第一篇：制度論文-淺談農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度[定稿]

淺談農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

土地產(chǎn)權(quán)是指權(quán)利人在其權(quán)利存在的土地上，為實現(xiàn)其利用土地的目的，分別依法行使其權(quán)利時對土地的用益、流轉(zhuǎn)、管理權(quán)。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是八十年代初農(nóng)村經(jīng)濟體制改革時確立起來的，主要形式為家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營。其特點是，將集體土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，所有權(quán)歸集體，經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，以農(nóng)戶家庭為生產(chǎn)經(jīng)營單位。此經(jīng)營方式改變了原來人民公社的經(jīng)營體制和以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的生產(chǎn)組織形式，在一定程度上規(guī)范了人民公社時期有名無實、殘缺不全的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一種創(chuàng)新和集體所有制的復歸。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是在保留集體所有制因素的條件下實現(xiàn)了農(nóng)民對土地的直接經(jīng)營權(quán)，但它是由國家控制而由集體來承受其控制結(jié)果的一種制度安排。因此，這種特有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度帶來了一系列的問題，如土地權(quán)屬糾紛、征地補償費用不標準、不合理分配、農(nóng)民宅基地不合理占用、土地使用權(quán)尤其是非農(nóng)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題及農(nóng)民的權(quán)益問題等。

具體而言，現(xiàn)行農(nóng)村土地實行集體所有制，但對于“集體”，法律上含糊不清，由此可見農(nóng)村土地所有權(quán)是缺失的。產(chǎn)權(quán)不完整可能導致土地頻繁調(diào)整，農(nóng)民進行短期經(jīng)營行為，甚至采用掠奪式經(jīng)營，導致土地貧瘠化，不利于土地的可持續(xù)發(fā)展。因此目前我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨的迫切要解決的就是明確土地產(chǎn)權(quán)所有。

另一方面，目前中國農(nóng)地面臨著土地分散經(jīng)營，難以獲得規(guī)模效益。雖然我國的耕地面積豐富，但對于9憶農(nóng)民這個龐大的基數(shù)，人均耕地面積只有0.1公頃，僅有世界平均水平的42%。所以說，要從根本上提高效益，就必須改變這種小規(guī)模的經(jīng)營模式。

再且，分散經(jīng)營使農(nóng)產(chǎn)品供給層次低，難以獲得市場優(yōu)勢。家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營面臨著小生產(chǎn)與大市場的矛盾，主體分散，導致農(nóng)產(chǎn)品無力抵御激烈的市場競爭，加之以封閉式的經(jīng)營模式，使農(nóng)產(chǎn)品進入市場的交易費用昂貴，同時缺乏對市場的有效信息，面臨的市場風險大大提高。家庭生產(chǎn)的盲目性和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭的無序性，也造成農(nóng)業(yè)資源的巨大浪費。

在現(xiàn)有的法律中，只有城市的國有土地才可以出讓其建設(shè)使用權(quán)，而農(nóng)村集體農(nóng)地必須經(jīng)過政府征用，變成國有土地，才可以產(chǎn)生出建設(shè)使用權(quán)。這種不平等的土地權(quán)利，把農(nóng)民束縛在土地上，不利于農(nóng)民人口流動，還嚴重影響了中國城市化和新農(nóng)村建設(shè)的進程。所以，改變這樣的法律法規(guī)，制定公平、合理的法律制度，也是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展的一個重要方面。

總的來說，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目標指向是以恢復農(nóng)民地權(quán)為實質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。當前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革的核心內(nèi)容主要是把土地承包權(quán)賦予真正的物權(quán)屬性，這樣可以在土地集體所有制的前提下賦予農(nóng)戶以土地經(jīng)濟所有權(quán)，集體合作經(jīng)濟組織保留對土地的終極所有權(quán)，并通過一定的收益權(quán)來體現(xiàn)。農(nóng)戶擁有對土地的占有、收益、使用和有條件的處置權(quán)。集體憑借土地的終極所有權(quán)，可以依法進行土地使用情況的監(jiān)督管理，負責農(nóng)地的承包、繼承、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等的管理工作，可以依法收取地租。

第二篇：論我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度試點改革

論我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度試點改革

摘 要：長期以來，由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清和產(chǎn)權(quán)制度的激勵約束等功能的缺失，農(nóng)村土地資源配置低效、農(nóng)民權(quán)益受損問題較為嚴重。為了改變這個現(xiàn)狀，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，全國各地就農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革紛紛進行試點。十八屆三中全會后，農(nóng)村土地制度改革更是受到極大關(guān)注，并提上了政府工作日程。本文在這樣的背景下，對中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的試點情況進行分析，以期進一步確定中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向。

關(guān)鍵詞：宅基地產(chǎn)權(quán)；集體建設(shè)用地使用權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

基金項目：2013年北京市高等學校青年英才項目

主持人：歐陽蘇芳

項目編號：YETP1430

項目內(nèi)容：不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度研究

中國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民及其農(nóng)村土地問題一直是我國的主要問題。新中國成立60多年以來，我國的土地制度經(jīng)歷了多次變革。近年來，為了促進農(nóng)村土地的進一步改革，各地進行了試點。本文就各地試點情況做綜述。成都土地產(chǎn)權(quán)制度改革實踐

成都市我國的一個特大城市，市域國土面積的絕大部分在農(nóng)村，半數(shù)以上的居民為農(nóng)民。自2003年“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”工作實施以來，成都城市居民人均可支配收入增長1.76倍，農(nóng)村居民收入增長了1.77倍。成都在此過程中進行的農(nóng)村土地制度改革，為其經(jīng)濟發(fā)展奠定了很好的基礎(chǔ)。

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革主要經(jīng)歷了以下幾個進程：[1]

1.1 確權(quán)與頒證

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的確權(quán)與頒證工作于2008年啟動，至2009年末，全市共有257個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2661個村（社區(qū)）啟動了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，涉及農(nóng)戶190.04萬戶，已經(jīng)完成確權(quán)頒證37.2萬戶。在確權(quán)和頒證過程中，還對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行了整改。

1.2 成立投資公司集合社會資本

成都市政府于2007年12月成立了成都市農(nóng)發(fā)投公司，該公司利用到位財政資金27.85億元，累計推進項目398個，市農(nóng)發(fā)投公司累計直接投入89億元，帶動社會資金投入94.4億元，使得財政投入的資金擴大6.6倍，充分發(fā)揮杠桿效應，增強了對農(nóng)業(yè)的投入力度。同時，該公司下轄的兩個擔保公司利用其高達6億元的注冊資本，集合社會投入資金25.4億元。

1.3 成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所促進產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

2008年10月13日在全國率先成立了成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，各區(qū)縣搭建了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場。截至2009年末，產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)流轉(zhuǎn)6.63萬宗，流轉(zhuǎn)金額33.62億元。

成都通過試點改革，保持了城市經(jīng)濟快速發(fā)展，又遏制了城鄉(xiāng)差距的拉大。但是成都在改革中也存在一些問題：如城鄉(xiāng)建聯(lián)（農(nóng)戶出讓宅基地使用權(quán)，從而獲得建立新房的基金）政策使得小產(chǎn)權(quán)樓盤出現(xiàn)；政府在農(nóng)地綜合治理中并未定位于服務的地位，加大了政府財政壓力，也難以保證融資平臺公司的積極推東作用。海南省三亞市天崖鎮(zhèn)力村農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革

2011年國土部在海南省三亞市天崖鎮(zhèn)力村開始試點農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，試點改革的核心內(nèi)容主要在于促進集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。為此，2011年三亞市政府出臺了《三亞市試點地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》、《三亞市試點地區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》、《三亞市試點地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等文件，對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革在制度上作出了頂層的設(shè)計，并在力村開始改革試點。試點主要措施如下：[2]

（一）根據(jù)《三亞市試點地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》的規(guī)定，市人民政府分別向村集體、農(nóng)戶發(fā)放了《集體土地所有證》、《集體土地使用證》、《集體土地他項權(quán)利證》，使得村集體、農(nóng)戶和村民擁有長久的土地產(chǎn)權(quán)，改變村民和村集體在城鎮(zhèn)化過程中失地的狀況。

（二）建立試點農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。《建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》通過具體的規(guī)定，建立國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)同地、同價、同權(quán)入市的統(tǒng)一土地市場。

（三）建立試點農(nóng)村集體農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。《農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方法》指出，農(nóng)民或土地使用權(quán)受讓方在不改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，不對本地區(qū)造成生態(tài)環(huán)境破壞和水土流失，不違反國家環(huán)境保護相關(guān)規(guī)定的條件下，可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式自由的處置已經(jīng)取得集體農(nóng)地使用權(quán)。

（四）建立試點農(nóng)民長久生產(chǎn)生活保障制度。《建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》規(guī)定，集體建設(shè)用地享有與城鎮(zhèn)土地使用權(quán)同等權(quán)益。收益的5%用于村民社會保障，40%繳納市政府，用于城市綜合配套設(shè)施建設(shè)；30%分配給被征地村民；15%用于發(fā)展集體經(jīng)濟；10%用于集體經(jīng)濟組織公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。蘇州土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

蘇州的土地產(chǎn)權(quán)改革主要采取了以下措施：[3]

（一）在宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革上，直接按照戶籍、婚齡等進行房屋、宅基地的產(chǎn)權(quán)置換。

（二）在集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革上，蘇州集體出租或轉(zhuǎn)讓廠房、土地等獲得巨大的收益，集體成員通過成員全分享集體土地的收益，之后通過股份制改革農(nóng)民成了集體資產(chǎn)的股東，以股東的方式進行分紅。

（四）在農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度改革上，其重要模式是當?shù)剞r(nóng)村居民放棄承包地進入失地農(nóng)民社會保障范圍。蘇州土地產(chǎn)權(quán)改革有其顯著的特點，主要原因在于蘇州的城鄉(xiāng)一體化進程發(fā)展較快，非農(nóng)就業(yè)比例很高。

四、北京市農(nóng)村土地制度改革。北京農(nóng)村土地制度改革一直在穩(wěn)步的進行，其采取的措施主要如下：

（一）宅基地流轉(zhuǎn)改革。北京宅基地流轉(zhuǎn)主要有三個階段：上世紀80-90年代很多城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村買房或者申請宅基地建房，1999年被國務院辦公廳以發(fā)布通知的方式禁止；之后，北京農(nóng)村宅基地更多的是以出租的方式流轉(zhuǎn)，房屋出租收益成為近郊農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要來源；2013年，北京市政府開始在密云縣干峪溝試點宅基地流轉(zhuǎn)，在農(nóng)民自愿的前提下盤活閑置房屋發(fā)展旅游，增加了農(nóng)民收入。然而，宅基地的流轉(zhuǎn)受到法律等方面因素的制約，其發(fā)展遭遇瓶頸。對宅基地進行全方位的確權(quán)確價，使得宅基地得到有效的流轉(zhuǎn)，是今后農(nóng)村土地制度改革的重點之一。

