第一篇：中國集體林權制度改革的路徑依賴及選擇

中國集體林權制度改革的路徑依賴及選擇

作者：徐懷衛 韓立達來源：農村經濟2009年第3期

[摘要] 路徑依賴是西方新制度經濟學在解決制度選擇的多樣性和制度演進的非績效路徑時應用到制度變遷分析之中的。本文首先對中國集體林權制度改革進行了簡要評述, 繼而論述了集體林權制度改革的內容和模式, 然后分析了林權改革中存在路徑依賴的原因, 最后提出破解路徑“閉鎖”的對策。

[關鍵詞] 制度變遷 路徑依賴 林權制度

一、引言

中國集體林權制度改革的核心是產權改革, 即建立以“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范有序、監督服務有效”為特征的現代林業產權制度的改革。然而, 歷經土地改革時期的分林到戶、初級合作社的山林入社、人民公社的山林集體所有和集體經營、林業“三定”、家庭承包經營制向林業延伸等多個階段的數次改革, 〔1〕產權不清晰、主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍然普遍存在, 表明中國的集體林權制度改革被“閉鎖”在一條低效率的發展路徑, 其制度變遷具有明顯的路徑依賴特征。所謂路徑依賴是指“具有正反饋機制的體系一旦在外部偶然性事件的影響下被系統所采納, 便會沿著一條特定的路徑發展演進, 而很難為其他潛在的甚至更優的體系所替代”。〔2〕而要破解原有非績效林權制度閉鎖狀態, 提高林業生產的經濟、生態效益, 實現“農民得實惠”的利益分配格局, 就必須對現有林權制度進行改革, 建立更有績效的林權制度。

二、集體林權改革概述: 內容和模式集體林權制度改革的內容

現階段中國集體林權制度改革是以林業產權明晰為核心、以相關配套措施跟進為輔的制度改革, 也就是以落實“四權”的制度主體改革和林權的配套措施完善為主要內容的制度變遷。

(1)制度主體改革——落實經營主體“四權”。一是明晰林地承包經營權和林木所有權。通過穩定自留山、完善責任山等形式進一步鞏固完善林業“三定”政策, 并通過勘界發證, 以家庭承包方式和其他承包方式將林木所有權和林地經營權落實到相關主體, 建立產權主體明晰的排他性產權制度。二是放活經營權。即實行商品林和公益林的分類管理。對商品林, 林農可依法自主決定經營方向和經營模式, 生產的木材自主銷售;對農民經營的公益林, 農民可以合理開發森林資源。三是落實處置權。在保證林地集體所有權性質、林地用途不變的前提下, 采取承包、租賃、轉讓、拍賣、股份合作等多種形式,促進林木所有權、林地經營權的有序流轉。四是保障收益權。農戶經營的自留山的收益歸農戶所有;農戶經營的責任山的收益扣除必要稅費后, 收益歸農戶所有;改革稅費政策, 取消對林農的不合理收費,切實減輕經營者負擔;落實林地征用補償和森林生態效益補償制度, 保障農民應得收益。

(2)制度配套措施完善。按照“主體改革全面展開, 配套改革適時跟進”的要求, 同步推進林權制度相關配套改革是保證集體林權制度改革成功的關鍵。一是積極培育林業

生產要素市場和產權交易市場。逐步建立起多層次的林業生產要素市場, 并建立產權交易中心, 推進商品林產權交易。對依法流轉的林木林地資源資產進行合理評估, 并采取拍賣、掛牌等形式進行公開交易, 促進森林資源資產的合法、有序流轉。二是加強對林業發展的金融支持。對林業發展的投入, 應充分發揮公共財政的導向作用, 引導多種經濟成分參與林業建設, 拓寬投融資渠道, 開展林權抵押貸款, 并逐步建立林業造林補貼制度和保險制度, 提高林農經營林業抵抗風險的能力。三是完善科技支撐體系。生產技術是重要的生產要素, 因此在林改中應加強林業研究, 增強林業自主創新能力, 推廣適用林業科技, 提高科技對林業增長的貢獻率。四是完善管理體系。在林改中應同時加強對林業管理部門的改革, 組建以管理、執法、服務為主的新型林業管理體系, 為林改提供優質的行政管理環境。集體林權制度改革的模式

集體林權改革模式是指“集體林產權制度再安排過程中各項權能再賦予不同主體的一般方法”。其中, 集體林權由占有權、使用權、收益權和處分權4 項權能組成, 而在這4 項權能中, 使用權直接影響收益權和處分權, 而且使用權具有排他性、可交易性的物權屬性, 是集體林產權改革的方向和關鍵, 所以一般現在所說的集體林權改革模式是指使用權的賦權模式。〔3〕20 世紀80 年代實施的林業“三定”政策通過“穩定山權林權, 劃定自留山和落實林業生產責任制”, 使得家庭承包經營模式在集體林業得到初始確立, 并在以后豐富和發展了集體經營和林業股份合作制等多種經營模式。

(1)分林到戶經營。分林到戶經營, 即家庭承包經營, 也就是通過均山均林將林木和林地分配到戶, 然后以家庭為單位對林木、林地實行承包經營。分林到戶經營, 一是適用于按照林業“三定”政策落實到戶的自留山、責任山。二是對未確權到戶的集體山林, 應以農戶為單位, 按人口折算人均山林面積, 實行家庭承包經營。三是對集體所有的宜林“四荒地”, 也可以直接分包到戶。目前, “全國承包到戶的林地約0144 億hm2, 占集體林業用地的2715% ”。〔4〕

(2)集體經營。集體經營實質上是對在農業合作化時期及人民公社時期形成的、群眾比較滿意、經營狀況良好的集體山林以及聯辦林場等, 由村民小組、村集體經濟組織、鄉(鎮)集體經濟組織統一經營, 其經營收益可以用來發展這些集體經濟組織的公益事業和建設公共設施。目前, 集體經營的林地、林木仍然占有整個集體林業的絕大部分。

(3)林業股份合作經營。林業股份合作經營, 是指將用材林、經濟林、薪炭林的林木所有權、林地使用權及采伐跡地、火燒跡地的林地使用權依法作價入股或者作為合資、合作造林、經營林木的出資合作條件, 林農可以得到股份分紅, 社會保障基金等多種形式的收益。

(4)其他經營模式。在集體林權制度改革中, 各個地方根據本地實際發展了多種林業經營模式。例如, 四川省沐川縣的“以林換路”、“以經營權換路權”模式: 在沒有林區公路、交通運輸條件較差的村, 在村委會組織下, 村民自愿將自己一定年期的林地使用權、林木所有權無償交給業主, 業主負責投資修建林區公路, 并將竹木林反包給村民經營管理, 村民在將竹木材采伐運至公路后, 可以得到業主支付的勞務和管理費。在合同期滿后, 村民就可收回林地使用權、林木所有權和林區公路所有權, 成功地走出一條“以林換路”的路子, 實現了林農和業主的“雙贏”。〔5〕

