第一篇：完善我國農村集體土地使用權流轉制度的思考

完善我國農村集體土地使用權流轉制度的思考

可流轉性是土地的一個重要特征。農村土地流轉是指在公平原則的基礎之上，按照國家規劃和土地使用的效益原則，而建立起來的農村土地的流轉機制。

但它們都只能是完全的或部分的權屬關系的變動，而絕不是空間位置的變更。產權制度是指一定的產權關系和產權規則相結合而存在的，并且能對產權關系實行有效保護、調節和組合的制度安排。“土地產權制度”這一概念包括以下兩個方面的內容：其一，土地產權制度是一定社會條件下，人們在占有和利用土地過程中所形成的人與人之間結成的社會關系的總稱。其二，以土地為媒介結成的人與人之間的關系，有的上升為國家意志，形成有關土地的法律和政策。因此，土地產權制度既包括經濟關系，也包括法權關系。前者屬于經濟基礎，后者屬于上層建筑。為促進農業規模經營和剩余勞動力的轉移，就應當規范使用土地轉讓權，使農民能夠更多地獲得對土地的處理權和收益權。

作為農業生產最重要的生產要素和勞動對象的土地，適度的規模經營是農業發展的必要條件和客觀要求。農地的適度規模經營是指土地的經營在最優的規模上實現勞動、資本、技術等各種生產要素的優化配置，提高土地的生產效率，降低生產成本，通過規模經濟的實現，從而獲得收益的最大化。低價征用農民的土地，是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。據中國社會科學院農村發展研究所國家社會基金課題組和國家軟科學重大項目課題組2003年8月至2004年6月聯合調研，征地方面的糾紛是目前農民反映的主要問題，占總數的60.1%。

一、我國現行農村土地產權制度的弊端

當前，我國農村土地所有權制度的基本模式是集體所有、家庭聯產承包責任制度。這種制度模式在20世紀80年代曾極大地推動了我國農業生產的發展，但是隨著時間的推移，其內在缺陷也逐漸暴露出來，主要表現在以下幾個方面：

1.國家與集體的土地所有權界線不清。根據我國法律規定，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于農民集體所有；農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國有的土地，國家依法征用的土地，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于全民所有即國家所有。從上述立法我們可以得出：農村土地除了國家的就是集體的。但現行立法并沒有明確界定哪些土地是國家的，哪些土地是集體的，更沒有界定哪片土地屬于哪一個集體所有。即使是我們一般認為界定得比較清楚的城市土地，實際上也是極其模糊的，比如城市市區范圍內存在著一些集體所有的土地。特別是隨著城市的不斷發展，新設建制市的不斷涌現，老城市區的不斷擴大，出現了新設建制市的市區土地是否自然而然地由原集體所有變為國家所有的問題。同時，建制鎮被法律認可為城市范圍，而建制鎮的土地實際上主要屬于集體所有。因此，這種模棱兩可、含含糊糊的規定，似乎連立法者也解釋不清。

2.土地所有權效力不完全。

《民法通則》第71條規定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”可見，占有、使用、收益、處分是所有權的主要權能。從理論上講，農民集體擁有法定的土地所有權，應當可以行使占有、使用、收益和處分的權利。但事實上，我國的集體土地所有權是一種不完全的所有權。首先，在使用權和收益權方面，通過承包合同而取得土地承包經營權的農民，本來可以享有合同所約定的土地使用權和爭取最大收益的權利，然而鄉、村干部卻可以任意解除合同或到期不續定承包合同，還有些基層人民政府以調整產業結構為名，強行干涉農民的自主經營權。另外，“一些基層政府組織以行政權力參與農民收益分配”。我國人多地少，人地矛盾比較尖銳，人口對土地的壓力越來越大，但現實情況卻是隨著工業用地與城鎮用地的擴展，現行農民土地權益被隨意剝奪的現象十分嚴重。大批農民被迫離開賴以生存的土地，導致農民失業又失地。其次，農村集體土地所有

權無最終處分權，一方面，國家建設需要使用集體所有的土地時，國家只要通過征用就可以了。另一方面，我國立法不但禁止集體土地買賣，而且禁止有償轉讓。集體所有的土地只有經國家征用轉為國有土地后才能出讓、轉讓。這不僅使集體所有者失去了對土地的處分權，同時也使本應屬于集體的出讓金流入國庫。據此，集體土地所有權在很大程度上失去了所有權的應有意義。

3.現行土地征用制度難以保護土地承包經營權為核心的土地他鄉權利。根據我國民法原理來分析，集體土地所有權被征用并不必然導致土地承包經營權的土地他鄉權利的消滅。也就是說，國家在征用集體土地所有權的同時也應一并征收集體土地所有權紙上所設的承包經營權、農地使用權和租賃經營權等他項權利。否則，農地產權的結構將遭到毀滅性的破壞，農村改革以來逐步發展形成的農民的土地權利也將完全喪失。