（二）集體建設(shè)用地改革。北京集體建設(shè)用地改革模式有兩個階段：一是2000年～2010年的改革，主要是以貨幣形式安置農(nóng)民“轉(zhuǎn)居”或“轉(zhuǎn)工”，此模式帶來許多詬病，后棄之不用。二是2010年至今的改革，主要是逐漸實現(xiàn)農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并通過健全農(nóng)民社會保障與建立集體商業(yè)底商的模式來保證農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展。但是農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中無法與城市國有土地同權(quán)、同價、同等入市。此外，如何保證農(nóng)村集體建設(shè)用地的收益讓農(nóng)民直接受惠，是后續(xù)改革要研究的重點。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革。北京市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自2005年開始實施流轉(zhuǎn)以來，對實現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模收益、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，提高土地的生產(chǎn)力，提供農(nóng)民收入等方面起到了很大的促進和帶動作用。然而，仍存在以下問題：流轉(zhuǎn)方式單一，主要是互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式；流轉(zhuǎn)對象單一，85%的流轉(zhuǎn)都在農(nóng)戶間進行；流轉(zhuǎn)土地多用于非糧食生產(chǎn)；流轉(zhuǎn)交易平臺尚未完全建立（北京農(nóng)交所目前只在平谷和門頭溝在辦事處）；流轉(zhuǎn)價格沒有參照依據(jù)。結(jié)語

改革開放三十年以來，農(nóng)村土地制度改革取得了重大的歷史性突破。通過各地農(nóng)村土地制度改革試點工作，農(nóng)村土地制度改革又爆發(fā)了巨大的生命力。十八屆三中全會后，農(nóng)村土地制度改革受到極大關(guān)注。在這樣的背景下，如何繼續(xù)完善農(nóng)村土地制度改革，則是學界和政府需要進一步研究和探索的重大課題。

參考文獻

[1]劉澤仁.成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)研報告[J].西部經(jīng)濟管理論壇，2011（3）.[2]中國農(nóng)村發(fā)展銀行海南省分行課題組.一個突破土地產(chǎn)權(quán)制度的試點改革-海南省三亞市天涯鎮(zhèn)力村農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的案例分析[J].區(qū)域經(jīng)濟，2013（7）.[3] 曲福田、田光明.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，管理世界，2011（6）.

第三篇：配合國土資源部開展深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度匯報材料

配合國土資源部開展深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

改革與建設(shè)調(diào)研匯報材料

一、我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的基本現(xiàn)狀

1、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史沿革。

新中國成立以來，我國對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度的安排有過幾次重大的變化。建國初期，我國農(nóng)村實行了土地改革，將過去由地主、富農(nóng)霸占的土地分給無地少地的農(nóng)民，從而激發(fā)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅度提高。土地改革后，為解決部分農(nóng)戶勞動力不足的困難，開始發(fā)展互助組。1953年開始推行初級農(nóng)業(yè)合作社，土地、耕畜和大農(nóng)具人股交合作社集體使用，但所有權(quán)仍歸農(nóng)戶，收益既按勞分配，又按股分紅，按今天的說法也可算作“兩權(quán)分離”。盡管土地改為“私有公營”，農(nóng)產(chǎn)仍是土地的主人，只是由大家一起來合理使用土地，以提高土地產(chǎn)出率和減少風險，因而還是獲得了大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)的擁護。但1955年夏季開始實行農(nóng)村高級合作社，一下子取消了土地、耕畜和大農(nóng)具的入股分紅，將農(nóng)民私有的土地無償轉(zhuǎn)為集體所有，使土地由私有私營變?yōu)楣泄珷I，從而徹底割斷了農(nóng)產(chǎn)與土地之間天然的血緣關(guān)系。從當時實際情況看，這種制度安排很難說是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求，更多的恐怕還與那個時期的政治因素有關(guān)。1958年又開始搞“政經(jīng)合一”的人民公社化運動，刮起了“一平二調(diào)”的“共產(chǎn)風”，這實際上是重蹈了蘇聯(lián)的“農(nóng)業(yè)公社”的覆轍，不僅在極短的時間內(nèi)更徹底地否定了農(nóng)民家庭作為基本生產(chǎn)經(jīng)營單位的地位，剝奪了農(nóng)民對土地的所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，而且還嚴重侵 犯了農(nóng)民的收益權(quán)。由于“人民公社制度本身的效率低下和對農(nóng)民利益的損害，是制度內(nèi)涵規(guī)則的必然反饋”。從而必然會給我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來一場歷史上罕見的深重的災難。

1979年以后，我國總結(jié)了前二十多年的經(jīng)驗教訓，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度安排作了一次重大的調(diào)整，將土地使用權(quán)分離出來交還給農(nóng)民家庭承包經(jīng)營，由土地的公有公營轉(zhuǎn)變?yōu)楣兴綘I，但集體仍握有所有權(quán)、處分權(quán)和部分收益權(quán)。由于“家庭承包責任制作為一種制度創(chuàng)新，有著還原農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營最優(yōu)的經(jīng)營特征和適應農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征的本質(zhì)內(nèi)在規(guī)定”。這種部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營權(quán)回歸，揚棄了傳統(tǒng)的集體生產(chǎn)模式，在一定程度上迎合了經(jīng)濟主體的內(nèi)在要求，從而解放了生產(chǎn)力，促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。我國80年代農(nóng)村率先進行的以推行家庭承包責任制為核心的經(jīng)濟改革不僅刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，顯著地改善了農(nóng)民的生活，而且也對城市的經(jīng)濟改革產(chǎn)生了極大的促進作用。

進入90年代后，家庭承包責任制繼續(xù)發(fā)揮著穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，并在此基礎(chǔ)上又衍生出幾種新的承包形式，如山東平度的“兩田制”，廣東南海的“農(nóng)村土地股份合作制”，陜西、晉西、湘西等地區(qū)實施的“四荒地拍賣”等，在出臺初期也都收到了較好的效果。然而近幾年來，家庭承包責任制包括幾種衍生形式，卻出現(xiàn)了不同程度的制度障礙，產(chǎn)生了一系列問題，低效利用稀缺的土地資源這一現(xiàn)象仍未得到根本改觀。

2、集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的主體和權(quán)能等實際狀況。我縣集體土地所有權(quán)的大部分集體屬于村小組一級的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，部分由村委會代管，也有部分是村委會直接管理的村集體經(jīng)濟組織所有，有極少部分是屬于鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有，這也是我國目前土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀。集體土地所產(chǎn)生的收益一般歸集體所有，例如國家怔收土地一般直接補償?shù)睫r(nóng)民個人，部分歸集體安排。集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體一般是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或村辦企業(yè)和聯(lián)營企業(yè)，一般產(chǎn)生的收益歸農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有或企業(yè)所有。宅基使用權(quán)一般是本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員才具有，宅基地目前可以出租。承包經(jīng)營權(quán)一般分為家庭承包制的農(nóng)戶主體和對外承包從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個人或單位，前者是具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益權(quán)和征地補償權(quán)，后者只有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益權(quán)并且要繳納一定的租金。

3、集體土地通過征收、流轉(zhuǎn)等方式產(chǎn)生的收益分配現(xiàn)狀。我縣集體土地通過征收轉(zhuǎn)為國有土地按照國家及地方政策享受征地補償?shù)母鞣N權(quán)利及收益。我縣集體土地目前沒有除對外承包從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外沒有開展流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題和改革探索

1、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)在主體、權(quán)能以及農(nóng)民集體和成員間關(guān)系、集體土地收益分配等方面存在的突出問題。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地的價值愈發(fā)顯現(xiàn)，圍繞著土地的收益，農(nóng)民集體和成員間的矛盾越來越突出，也同時對現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)帶來沖擊。主要在現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地大部分已經(jīng)承包到戶，但涉及到征地時由于收益的分配問題，農(nóng)民集體和成員間經(jīng)常產(chǎn)生大的矛 盾，由于村干部的粗放管理和不能代表大多數(shù)村民利益，必須完善各種征地制度保障農(nóng)民權(quán)益。

2、各地在進一步明確和落實集體土地產(chǎn)權(quán)主體、合理界定農(nóng)民集體與成員關(guān)系方面實踐探索。

我縣在這方面按照國家和地方政策將征地補償直接到農(nóng)戶，避免各級截留，而且實行先補償后征地政策，有力地保障了農(nóng)民利益。同時開展農(nóng)村征地補償費用包含社保、醫(yī)保等支出，這方面由村集體組織牽頭進行。合理界定村集體與成員的權(quán)利。

3、各地在逐步還權(quán)賦能、切實規(guī)范集體內(nèi)部土地收益分配方面的有益嘗試。

土地制度的創(chuàng)新要以有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展為基本前提，其制度安排必然要注重農(nóng)地及農(nóng)地生產(chǎn)特點，使生產(chǎn)者的行為不違背農(nóng)地生產(chǎn)的生態(tài)本質(zhì)，有效發(fā)揮制度在促進資源優(yōu)化配置中的作用。制度創(chuàng)新應充分考慮生產(chǎn)者的自發(fā)能動性，從而降低監(jiān)督成本，提高生產(chǎn)效率。同時，制度創(chuàng)新還必須確保國家和社會公眾利益對土地利用的最終決定權(quán)。

因此，對土地產(chǎn)權(quán)制度進行重大變革的核心就是要“還權(quán)于民”：要在社會公眾利益的約束條件下，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者較完整地擁有土地的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并從對自身利益的追求中促進社會的發(fā)展。

這方面，我縣嚴格按照上級政策開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革嘗試，目前主要參照省政府《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》開展 集體土地產(chǎn)權(quán)方面的改革，其它暫未涉及。

三、農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作進展情況及存在問題

1、當前農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證進展情況和政策措施。

我縣的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)早在1989年就開始，應發(fā)證數(shù)1734宗，已經(jīng)發(fā)證870宗，占應發(fā)證的50.2%。

我縣的農(nóng)村集體所有權(quán)登記發(fā)證早在2006年底更新調(diào)查基本完成就開始了，經(jīng)過四年時間的努力，基本完成除爭議地外的農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作。目前，集體土地所有權(quán)應發(fā)證數(shù)1163宗，已發(fā)證數(shù)956宗，占應發(fā)證數(shù)的82.2%，建立圖形和屬性數(shù)據(jù)一一對應的數(shù)據(jù)庫。

我縣農(nóng)村宅基地早在1989年開始的土地總登記就開始確權(quán)登記發(fā)證，目前已經(jīng)發(fā)證113304宗，占應發(fā)證數(shù)的66.65%。據(jù)測算目前仍有將近六萬宗左右未發(fā)證。

根據(jù)上級的要求和市政府的統(tǒng)一部署，我縣將于今年全面開展農(nóng)村宅基地發(fā)證工作，并于年底基本完成此項工作。預計全縣還有大約六萬宗左右的發(fā)證量，目前已經(jīng)通過公開招標確定專業(yè)隊伍廣東省國土資源測繪院開展此項工作的外業(yè)調(diào)查，現(xiàn)在正待完成準備工作全面開展。我們將嚴格按照上級的要求做好農(nóng)村宅基地發(fā)證要求。