三、集體林權改革的路徑分析

諾思認為, 路徑依賴產生的原因在于收益遞增以及顯著的交易成本導致的不完全市。〔6〕收益遞增來源于制度矩陣相互依賴的構造所帶來的成本投資、學習效應、協作效應和適應性預期, 并且會成為一種自我強化機制使得制度軌跡持續下去;而交易費用的重要性則在于它使信息反饋分割, 使市場不完全, 使行為者的主觀主義模型被不完全信息反饋及規定路線的意識形態所修正, 從而使主體在收益遞增現象的約束下很難通過行為修正以擺脫即便是意識到的非績效性制度變遷路徑。〔7〕中國在21 世紀初進行的集體林權制度改革, 通過落實經營主體的“四權”, 調整原有制度框架的利益分配格局, 建立了有效的激勵機制, 促進了林業經營績效的明顯提升, 林業規模集約化經營水平大為提高, 林農和村集體經濟組織的收入也有所增加。〔8〕但是, 由于中國集體林權制度歷次改革都是在原有制度框架內進行的邊際調整, 其變遷具有明顯的路徑依賴特征。集體所有權占主導的產權安排

中國集體林權制度改革的過程, 實際上是一個所有權和使用權等權能相互博弈的過程, 即按照所有權與使用權相分離的原則, 使占有權、使用權、收益權及處分權等權能從所有權中分離出來, 不同產權主體通過博弈擁有不同的產權組合。按照法律規定, 農民集體是林地的所有者, 而林農則可以通過簽訂承包契約獲得林地使用權和林木所有權以及相應的收益權和處分權。實際上, 由于承包契約定價剛性、單邊選擇剛性、流動剛性的存在, 使得林農在合同談判中始終處于被動接受的地位, 〔9〕而且, 林農沒有自由退出權, 或者說, 林農的退出并不影響集體經濟組織在合同談判中的強勢地位。因此, 通過法律的保障以及合同的約束, 林業的集體所有權在產權結構中的強勢地位得以確立, 并且在歷次改革中, 其強勢地位得到不斷加強。

堅持林地集體所有的性質不變, 一是在于遞增收益的推動。在計劃經濟條件下, 中央政府擁有絕對優勢的政治力量及資源配置權, 這實際上暗示國家在經濟發展中可以通過計劃轉移林業剩余、剝奪林農應得收益、增加稅費等而持續獲得遞增收益。1998 年和2000 年頒布的《森林法》和《森林法實施條例》, 更進一步強化和擴張了林業的集體所有制。〔10〕二是在于意識形態的約束。集體所有作為公有制的一種形式, 仍然被認為是社會主義生產資料公有制的必然表現。因此, 堅持林地的集體所有制性質不變, 就被認為是在改革中堅持社會主義性質不變。三是利益集團的維系。“在市場不完全和組織失靈的情況下, 有可能在現有制度條件下衍生出傾向于維系現有制度結構的組織和利益集團, 占主導地位的利益集團會按照自己的利益目標影響制度變遷的政治進程”。〔11〕作為國家政權在農村的延伸, 村委會或農村集體經濟組織, 既是集體林地的所有者,也是林地的管理者和經營者;鄉鎮政府作為農村集體的直接“管理者”, 也可能是林地的所有者, 這2級集體經濟組織都在集體林地的承包談判中居于支配地位, 并通過對林地的直接經營而獲得收益。因此, 作為既得利益者, 他們會努力維護林地集體所有的性質不變。家庭承包經營模式的選擇

2008 年6 月8 日, 中共中央、國務院發布《關于全面推進集體林權制度改革的意見》(中發〔2008〕10 號), 計劃用5 年左右時間, 基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務, 即確立林農林業經營主體地位, 將家庭承包經營的方式深入到林業改革。可見,家庭承包經營仍然是林改的首選模式。中國人多地少的國情使得以戶為單位的家庭承包經營, 實際上變成了一種分散化和小規模經營, 與現代林業的規模經營相悖。

選擇家庭承包經營作為林改的主要模式, 其原因在于家庭承包經營在農業的巨大成功, 激勵制度供給者將這個模式直接“移植”到林業中, 這樣可以減少制度設計成本和制度創新成本, 使得這種制度實施的收益大于制度供給成本, 而且, 在“耕者有其林”、“不患寡而患不均”等意識形態約束下, 林農也愿意接受這種均包模式, 減少了林改中林農的抵觸和有可能帶來不穩定的風險。此外, 分林到戶的家庭承包經營模式, 承擔了林農就業、社會保障等社會功能, 不但可以滿足政府對“穩定壓倒一切”的意識偏好, 而且政府也可以減少在農村社會保障等方面的支出, 從而實現“以農哺工”的政策的延續。因此, 對穩定的偏好也使得政府不愿對這種模式做出較大變動。所以, 自20 世紀80 年代林業“三定”時期家庭承包經營在林業得到初始確立以來的幾次改革, 制度供給者一直選擇家庭承包經營模式作為林改的主要模式。林木限額采伐制度

1981 年國家頒布的《關于保護森林、發展林業若干問題的決定》, 規定了嚴格控制采伐量;1998 年和2000 年頒布的《森林法》和《森林法實施條例》,則對森林采伐限額做了更為嚴格的規定;在2003 年中共中央、國務院發布《關于加快林業發展的決定》中, 雖然要求“改革和完善林木限額采伐制度”, 但是并不表明對林木采伐限額審批的放松。

嚴格控制森林采伐數量, 一是基于生態安全的考慮。通過采伐限額來控制采伐量, 從而保證林業采伐數量小于林業資源生長數量, 不斷增大森林覆蓋率, 提高森林的生態效益;并且通過發放采伐許可證、運輸證、設立木竹檢查站等, 加強對林木采伐的監管, 可以有效防止林木偷盜事件的發生。二是利益的驅動。通過采伐限額的審批, 政府可以掌握林業采伐數量, 從而為稅費收取提供依據, 實現其租金最大化的目標。

