第一篇：60年來中國高等教育辦學體制和管理體制的變革

60年來中國高等教育辦學體制和管理體制的變革

一、計劃經濟下中國高等教育的辦學體制和管理體制的特點

1.計劃經濟下的辦學體制

新中國建國初期，我國高等教育存在多種辦學體制。當時，人民政府全部接管了國民黨統治區的高等學校共205所，其中公立高校124所，私立高校60所，教會學校21所，屬多種辦學體制共存。黨和政府對這些高校實行“維持原有學校，逐步加以必要的與可能的改良”方針，采取先接管、接收和接辦，然后逐步改造的方法。1950年8月，政務院頒布了《私立高等學校管理暫行辦法》，規定私立高等學校要健全董事會，重新申請立案，加強了對私立高等學校的管理。1951年，國家收回了21所教會學校的教育主權，其中12所改為公辦，9所改為由中國人辦的私立學校，政府給予經濟補貼，1952年，我國學習蘇聯經驗，對全國高等學校進行院系調整，并按院系調整的總體規劃，將私立高校調整到相應的公辦學校。至1952年底，我國私立高校全部被取消了。

從1952年院系調整以后，直到1978年黨的十一屆三中全會以前，我國高等教育的辦學體制都是公辦的，全部由政府直接投資，大致有四種體制：一是教育部直屬高等學校，由財政部撥款，如北京大學、清華大學、復旦大學、上海交通大學等；二是中央有關部委舉辦的高等學校，由財政部撥款、部委補貼一部分辦學經費，如鐵道部舉辦的上海鐵道學院、機械部舉辦的上海機械學院、外貿部舉辦的上海外貿學院等；三是地方政府舉辦的高等學校，主要由省、自治區、直轄市舉辦，由省級財政撥款，如北京市政府舉辦的北京工業大學、首都師范學院，上海市政府舉辦的上海第二醫科大學、上海師范大學等，也有省屬市舉辦的高校，如南京市舉辦的曉莊學院、臨沂市舉辦的臨沂師范學院等；四是由行業或企業舉辦的高校，如原上海輕工業專科學校由上海市輕工業局舉辦，上海冶金專科學校由上海市冶金局舉辦，上海石化專科學校由石化總公司舉辦，辦學經費由舉辦方籌措。這種辦學體制，是適應于我國計劃經濟體制的。因為計劃經濟是條塊分割的經濟，只有自己辦大學，中央各部委才能培養所需人才。各地區同樣如此，為滿足本地區經濟社會發展的需要，必須辦地方性大學。由于全部是國有化、公有制的高校，教育經費全部由政府或行業（企業）負擔，而國家和各地區財力都有限，因此，那時期我國高等教育發展得比較緩慢。直至1965年，我國普通高校僅有434所，在校生67.4萬人，毛入學率為2%。因“文革”的破壞，1977年，普通高校下降到404所，在校生62.5萬人，毛入學率不到1%。

在當時的歷史背景下，我國只能發展公辦高校，不可能象其他國家一樣通過發展私立大學來推動高等教育的發展。我國在1956年以前就完成了城市工業、手工業的社會主義改造，將私營經濟全部變成社會主義集體所有制或全民所有制。1958年，農村又實現了人民公社 1

化，即農村也消滅了私有制，變成社會主義集體所有制。因此，在全國生產資料公有化的體制下，不可能再產生私立學校、民辦學校。

高等學校全部改為公辦，由國家統管，是適應社會主義公有制和計劃經濟體制需求的，在社會主義建設中發揮了積極作用。建國不久，高等學校由國家統管，便于集中力量培養國家急需人才，便于統一部署、統一規劃。如1952年到1953年的院系調整，學習了蘇聯經驗，改革原有的高等教育體系，建立了社會主義高等教育體系。因為都是公有制高校，院系調整進行得比較順利。院系調整加強了工科教育和師范教育，開設了一些國家急需的新專業，如電子計算機、半導體、自動控制、無線電電子等；吸收了蘇聯學校重視基礎理論、重視實驗和實習、重視教學法等經驗；提高了教學質量和科研水平，擴大了高等教育規模。從1953年至1956年，我國普通高校由183所發展到229所，在校生人數從21.2萬人發展到44.12萬人。