2、集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作和存在問題。

我縣的農(nóng)村集體所有權(quán)登記發(fā)證早在2006年底更新調(diào)查基本完成就開始了，經(jīng)過四年時間的努力，基本完成除爭議地外的農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作。目前，集體土地所有權(quán)應發(fā)證數(shù)1163宗，已發(fā)證數(shù)956宗，占應發(fā)證數(shù)的82.2%，建立圖形和屬性數(shù)據(jù)一一對應的數(shù)據(jù)庫。

目前，集體土地所有權(quán)的全面完成，尚待爭議地的解決，我縣集體爭議多，歷史遺留問題也多，需要進一步加大爭議地的解決力度。

3、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作情況和存在問題。

我縣農(nóng)村宅基地早在1989年開始的土地總登記就開始確權(quán)登記發(fā)證，目前已經(jīng)發(fā)證113304宗，占應發(fā)證數(shù)的66.65%。據(jù)測算目前仍有將近六萬宗左右未發(fā)證。

根據(jù)上級的要求和市政府的統(tǒng)一部署，我縣將于今年全面開展農(nóng)村宅基地發(fā)證工作，并于年底基本完成此項工作。預計全縣還有大約六萬宗左右的發(fā)證量，目前已經(jīng)通過公開招標確定專業(yè)隊伍廣東省國土資源測繪院開展此項工作的外業(yè)調(diào)查，現(xiàn)在正待完成準備工作全面開展。我們將嚴格按照上級的要求做好農(nóng)村宅基地發(fā)證要求。

4、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作情況和存在問題。

我縣的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)早在1989年就開始，應發(fā)證數(shù)1734宗，已經(jīng)發(fā)證870宗，占應發(fā)證的50.2%。

四、推進農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革與建設(shè)的有關(guān)建議。

1、顯化集體土地產(chǎn)權(quán)主體、合理界定農(nóng)村集體與成員關(guān)系的具體建議。

土地制度的創(chuàng)新要以有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展為基本前提，其制度安排必然要注重農(nóng)地及農(nóng)地生產(chǎn)特點，使生產(chǎn)者的行為不違背農(nóng)地生產(chǎn)的生態(tài)本質(zhì)，有效發(fā)揮制度在促進資源優(yōu)化 配置中的作用。制度創(chuàng)新應充分考慮生產(chǎn)者的自發(fā)能動性，從而降低監(jiān)督成本，提高生產(chǎn)效率。同時，制度創(chuàng)新還必須確保國家和社會公眾利益對土地利用的最終決定權(quán)。

因此，對土地產(chǎn)權(quán)制度進行重大變革的核心就是要“還權(quán)于民”：要在社會公眾利益的約束條件下，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者較完整地擁有土地的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并從對自身利益的追求中促進社會的發(fā)展。

通過對社會發(fā)展動力和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的深層次考慮，以我國農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀為出發(fā)點，綜合國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，我們認為，現(xiàn)階段我國農(nóng)村的土地制度應實行以社會所有制為前提，以業(yè)主所有制為基礎(chǔ)的雙層產(chǎn)權(quán)制度。

這種雙層產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的前提條件是農(nóng)村土地的終極所有權(quán)歸全社會所有，即土地的上層所有者為社會全體人民。上層所有權(quán)的法定代表人為土地委員會，這個委員會由各級人民代表大會立法通過并任命的地方人民代表、各類專家、社會賢達和政府管理人員共同組成，并按照社會利益對農(nóng)村土地實行統(tǒng)一的決策管理，至于具體的管理事務則由政府有關(guān)職能部門去分工處理。土地委員會不同于傳統(tǒng)的政府主管部門，它是由各級人大直接任命的，并對人大負責。土地委員會能廣泛吸收社會各界人士參予農(nóng)村土地的決策、管理和監(jiān)督，既代表了全社會的利益，也代表了農(nóng)產(chǎn)本身的利益。當然，它的權(quán)力也不是無所不包，而是界限分明的：土地委員會“通過實施統(tǒng)一、嚴格的規(guī)劃管理實現(xiàn)上層對土地的調(diào)控功能；通過法定程序，以征收土地稅金、租金的形式獲取上層所有權(quán)的收益；在社會公共利益與業(yè)主利益發(fā)生沖突時，使后者利益服從前者利益”。這種組織形式有利于擺脫行政機構(gòu)的直線管理，克服部門所有制的種種弊病。

業(yè)主所有制是農(nóng)村土地雙重產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。業(yè)主是“依法擁有、照章納稅、自主經(jīng)營、自負盈虧”的獨立經(jīng)濟實體，業(yè)主既可以是農(nóng)戶，也可以是各級政府(公地的擁有者)和各類法人機構(gòu)。業(yè)主除了依照法律規(guī)定向國家繳納應該承擔的農(nóng)業(yè)稅和地租外，對自己的農(nóng)地擁有實際的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)及他項權(quán)利，其他個人或機構(gòu)均無權(quán)干預。當國家出于社會公眾利益的原因，需要改變土地用途和收購業(yè)主所有權(quán)時，業(yè)主必須服從，但有權(quán)依法獲得經(jīng)濟補償。

這種雙重結(jié)構(gòu)的土地產(chǎn)權(quán)制度層次分明、界限清晰，兼顧了社會利益和個人利益，可大大提高業(yè)主的生產(chǎn)積極性。它既可避免“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”而導致國家和公眾利益受損的不足，又可克服傳統(tǒng)國有化制度中政府的直接干預，縮小鄉(xiāng)村干部以權(quán)謀私的空間，促進土地資源的優(yōu)化配置，使固化的土地流動起來，有利于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)規(guī)模的及時調(diào)整，并在流通中得到長足發(fā)展，達到“資源的優(yōu)化配置，要素的合理組合，資產(chǎn)的不斷增值”的最終目標，從而把土地從低水平經(jīng)營中徹底解放出來，走上現(xiàn)代化的經(jīng)營軌道，促進農(nóng)業(yè)的高效發(fā)展。

2、在特定區(qū)域、一定范圍內(nèi)推進集體土地產(chǎn)權(quán)改革，理順政府和農(nóng)民集體的利益分配關(guān)系的具體建議。

以上論述表明，農(nóng)村土地雙層產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是符合我國國情和制度變遷的路徑依賴的較優(yōu)選擇。它的基本思路就是：以“資源的優(yōu)化配置，要素的合理組合，資產(chǎn)的不斷增值”為目標，以家庭經(jīng)營為核心，通過“還權(quán)于民”重建土地和生產(chǎn)者之間的血緣關(guān)系。基于這個基本思路，我們建議進行土地產(chǎn)權(quán)制度改革的具體措施為：

(一)成立農(nóng)村土地委員會

1．縣以上各級人民代表大會通過立法程序組建土地委員會，代表全體人民行使農(nóng)村土地終級所有權(quán)。土地委員會由地方人民代表、專家、社會賢達、政府管理人員共同組成，由各級人大依法任免。

2．土地委員會在執(zhí)行土地管理權(quán)能時，應按照社會公眾利益進行決策管理。

3．建立以登記為中心的交易管理系統(tǒng)，將政府管理與法律監(jiān)督統(tǒng)一起來，共同為農(nóng)村土地市場服務。

4．以基本農(nóng)田保護為原則，由農(nóng)村土地委員會對土地流通進行監(jiān)督、引導和控制。國家或社會公眾利益需要使用農(nóng)村土地時，應報經(jīng)土地委員會審查批準，并按合理價格向業(yè)主征購。

(二)采取適當?shù)拇胧植綀?zhí)行業(yè)主所有制

1．農(nóng)戶以現(xiàn)有的責任田、口糧田、自留地和宅基地作為將來核定業(yè)主土地所有權(quán)證的基礎(chǔ)，這部分土地產(chǎn)權(quán)應無償歸于農(nóng)民所有。

2．對于目前承包大戶擁有使用權(quán)的土地進行客觀公正地評估，由承包者向集體繳納一定費用購買所有權(quán)，取得業(yè)主所有權(quán)。

3．農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用的土地按現(xiàn)占用的土地面積核定產(chǎn)權(quán)，但必須每年繳納一部分土地收益作為該地的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，用于解決集體范圍內(nèi)農(nóng)戶的生產(chǎn)和生活困難。

4．以租賃或合作經(jīng)營方式使用農(nóng)村集體土地的非農(nóng)經(jīng)濟組織，其所使用土地的業(yè)主所有權(quán)仍歸原出租方或合作方(集體經(jīng)濟組織)。

5．農(nóng)村行政管理機構(gòu)和公益事業(yè)使用集體土地者，由上級財政或投資者向集體出資買斷，取得業(yè)主所有權(quán)，或繼續(xù)向集體租用。

6．村一級應建立代表集體的法人經(jīng)濟組織，以取代村委會行使集體土地所有者職能。這種經(jīng)濟組織應將農(nóng)民應有的土地權(quán)利，以一定形式加以量化。

(三)借鑒國外先進經(jīng)驗，大力發(fā)展現(xiàn)代化家庭農(nóng)場

雖然目前“庭院經(jīng)濟”取得了一定的發(fā)展，但畢竟不能越俎代皰。唯有具有一定規(guī)模水平，擁有先進技術(shù)裝備，掌握現(xiàn)代科學技術(shù)和科學管理知識，以市場為導向，進行現(xiàn)代化、專業(yè)化、集約化經(jīng)營的自主決策、自負盈虧的家庭農(nóng)場才是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。家庭農(nóng)場目前以戶為基礎(chǔ)，將來也可能發(fā)展成聯(lián)戶合作、合資、有限責任公司、股份制農(nóng)場等多種形式，但這必須是“水到渠成”，是出于農(nóng)民追求利益最大化的自覺要求，政府不必去做“拔苗助長”的事。

(四)建立家庭農(nóng)場的支持和服務系統(tǒng)

現(xiàn)階段我國的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較為落后，農(nóng)民的整體收入較低，恐沒有經(jīng)濟實力收購土地，因此，政府應該積極引導，逐步形成家庭農(nóng)場的支持和服務系統(tǒng)。

1．以基本農(nóng)田保護為前提做好土地總體規(guī)劃，并通過法律法規(guī) 來保障農(nóng)戶利益。

2．設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展基金，資助農(nóng)民對土地進行長期的個人投資。鑒于我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較為落后，農(nóng)民沒有實力收購土地，銀行應建立農(nóng)田置業(yè)投資信貸基金，以按揭形式向農(nóng)戶提供低息貸款，基金進行部分或全部貼息。

3．設(shè)立農(nóng)業(yè)貸款擔保基金。農(nóng)民向銀行貸款時，經(jīng)審查通過者可由基金作擔保。

4．對青年農(nóng)民提供就業(yè)補貼，幫助其通過培訓掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他專業(yè)技能，就業(yè)補貼資金主要來自農(nóng)業(yè)發(fā)展基金和財政預算撥款。