4滯后的林業管理體制改革

林業管理體制的改革, 總起來是滯后于整個林業產權制度改革的。其原因一是在于利益集團的維系。諾思認為, “在稀缺經濟和競爭環境下, 制度和組織的連續的交互作用是制度變遷的關鍵之點”, 并且“由于組織在制度矩陣中的存在, 它們會成為利益集團保證現存制度的持續存在的力量”。〔12〕村委會、村集體經濟組織、鄉鎮政府以及各級林業主管部門, 作為利益集團存在于現有制度矩陣中, 對于任何觸及到他們既得利益的制度變遷, 都可能憑借他們在政治領域的談判優勢, 阻止發生。二是巨大的交易成本也阻止了林業管理體制改革。因為要徹底改變現行林業管理體制, 一方面就不能充分利用現有的組織資源, 要支付巨大的沉沒成本;另一方面建立新的體制也需要支付巨大的初建成本。所以,巨大的交易成本使得林業管理體制改革只能是一種“漸進式變遷”, 從而滯后于林業產權制度改革。

四、深化集體林權改革的路徑選擇

中國的集體林權制度改革要退出次優路徑依賴的“閉鎖”, 就必須選擇一種產權清晰的經濟制度和效率更高的政治制度, 通過學習效應等產生收益遞增機制, 再經過完全市場選擇產權更清晰、更具有激勵約束功能的制度取代前一制度, 以防閉鎖, 并能夠沿績優路徑前行, 如此循環往復, 從而收益不斷遞增, 推動經濟增長。〔13〕建立弱化所有權、強化承包經營權的產權結構

所謂弱化所有權就是“弱化所有權主體對土地使用和不合理制度規定的各種處置權利的約束, 合理規定所有權的經濟實現形式, 盡量使所有權主體不與農民爭利”, 對所有權主體權利越位和經濟收益(制度化收益和非制度化收益)比重過大而進行規范。〔14〕要弱化所有權, 強化承包經營權, 就要按照中發〔2008〕10 號文的規定, 將林地承包經營權落實到戶, 而集體只保留少量的林地, 讓林農自主經營屬于自己的林地。此外, 還要穩定承包經營關系和延長承包期限, 減少承包關系調整產生的摩擦成本, 同樣減少集體經濟組織借助強勢地位對林農承包經營收益的侵占, 確保林農收益權等權能的完整性。

2促進林地流轉, 發展家庭承包基礎上的規模化經營

傳統的家庭承包經營模式導致林地的村組分割和地域分割, 固化、凝滯了林地均包經營, 林地難以實現集體經濟組織之間、地域間的流動, 卻只能在林戶之間小范圍流動, 林地資源配置效率低下, 林地生產要素性質難以實現。而家庭承包基礎上的規模化經營, 就是要將大部分集體林地確權到農戶, 然后再通過流轉實現林地規模集中, 并通過林地的規模經營實現林業經濟效益的提高。這樣, 既可以保證林農利益, 又可以促進林業產出增加。要實現林業家庭承包基礎上的規模化經營,“確權是基礎, 流轉是關鍵”。一是積極穩妥地推進農村社會保障制度改革, 逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉變為依靠社會, 即剝離土地承擔的農民就業、社會保障等太多社會功能, 突出林地的生產要素性質, 發揮林地的經濟功能和生態功能。二是要打破集體經濟組織對林業經營的壟斷地位, 降低林業經營準入門檻, 允許其他經濟組織和個人也可以參與, 促進經營主體多樣化, 形成多種經濟成分并存的經營格局。三是發展股份合作、林地抵押等多種形式的流轉機制, 促進林地流轉, 實現林地規模集中。改革林木限額采伐制度

林業應實行商品林和公益林分類經營, 并且商品林和公益林應發揮不同的職能: 公益林主要承擔林業的生態功能, 而商品林則應承擔林業的經濟功能。因此, 在依法合理劃分公益林和商品林的基礎上, 應逐步放寬并直至取消對商品林的采伐限額審批, 實現林農經營收益權。此外, 在遞增收益的激勵下, 林農營林育林的積極性會不斷提高, 商品林的生態效益也同樣得到體現。

4改革林業管理機制

“一個國家的政體決定著、指導著一個國家的經濟制度。這也就是說, 除非我們制造出一個穩定的、對高效率的經濟制度起支持作用的政治制度, 否則,我們就決無可能建立起穩定的、高效率的經濟結構”。〔15〕因此, 要實現“森林增量、林農增收、林業增效”的改革目標, 必須改革目前的林業管理體制。一是合并地理位置相鄰、地域范圍較小和人口數量較少的村級和鄉鎮一級的行政組織, 以縮短代理鏈,減少行政人員設置, 改變所有權主體多級代理形成的產權分割局面。二是改革林業執法管理體系, 即整合“三站一所”等部門職能, 在縣級成立執法大隊和執法中隊, 實行林業綜合行政執法。對合并后的行政組織(部門), 應減少其經營林地的職能, 增強為林農經營提供服務的職能, 其行政管理費用納入各級政府財政預算, 減少與民爭利。

5扶持發展林業專合組織

“一種社會制度之所以長期處于均衡狀態或陷入非績效的閉鎖狀態, 制度矩陣相互依賴產生的網絡效應是一個方面, 但更為重要的則是各種政治利益集團的相互談判

力或再締約力量處于相對均衡的狀況, 是因為占統治地位的集團利用支配資源的能力竭力維護現有制度”。〔16〕農戶以個體進行林業經營, 其談判能力有限, 是制度變遷的被動接受者, 無法在制度變遷中實現自身利益最大化。因此, 要組建以縣為主的農民合作化組織(農民協會、林業協會、專合組織), 滿足農民、農業市場化的需要, 提高農民經營抗風險能力, 同時提高農民的組織化程度和與政府、企業集團和壟斷行業的談判能力, 以在制度變遷中維護自己利益。

6建立林權交易市場, 降低交易成本

不完全的市場是無績效制度得以閉鎖的根源。因此, 在林改中應積極建立和完善產權交易市場, 提供林權登記、林木資產評估、林權流轉交易、林權抵押貸款等綜合服務, 拓寬林業資源進入市場的途徑。此外, 還要實行木材產銷見面, 減小各級行政組織尋租空間, 降低交易費用, 實現林業計劃經濟向市場經濟的成功轉型, 從而建立林農收益持續遞增的機制, 也激發林農經營林業積極性, 實現林業經濟、社會和生態三重效益遞增。

參考文獻:

〔1〕韋惠蘭, 陳海云, 任曉東.中國林權改革的回顧和思考[J ].開發研究, 2007,(04).〔2〕〔16〕劉元春.論路徑依賴分析框架[J ].教學與研究, 1999,(01).〔3〕陳 珂, 魏 彪, 蘇丹.遼寧集體林產權改革模式研究[J ].林業經濟問題,2007,(06).〔4〕賈治邦.履行建設生態文明重大使命, 推進現代林業又好又快發展[J ].中國林業, 2008,(2B).〔5〕周金泉.耕者有其山務林有其利——沐川縣林改紀實[N ].四川農村日報,2007-07-18.〔6〕諾 思.制度、制度變遷和經濟績效[M ].上海:上海三聯書店, 1990.〔7〕〔11〕趙 祥.新制度主義路徑依賴理論的發展[J ].人文雜志, 2004,(06).〔8〕朱東亮, 肖 佳.集體林權制度改革: 制度實施與成效反思——以福建為例

[J ].中國農業大學學報(社會科學版), 2007,(03).〔9〕鄧大才.農業制度變遷路徑依賴及創新[J ].經濟理論與經濟管理, 2001,(03).〔10〕張文龍, 劉 東.中國林業制度的演進[J ].中國經濟史研究, 2006,(01).〔12〕〔15〕諾 思.制度變遷理論綱要[J ].改革, 1995,(03).〔13〕嚴清華, 劉窮志.略論中國經濟發展的路徑依賴[J ].經濟學家, 2001,(02).〔14〕鄧大才.新一輪農地制度變遷的路向選擇——弱化所有權[J ].財經研究, 2001,(09).