20世紀50年代初，我國全面學習蘇聯經驗，對我國高等教育的發展產生了積極效果，但是也有不少問題，如高校專業分得過細，過于單一，把一些多科性、綜合性大學變成了專門學院；在管理方面，管得過多，統得過死，強調高度集中統一，人才培養模式單一，實行“大一統”的管理和培養模式：統一專業設置，統一教學計劃，統一教學大綱，統一教材，統一教學管理；忽視學校的辦學特色和學生的個性發展，不利于因人而異、因材施教，不利于拔尖人才和創造性人才的培養。

2.計劃經濟下的管理體制

建國以后，我國實行的是高度集中的計劃經濟管理體制，因此，在高等教育領域也是高度集中的管理體制。1950年7月28日，政務院《關于高等學校領導關系的決定》中，明確規定“全國高等學校由中央人民政府教育部統一領導為原則”。1953年10月11日，政務院又頒布《關于修訂高等學校領導關系的決定》，強調高等教育部必須與中央人民政府有關業務部門密切配合，有步驟地對全國各高等學校實行統一與集中的領導，規定：綜合性大學和多科性工科高校，由中央高等教育部直接管理，單科性高等工科院校、高等師范院校、醫學院、農業學院、畜牧獸醫學院、財經學院、政法學院、藝術學院、體育學院等，可以委托中央有關部門直接管理，也可委托所在大區或省市人民政府管理。

高等學校內部管理仿照蘇聯的一長制，即實行校（院）長負責制。校（院）長的職責是：代表學校，領導全校（院）一切教學、研究及行政事宜，領導全校（院）教師、學生、職工、工警的政治學習，任命教師、職員、工警，批準校務委員會的決議。

高等學校的管理體制，在1957年反右斗爭擴大化和1958年“大躍進”后有所變動。1958年4月，中共中央頒發了《關于高等學校和中等技術學校下放問題的意見》，強調了地方黨委對高校的領導作用，大部分高校下放到省、市、自治區領導，將過去以“條條領導”為主改變為以“塊塊領導”為主，僅少數高校由中央部委直接領導，形成了對高等學校實行中央和地

方兩級領導管理、分工負責，在中央統一領導下，以省級管理為主的新體制。這種管理體制的變遷，目的在于進一步管住高等學校，強化了高度集權的統一管理體制，學校一切都得聽命于政府主管部門，沒有自主權。在高等學校內部管理方面，為了加強黨的領導，取消了學習蘇聯“一長制”而實行的校長負責制，所有高校都實行黨委領導下的校務委員會負責制，黨委對學校工作實行全面領導。

1958年的“大躍進”以及三年自然災害，給中國造成很大損失。于是，1961年至1965年，中央提出對國民經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針。為了推動高等教育更健康地發展，中央制定了《高校六十條》，在內部領導體制上，提升了校長的作用。“高等學校實行黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制。高校黨委是學校工作的領導核心，對學校工作實行統一領導。高等學校的校長，是國家任命的學校行政負責人，對外代表學校，對內主持校務委員會和學校經常工作。”但在高度集權的計劃經濟體制下，高等學校的管理權還是控制在政府主管部門手中，學校自主權很少。

1966年“文化大革命”后，在“左”的思想主導下，高等學校領導權被錯誤地認為已不在無產階級手里，學校的黨組織執行了修正主義教育路線，于是“踢開黨委鬧革命”。前兩年由造反派、紅衛兵掌權，后來由軍宣隊、工宣隊掌權，直到1976年粉碎“四人幫”后，經過撥亂反正，尤其是黨的十一屆三中全會以后，才逐步恢復高校黨委和行政的職能。

二、中國高等教育體制改革的動因

1.高等教育體制改革的外部動因

黨的十一屆三中全會以后，在鄧小平理論指導下，全黨全國的工作重點轉移到經濟建設上來，全國實施改革開放政策。改革首先從農村“聯產承包責任制”開始，農民生產積極性空前提高，農業生產力空前提高。農村改革推動了全國經濟的大發展，人民生活水平明顯改善。經濟的大發展，迫切需要大批各類人才和科研成果，迫切需要大力發展高等教育。人民生活水平提高后，需要享受良好的教育，要求把自己的子女送到高等學校深造，也迫切需要大力發展高等教育。