5．設(shè)立農(nóng)業(yè)保險基金，轉(zhuǎn)移和分散農(nóng)民的土地投資風險。

6．政府建立屯存農(nóng)產(chǎn)品的公共倉庫，在市場價格較低時免費接受農(nóng)民寄存，并根據(jù)實際情況以質(zhì)押方式先行提供免息貸款支持生產(chǎn)周轉(zhuǎn)，俟行情好轉(zhuǎn)時還貸取貨，或由政府按保證或支持價格收購，以保障農(nóng)民的基本利益。

7．政府在預測宏觀形勢的基礎(chǔ)上引導農(nóng)產(chǎn)品的深加工，支持原有集體經(jīng)濟組織進行轉(zhuǎn)化，使之向股份制或股份合作制方向發(fā)展，成為按現(xiàn)代企業(yè)制度要求運作的企業(yè)。其主要業(yè)務是向農(nóng)戶提供技術(shù)、裝備以及各種產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務，并將這些服務組織納入到整個社會服務體系中。

(五)建立合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制

1．建立、健全土地產(chǎn)權(quán)界定、區(qū)界界定、土地調(diào)查、測繪、評 估和土地登記制度。

2．所有的土地交易都要通過政府辦理登記手續(xù)，依法納稅。

3．在農(nóng)業(yè)用地交易轉(zhuǎn)讓中，政府應制定一定的限制條件，如：不能擅自改變規(guī)劃用途，受讓者必須具有一定的農(nóng)業(yè)知識、農(nóng)業(yè)技能和經(jīng)營土地的能力等，從而保證土地的高效開發(fā)和最優(yōu)配置，并促進農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展。

4．鼓勵農(nóng)地向種田能手集中，進行規(guī)模經(jīng)營。

5．出于國家或社會公眾利益需要而須改變農(nóng)業(yè)用地為非農(nóng)建設(shè)用地者，政府和用地單位應參照市場價格，以合理的價格進行征購或收購業(yè)主所有權(quán)，廢止傳統(tǒng)的無償或低價征用方式。收購資金不足，可以發(fā)行長期有息的土地債券，分期還本付息。

6．本著“取之于地，用之于地”的原則，對征購集體土地業(yè)主所有權(quán)獲得的資金，由土地委員會進行管理，用于農(nóng)村的發(fā)展生產(chǎn)、社會保障以及農(nóng)村公益事業(yè)。

(六)建立合理的農(nóng)村稅費體系

農(nóng)村稅收體系的確定應本著財政學理論中的受益原則和能力原則，公平地確定農(nóng)民應負擔的合理內(nèi)容。農(nóng)民應該負擔的大致包括以下幾個部分：以農(nóng)業(yè)稅或田畝稅形式表現(xiàn)的終極所有權(quán)的收益；出于公共利益的需要而興建的大型農(nóng)田水利建設(shè)的生產(chǎn)管理開支；政府管理人員的差餉；地區(qū)社會的公益事業(yè)(農(nóng)村地區(qū)的科教文衛(wèi))等，可將這些負擔內(nèi)容歸并成為合理的稅、租、捐。農(nóng)戶只需依法繳納稅租捐，對其他各種不合理的攤派依法有權(quán)抗交，以切實減輕農(nóng)民負擔。(七)建立健全農(nóng)村社會保障體系

在實施雙層所有權(quán)結(jié)構(gòu)的同時，應逐步建立和健全農(nóng)村社會保障體系，弱化和部分替代土地的保障功能，降低農(nóng)地制度改革的成本，從而促進農(nóng)村土地制度改革的順利進行。

3、加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記處頒證工作、加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護等基本制度建設(shè)的相關(guān)建議。

切實按照上級要求和本地實際，加快集體土地的確權(quán)登記工作，在一年內(nèi)全面完成宅基地發(fā)證工作；加大農(nóng)村爭議地區(qū)的調(diào)處力度，盡快完成所有權(quán)登記發(fā)證工作；集體建設(shè)用地在宅基地調(diào)查發(fā)證期間一并完成。

通過土地的確權(quán)登記，使法律上完成對農(nóng)村集體土地的界定和保護，為下一步開展各項工作打下良好的基礎(chǔ)。在國家和地方政策的允許下開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和試點工作，為下來的工作奠定基礎(chǔ)。

五、農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的質(zhì)量和規(guī)范化情況。（補充）

六、土地爭議調(diào)處。（監(jiān)察負責）（補充）

——《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》實施情況

1、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》（以下簡稱《辦法》）實施以來，受理的土地權(quán)屬爭議案件63宗，已處理59宗，正在處理的4宗。以往受理的案件都能處理。

2、土地權(quán)屬爭議起因的類型有1）道路建設(shè)占地引發(fā)約占50%；2）工業(yè)建設(shè)占地引發(fā)約占40%；其它原因引發(fā)約占10%。

3、沒出臺配套性政策文件

4、縣委、縣政府在2004年設(shè)立了“縣山林土地糾紛調(diào)處領(lǐng)導小組辦公室”，人員6名，經(jīng)費5000元/月。

5、“調(diào)處辦公室”是臨時機構(gòu)，人員從縣內(nèi)相關(guān)單位抽調(diào)，不便管理，影響工作效率和工作質(zhì)量。6、1）集體與國有土地權(quán)屬爭議，如縣羅浮山水果場與馬河背口小組爭議場部土地案；2）集體與集體所有權(quán)爭議，如楊村鎮(zhèn)埔聯(lián)村馬嶺、山尾小組與連

一、連

二、連三小組爭議“三渡橋”土地案；3）集體宅基地爭議，如柏塘鎮(zhèn)黃塘村橋園小組與三村、下村小組爭議“新屋下”（土名）集體舊宅基地；4）國有土地使用權(quán)爭議，如縣輕工業(yè)品進出口公司綜合樓“天井”使用權(quán)爭議。

7、《辦法》中關(guān)于管轄權(quán)的規(guī)定能滿足實際工作需要。

8、《辦法》中關(guān)于期限的規(guī)定能滿足實際工作需要，如羅浮山管理委員會瀾石村與新圍小組爭議“天井塘”土地案。2008年11月1日申請，6日決定立案并書面要求雙方當事人在30日內(nèi)提交“答辯狀”2009年2月28日提交處理意見。

9、在調(diào)查階段普遍存在取證難的問題。一是當事人確實沒保存書面證據(jù)；二是當事人認定爭議地是對方的或明知證據(jù)不足拒絕在確認爭議范圍面積圖上、文件上簽名蓋印。

10、作出的調(diào)解書和處理意見書在具體實踐中一般能夠兌現(xiàn)。進入行政復議和司法程序的案件比例約為50%。

11、發(fā)出立案通知書，在通知書中注明法律規(guī)定的內(nèi)容，如繼續(xù)動土 改變現(xiàn)狀的通過政府出面做思想工作勸其停工。

12、《辦法》操作性不強，使用率低。建議具體化、細則化。如當事人一方接受或拒絕配合調(diào)查怎么辦？當事人拒絕在確認爭議范圍的圖件上、文件上簽名、蓋印又如何處理？一方?jīng)]有在圖件、文件上簽名、蓋印作出的處理決定是否有效？

博羅縣國土資源局 二0一0年十月十一日15

第四篇：我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與創(chuàng)新研究

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與創(chuàng)新研究

——基于制度經(jīng)濟學的視角

羅重譜

【專題名稱】體制改革

【專 題 號】MF1

【復印期號】2009年05期

【原文出處】《地方財政研究》(沈陽)2009年3期第9～13頁

【作者簡介】羅重譜，中南財經(jīng)政法大學。（武漢 430060）

【內(nèi)容提要】 新中國成立以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)農(nóng)民土地私有制—農(nóng)村土地集體所有制—農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制的制度變遷并日臻合理，制度績效有了明顯提升。然而，現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制還存在產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)客體模糊、產(chǎn)權(quán)主體殘缺等問題，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高。為此，應該在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下延展和物權(quán)化農(nóng)民的土地使用權(quán)，細分家庭承包土地使用權(quán)到個人，實現(xiàn)集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)的對等化。同時，要進一步完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，分類處理農(nóng)村土地，保障國家利益、集體權(quán)益和農(nóng)業(yè)用地，創(chuàng)新保障集體土地使用權(quán)的法律制度等方面的配套措施。

【關(guān) 鍵 詞】產(chǎn)權(quán)/農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)/制度變遷

一、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷與績效

(一)土地改革時期——農(nóng)民土地私有制

1949年以前，我國農(nóng)村土地實行的是封建土地私有制，大部分土地歸地主所有，而土地使用則實行租佃制。在這種情況下，土地的所有權(quán)與使用權(quán)基本上是分離的，但由于長期實行土地私有制，我國的土地交易、土地投機現(xiàn)象十分活躍。其結(jié)果無一例外地形成了土地集中，不僅難以保證土地的生產(chǎn)效率，更導致了一系列社會矛盾，致使土地問題幾乎成為社會矛盾的焦點。因此，在《中華人民共和國土地改革法》的指導下，1950年冬至1952年春，我國開始并逐步完成了對三億多無地或少地的農(nóng)業(yè)人口地區(qū)的土地改革，其目標是廢除地主階級封建剝削的土地制度，實行農(nóng)民土地所有制，即變“地主所有、租佃經(jīng)營”的土地產(chǎn)權(quán)制度為“農(nóng)民所有、個體經(jīng)營”的土地產(chǎn)權(quán)制度，方法是在發(fā)動群眾，劃分階級的基礎(chǔ)上，沒收地主的土地、農(nóng)具、耕畜，征收教堂、學校、團體在農(nóng)村中的土地和其他公地。以鄉(xiāng)或相當于鄉(xiāng)的行政村為單位，依法將沒收或征收的土地和其他生產(chǎn)資料，除歸國有的部分外，由鄉(xiāng)農(nóng)協(xié)會接收，按人口統(tǒng)一、公平、合理、無償?shù)胤峙浣o無地、少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧農(nóng)。通過土改運動，實現(xiàn)了以“耕者有其田”為特征的農(nóng)民土地所有制，這種農(nóng)民土地所有制是一種集所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)于一體的“單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”，其產(chǎn)權(quán)邊界是清晰的，使農(nóng)民獲得了比較完整的排他性產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)權(quán)歸屬是農(nóng)民個體。通過土改，農(nóng)村經(jīng)濟得到了迅速發(fā)展。

(二)農(nóng)村合作化和人民公社化時期——農(nóng)村土地集體所有制

由于農(nóng)民小土地私有制客觀上具有的不穩(wěn)定性和脆弱性，為避免重新出現(xiàn)兩極分化，從1952年起，全國開展了農(nóng)業(yè)合作化運動。經(jīng)歷了四年左右的時間后，勞動群眾集體所有制逐漸替代了農(nóng)民土地私有制。這一過程主要分三個階段實施：第一階段，組織農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)