第二篇：中國集體林權制度改革的路徑依賴及選擇

中國集體林權制度改革的路徑依賴及選擇

徐懷衛 韓立達

【摘要】路徑依賴是西方新制度經濟學在解決制度選擇的多樣性和制度演進的非績效路徑時應用到制度變遷分析之中的。本文首先對中國集體林權制度改革進行了簡要評述, 繼而論述了集體林權制度改革的內容和模式, 然后分析了林權改革中存在路徑依賴的原因, 最后提出破解路徑“閉鎖”的對策。【關鍵詞】制度變遷 路徑依賴 林權制度

一、引言

中國集體林權制度改革的核心是產權改革, 即建立以“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范有序、監督服務有效”為特征的現代林業產權制度的改革。然而, 歷經土地改革時期的分林到戶、初級合作社的山林入社、人民公社的山林集體所有和集體經營、林業“三定”、家庭承包經營制向林業延伸等多個階段的數次改革, 產權不清晰、主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍然普遍存在, 表明中國的集體林權制度改革被“閉鎖”在一條低效率的發展路徑, 其制度變遷具有明顯的路徑依賴特征。所謂路徑依賴是指“具有正反饋機制的體系一旦在

外部偶然性事件的影響下被系統所采納, 便會沿著一條特定的路徑發展演進, 而很難為其他潛在的甚至更優的體系所替代”。而要破解原有非績效林權制度閉鎖狀態, 提高林業生產的經濟、生態效益, 實現“農民得實惠”的利益分配格局, 就必須對現有林權制度進行改革, 建立更有績效的林權制度。

二、集體林權改革概述: 內容和模式

集體林權制度改革的內容

現階段中國集體林權制度改革是以林業產權明晰為核心、以相關配套措施跟進為輔的制度改革, 也就是以落實“四權”的制度主體改革和林權的配套措施完善為主要內容的制度變遷。

(1)制度主體改革——落實經營主體“四權”。一是明晰林地承包經營權和林木所有權。通過穩定自留山、完善責任山等形式進一步鞏固完善林業“三定”政策, 并通過勘界發證, 以家庭承包方式和其他承包方式將林木所有權和林地經營權落實到相關主體, 建立產權主體明晰的排他性產權制度。二是放活經營權。即實行商品林和公益林的分類管理。對商品林, 林農可依法自主決定經營方向和經營模式, 生產的木材自主銷售;對農民經營的公益林, 農民可以合理開發森林資源。三是落實處置權。在保證林地集體所有權性質、林地用途不變的前提下, 采取承包、租賃、轉讓、拍賣、股份合作等多種形式,促進林木所有權、林地經營權的有序流轉。四是保障收益權。農戶經營的自留山的收益歸農戶所有;農戶經營的責任山的收益扣除必要稅費后, 收益歸農戶所有;改革稅費政策, 取消對林農的不合理收費,切實減輕經營者負擔;落實林地征用補償和森林生態效益補償制度, 保障農民應得收益。

(2)制度配套措施完善。按照“主體改革全面展開, 配套改革適時跟進”的要求, 同步推進林權制度相關配套改革是保證集體林權制度改革成功的關鍵。一是積極培育林業生產要素市場和產權交易市場。逐步建立起多層次的林業生產要素市場, 并建立產權交易中心, 推進商品林產權交易。對依法流轉的林木林地資源資產進行合理評估, 并采取拍賣、掛牌等形式進行公開交易, 促進森林資源資產的合法、有序流轉。二是加強對林業發展的金融支持。對林業發展的投入, 應充分發揮公共財政的導向作用, 引導多種經濟成分參與林業建設, 拓寬投融資渠道, 開展林權抵押貸款, 并逐步建立林業造林補貼制度和保險制度, 提高林農經營林業抵抗風險的能力。三是完善科技支撐體系。生產技術是重要的生產要素, 因此在林改中應加強林業研究, 增強林業自主創新能力, 推廣適用林業科技, 提高科技對林業增長的貢獻率。四是完善管理體系。在林改中應同時加強對林業管理部門的改革, 組建以管理、執法、服務為主的新型林業管理體系, 為林改提供優質的行政管理環境。

集體林權制度改革的模式

集體林權改革模式是指“集體林產權制度再安排過程中各項權能再賦予不同主體的一般方法”。其中, 集體林權由占有權、使用權、收益權和處分權4 項權能組成, 而在這4 項權能中, 使用權直接影響收益權和處分權, 而且使用權具有排他性、可交易性的物權屬性, 是集體林產權改革的方向和關鍵, 所以一般現在所說的集體林權改革模式是指使用權的賦權模式。20 世紀80 年代實施的林業“三定”政策通過“穩定山權林權, 劃定自留山和落實林業生產責任制”, 使得家庭承包經營模式在集體林業得到初始確立, 并在以后豐富和發展了集體經營和林業股份合作制等多種經營模式。

(1)分林到戶經營。分林到戶經營, 即家庭承包經營, 也就是通過均山均林將林木和林地分配到戶, 然后以家庭為單位對林木、林地實行承包經營。分林到戶經營, 一是適用于按照林業“三定”政策落實到戶的自留山、責任山。二是對未確權到戶的集體山林, 應以農戶為單位, 按人口折算人均山林面積, 實行家庭承包經營。三是對集體所有的宜林“四荒地”, 也可以直接分包到戶。目前, “全國承包到戶的林地約0144 億hm2, 占集體林業用地的2715% ”。

(2)集體經營。集體經營實質上是對在農業合作化時期及人民公社時期形成的、群眾比較滿意、經營狀況良好的集體山林以及聯辦林場等, 由村民小組、村集體經濟組織、鄉(鎮)集體經濟組織統一經營, 其經營收益可以用來發展這些集體經濟組織的公益事業和建設公共設施。目前, 集體經營的林地、林木仍然占有整個集體林業的絕大部分。