農村體制改革有力地推動了城市經濟體制改革。1984年10月，中共十二屆三中全會頒布《中共中央關于經濟體制改革的決定》。這是全面進行經濟體制改革的綱領性文獻，沖破了高度集中的計劃經濟體制，對搞活經濟，促進國民經濟持續穩定發展起了積極作用。城市經濟體制改革的推進、社會經濟的強勁發展，迫切要求高等教育大發展，而計劃經濟下形成的高度集中統一的教育體制與經濟體制改革嚴重不適應，阻礙了教育的發展和經濟的發展，這是高等教育體制改革的外部動因。

2.高等教育體制改革的內部動因

在計劃經濟下形成的高等教育體制，許多方面已不適應市場經濟和改革開放的需要。主要表現在以下四個方面：

一是國有化的辦學體制。所有學校實行公有制，全部歸國家所有，全部依靠國家投資。高等教育的運行完全納入國家計劃，并由政府直接管理，政府對學校是“統、包、管”，學校對政府是“等、靠、要”，一切按政府部門的計劃、指令辦事。學校沒有壓力，沒有動力，辦事效率不高，辦學效益不高。

二是條塊分割的領導體制。在計劃經濟時期，我國高等教育辦學實行的一直是國家集中計劃、中央各部門和地方政府分別辦學的體制，可分為四種類型。如改革開放前夕的1978年，我國普通高校有598所，其中教育部直屬38所，其他部委屬217所，省級地方政府及其業務部門辦的347所。大學成為政府部門的直屬單位，僅為某一部門培養人才，導致大學條塊分割、自成體系、自我封閉。部門辦學，還導致學校布局結構不合理，學校的行業性、單科性過強，有限的教育資源過于分散，學校的潛力無法發揮出來。

三是高度集權的管理體制。計劃經濟就是集權經濟，一切權力集中在政府手里，政府成了“全能政府”，政府對學校“一包二統”，學校沒有辦學自主權。從專業設置、課程結構、教材選定、經費使用，到招生、畢業生分配、教師編制及其工資待遇等都是政府決定的，學校只能聽命于上級指令、紅頭文件，不可能面向社會、面向市場自主辦學。學校沒有辦學自主權，很少考慮如何挖掘自身潛力，主動為社會服務；也很少考慮如何優化教育資源，提高辦學效益。

四是單一的投資體制。在“左”的思想影響下，認為社會主義優越性就是上大學不要繳學費。全國大、中、小學的辦學經費全部來自政府撥款，導致全國各類學校的辦學經費嚴重不足，擠占了義務教育經費。中國高等教育完全處于“供給型”、“包辦型”狀況，沒有調動社會力量辦學，沒有利用社會資金、民間資金辦學，沒有讓非義務教育（高中、大學）的受教育者承擔一部分教育成本。教育經費的不足，嚴重影響了我國教育事業的發展。

上述弊端如果不克服，高等教育就不可能適應新時期改革開放和市場經濟發展的需要，高等教育事業就不可能有大的發展。這是中國高等教育改革的內部動因。

3.現代高等教育的規律和功能的驅動力

高等教育的基本規律是與社會政治、經濟發展相適應的規律。高等教育是一種社會活動，是社會發展的產物。最早的大學產生于中世紀的歐洲，當時神權高于一切，大學成了神權的附庸，是經院式的教育。歐洲文藝復興運動后，大學沖破了反動、愚昧的神權統治。18世紀資產階級工業革命興起，大學走出了象牙塔，開始培養適應社會需要的各類專門人才，19世紀初增加了從事科學研究的功能，20世紀初增加了為社會服務的功能。不同國家、不同時期的高等教育，其功能有所不同，但一般是與當時社會政治、經濟相適應的。我國在計劃經濟體制下，加上政治上受“左”的思想路線影響，高等教育的辦學體制和管理體制實行與計劃經濟相一致的高度集權制，統包統管制，在政治上強調以“階級斗爭為綱”，以政治運動為中心。1978年改革開放后，在鄧小平理論指導下，我國從計劃經濟向市場經濟轉軌，從封閉向開