生產(chǎn)互助組，即在土地和其他生產(chǎn)資料私有的基礎(chǔ)上實行以自愿互利為原則的勞動互助。在這一階段，土地和其它生產(chǎn)資料仍屬于農(nóng)民私有，對土地不實行統(tǒng)一經(jīng)營，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未改變。第二階段，將幾個互助組聯(lián)合起來，成立初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，實行土地和其它生產(chǎn)資料入股，集體勞動、統(tǒng)一經(jīng)營，收入以按勞分配與按股分紅相結(jié)合。土地所有權(quán)歸私人所有，但土地使用權(quán)屬于集體，土地使用權(quán)與所有權(quán)發(fā)生了分離，從而為土地所有制的變革做好了準備。第三階段，從1955年夏季以后，成立高級農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)民個人的土地和其它生產(chǎn)資料無償轉(zhuǎn)歸高級合作社集體所有，實行土地統(tǒng)一經(jīng)營、按勞分配，這樣農(nóng)村土地集體所有制取代了農(nóng)村土地私有制。通過農(nóng)業(yè)合作化，有步驟地取締土地農(nóng)民個體所有制，在農(nóng)村建立了社會主義農(nóng)村土地集體所有制，適應了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展水平，因此對農(nóng)村經(jīng)濟作出了較大貢獻。1957年全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達到604億元，完成原定計劃的101％，比1952年增長25％，平均每年增長4.5％，糧食產(chǎn)量達到19505萬噸，比1952年增長19％，平均每年增長3.7％，農(nóng)業(yè)合作化期間，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高也較快，每一農(nóng)業(yè)勞動者提供的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值平均每年增長1.7％。

1958年的人民公社化運動，宣布了土地私有制的終結(jié)和勞動群眾集體農(nóng)地所有制的最終確立。1962年，為鞏固土地的集體所有制，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中央確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制，即將原先的公社所有，改為以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級所有；生產(chǎn)隊成為土地等資產(chǎn)的主要所有者，是獨立核算、自負盈虧的基本經(jīng)濟單位；生產(chǎn)隊擁有了生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)。至此土地村社集體所有制確定了下來，農(nóng)村形成了以土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度集中統(tǒng)一、集體土地無償使用為主要特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，這種產(chǎn)權(quán)制度明顯不利于農(nóng)村土地經(jīng)營效益的提高。土地集體所有者與土地使用者之間的權(quán)利、利益和責任難以明確界定，土地使用者之間勞動分工也存在著不合理性。更嚴重的是收益分配中的平均主義不斷滋生，不僅束縛了廣大農(nóng)民的勞動生產(chǎn)積極性，而且也影響著包括土地在內(nèi)的各種農(nóng)業(yè)資源的合理有效利用，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期處于緩慢發(fā)展的狀態(tài)，每一勞動者提供的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值從1957年的806.8元下降到1978年的508.2元，下降了37％。農(nóng)民收入水平低下，1978年農(nóng)民人均從集體分配到的年收入在50元以下。全國平均每個生產(chǎn)大隊的集體積累不到1萬元，有些地方甚至不能維持簡單再生產(chǎn)，集體經(jīng)濟已名存實亡。

(三)十一屆三中全會以來——農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制

20世紀70年代末推行的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制，是一個非常重要的制度性變革。它確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對集體土地及國家所有集體經(jīng)營土地的承包經(jīng)營權(quán)，創(chuàng)立了集體土地所有權(quán)或國有土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的新的土地關(guān)系。集體將土地等生產(chǎn)資料按照一定的條件交給農(nóng)戶家庭經(jīng)營，以合同形式明確農(nóng)戶的生產(chǎn)指標、上繳任務和集體提留，農(nóng)戶以戶為單位進行獨立經(jīng)營、自負盈虧。這一新的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的實質(zhì)是在堅持土地集體所有制不變的前提下，實現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，極大地調(diào)動了農(nóng)民勞動生產(chǎn)的積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速擺脫了長期徘徊的局面，實現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟增長。以土地產(chǎn)出效率為例，糧食每公頃產(chǎn)量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均遞增2.9％；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均遞增4.5％，其他經(jīng)濟作物增長速度更快。1978-1984年間，家庭承包制對農(nóng)業(yè)增長的貢獻率約為42.2％-46.9％。

總體而言，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革雖然有所波折，但基本上是符合產(chǎn)權(quán)制度變革方向的，尤其是土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離更是一個變革的基本趨勢。應該說，我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施初步跳出了土地所有權(quán)即代表所有土地產(chǎn)權(quán)的窠臼，農(nóng)民開始擁有土地的部分產(chǎn)權(quán)——相對獨立的經(jīng)營權(quán)以及由此引起的部分收益權(quán)。比較新中國成立以來的三次土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，前兩次均為強制性制度變遷，但因制度本身與市場機制的適應程度不同，在不同社會歷史時期的效益、成本比例不同而結(jié)果迥異；第三次最先引發(fā)的是誘致性制度變遷，最后由于高效率而以強制性制度變遷模式被國家予以法律上的肯定。可見，如果土地產(chǎn)權(quán)制度安排不符合農(nóng)民對土地收益的合理預期，就不具有對農(nóng)民生產(chǎn)積極性的激勵機制，土地資源就難以得到最優(yōu)化的配置，整個社會的效益也必然不能實現(xiàn)最大化的目標。只有從農(nóng)民的利益出發(fā)，以市場經(jīng)濟為導向，制定合理的制度安排，才能開發(fā)土地資源的巨大生產(chǎn)潛力，實現(xiàn)制度績效的最大化。

二、現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷及現(xiàn)實影響

我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地經(jīng)營實行以家庭承包制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的基本制度。改革初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制由于將農(nóng)民的投入與收益掛鉤，在一定程度上解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，是我國經(jīng)濟體制改革的成功典范之一。但它還是建立在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的基礎(chǔ)之上，仍然存在產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)客體模糊等問題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和對農(nóng)村經(jīng)濟市場化要求的提高，這種體制一方面使得承包方對土地的資金技術(shù)投入受到制約，另一方面也難以建立和健全土地有償使用和合理流動機制，使土地資源與其他生產(chǎn)要素達到優(yōu)化配置，從而使這一制度逐漸表現(xiàn)出對市場經(jīng)濟的嚴重不適應。當前我國的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)已出現(xiàn)一些突出問題和嚴重的“異化現(xiàn)象”便是明證。

同時，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制雖然是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的完善和發(fā)展，但這一體制仍未從根本上解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體殘缺問題。在我國正由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越的今天，一方面，隨著中國城市化進程的加快，農(nóng)村土地在城市、工業(yè)的侵蝕下不斷消減，農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間日益萎縮，而現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織又缺乏自我更新的適應能力，集體經(jīng)濟被不斷削弱；另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展趨勢要求傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向發(fā)展，這就要求土地經(jīng)營向規(guī)模化方向發(fā)展，而現(xiàn)有家庭承包制下的分散的農(nóng)戶土地經(jīng)營模式越來越不能適應這種要求，表現(xiàn)為農(nóng)民增收越來越困難，農(nóng)村經(jīng)濟接近傳統(tǒng)體制的增長極限。

三、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的路徑選擇

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，正進入新的實質(zhì)性關(guān)鍵階段。市場經(jīng)濟的開放使舊有農(nóng)村土地經(jīng)濟內(nèi)部自動平衡機制得以形成與產(chǎn)生，投資與經(jīng)濟主體多元化，這構(gòu)成了我國農(nóng)村經(jīng)濟土地制度的新型微觀基礎(chǔ)，而經(jīng)濟體制全面改革與政治體制改革啟動及其治理經(jīng)濟環(huán)境整頓經(jīng)濟秩序的初步完成，為此提供了保證與宏觀政策基礎(chǔ)。土地管理機構(gòu)的功能健全為土地制度的改革與體系建設(shè)奠定了組織基礎(chǔ)，土地有償使用、土地商品化理論的重大突破，為新時期中國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革與體系建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)，使其表現(xiàn)出一定的內(nèi)在強大動力，這些都為新時期我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了有利條件。

(一)基本思路——堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下延展和物權(quán)化農(nóng)民的土地使用權(quán)多年來，在農(nóng)村土地的合理利用以及土地產(chǎn)權(quán)制度變革模式問題上一直爭論不休，其代表性觀點主要有：國有化、私有化、實行國家、集體、個人三元所有制、實行國家、個人復合所有制。筆者認為，這些改革思路在現(xiàn)階段的中國都是不可行的。它們對于延續(xù)了幾十年的農(nóng)村土地集體所有制無疑是根本性的沖擊，極易造成社會的震蕩，偏離中國現(xiàn)實的程度太大，其改革的阻力和造成的影響是難以估量的，故可行性不大。而與土地國有化、私有化或復合所有制相比，對土地集體所有制進行改革與完善是改革成本最低的方式，而且這種具有“路徑依賴”性質(zhì)的“漸進式”改革在中國最容易取得成功，因為它給整個社會造成的震蕩和影響最小。而且目前的農(nóng)村集體所有制出現(xiàn)的種種弊端，不在集體所有制本身。土地的碎化、規(guī)模狹小、粗放經(jīng)營、短期行為等弊端的根源在于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不清，各種土地權(quán)力不完整、不充分、不穩(wěn)定。而對這些問題的解決，不能從改革制度本身出發(fā)，而應從制度的完善出發(fā)。因此，中國目前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的起點仍是堅持農(nóng)村土地集體所有，以此確定中國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本點和基本指導思想，制定合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展戰(zhàn)略模式和階段性對策。

堅持農(nóng)村土地集體所有，決不是堅持現(xiàn)行的集體所有制不變，而是要在堅持農(nóng)民集體所

有的前提下，探索農(nóng)地公有制的有效實現(xiàn)形式。農(nóng)民應不僅擁有土地的占有權(quán)和狹義的使用權(quán)，還應該擁有處分土地使用權(quán)和因此獲得相應收益的權(quán)利。農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化就是指將農(nóng)民的土地使用權(quán)法定化、固定化、可繼承化和市場化。法定化要求對農(nóng)戶土地的使用權(quán)的界定和保護，應由主要依靠政策手段過渡到依靠法律手段上來，通過完善民法建設(shè)，把土地使用權(quán)定為農(nóng)戶對土地的當然權(quán)利。所謂固定化，要求把土地使用權(quán)固定在具體的地塊上，對土地不再進行行政性調(diào)整。可繼承化指土地使用權(quán)可以按照法定程序繼承。市場化指土地使用權(quán)可以通過市場進行交易。農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化，實際上賦予了農(nóng)民完整的土地使用權(quán)，變單一的土地使用為占有、收益、使用、處分四權(quán)統(tǒng)一的權(quán)利。通過將農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)延展，并通過市場方式的轉(zhuǎn)讓而將使用權(quán)物權(quán)化，可以有效地彌補目前因“產(chǎn)權(quán)殘缺”帶來的農(nóng)民利益受損，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯緩的問題，從根本上保證了農(nóng)民作為土地使用權(quán)人所有的利益。