(3)林業股份合作經營。林業股份合作經營, 是指將用材林、經濟林、薪炭林的林木所有權、林地使用權及采伐跡地、火燒跡地的林地使用權依法作價入股或者作為合資、合作造林、經營林木的出資合作條件, 林農可以得到股份分紅, 社會保障基金等多種形式的收益。

(4)其他經營模式。在集體林權制度改革中, 各個地方根據本地實際發展了多種林業經營模式。例如, 四川省沐川縣的“以林換路”、“以經營權換路權”模式: 在沒有林區公路、交通運輸條件較差的村, 在村委會組織下, 村民自愿將自己一定年期的林地使用權、林木所有權無償交給業主, 業主負責投資修建林區公路, 并將竹木林反包給村民經營管理, 村民在將竹木材采伐運至公路后, 可以得到業主支付的勞務和管理費。在合同期滿后, 村民就可收回林地使用權、林木所有權和林區公路所有權, 成功地走出一條“以林換路”的路子, 實現了林農和業主的“雙贏”。

三、集體林權改革的路徑分析

諾思認為, 路徑依賴產生的原因在于收益遞增以及顯著的交易成本導致的不完全市。收益遞增來源于制度矩陣相互依賴的構造所帶來的成本投資、學習效應、協作效應和適應性預期, 并且會成為一種自我強化機制使得制度軌跡持續下去;而交易費用的重要性則在于它使信息反饋分割, 使市場不完全, 使行為者的主觀主義模型被不完全信息反饋及規定路線的意識形態所修正, 從而使主體在收益遞增現象的約束下很難通過行為修正以擺脫即便是意識到的非績效性制度變遷路徑。中國在21 世紀初進行的集體林權制度改革, 通過落實經營主體的“四權”, 調整原有制度框架的利益分配格局, 建立了有效的激勵機制, 促進了林業經營績效的明顯提升, 林業規模集約化經營水平大為提高, 林農和村集體經濟組織的收入也有所增加。但是, 由于中國集體林權制度歷次改革都是在原有制度框架內進行的邊際調整, 其變遷具有明顯的路徑依賴特征。

集體所有權占主導的產權安排

中國集體林權制度改革的過程, 實際上是一個所有權和使用權等權能相互博弈的過程, 即按照所有權與使用權相分離的原則, 使占有權、使用權、收益權及處分權等權能從所有權中分離出來, 不同產權主體通過博弈擁有不同的產權組合。按照法律規定, 農民集體是林地的所有者, 而林農則可以通過簽訂承包契約獲得林地使用權和林木所有權以及相應的收益權和處分權。實際上, 由于承包契約定價剛性、單邊選擇剛性、流動剛性的存在, 使得林農在合同談判中始終處于被動接受的地位, 〔9〕而且, 林農沒有自由退出權, 或者說, 林農的退出并不影響集體經濟組織在合同談判中的強勢地位。因此, 通過法律的保障以及合同的約束, 林業的集體所有權在產權結構中的強勢地位得以確立, 并且在歷次改革中, 其強勢地位得到不斷加強。

堅持林地集體所有的性質不變, 一是在于遞增收益的推動。在計劃經濟條件下, 中央政府擁有絕對優勢的政治力量及資源配置權, 這實際上暗示國家在經濟發展中可以通過計劃轉移林業剩余、剝奪林農應得收益、增加稅費等而持續獲得遞增收益。1998 年和2000 年頒布的《森林法》和《森林法實施條例》, 更進一步強化和擴張了林業的集體所有制。〔10〕二是在于意識形態的約束。集體所有作為公有制的一種形式, 仍然被認為是社會主義生產資料公有制的必然表現。因此, 堅持林地的集體所有制性質不變, 就被認為是在改革中堅持社會主義性質不變。三是利益集團的維系。“在市場不完全和組織失靈的情況下, 有可能在現有制度條件下衍生出傾向于維系現有制度結構的組織和利益集團, 占主導地位的利益集團會按照自己的利益目標影響制度變遷的政治進程”。〔11〕作為國家政權在農村的延伸, 村委會或農村集體經濟組織, 既是集體林地的所有者,也是林地的管理者和經營者;鄉鎮政府作為農村集體的直接“管理者”, 也可能是林地的所有者, 這2級集體經濟組織都在集體林地的承包談判中居于支配地位, 并通過對林地的直接經營而獲得收益。因此, 作為既得利益者, 他們會努力維護林地集體所有的性質不變。家庭承包經營模式的選擇

2008 年6 月8 日, 中共中央、國務院發布《關于全面推進集體林權制度改革的意見》(中發〔2008〕10 號), 計劃用5 年左右時間, 基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務, 即確立林農林業經營主體地位, 將家庭承包經營的方式深入到林業改革。可見, 家庭承包經營仍然是林改的首選模式。中國人多地少的國情使得以戶為單位的家庭承包經營, 實際上變成了一種分散化和小規模經營, 與現代林業的規模經營相悖。

選擇家庭承包經營作為林改的主要模式, 其原因在于家庭承包經營在農業的巨大成功, 激勵制度供給者將這個模式直接“移植”到林業中, 這樣可以減少制度設計成本和制度創新成本, 使得這種制度實施的收益大于制度供給成本, 而且, 在“耕者有其林”、“不患寡而患不均”等意識形態約束下, 林農也愿意接受這種均包模式, 減少了林改中林農的抵觸和有可能帶來不穩定的風險。此外, 分林到戶的家庭承包經營模式, 承擔了林農就業、社會保障等社會功能, 不但可以滿足政府對“穩定壓倒一切”的意識偏好, 而且政府也可以減少在農村社會保障等方面的支出, 從而實現“以農哺工”的政策的延續。因此, 對穩定的偏好也使得政府不愿對這種模式做出較大變動。所以, 自20 世紀80 年代林業“三定”時期家庭承包經營在林業得到初始確立以來的幾次改革, 制度供給者一直選擇家庭承包經營模式作為林改的主要模式。林木限額采伐制度

1981 年國家頒布的《關于保護森林、發展林業若干問題的決定》, 規定了嚴格控制采伐量;1998 年和2000 年頒布的《森林法》和《森林法實施條例》,則對森林采伐限額做了更為嚴格的規定;在2003 年中共中央、國務院發布《關于加快林業發展的決定》中, 雖然要求“改革和完善林木限額采伐制度”, 但是并不表明對林木采伐限額審批的放松。