放轉軌，從以階級斗爭為中心向以經濟建設為中心轉軌，這要求高等學校必須面向社會、面向市場辦學，要求高等教育必須大發展和大提高。而原來的國有化的辦學體制、高度集權的管理體制已不適應現時代改革開放和市場經濟發展的需要，因此必須變革高等教育體制。從現代高等教育的功能來看，也必須變革計劃經濟下的高等教育體制。一是大學的學術性。大學是研究學問的機構，是交流學術的場所，應貫徹“百花齊放、百家爭鳴”的方針，鼓勵教師、學生勤奮學習，大膽探索，淡化權威，提倡在真理面前人人平等，在學術面前人人平等。這就必須改變過去行政化的、高度集中統一的管理體制。二是大學的社會性。大學是社會的產物，大學要適應社會的發展和變化，現階段就是要適應市場經濟的發展對大學的需求，適應經濟大發展對大學的需求；大學要服務社會，推動社會的發展，要根據社會的需要培養各類合格人才，充分利用學校智力優勢為社會服務；大學要依靠社會，利用社會力量辦學。因此，這就必須改變封閉式的辦學體制，改變由國家統包統管的領導體制。三是大學的產業性。計劃經濟下，把大學當作國家的事業單位，由政府全額投資辦學。市場經濟下，大學是非全額投資的事業單位，是具有事業性與產業性雙重屬性的單位。大學是生產知識的產業，是生產人力資本的產業。大學有教育產品和教育市場，包括知識市場、科技市場、信息市場和人才市場。大學是準公共產品，國家不再全額投資，大學必須面向社會、面向市場辦學，必須改變原有的辦學體制。四是大學的自主性。計劃經濟的一大特點是全社會的資源由政府統一計劃調配，教育資源同樣如此，大學沒有自主權。市場經濟下，政府不再統一調配資源，而由市場調配。政府機構已經精簡，職能已經轉變，不再擁有無限的權力。大學自主性的功能日益顯現出來，不可能再全部依靠政府，大學將成為相對獨立的辦學實體。五是大學的開放性。計劃經濟下，大學一切資源由政府統一調撥，沒有必要對外開放。市場經濟下，政府不再統包統配，大學必須走出校門，向社會開放，向市場開放，才能生存下去。大學要拆除與社會隔絕的“圍墻”，敞開大門，走向社會，了解社會需求，只有這樣，才能更好地為社會培養所需人才，更好地為社會服務。大學的教育資源要向社會開放，讓社會走進大學。大學還要對國外開放，既要走出國門辦學，又要引進外國優質教育資源。為此，必須改變計劃經濟下由政府統得過死的管理體制。

第二篇：中國土地管理體制變革的路徑選擇

中國土地管理體制變革的路徑選擇

李國敏 盧珂

（1.湖北大學，湖北武漢430062；2.武漢科技大學，湖北武漢430081）［摘要］

在回顧土地管理體制演變的基礎上，指出中國現行土地管理體制的運行效率低下，導致土地違法行為繁生和農地非農化嚴重，已危及到耕地與糧食安全。產生這些問題的根源——土地垂直管理體制不完善。為此，在基于基本國情的基礎上，提出變革土地垂直管理體制的可行路徑。

［關鍵詞］

土地管理體制；變革；路徑選擇

［中圖分類號］D63［文獻標識碼］A［文章編號］1008-9314(2011)06-0089-05

在經濟高速增長和房地產過熱的推動下，我國土地（特別是耕地）被大量占用濫用，已嚴重危及國家糧食安全、生態環境保護和社會穩定。盡管中央政府在不斷加強土地管理，遏制違法占用濫用土地現象，但并未根本扭轉耕地日益減少的趨勢。因此，無論從土地資源可持續利用的角度，還是從政府有效管理土地資源的角度，深入研究中國土地管理體制變革的合理路徑，都具有重要的學術價值和社會實踐意義。