(二)加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度創(chuàng)新

1.細分家庭承包土地使用權(quán)到個人。我國目前實行的農(nóng)村土地家庭承包責任制，是農(nóng)戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制形式，有包干到戶和包產(chǎn)到戶兩種具體形式。一旦使用權(quán)延展開來和實現(xiàn)物權(quán)化，涵蓋了處分使用權(quán)和獲得處分使用權(quán)而帶來的收益后，家庭就不足以形成穩(wěn)定的使用權(quán)擁有者的單位，也必然要求將土地使用權(quán)細分給各個家庭成員。筆者認為在操作上應該將已經(jīng)承包到戶的農(nóng)村土地使用權(quán)再在家庭內(nèi)部進行細分，每位家庭成員獲得一定比例的“分產(chǎn)權(quán)”，這種“分產(chǎn)權(quán)”需要明確在承包土地上的位置和面積，以便于單個家庭成員處置他自己擁有的那一部分。未成年人的“分產(chǎn)權(quán)”有其法定監(jiān)護人持有并代保管，待成年后再過戶到其名下。

2.農(nóng)村土地使用權(quán)應當進行身份突破。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，我國農(nóng)村承包土地使用權(quán)的持有人只能是身份為“農(nóng)民”的個體，而在延展和物權(quán)化了土地使用權(quán)以后，如果還將土地使用權(quán)持有人限定為農(nóng)民或農(nóng)戶，無疑將大大限制土地使用權(quán)延展和物權(quán)化所產(chǎn)生的巨大意義，最初的制度設(shè)計所預想的效果將會大打折扣。因此，應當突破農(nóng)民或農(nóng)戶這一身份限制，在土地使用權(quán)證轉(zhuǎn)移的時候，將范圍擴展到城市居民、各類具有法人資格的單位等等，而需要限制的僅僅是使用上的用途而不再是使用權(quán)的持有者。

3.實現(xiàn)集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)的對等化。對于延展和物權(quán)化后的集體土地使用權(quán)，在一定程度上要求在法律上享有與國有土地使用權(quán)所對等的權(quán)利，這主要表現(xiàn)在改變了農(nóng)業(yè)用途的集體土地上。(1)轉(zhuǎn)讓。集體土地使用權(quán)人可以將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給他人，在集體土地用途上依法發(fā)生變化后，集體土地使用權(quán)人可以附隨于其建筑物的處分而轉(zhuǎn)讓其處分權(quán)。在建筑物被出賣、贈與、繼承時，集體土地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。(2)抵押。集體土地使用權(quán)可以作為抵押權(quán)的標的物，此時，其地上的建筑或其他工作物也可隨之抵押。另外，當?shù)厣系慕ㄖ锘蚱渌ぷ鳠o抵押時，其使用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)也隨之抵押。(3)出租。集體土地使用權(quán)人可以作為出租人將集體土地使用權(quán)連同地上的建筑物或其他工作物租賃給他人并收取租金。

(三)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)配套措施

1.建立并完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要適地、適時地推行，反對一刀切。對于生產(chǎn)力發(fā)展水平較高的東部地區(qū)、沿海地區(qū)和城市郊區(qū)可以按照效率優(yōu)先的原則，建立市場化的流轉(zhuǎn)機制，而對于欠發(fā)達地區(qū)則需要兼顧效率與公平，注重土地的社會保障功能，但是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是其方向。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要按照自愿的原則進行，堅決反對行政性、強制性地迫使農(nóng)民出讓土地使用權(quán)的行為，充分尊重農(nóng)民作為使用權(quán)擁有者的權(quán)益。同時，為防止土地過度兼并可能引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素，政府可以考慮采取“單一規(guī)則”在一定時期里限定土地最大經(jīng)營規(guī)模：以縣域為單位，確定農(nóng)民人均耕地面積，規(guī)定每個農(nóng)戶擁有土地使用面積的最高限額為農(nóng)民人均耕地面積的一定的倍數(shù)，這個倍數(shù)的確

定或調(diào)整由立法機關(guān)確定，但調(diào)整的周期應在若干年以上。最后，要逐步建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，如農(nóng)村土地經(jīng)營公司和土地融資公司，以規(guī)范土地市場交易行為。

2.分類處理農(nóng)村土地。已經(jīng)是國有土地的，如國家森林、國家農(nóng)場、公路、河流等，保持其所有權(quán)性質(zhì)不變。屬于集體所有，但未承包到戶的共有土地，如公共池塘、公共道路、公共林地等，其所有權(quán)性質(zhì)不發(fā)生變化，仍然為集體所有，但由于我國集體界限的模糊，則還需要對其進行分類量化處理，以明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。根據(jù)目前的《憲法》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，農(nóng)村的土地屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體所有，因此，凡是能直接界定為屬于鎮(zhèn)、村、組哪一級集體所有的土地，其使用權(quán)證也劃分給與之對應的那一級集體；對于產(chǎn)權(quán)界限模糊，不能直接界定為屬于鎮(zhèn)、村還是組的土地，其使用權(quán)采取2∶3∶5的比例分配給鎮(zhèn)、村、組，按照這種比例分配的緣由是因為農(nóng)村集體經(jīng)濟真正的支撐載體采取的是以組為主，以村為輔，鎮(zhèn)再次之的組合方式。對于農(nóng)民的宅基地、自留地等屬于個人使用的土地，其所有權(quán)仍然明確為集體所有，而對于使用權(quán)的直接擁有權(quán)，則按照承包地的方式一樣，量化到個人。

3.注重國家利益、集體權(quán)益和農(nóng)業(yè)用地的保障。原來農(nóng)村里已有的國有土地，國家繼續(xù)完全享有所有權(quán)和使用權(quán)。對于土地閑置兩年(含)以上的，國家將收取農(nóng)村土地閑置稅，借此避免或減少目前農(nóng)村中存在的一定程度的土地閑置或撂荒問題。要通過集體土地使用權(quán)的延展和物權(quán)化，使集體所有權(quán)由虛置落到實處，獲取到實實在在的看得見、摸得著的利益。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴禁農(nóng)業(yè)用地流向非農(nóng)業(yè)用地，以遏止日益嚴重的耕地流失現(xiàn)象。市場化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制會使土地資源流向利潤高的產(chǎn)業(yè)，如工業(yè)用地、商業(yè)用地甚至房地產(chǎn)業(yè)，這樣一來耕地流失會愈演愈烈。因此，必須樹立起保護耕地的原則，具體可采取從規(guī)劃上保證、稅收調(diào)劑、堅持目前采用的改變?yōu)榉寝r(nóng)用地要對等拓荒相應面積的政策，用相應的財政、稅收杠桿鼓勵荒山、荒坡、荒原變良田的投資行為，并運用土地使用權(quán)證確保該類行為的合法、合理收益，對于完全沙化、堿化等條件特別惡劣的土地，原則上實施誰開發(fā)為良田，誰擁有土地使用權(quán)的原則。

4.創(chuàng)新保障集體土地使用權(quán)的法律制度。確認農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律地位，建立并加強地籍管理法律制度，做好土地的確權(quán)工作，劃清國有土地和集體土地、集體土地與集體土地之間的界限，確保產(chǎn)權(quán)明晰。還要為集體土地使用權(quán)的延展和物權(quán)化創(chuàng)新法律機制：應該通過立法來保障集體土地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)的平等原則，明確集體土地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)享有同等的法律地位和權(quán)益，實現(xiàn)二者的有效銜接；建立和完善農(nóng)村閑置土地的法律調(diào)整和稅收調(diào)整，可以借鑒國有土地的實施方式，并與集體土地的特征緊密結(jié)合；建立和完善集體土地使用權(quán)變更相關(guān)稅法，包括農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)變更相關(guān)稅法和變更用途的使用權(quán)變更的相關(guān)稅法；調(diào)整和完善現(xiàn)階段的征用土地方面的法律法規(guī)，以立法的形式保障開發(fā)商以市場形式獲取集體土地使用權(quán)。

參考文獻：

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第五篇：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的探索

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的探索 ——北京郊區(qū)“鄭各莊現(xiàn)象”實證分析 章政

【專題名稱】農(nóng)業(yè)經(jīng)濟導刊 【專 題 號】F2 【復印期號】2005年08期 【原文出處】《中國農(nóng)村經(jīng)濟》(京)2005年02期第73～77頁 【作者簡介】作者單位：北京大學經(jīng)濟學院

【內(nèi)容提要】 本文對華北農(nóng)村一個普通鄉(xiāng)村短短5年內(nèi)發(fā)生的天翻地覆的變化及其原因即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革進行了系統(tǒng)分析。本文認為，應該從完善土地經(jīng)營、優(yōu)化土地管理和提高土地利用效率幾個方面正確認識“鄭各莊現(xiàn)象”。“鄭各莊現(xiàn)象”的社會經(jīng)濟意義在于它提出了一種鄉(xiāng)村城市化的新模式，建立了一套農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中土地委托—代理機制的新理念。

【關(guān) 鍵 詞】“鄭各莊現(xiàn)象”/農(nóng)村城市化/農(nóng)民市民化/土地產(chǎn)權(quán)制度

一、問題的提出

鄭各莊村是華北平原的一個極其普通的農(nóng)村，隸屬于北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)，距北京市中心約35公里。全村共有413戶農(nóng)戶，人口1350人，其中，農(nóng)業(yè)人口1083人，村域面積4332畝，耕地1600畝。到1988年為止，全村經(jīng)濟仍然依靠傳統(tǒng)的種植業(yè)（小麥和玉米），人均純收入不足3000元。但是，5年后的2003年，該村人均純收入達到16500元，超過全國平均數(shù)的5倍多，一躍成為北京近郊經(jīng)濟十強村之一（注：鄭各莊1999躋身“京郊百強村”行列，并先后榮獲“全國文明村”、北京市“調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)先進單位”、“首都創(chuàng)建文明村鎮(zhèn)活動示范點”，2003年獲得全國獎項1個，市級獎項5個，區(qū)級獎項24個，鎮(zhèn)級獎項20個。）。2003年，全村共創(chuàng)造新就業(yè)崗位5000多個，農(nóng)民目前已逐步形成了“工資收入+土地股權(quán)收入+社會保障收入”多元化的穩(wěn)定的收入結(jié)構(gòu)。短短幾年內(nèi)，全村98％的村民由昔日的平房遷入整潔的樓房，人均居住面積達到80平方米以上，舊村改造基本完成。

鄭各莊村用5年的時間，走完了一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村10年走完的路，完成了發(fā)達國家農(nóng)村最快也要20年才能完成的農(nóng)村城市化和農(nóng)民市民化的過程。這其中蘊涵的制度經(jīng)濟學問題引人注目。為了詮釋這個華北鄉(xiāng)村的突變，筆者姑且稱之為“鄭各莊現(xiàn)象”。