嚴格控制森林采伐數量, 一是基于生態安全的考慮。通過采伐限額來控制采伐量, 從而保證林業采伐數量小于林業資源生長數量, 不斷增大森林覆蓋率, 提高森林的生態效益;并且通過發放采伐許可證、運輸證、設立木竹檢查站等, 加強對林木采伐的監管, 可以有效防止林木偷盜事件的發生。二是利益的驅動。通過采伐限額的審批, 政府可以掌握林業采伐數量, 從而為稅費收取提供依據, 實現其租金最大化的目標。

4滯后的林業管理體制改革

林業管理體制的改革, 總起來是滯后于整個林業產權制度改革的。其原因一是在于利益集團的維系。諾思認為, “在稀缺經濟和競爭環境下, 制度和組織的連續的交互作用是制度變遷的關鍵之點”, 并且“由于組織在制度矩陣中的存在, 它們會成為利益集團保證現存制度的持續存在的力量”。村委會、村集體經濟組織、鄉鎮政府以及各級林業主管部門, 作為利益集團存在于現有制度矩陣中, 對于任何觸及到他們既得利益的制度變遷, 都可能憑借他們在政治領域的談判優勢, 阻止發生。二是巨大的交易成本也阻止了林業管理體制改革。因為要徹底改變現行林業管理體制, 一方面就不能充分利用現有的組織資源, 要支付巨大的沉沒成本;另一方面建立新的體制也需要支付巨大的初建成本。所以,巨大的交易成本使得林業管理體制改革只能是一種“漸進式變遷”, 從而滯后于林業產權制度改革。

四、深化集體林權改革的路徑選擇

中國的集體林權制度改革要退出次優路徑依賴的“閉鎖”, 就必須選擇一種產權清晰的經濟制度和效率更高的政治制度, 通過學習效應等產生收益遞增機制, 再經過完全市場選擇產權更清晰、更具有激勵約束功能的制度取代前一制度, 以防閉鎖, 并能夠沿績優路徑前行, 如此循環往復, 從而收益不斷遞增, 推動經濟增長。

建立弱化所有權、強化承包經營權的產權結構

所謂弱化所有權就是“弱化所有權主體對土地使用和不合理制度規定的各種處置權利的約束, 合理規定所有權的經濟實現形式, 盡量使所有權主體不與農民爭利”, 對所有權主體權利越位和經濟收益(制度化收益和非制度化收益)比重過大而進行規范。〔14〕要弱化所有權, 強化承包經營權, 就要按照中發〔2008〕10 號文的規定, 將林地承包經營權落實到戶, 而集體只保留少量的林地, 讓林農自主經營屬于自己的林地。此外, 還要穩定承包經營關系和延長承包期限, 減少承包關系調整產生的摩擦成本, 同樣減少集體經濟組織借助強勢地位對林農承包經營收益的侵占, 確保林農收益權等權能的完整性。

2促進林地流轉, 發展家庭承包基礎上的規模化經營

傳統的家庭承包經營模式導致林地的村組分割和地域分割, 固化、凝滯了林地均包經營, 林地難以實現集體經濟組織之間、地域間的流動, 卻只能在林戶之間小范圍流動, 林地資源配置效率低下, 林地生產要素性質難以實現。而家庭承包基礎上的規模化經營, 就是要將大部分集體林地確權到農戶, 然后再通過流轉實現林地規模集中, 并通過林地的規模經營實現林業經濟效益的提高。這樣, 既可以保證林農利益, 又可以促進林業產出增加。要實現林業家庭承包基礎上的規模化經營,“確權是基礎, 流轉是關鍵”。一是積極穩妥地推進農村社會保障制度改革, 逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉變為依靠社會, 即剝離土地承擔的農民就業、社會保障等太多社會功能, 突出林地的生產要素性質, 發揮林地的經濟功能和生態功能。二是要打破集體經濟組織對林業經營的壟斷地位, 降低林業經營準入門檻, 允許其他經濟組織和個人也可以參與, 促進經營主體多樣化, 形成多種經濟成分并存的經營格局。三是發展股份合作、林地抵押等多種形式的流轉機制, 促進林地流轉, 實現林地規模集中。改革林木限額采伐制度

林業應實行商品林和公益林分類經營, 并且商品林和公益林應發揮不同的職能: 公益林主要承擔林業的生態功能, 而商品林則應承擔林業的經濟功能。因此, 在依法合理劃分公益林和商品林的基礎上, 應逐步放寬并直至取消對商品林的采伐限額審批, 實現林農經營收益權。此外, 在遞增收益的激勵下, 林農營林育林的積極性會不斷提高, 商品林的生態效益也同樣得到體現。

4改革林業管理機制 “一個國家的政體決定著、指導著一個國家的經濟制度。這也就是說, 除非我們制造出一個穩定的、對高效率的經濟制度起支持作用的政治制度, 否則,我們就決無可能建立起穩定的、高效率的經濟結構”。〔15〕因此, 要實現“森林增量、林農增收、林業增效”的改革目標, 必須改革目前的林業管理體制。一是合并地理位置相鄰、地域范圍較小和人口數量較少的村級和鄉鎮一級的行政組織, 以縮短代理鏈,減少行政人員設置, 改變所有權主體多級代理形成的產權分割局面。二是改革林業執法管理體系, 即整合“三站一所”等部門職能, 在縣級成立執法大隊和執法中隊, 實行林業綜合行政執法。對合并后的行政組織(部門), 應減少其經營林地的職能, 增強為林農經營提供服務的職能, 其行政管理費用納入各級政府財政預算, 減少與民爭利。

5扶持發展林業專合組織

“一種社會制度之所以長期處于均衡狀態或陷入非績效的閉鎖狀態, 制度矩陣相互依賴產生的網絡效應是一個方面, 但更為重要的則是各種政治利益集團的相互談判力或再締約力量處于相對均衡的狀況, 是因為占統治地位的集團利用支配資源的能力竭力維護現有制度”。〔16〕農戶以個體進行林業經營, 其談判能力有限, 是制度變遷的被動接受者, 無法在制度變遷中實現自身利益最大化。因此, 要組建以縣為主的農民合作化組織(農民協會、林業協會、專合組織), 滿足農民、農業市場化的需要, 提高農民經營抗風險能力, 同時提高農民的組織化程度和與政府、企業集團和壟斷行業的談判能力, 以在制度變遷中維護自己利益。

建立林權交易市場, 降低交易成本

不完全的市場是無績效制度得以閉鎖的根源。因此, 在林改中應積極建立和完善產權交易市場, 提供林權登記、林木資產評估、林權流轉交易、林權抵押貸款等綜合服務, 拓寬林業資源進入市場的途徑。此外, 還要實行木材產銷見面, 減小各級行政組織尋租空間, 降低交易費用, 實現林業計劃經濟向市場經濟的成功轉型, 從而建立林農收益持續遞增的機制, 也激發林農經營林業積極性, 實現林業經濟、社會和生態三重效益遞增。