一、土地管理體制的演變

自建國以來，我國土地管理體制大致經歷了以下三個階段：

1.土地統一管理階段

在建國初期，為適應土地改革、社會管理和國民經濟發展的需要，按1949年7月制定的《中央人民政府組織》規定，在政務院內務部下設地政局，負責全國各類土地統一管理，以在全國范圍內消滅封建土地制度，建立農民勞動者個人土地所有制度和國家所有制度，保證“耕者有其田”，為實現土地的社會主義改造創造基本條件，進而形成了土地的統一管理體制。然而，隨著政府管理部門分工的細化，土地管理工作開始分散。1952年城市基建規劃及考核移交給新成立的建筑工程部；1954年國家撤消了地政局，在農業部設立土地利用總局；1956年土地利用總局與有關部門的人員集中組合成立農墾部，主管全國荒地開發和供應農場建設工作，而城市房地產管理工作移交新成立的城市服務部[1]，從而結束了土地的全國統一管理體制。

2.土地分散管理階段

在全國土地統一管理體制結束后的30年里，土地呈現出多頭分散管理體制。自1956年土地的公有制制度建立后，人口眾多和農業生產力低下的基本國情，決定了中國土地管理必然是以滿足糧食供給為核心，最大規模提高農產品（特別是糧食）產量成為工作重點。基于此，農牧漁業部主要管理農用地，通過大規模的復墾與開墾耕地、大規模的農田水利建設及中低產田改造工作，盡可能地通過擴大耕地數量來保證對農產品特別是對糧食產量的需求，而國務院各職能部門，如民政部、林業部、鐵道部、交通部、建設部、工業部等職能部門都分散管理各自的建設用地，從而形成了各自為政、政出多門的分散的土地管理體制。

3.土地垂直管理階段

在分散的土地管理體制下，在1984年前后發生了第一次“圈地運動”，中央政府于1986年3月下發了《關于加強對土地管理、制止亂占耕地的通知》，并組建國家土地管理局，統一管理土地，結束了土地的分散管理體制；1986年擬定《土地管理法》、1988年對《憲法》進行了修訂，允許依照法律規定轉讓土地使用權，加強對土地市場化改革；1992年經國務院批準在全國范圍建立基本農田保護制度，但在1993年后依然爆發了第二次“圈地運動”；2004年4月下發《關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》，正式明確省以下土地管理機構實行垂直管理，即省級以下土地管理部門的土地審批權和主要領導任免權上收至省級政府；2006年國務院下發了《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，國土資源部向全國派駐9個國家土地督察局，以切實加強土地管理，完善土地執法監察體系，基本形成為土地垂直管理體制。

二、現行土地管理體制下存在的問題

我國現行的土地垂直管理體制，在業務上，土地職能部門接受上級部門“條條”式的垂直管理；在行政上，土地職能部門接受本級政府“塊塊”式的分級管理；在人事和財政上，由各級地方政府負責（省級以下土地管理部門的主要領導任免權和土地審批權上收至省級政府）。這種土地管理體制實質是督辦性的半垂直管理體制模式[3]，盡管在提高中央調控能力、加強土地統一管理等方面取到了重要作用，但其運行效率依然低下，導致土地違法行為繁生與農地非農化嚴重等諸多問題，已危及到耕地與糧食安全。