二、“鄭各莊現(xiàn)象”的特點

1.時間短、變化快。改革開放以來，中國農(nóng)村出現(xiàn)了許多城鎮(zhèn)化的成功典范，例如華西村、南山村、韓村河等。這些成功的鄉(xiāng)村典型的一個共同特點是其變遷可以歸結(jié)為：脫離土地→就業(yè)結(jié)構(gòu)變化→收入增加→生活躍遷→村落變?nèi)荩幢憩F(xiàn)為經(jīng)濟社會循序漸進的演變過程。但是，在中國農(nóng)村現(xiàn)行條件下，要完成這一過程，即便一切條件具備，至少也要10年的時間。然而，鄭各莊村只用短短5年時間，便完成了古典經(jīng)濟理論中“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”的不可逾越的鴻溝，創(chuàng)造了一個村落發(fā)展的奇跡，其原因在于鄭各莊村的變化，不是上述過程簡單的遞進，其變化可以概括為：脫離土地+就業(yè)結(jié)構(gòu)變化+收入增加+生活躍遷+村落巨變，即這些在其他成功的鄉(xiāng)村中見到的階段性變化，在“鄭各莊現(xiàn)象”中是疊加起來、濃縮在一起完成的。這就是“鄭各莊現(xiàn)象”創(chuàng)造出時間奇跡的秘密之所在。

2.以農(nóng)民“上樓”為主線。鄭各莊村的變化，是從改變農(nóng)民住房狀況入手的。眾所周知，中國農(nóng)民的一個傳統(tǒng)消費觀念是有了錢就蓋房，如果說土地是農(nóng)民不得不依附的生存條件，建造住房就是農(nóng)民世世代代難以擺脫的生活壓力。用鄭各莊村民的話來說，好容易積累的一點錢，最后都用到蓋房上去了。為了解決村民無休止的住房投資和攀比現(xiàn)象，從1998年開始，該村首先對村民的宅基地進行統(tǒng)一規(guī)劃，在村委會的組織協(xié)助下，集資500多萬元，蓋了4棟樓，根據(jù)自愿“上樓”和舊房估價折抵樓房的原則，第一批144戶首先搬進了樓房，開始了農(nóng)民“上樓”的過程。通過這種平房置換樓房的方式，從1998年到2003年，全村共建設(shè)村民住宅23幢，完成住宅面積33176平方米。全村村民分四批（第一批144戶，第二批80戶，第三批227戶，第四批81戶）實現(xiàn)了村民居住方式的轉(zhuǎn)變（注：4批“上樓”農(nóng)戶共532戶，大于全村戶籍登記戶數(shù)413戶，原因是“上樓”后部分農(nóng)戶核心家庭分居導致戶數(shù)增加。）。目前，鄭各莊村整體的農(nóng)民“上樓”率已經(jīng)超過98％，人均居住面積達到80平方米以上。通過農(nóng)民“上樓”，共置換宅基地1050畝，為下一步的產(chǎn)業(yè)開發(fā)和招商引資提供了寶貴的土地資源。

3.以收入結(jié)構(gòu)多元化為核心。農(nóng)民“上樓”后，生活方式發(fā)生了巨大變化，如果不能把“上樓”的農(nóng)民變成居民（工人），即使“上了樓”，他們也沒法長居久安。因此，在實現(xiàn)“上樓”的同時，確保農(nóng)民收入、就業(yè)、社會福利，就成了關(guān)鍵問題。由此，鄭各莊村采取了土地經(jīng)營集中化、個人收入工資化、社會保障集體化的方式，將村民原來單一的土地經(jīng)營收入轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋毓蓹?quán)收益+工資+社會保障收入”，確保了村民“上樓”與收入增加同步實現(xiàn)。土地股權(quán)收入是指在全體村民同意的基礎(chǔ)上，把“上樓”農(nóng)民的宅基地的使用權(quán)委托給村委會，村委會再以土地入股的方式將原宅基地的使用權(quán)交給本村經(jīng)濟實體宏福集團公司（注：宏福集團公司是該村原以建筑業(yè)為主的村辦企業(yè)，經(jīng)合并調(diào)整后組建企業(yè)集團，它與后來招商引資引入的外部企業(yè)（統(tǒng)稱為“宏福創(chuàng)業(yè)集團”）構(gòu)成該村經(jīng)濟的兩大主體。“宏福”是鄭各莊村舊村改造（農(nóng)民“上樓”）后新建的村民居住小區(qū)的名稱。），公司在國家政策允許的范圍內(nèi)，在不改變土地性質(zhì)的前提下，通過統(tǒng)一招商引資的方式，引入各類經(jīng)濟效益好、能耗低、環(huán)境污染少的企業(yè)。農(nóng)民不參與這部分土地的經(jīng)營，但每年都享受土地收益分紅。工資收入是指農(nóng)民全部進入村內(nèi)企業(yè)（統(tǒng)稱為“宏福集團公司”）就業(yè)。全村現(xiàn)有企業(yè)40家，2004年，人均工資達到1100元。社會保障收入是指全村“上樓”農(nóng)民在生活用水、燃氣、取暖、醫(yī)療保險、教育等方面享受村里統(tǒng)一補貼，2003年，全村福利支出為297萬元，人均達到2200元。

就這樣，農(nóng)民“上樓”為土地資源的合理利用提供了必要條件，土地利用結(jié)構(gòu)和方式的改變，又保障了農(nóng)民收入的穩(wěn)定，使農(nóng)民“上樓”成為可能，進而創(chuàng)造出一種嶄新的“鄭各莊模式”。

三、鄭各莊村民的收入結(jié)構(gòu)

1.土地股權(quán)收入。在土地流轉(zhuǎn)過程中，鄭各莊村以保護農(nóng)民的根本利益為前提，不搞土地轉(zhuǎn)讓，全部采取土地租賃形式。村委會與企業(yè)建立土地租用關(guān)系，不論是自辦企業(yè)還是引進企業(yè)，其用地一律實行有償使用。至于收取租金的標準，已不再用糧食產(chǎn)量的價值去換算，而是通過對企業(yè)效益的評估來確定。村集體向企業(yè)收取每年每畝5000～10000元的土地租金。企業(yè)的盈虧不影響農(nóng)民的收益，不讓村民承擔經(jīng)營風險。其分配方式為先按全村耕地總面積和本村現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)人口計算出人均耕地面積，即為每人擁有的耕地“股份”。每年收益分配前，根據(jù)人口變化情況進行一次調(diào)整。對每戶而言，增人（指按政策規(guī)定的新生、遷入）必增股，減人（指死亡、遷出）必減股。股份分紅形式為將土地經(jīng)營利潤的60％作為集體股紅利，用于來年的生產(chǎn)發(fā)展基金；40％作為個人股紅利；再從集體股和個人股的紅利中分別提取10％作為以豐補歉的儲備基金，專款專用；剩余90％的個人股份紅利作為當年的股金分紅，每年1月上旬向全村村民以現(xiàn)金的形式兌現(xiàn)。1999～2003年，參照土地的種植收益情況進行股份分配，平均每人每年分紅50元左右（注：土地收益分配制度的一個重要特點是對企業(yè)出租時，按企業(yè)效益制定租金標準，而收益分配仍參照土地收益水平進行，其目的是保障土地收益的穩(wěn)定性和持久性。另外，該村的農(nóng)業(yè)用地（耕地）全部由農(nóng)業(yè)公司負責經(jīng)營，經(jīng)營品種按市場需求決定，農(nóng)業(yè)公司委托宏福集團管理。）。

2.企業(yè)股份收入。1999年11月，該村最大的經(jīng)濟實體——宏福集團公司完成了由原來村辦集體所有制企業(yè)向村辦集體股份有限責任公司的轉(zhuǎn)換。該公司股份結(jié)構(gòu)為：公司持法人（控）股，占66.67％；村委會持集體股（集體原始資產(chǎn)折抵），占16.66％強；村民持個人股（在自愿的前提下以現(xiàn)金購買），占16.66％強。

在企業(yè)轉(zhuǎn)制中，鄭各莊村堅持了兩個原則：一是突出維護集體利益。為防止集體資產(chǎn)因轉(zhuǎn)制而流失，該村把企業(yè)總股本的66.67％作為企業(yè)法人控股，法人股的紅利直接用于資本積累和擴大再生產(chǎn)；同時，把村委會列為企業(yè)的第二大股東，其目的，一方面是對公司的決策和管理實施有效的監(jiān)督，另一方面是將所得紅利投入公益設(shè)施的建設(shè)方面，以保證集體公益事業(yè)得到鞏固和加強。二是讓村民得實惠。為了讓村民得到實惠，個人股一律面向村民發(fā)售；對個人股份的量化，既不派股又不配股，完全是以現(xiàn)金的方式由個人自愿認購。盡管企業(yè)的創(chuàng)業(yè)者過去在創(chuàng)業(yè)過程中付出了許多，如今為了企業(yè)的發(fā)展又做出了利益上的犧牲和奉獻，但是，他們對此毫無怨言。村民說得好：“如果按貢獻配股，企業(yè)中80％的股份非這些創(chuàng)業(yè)者莫屬。”村民對這種股份配置方式十分滿意。企業(yè)在1999年和2003年分別投放的個人股，都在一周之內(nèi)被村民認購一空。目前，全村共有189戶村民成為企業(yè)股東，占全村總戶數(shù)的46％，其中，股份最高的近百萬元，最少的2000元。他們每年都從企業(yè)中得到相當于股本15％的紅利回報。企業(yè)改制后，實現(xiàn)了投資主體多元化，建立了投資者“利益共享、風險共擔”的經(jīng)營機制，調(diào)動了管理者和經(jīng)營者兩個積極性，尤其是職工參股入股，實現(xiàn)了職工與企業(yè)利益的高度融合，增強了企業(yè)的向心力和凝聚力，走出了一條村辦集體股份制企業(yè)的發(fā)展道路。

3.社會保障收入。鄭各莊村之所以能實現(xiàn)上述土地和企業(yè)產(chǎn)權(quán)的股份化操作，一個重要的原因是村級集體經(jīng)濟的強大力量和影響，即通過村委會對經(jīng)濟實體——宏福集團公司的土地和股權(quán)參與，保證了宏福集團公司的經(jīng)營活動與村莊發(fā)展利益的一致性，從而確保了其經(jīng)營利潤對改善村民福利的供給機制。例如，目前實行的村民就業(yè)制度、補貼制度和保障制度等就是這一機制的突出表現(xiàn)。村委會就業(yè)安置辦公室規(guī)定，凡是自愿在本村工作的村民，只要到“安置辦”登記報名，就能得到妥善的就業(yè)安置。2003年，全村共有勞動力697人，在本村企業(yè)就業(yè)的有570人，從事個體或在外務工的有110人，就業(yè)率達到97.6％。補貼制度包括：①用水補貼，即每人每月5立方米以內(nèi)的水全額報銷；②取暖補貼，即每立方米補貼1元；③燃氣補貼，即每人每月2立方米全額報銷；等等。上述補貼數(shù)額合計相當于人均800元/年。社會保障制度包括：①教育補貼，即幼兒、小學、初中學費全額報銷，對中專、高中生一次性補貼6000元，對大學專科生一次性補貼17000元；②低保補貼，即500元/月，而北京市最低標準為495元/月；③村民退休金制度，即男性年滿55歲以上、女性年滿50歲以上的村民享受300元/月，另外附加100元/月的醫(yī)療補助，而北京市現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民最低生活保障金標準為290元/月。