第三篇：集體林權制度改革

集體林權制度改革

相關政策及工作程序講座

集體林權制度改革涉及到廣大群眾的切身利益，政策性強，技術要求高，為了在全區范圍內統一政策和技術規程，自治區林改領導小組下發了《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》，這是我區林改工作的規范性文件，它包括林改相關政策和操作規程兩個部分。我們這個講座主要是對這個《辦法》進行學習、理解，掌握《辦法》的精神要點，以便在林改工作中能夠熟練運用。第一部分林改相關政策法規

《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》，對我們在林改工作中經常用到的一些相關政策都做了明確的規定。共有

1、自留山政策，2、責任山政策，3、未承包到戶的集體林地政策，4、誰種誰有政策，5、林地流轉政策，6、生態公益林政策，7、退耕還林政策，8、確權發證主體與對象的政策等八個方面。

1、自留山政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改 革確權發證辦法（試行）》第三條 規定，自留山長期穩定不變。繼續實行“生不補，死不收”、長期無償使用、允許繼承的政策。自留山屬于農民集體所有，其成員只有使用權，不得擅自用于建房等非林業生產用途。自留山長期歸農戶使用，其經營權受國家保護。

自留山劃定后集體經濟組織收回的應當退還農戶或者劃定新的自留山給農戶，但農村戶口轉為城鎮戶口，其自留山在林改前已由集體經濟組織按照有關規定或者協議收回的，不予退還；尚未收回的，維持不變。

集體經濟組織在農戶自留山統一組織造林的，不得改變自留山的使用權，所造林木可由集體經濟組織與農戶協商確定分成比例和采伐時間，也可由集體經濟組織向農戶收取營林費用后將所造林木歸農戶所有。

林業“三定”后，自留山、責任山合并，實行“兩山并一山”管理，農戶要求區分自留山、責任山的，應當按照農戶的要求分別確權發證；農戶不要求區分的，可按責任山的形式予以確權發證。

有自留山但無證的，要查看“三定”時的檔案。當時已經過縣級人民政府造冊登記的，應認定為自留山，并及時發放林權證；未經造冊登記，但經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的，可以確認為自留山。

自留山位于自然保護區或森林公園內的，由集體經濟組織、自留山使用權；人與自然保護區或森林公園經營管理單位共同協商處理。可以由集體經濟組織給予等量置換；也可以由自然保護區或森林公園經營管理單位與自留山使用權人簽訂合同，明確林地使用權和林木所有權歸屬、利益分成、使用期限。集體經濟組織的山林全部納入自然保護區或者森

林公園的，應將生態公益林的補助、補償落實給自留山使用權人。

自留山使用權人死亡后沒有繼承人的，其自留山使用權由集體經濟組織收回，原存在的承包經營等法律關系不變。

2、責任山政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第四條 規定，責任山在承包期內保持穩定不變。承包方必須與發包方簽訂全區統一規范的承包合同，明確雙方的責權利，承包期限為70年，承包期內承包方依法享有責任山的使用、收益和承包經營權流轉的權力，并允許繼承。

集體經濟組織與成員已簽訂有承包合同，但沒有明確承包面積、四至范圍和期限的，要完善承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限，承包期滿后可以按國家有關規定繼續承包。責任山已落實到農戶但沒有簽訂承包合同的，要補簽承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限。

承包期內，發包方不得擅自收回和調整承包的林地。承包期內，承包方全家外遷，其要求保留承包經營權的，應當予以保留。承包合同生效后，在承包期內，發包方不得因承辦人或負責人的變動而變更或者解除承包合同，也不得因集體經濟組織的分立或者合并而變更或者解除承包合同。承包期內，承包人死亡，其繼承人可繼續承包。

承包的林地，應當按照法律、法規的規定進行開發、經營和利用。未經依法批準，不得改變林地用途，不得將承包的林地用于非林業建設。

責任山由集體經濟組織收回統一經營，承包方要求歸還的，應當歸還。

3、未承包到戶的集體林地政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第五條 規定，林業“三定”時未承包到戶，目前仍由集體經濟組織統一經營的，凡適宜實行家庭承包經營的集體林地，按本次林改時確定的人數承包到戶；不適宜實行家庭承包經營的，經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列辦法之一處理：

（一）通過招標、拍賣、出租、公開協商等承包方式確定由本集體經濟組織成員或其他經營主體經營，所得收入按規定在集體經濟組織內部進行分配；

（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，繼續由集體經濟組織統一經營，但要將現有的林地、林木折股分配給集體經濟組織成員均等持有，收益按股分配。

農戶在本集體經濟組織所有但未承包到戶的集體林地種植的林木，由該農戶與集體經濟組織協商林木處置辦法，林木處置后，林地使用權收歸集體，并按照本條前款的規定落實經營主體。

集體經濟組織統一經營或者通過流轉獲得的收益，應用于本集體經濟組織內部成員分配或公益事業，其中70％以上應當分配給本集體經濟組織各成員。分配方案應經村民會議

三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。

4、誰種誰有政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》 第六條規定，在荒山、荒溝、荒丘、荒灘種植的林木，堅持“誰造誰有，可以繼承，可以作價轉讓，林木依法采伐，產品自主處理”的政策。集體經濟組織未與農戶簽訂承包合同的，應補簽承包合同，確定林木所有權和林地使用權。第十七條規定，集體經濟組織成員在本經濟組織所有且未承包到戶的集體林地上種植的林木，由林木所有人與集體經濟組織協商林木處置辦法，林地使用權收歸集體，落實經營主體后登記發證。

5、林地流轉政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第七條 承規定，承包方可以在一定期限內將全部或者部分林地使用權通過轉包、出租等方式流轉給第三方，發包方與承包方的承包關系不變。流轉期限不得超過剩余的承包期限。

承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分林地使用權轉讓給其他從事林業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該林地上的承包關系即行終止。已經實行流轉的集體林地，符合法律規定、流轉合同規范的，要予以維護；流轉合同不規范的，要予以規范；不符合法律規定的，要依法糾正。

第四篇：集體林權制度改革工作總結

集體林權制度改革工作總結

集體林權制度改革工作總結

我鄉林改工作嚴格按照市委、政府《關于市集體林權制度改革的實施意見》文件精神，在鄉黨委、政府高度重視和精心組織下，在市林改辦的統一安排布署和林業主管部門大力支持、協助下，深入扎實穩妥地開展，圓滿完成了集體林權制度改革主體工作任務，現將情況匯報如下：