1.土地違法行為繁生

我國現行的土地垂直管理，意在加強中央政府的管理權限，限制地方政府的權力，以便統籌經濟、社會、生態協調發展，保障耕地與糧食安全。但這種垂直管理模式，在縱向上，由于過于強化中央政府管理土地的權限，而嚴重限制了地方政府的行政能力，尤其使市縣政府處于“想管但無權管”、“不管”又影響地方經濟發展的兩難境地，造成地方政府無所適從而嚴重挫傷了地方政府的積極性，也造成了土地管理實踐的“條塊分割”而使中央與地方管理土地的矛盾凸現；在橫向上，由于土地垂直管理的業務、人事、后勤保障等方面仍依賴于地方政府及其主管部門，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理機構的執法活動常常得不到地方政府的配合，甚至在復雜的土地管理問題上，地方政府又常常以無權或不干涉為由而游離于問題之外，使土地垂直管理過程相當艱難。在這種垂直管理體制下，不僅使土地管理的力度不夠、行為不規范，而且在土地的政府壟斷、出讓收益以及政績驅動等諸多因素的影響下，以地方政府為主導的占用濫用土地現象依然大量存在，造成土地違法行為大量繁生。盡管中央政府在不斷推出新的政策，加強土地垂直管理，但往往是在政策實施初期，違法用地案件有所下降，而隨著時間的推移，政策會漸漸失效，違法占用耕地的案件又快速上升，造成土地違法多次反復、屢禁不止，并呈現“下移”傾向，導致土地管理領域出現有令不行、有禁不止的現象（2001-2009年的全國土地違法案件的數據就是一個較好的佐證，見表1）。因此，現行的土地垂直管理體制，在實踐中不僅使中央政府宏觀調控土地資源的能力受損，而且使土地違法行為難以從根本上根除。

表12001-2009年全國土地違法案件查處狀況（略）

注：數據來源于2009年中國國土資源部土地公報。

2.農地非農化嚴重

在工業化與城市化快速發展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和經濟增長的“GDP”主義，地方政府為繁榮經濟和增長業績，不顧農業用地的資源成本和開發成本，不顧整體經濟的產業結構平衡，低質量、低強度、低成本的重復建設，導致城市規模過度“擴脹”，致使農地大量非農化，使耕地數量大量減少。據國土資源公報的數據顯示，截至2008年底，全國耕地面積為12171.6萬hm2億畝，年耕地面積凈減1.93萬hm2。這已是耕地面積第12年持續下降，與1996年的13003.92萬hm2相比，12年間中國的耕地面積凈減少了832.32萬hm2，已逼近12000萬hm2耕地的保障紅線（見表2）；另一方面，在耕地數量快速銳減的同時，耕地質量也在持續下降：一是在城市建設向外擴張的同時，城郊大量的優質耕地被占用，即使運用“占補平衡”的方式，從后備耕地資源中整理回補同樣數量的耕地，但其質量遠不如已被占用的耕地，導致耕地的整體質量下降；二是在城市建設發展過程中，要消耗大量的水資源，從而擠占大量的農業灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也導致耕地鹽堿化或沙化而使耕地整體質量下降；三是城市住房建設發展過程，在消耗大量能源資源的同時，排放了大量的污染性廢物，造成生態環境惡化，導致耕地的質量和數量整體下降。據相關研究表明：中國耕地的土壤環境質量與耕地的土壤健康質量下降，且農田污染物種類增多、污染呈現擴張化、復雜化與不斷加劇的趨勢，使受不同程度污染的耕地面積已近2000萬hm2，其中工業“三廢”污染耕地已近1000萬hm2，尤其是局部區域耕地質量惡化問題突出，還有不少地區的城鎮化是建立在占用交通方便、區位條件優越、集中連片的優質耕地上的，使得區內耕地向破碎化、零星化、劣質化。[4]

三、現有土地管理體制下存在問題的原因分析

我國現行土地管理體制的低效率，導致土地違法行為繁生和農地非農化嚴重，使得其對土地管理的實際效果差強人意，難以實現保護耕地與糧食安全的基本目標。究其原因，最根本的還是土地垂直管理體制設計的不完善。這是因為：

表2 1997-2004年我國耕地總量及變化狀況（略）

第一，在府級關系上，該體制包含兩層督辦性半垂直管理：中央政府對地方政府土地管理機構的垂直管理與省級政府對其下級政府土地管理機構的管理。第一層垂直管理主要依據相關的法律法規體系和國家土地督察來制約和監督省級及以下地方政府的土地利用行為，但由于土地管理的法律法規體系不健全，且內容粗泛、違法責任及追懲不明，造成土地違法收益遠遠大于其成本與風險，法律法規體系對土地違法行為約束力不強，致使土地垂直管理作用較弱，土地違法行為屢禁不止；第二層土地垂直管理雖然提高省級政府的積極性、土地管理能力、促進綜合配置全省土地資源能力，但忽視了省級政府也是地方利益的代表，它常常會在土地審批中重視保護地方經濟，甚至出面為地方政府的違規操作進行解釋或開脫，這必然