四、對土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的思考

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民的根本利益所在。如果土地的利用和流轉(zhuǎn)損害了農(nóng)民的利益，不僅農(nóng)民不會答應，流轉(zhuǎn)也不可能成功，甚至會帶來更大的社會問題。“鄭各莊模式”的一個最大特點在于農(nóng)民用自己的智慧，對中國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度做了一種理性的調(diào)整嘗試，其主要意義表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.優(yōu)化了土地經(jīng)營機制，提高了土地利用效率。土地股權(quán)制度是指農(nóng)民以土地使用權(quán)作為股份投資入股，土地經(jīng)營主體（村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）定期分配給農(nóng)民股利的一種新的土地經(jīng)營機制，也稱為土地使用權(quán)制度。從產(chǎn)權(quán)界定來看，土地使用權(quán)入股，使產(chǎn)權(quán)的界定和調(diào)整由價值形態(tài)轉(zhuǎn)化為實物形態(tài)，不僅降低了產(chǎn)權(quán)界定的技術(shù)難度，而且使操作更為簡單；價值形態(tài)上分散的獨立產(chǎn)權(quán)可以在實物形態(tài)上合并起來，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)模經(jīng)營，從而提高資源的配置效率。

從土地管理來看，土地使用權(quán)入股，也使得管理費用大為節(jié)約：第一，單個農(nóng)戶的經(jīng)營決策轉(zhuǎn)化為村委會和宏福集團公司董事會的集體決策，決策成本降低。第二，土地使用權(quán)入股減少了農(nóng)戶在土地利用方面的摩擦，降低了均包制條件下分戶轉(zhuǎn)包所發(fā)生的交易費用。第三，集體由對眾多分散農(nóng)戶的組織管理轉(zhuǎn)為對受托人宏福集團公司的監(jiān)督管理，降低了管理運作費用。另外，土地使用權(quán)制度的創(chuàng)新是與農(nóng)民城市化進程同步進行的。農(nóng)民對于土地的感情是復雜的。一方面，耕地成本的提高使越來越多的農(nóng)民進城務工；另一方面，在經(jīng)濟不景氣時，農(nóng)民還可以依靠土地獲得基本的衣食保障。在土地使用權(quán)入股之后農(nóng)民可以獲得穩(wěn)定的租金收益，不受企業(yè)經(jīng)營狀況的影響。正是在這一基本的前提下，農(nóng)民才有可能放棄承包地和宅基地的使用權(quán)，“折抵上樓”。而村民“上樓”是從真正意義上實現(xiàn)了農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，徹底將農(nóng)民從土地上解放出來，引導農(nóng)民向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加速了城市化進程。

2.有利于加強土地管理，形成合理的土地委托—代理機制。鄭各莊村對入股后的土地采用的是“村企合一”的經(jīng)營方式。農(nóng)民、村委會與宏福集團公司之間存在著雙層委托—代理關(guān)系。這種制度的優(yōu)點在于：第一，宏福集團公司作為企業(yè)實體行使土地出租過程中的經(jīng)營權(quán)和決策權(quán)，與村委會相比較而言利益主體更為單一，更具有信息、人才和技術(shù)優(yōu)勢，在挑選項目和促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面更有遠見，從而降低了經(jīng)營和決策風險，為土地的有效利用提供了組織保障。第二，宏福集團公司與宏福創(chuàng)業(yè)園（注：宏福創(chuàng)業(yè)園是在農(nóng)民“上樓”后置換出的1050畝土地上新建的工業(yè)園區(qū)，主要用于對高新技術(shù)企業(yè)的招商引資。）內(nèi)的企業(yè)基本上都建有控股、參股的合作關(guān)系，這種風險共擔的方式能激勵宏福集團公司更好地行使招商時的決策權(quán)和招商后的監(jiān)督權(quán)，從而保障農(nóng)民的基本利益。第三，由企業(yè)實體行使經(jīng)營決策權(quán)更有利于體現(xiàn)土地的市場價值。例如，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主體的宏福創(chuàng)業(yè)集團，以土地優(yōu)勢和資金優(yōu)勢招商引資，土地全部實行租賃制，租金收取標準為：對本村辦的第二、第三產(chǎn)業(yè)，每畝500元/年；對引進的合作項目，則參照市場價格協(xié)商確定，最高為每畝1.2萬元/年。基于上述背景，鄭各莊村在實踐中逐步摸索出了一條“土地集中—使用權(quán)流轉(zhuǎn)—委托企業(yè)經(jīng)營”的道路。

3.提高農(nóng)民生活質(zhì)量，促進農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。農(nóng)民“上樓”后，新型居住小區(qū)的建成方便了村民的生活，提高了村民的生活質(zhì)量，改善和美化了周邊的生活環(huán)境，從根本上克服了昔日農(nóng)村“屋內(nèi)像宮殿，屋外像豬圈”的現(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，入住新居的農(nóng)民開始用袋盛裝垃圾，并定點投放，改變了過去“只要屋內(nèi)清潔，不管室外環(huán)境好壞”的習慣。另外，新的聚居方式凸現(xiàn)了人均資源占有量低的問題，這有利于強化農(nóng)民的競爭意識，培養(yǎng)農(nóng)民積極上進的觀念，逐步消除農(nóng)耕文化的負面影響。另一方面，由于采取居住小區(qū)統(tǒng)一選點、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建造的方式，并在規(guī)劃和檔次上適度超前，因而在一定程度上避免了低質(zhì)量、低水平的重復建設(shè)，減少了財力、人力、物力的大量浪費。在鄭各莊村的居民小區(qū)中，實行新的管理方式——物業(yè)管理，這既可減少村民委員會機構(gòu)的工作人員，又可為城市化后小區(qū)的管理奠定基礎(chǔ)，提供組織準備。

4.有利于加速城鄉(xiāng)文明交融，實現(xiàn)農(nóng)村就地城市化。城市化是城鄉(xiāng)交流日益加劇、經(jīng)濟社會日漸發(fā)展的必然趨勢。所謂城市化，從人口來看，一方面是居住在城市中的人口增加，另一方面是享有城市生活方式的人口增加；從空間來看，一方面是原有城市的擴展，另一方面是鄉(xiāng)村的就地城市化。鄭各莊村農(nóng)民“上樓”的模式首先為越來越多的農(nóng)民享有城市的生活方式提供了條件，同時，它也是鄉(xiāng)村就地城市化的一種形式。城市絕對容積的擴張需要一個過程，在這個過程中，如果人們只是一味注重城市文明向農(nóng)村地區(qū)擴張，而不注重農(nóng)村地區(qū)自身向城市演變或靠攏，那必將造成許多重復建設(shè)和資源浪費以及城市化進程遲緩。鄭各莊村的這種規(guī)模較大的居住小區(qū)為農(nóng)民提供了一個集居住、生活、休閑、娛樂、教育和經(jīng)營于一體的居住實體，并通過這些公共設(shè)施的建設(shè)和社會公益事業(yè)的發(fā)展，增強了新居住區(qū)的聚集力，提高了農(nóng)民的生活水平，加大了城鄉(xiāng)交融的力度。農(nóng)民“上樓”正是在城鄉(xiāng)融合地帶通過農(nóng)民居住方式的改變，促進更多的農(nóng)民享受城市生活方式，進而推動當?shù)剞r(nóng)民實現(xiàn)群體性非農(nóng)化和群體性城市化，這無疑是一個有利于城鄉(xiāng)發(fā)展的新思路。

五、問題與啟示

當然，農(nóng)民“上樓”是一個新生事物，其發(fā)展過程中還存在著諸多瓶頸，對于“鄭各莊模式”而言，關(guān)鍵在于目前土地政策的不明確帶來的對全村農(nóng)業(yè)用地下一步調(diào)整方向的影響。因為以村莊為單位進行舊村改造，必然會涉及部分公共用地（例如村內(nèi)道路、公共設(shè)施用地等）和農(nóng)業(yè)用地利用方式的變化，在現(xiàn)行法律框架下，按照“村民建房和宅基地管理辦法”，村委會作為基層組織具有在全村范圍內(nèi)包括宅基地在內(nèi)的土地審批、管理、調(diào)整的權(quán)利，但實際上耕地使用的變化又受到與國家基本農(nóng)田保護相關(guān)的法律的約束，這就引發(fā)了土地產(chǎn)權(quán)不確定性的問題。所謂土地產(chǎn)權(quán)不確定性從法律上講是指土地產(chǎn)權(quán)主體不清、集體土地所有權(quán)不完整的問題，如何完善鄉(xiāng)村因城市化而帶來的土地（特別是農(nóng)用地）使用權(quán)限的調(diào)整問題仍是當前政策的空白。這種產(chǎn)權(quán)主體不清帶來的不確定性，會影響農(nóng)民對土地未來收益的判斷，進而妨礙農(nóng)民對土地的投入。僅就“鄭各莊模式”來說，產(chǎn)權(quán)不清已成為農(nóng)村自下而上城市化的一個巨大隱憂。

另外，從制度經(jīng)濟學理論看，即使土地產(chǎn)權(quán)主體清楚，也不能完全消除土地帶來的收益不確定性。農(nóng)民或者領(lǐng)導農(nóng)民進行社區(qū)改造的政府都有可能出于對不確定性的恐懼，對手中的土地進行破壞性開發(fā)，更不會進行長期的利益最大化的投資，這就是制度經(jīng)濟學所描述的“公共地悲劇”現(xiàn)象。為了克服“公共地悲劇”的發(fā)生，在明確土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，如何建立一套有效的土地使用的委托—代理機制就顯得尤為重要。為了保障土地的有效利用，從表面上看，村民是將土地委托給企業(yè)（宏福集團公司）統(tǒng)一管理和經(jīng)營，這就難以排除企業(yè)為追求利益最大化而損害村民的共同利益的現(xiàn)象，而村委會這個基層組織的介入則起到了有效的監(jiān)督保障作用。在“鄭各莊模式”中，村委會代表廣大村民行使主要的監(jiān)督職能，在建立土地租用關(guān)系時，村委會作為合同的訂立方，擁有確定引進項目的租金標準等重要權(quán)力，也就是說，土地租賃的一切活動是在村民代表和村民監(jiān)督委員共同監(jiān)督下完成的，這也是“鄭各莊模式”取得成功的制度性原因，是“鄭各莊現(xiàn)象”帶給我們的一個重要啟示。