一、林改基本情況

我鄉總幅員面積128682公頃，涉及7個行政村，22個村民小組，共1543戶，5318人。本次林改總面積畝，其中農戶自留山面積畝，責任山面積375畝，農村集體經濟組織統一經營山林面積畝，其它承包形式500畝。公益林畝，商品林17652畝。林改確權宗地2289塊，發證1161戶，共1174本。確權到戶率為%，發證面積畝，占應發證面積100%。簽定林地承包合同1161份，簽定率為100%。

二、集體林權改革工作情況

加強林改工作領導，組建機構，落實責任

我鄉林改工作啟動后，立即成立了以政府鄉長王官宇任組長，分管領導為副組長，黨政辦、林業、國土、財政、綜治等部門為成員的林改工作領導小組，各村成立了林改工作小組，各村民小組以會議形式推出了林改理事會、理事長及理事會成員，配合鄉兩級林改人員及林業專業技術員現場堪界、確權及勾繪宗地圖，以行政區域屬地劃分，鄉干部包村、村干部包組、組干部包戶，層層鑒定責任書，納入考核。增強了各級林改人員的責任感、緊迫感，確保了林改工作質量和進度，有力地推進了林改工作的順利開展。林改中，全鄉

共調處林權爭議糾紛7件，調處率90%。

廣泛宣傳動員，營造林改輿論氛圍

鄉黨委、政府十分重視，召開鄉、村、組林改人員培訓會6次，多次邀請市林改辦及市林業局領導和技術人員指導工作，大大提高了干部的政策水平和業務能力。林改期間共印發林改宣傳資料1500余份，制作條幅5幅，張貼標語125份，辦林改專欄15期，提高了林農對林改政策的知曉率，激發了農戶參與林改的積極性。

嚴格林改操作程序，規范林改工作方法

我鄉林改工作人員依據林業“三定”時期的林權基本情況。首先摸清家底和現狀，依據摸底表入戶公示本組自留山、責任山、未落實權屬的集體山林面積、分布狀況，擬定村、組林改方案，村、組多次召開林改會議，按照“四簽”和“兩個2/3”的要求表決通過，然后報鄉政府審核、批準實施。

我鄉林改堪界確權調查，堅持“五

到場”，對申請表、堪界表、林改宗地面積勾繪現場認定、簽字，并在此基礎上制作二榜公示表，并再次以會議形式進行公示。

林改外業工作經林改辦驗收后，轉入電子錄入。

各村與農戶簽定林地承包合同，抽調業務精、素質高的人員審核申請材料和填寫林權證。

依據1:10000的外業工作圖分村將每塊宗地號轉繪gis地理信息系統，按照規定模式出圖，粘貼上證。

我鄉嚴格按照《市集體林權制度改革驗收管理辦法》對照檢查，完善檔案。按鄉兩級分類歸檔，全鄉共裝卷歸檔150盒，只待有關部門驗收。

三、林改取得的成效

1、經過林改工作，進一步鞏固了林農的經營主體地位，激發了林農愛林、護林、養林的熱情。

2、通過確權發證，解決林權爭議，明確林地、林木產權，增強了群眾保護

森林的自覺性、積極性。亂占林地、亂砍濫伐現象明顯減少。

3、生態區位優勢和生態效益得到體現，公益林補償得已兌現。

四、存在的問題

由于外出打工人員多年未歸，當事人一方無法到場，我鄉個別歷史遺留林權糾紛，無法終結調解。造成宗地無法確權，暫緩發證。

五、掃尾工作安排

對個別存在的林權糾紛和爭議，依照林改政策原則，積極穩妥做好調處工作，盡快確權頒證。

第五篇：集體林權制度改革

《鄉鎮林業工作站集體林權制度改革工作指導手冊》

參考答案

一、填空題：

1、協助鄉、村、組干部組織林農對宗地使用權界限、所有權界限臨山逐宗核實登記，做到“三有”（有草圖、有估算面積、有明顯四界）、“三無”（無糾紛山、無重證山、無漏登山），有關做法和要求參考《臨山踏界規范要求》。

2、林業產權改革的范圍包括：林地的使用權，森林、林木的所有權或使用權，不包括

林地的所有權。

3、對面積小、地形地物不明顯、地形圖上難以區劃，每戶林農都要一本證的，可采用

“聯戶勾圖分戶發證”，并附以萬分之一比例地形圖放大后作地圖的宗地平面示意圖，有條

件時可實測聯戶各分塊面積。

二、判斷題：

1、由縣林業局指定專業技術人員，組成村（組）級林改工作小組（錯誤）

三、選擇題：

1、集體林權制度改革的核心（C）

A.放活經營權 B.落實處臵權 C.明晰產權 D.保障收益權

2、召開村（組）民會議或村民代表會議，對林改方案進行討論、完善后進行票決通過。

召開會議特別是召開村（組）林改方案票決會議時，要嚴格做到與會人員數和同意林改方案

人員數應超過與會人數的（B）

A.五分之四B.三分之二C.二分之一D.六分之五

3、四至勾繪界限與實地一致，有明顯地物標的，界限誤差圖上不能超過正確界限0.3mm；

沒有明顯地物標的，界限誤差圖上不能超過正確界限（C），超過誤差的，宗地為不合格。

A.0.3B.0.4C.0.5D.0.6

四、簡答題：

1、請列舉出林業站協助、指導鄉、村（組），實施明晰產權、確權發證工作的操作步驟。

答：摸底造冊—第一榜公示—制定林改方案—勘察—第二榜公示—簽訂合同—林權權利

人申請發證—審核—輸機—發證前第三榜公示—辦證—建檔十二個操作步驟實施明晰產權、確權發證工作。

2、林權糾紛調處中應把握的原則及應注意的問題。

答：林權糾紛調處工作應把握如下原則：一是堅持公開公平公正的原則；二是堅持尊重

歷史的原則；三是堅持依靠群眾的原則；四是堅持穩定性的原則；五是堅持政策連續性的原

則;六是堅持局部服從全局的原則；七是堅持不越級解決的原則。

糾紛調處中應注意的問題:

一是在山林權屬爭議未妥善解決之前，暫緩確權發證，任何一方不得進入有爭議的山林

從事除森林防火以外一切林事活動。

二是山林糾紛一經調處，應及時簽署協議，明確原爭議范圍，確定協議界限，原爭議雙

方及證明人簽字。對經調解達成口頭協議且當事人在林權登記申請表簽字認可，但未形成協

議的要求補簽協議，由于種種原因不能補簽協議書的，由鄉鎮人民政府下達調解書。

三是對尚未調處解決的糾紛情況進行登記。

五、綜合題：

1、集體林權制度改革的五大原則

答：一要堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權；二要堅持統

籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態收保護；三要堅持尊重農民意愿，確保農民的知情

權、參與權、決策權；四要堅持依法辦事，確保改革規范有序；五要堅持分類指導，確保改

革符合實際。