使土地垂直管理效率較低、土地違法違規行為屢禁不止。

第二，在制度設計上，除主要領導人接受上級主管部門的建議或任免、業務接受上級主管部門的指導外，土地垂直管理機構的業務工作、人事管理、機構編制和經費卻留給了相應的地方政府。這種制度設計是中央政府在預期收益高于成本時所做出的強制性決策，實質是一種強制性制度變遷[5]。由于該制度強化了國家利益而弱化了地方利益，使權力和利益在不同主體中將發生重新分配。在諸多因素的影響下，權力和利益受損的主體不會支持這種強制性制度變遷，甚至還會采取各種方式影響或抵制這種強制性制度的變遷，使強制性制度變遷的實際運行成本高于其運行收益，影響土地垂直管理制度的有效供給，也會導致了上級國土部門對下級國土部門的監督權力的虛置、業務指導職能的弱化和國土政策執行過程的嚴重扭曲等問題，從而使土地垂直管理部門與其它政府職能部門協調與配合困難，造成行政效率低下，甚至損害政府權威。

第三，在管理形式上，土地管理采用兩層委托代理機制，即全體人民委托中央政府、中央政府委托給了地方政府代為行使其管理職權。然而，由于市場機制與政府機制均存在一定程度的缺陷、官員考核制度與分級管理制度不完善，在土地資產價值逐漸顯化并快速上漲、利益驅動及土地外部性較強的作用下，該管理形式無疑為地方政府提供了巨額的資金來源，也為地方政府官員利用現行土地法律的漏洞及其監管松散而進行“尋租”提供了方便。可見，在缺乏有效監督的情況下，這種委托代理制的土地管理目標將難以真正實現，造成耕地與糧食安全難以保障。

第四，在管理實踐中，一方面，在土地管理法律法規體系不完善的狀況下，中央政府往往采取以擴大自己職能的方式——介入土地管理的具體事務，干預地方政府的執行權，這不僅分散了中央政府進行宏觀管理的精力，也影響了中央政府權威；另一方面，現行的行政考核制度，忽視了官員的權責分配的對等性問題，忽視了政績業績考核的可比性問題，造成某些地方政府為了自身的利益或業績，不顧其應對上級政府、全體人民負責的職責，專注尋找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游對策”的不良風氣。所以，在中央政府手中沒有直接掌握土地資源、也沒有與地方政府之間達成一種土地收益分配契約機制的背景下，勢必將造成中央政府無法有效調控土地市場、無法形成有效的監督和約束機制，造成中央政府將土地全權委托給地方政府管理的過程，實際上是在為地方政府“借地生財”提供了充分的便利，使土地垂直管理的實際效果較差。

四、變革土地管理體制的建議

土地是一種自然資源，對人類生存具有保障功能，政府有責任通過制度安排保證依附土地而生存的人實現土地保障的權利。在復雜的社會關系下，如何保證公民公平利用或分享土地資源帶給人類的利益，則是政府的職責，所以政府有責任通過制定和執行積極而有效的公共政策，為公民提供更多更好的公共產品。[6]這就要求作為全體人民代表的政府必須對土地行使政治控制權（即壟斷管理權），并獨占土地的所有權，以保證土地資源利用的效率與公平。然而，在現行土地垂直管理體制下，土地資源開發利用既無效率又缺乏公平，也帶來了糧食安全、生態環境保護、經濟可持續發展等社會重大問題，甚至危及到人類生存。因此，在目前態勢下，必須變革中國土地管理體制，其取向是：政府應更新土地管理觀念，培養“以人為本”、“地為民用”、“以地養地”的意識[7]，制定有效利用土地資源的政策體系，基于公平與效率著力統籌利用城鄉土地資源，并徹底退出土地利用的利益鏈，回歸其管理職能，消除“土地財政”現象，并按照“中央部門決策、垂直機構輔助、地方政府執行、督察機構督辦”的方式，建立中央督辦性的土地垂直管理體制。為此，筆者建議，可從以下方面變革土地管理體制：

