的發(fā)展歷程，區(qū)域管理與條線管理兩種模式一直并存并發(fā)揮不同的作用，在客戶維護和業(yè)務(wù)拓展方面，條線管理模式具有較好的作用；在監(jiān)管應(yīng)對、集中管理等方面，區(qū)域管理模式具有一定的優(yōu)勢。我國商業(yè)銀行海外發(fā)展中，應(yīng)根據(jù)自身情況，選擇適合自己的模式。一般而言，可考慮兩種模式并存，并在不同時期、不同國家以某一種模式為主的管理模式。無論何種模式，均應(yīng)以市場化運作、集約化管理為原則，以服務(wù)客戶、降低成本、提高效益為目標(biāo)。

建立堅實的客戶基礎(chǔ)。我國銀行業(yè)在海外客戶常以中資企業(yè)為主，因中資企業(yè)在海外拓展，有強勁的金融服務(wù)需求，有本國銀行在當(dāng)?shù)胤?wù)會更有親切感，資金出入與匯兌也較為便利。另外，個人業(yè)務(wù)方面，可鎖定華人為主要客戶群，華人時常活動的國家和地區(qū)都是海外發(fā)展的重點區(qū)域。之后，再以漸進式的發(fā)展致力于本地化經(jīng)營，銀行應(yīng)以國際企業(yè)為發(fā)展方向，試圖在全球市場都占有一定市場份額，成為國際化的金融體系，經(jīng)營本地市場，使本地客戶數(shù)量及營業(yè)收入均增加。

有效的風(fēng)險防控。在當(dāng)前全球經(jīng)濟不確定性增加的時期，各國金融監(jiān)管也處于改革和調(diào)整中，商業(yè)銀行海外發(fā)展面臨的風(fēng)險更為復(fù)雜。在推進初期，更應(yīng)注重風(fēng)險管理：一是國別風(fēng)險。應(yīng)盡量選擇政治穩(wěn)定、風(fēng)險較低的國家。二是市場風(fēng)險。目前世界各國開放程度更高，利率、匯率波動幅度較大，作為跨國經(jīng)營的商業(yè)銀行，更要高度重視利率、匯率、商品等市場風(fēng)險要素，注意降低資本市場、貨幣市場帶來的市場風(fēng)險。三是文化風(fēng)險。對于長期服務(wù)本土、相對封閉的國內(nèi)銀行而言，“走出去”過程中的文化融合需要相當(dāng)長的時間，應(yīng)充分了解當(dāng)?shù)刭Y訊和市場走勢，入鄉(xiāng)隨俗,確定適合的經(jīng)營模式。