1.再造土地垂直管理的府級關系

在“省管縣”公共權力重新分配的背景下,加強中央政府宏觀控制能力，提高地方政府積極性與決策能力，適時再造土地垂直管理的府級關系。也就是說，在變革的過程中，中央政府應重在立法層面，完善土地管理的法律法規體系，并在統籌全國土地資源及其功能分布的基礎上，科學規劃主體功能區與土地發展權（特別是農地發展權），建立地方政府科學執行土地利用規劃的“標桿”，變革區域政策，重構績效評價與考核體系，協調地方政府之間矛盾與沖突，堅決退出土地微觀管理事務，切實賦予地方政府土地利用的執行權，充分發揮其智慧、調動其積極性；地方政府應堅持對中央政府負責的態度，以貫徹執行中央政策為主責，統籌全省土地資源利用規劃，嚴格執行中央核定的指標以及主體功能區與土地發展權規劃，落實中央制定的產業發展布局與國民經濟發展規劃，積極彌補法律法規體系、產業與經濟發展規劃等方面的缺陷，徹底摒棄尋找“漏洞”、“跑要”優惠、注重政績等狹隘主義。

2.建立健全土地法律法規體系

我國現行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《農村土地承包法》、《城市規劃法》、《城鄉規劃法》及一些土地使用暫行條例，中央政府還應該制定《土地法》、《住宅法》、《農地保護法》等基本法律，完善土地資源管理的法律法規體系，明確界定土地違法行為及其責任，建立嚴格的追懲責任制，避免違法收益大于其成本與風險，消除土地違法動機，構建保護耕地、抵御地方政府土地違法的制度屏障，使土地管理的各項工作有法可依、依法追懲，使土地管理走上法制化道路。同時，政府應在統籌全國土地資源的基礎上，合理進行主體功能區規劃，嚴格制定土地發展權，特別是農地發展權，保障人們生活對土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保護耕地，保障國家糧食安全。

3.改革利益分配機制

根據《土地管理法》的規定，新增建設用地的土地有償使用費，30%上交中央財政，70%留給有關地方政府。這種分配格局是造成地方政府積極擴大建設用地規模、競相壓低地價（甚至零地價或變相補貼形式）出讓工業用地、擅自轉用農用地為建設用地等的根本動力，也是地方政府不積極供應土地于保障住房建設、公用事業建設的根本原因，更是土地垂直管理體制中存在地方政府與中央政府（下級政府與上級政府）普遍博弈的根源。因此，中央政府應依據土地資源在社會生活、國民經濟和國家安全中的重要性，考慮土地所有權、使用權和管理權的利益，調整土地所有權出讓收益分配，建立科學的利益分配機制，統一事權與財權，以加大中央所占比例、降低地方政府所占比例，切斷利益驅動的根源，調整和完善土地垂直管理體制，明確中央政府與地方政府等各主體的權利、利益、責任關系，以減少實際工作中不必要的摩擦和不應有的博弈，建立健全土地管理的長效機制。

4.建立土地安全保障基金

為了保障土地的安全，特別是耕地安全，提高土地利用效率，政府應建立土地安全保障基

金，用于生態環境惡化、自然災害對土地毀損的修復，用于非農建設用地的修復，用于非農建設用地占用耕地的補償（購買農地發展權）以及土地整理等。從目前來看，可將土地所有權出讓收益全部納入土地安全保障基金，分中央和地方兩部分。中央掌管土地安全保障基金主要用于修復自然災害毀損的土地，購買關系到國計民生的工業發展建設用地的農地發展權，購買國防、交通運輸、教育、衛生、保障體系等公益事業建設用地的農地發展權；地方政府掌管的土地安全保障基金主要在中央和省級政府監督下，用于購買縣域經濟發展建設用地的農地發展權。當然，在目前體制尚未完善的情況下，地方政府掌管的土地安全保障基金由中央政府代管，監督使用。

［參考文獻］

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