二、建立規范的產權流轉渠道

2002年8月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國土地承包法》，以立法的形式明確了農民土地承包經營權的流轉，這是我們處理土地流轉問題的政策和法律依據。其基本的政策導向是：從保障農民的土地權益和穩定農村大局出發，在穩定和完善土地承包關系的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，積極穩妥地推進土地使用權的合理流轉，使之朝著健康、有序的方向發展。這在實質也就有了土地產權流轉的含義。

土地產權制度建設，必須明確允許土地產權流轉的權利和義務，并對流轉給予規范。從主體上來說，土地產權流轉的初始主體分兩類，一類是農村集體經濟組織，一類是行使集體土地使用權的農戶；內容上，土地產權流轉包括土地所有權流轉和土地使用權流轉兩種形態，它們的經濟內容是地租、地價市場實現；形式上，土地產權流轉是通過地租、地價實現土地產權轉讓的市場形式，即買賣、出租和抵押。土地買賣是以地價為杠桿的土地產權一次性轉讓，這是土地產權的全部出讓。土地出租是以地租為杠桿的土地產權某項權能—使用權的契約轉讓。土地抵押則是以地價為尺度，以土地產權為對象的債權擔保，已并不直接涉及土地產權轉讓，只有當土地產權擔保的債務不能如約履行時,才會發生土地產權的轉讓。工具上，土地產權流轉的市場工具是土地產權證書。它是土地產權流轉借以實現的法律憑證。土地所有權的流轉工具是土地所有權證書，如一般所說的地契；土地使用權流轉的工具是土地使用權證書。

1.土地產權流轉要堅持土地權利登記原則。登記能夠明確土地的歸屬，有利于保護權利人，使享有權利的人在設定范圍內(如農土農用)有權自由行為，使其他人在設定范圍內負不作為的義務；登記具有公開擔保的作用，能促進土地流轉，并確保安全和有效，有助權利人高效率地使用土地;登記還可以作為貸款的依據，權利人可以據此獲得貸款來改善土地的生產能力。同時，要堅持契約自由原則。市場經濟本質上是一種自由經濟，即以自由的方式實現資源優化配置。“沒有契約自由，就沒有真正的民法和真正的市場經濟。”理想的市場經濟運行狀態是經濟主體自由進出市場、商品自由流通、要素自由組合、價格自由議定、結構自由調整。土地權利可轉讓性，一方面確保土地資源的利用最有價值，另一方面也可保障經營者收回投資，堅持契約自由原則，土地是否流轉，以及土地流轉的形式，應該由農民自主決定，能保障農民依照自己的意志轉讓土地使用權。當然，基于土地的農業生產中的基礎作用，這種轉讓是有約束的，即屬于規定保護的農用土地，轉讓不能改變作業性質。目前土地流轉主要以行政方式推動，流轉的控制權主要掌握在鄉村基層干部手中，一些地方土地流轉工作的方式從“引導”變成了“逼迫”，造成了矛盾。這也與中央關于土地流轉的“自愿、依法、有償”的三個原則相違背。另外，土地流轉必須依法進行，就是按照《土地承包法》規定的原則和程序進行規范的流轉。

2.實現農村土地使用權的股權化。當農村土地所有權明確，地權界定明晰，農民對土地的支配權是相當長時間的，而且制度確保土地流轉時，應該允許嘗試農村土地使用權股權化的操作方式，甚至可以在有條件的地方進行農村土地的股權化運作并且不斷擴大。土地股份化是推進土地使用權流轉的一種有效方式。所謂土地股份化，是指鼓勵和支持農戶將土地長期使用權折合成股本參與各種合作組織、農業開發及規模經營等，并按其股本大小定期領取土地股權收益。土地的股權化是使土地價值化、貨幣化，這既是建立有效產權制度的一項基礎性工作，又是有效推動土地流轉的一項技術性操作問題，使得土地產出不是實物形態分配，而是價值形態參與分配。在農村實際經濟活動中，農民最擔心的即是土地的調整與變動，即使是充分尊重農民意愿，在發生承包到期、人口增減等情況下堅持公平與合理的原則來進行一些土地再分配，也無法使農民內心安穩。而以承包的土地份額評估作價入股集體股份合作經濟組織，集體將土地有償發包給種田大戶實現土地的適度規模、集約經營，提高勞動生產率的經濟效益，農戶可以在年終按股分紅，這樣的做法可以避免土地集中過程中可能產生的震蕩。

土地的股權化還可以通過章程的有效約束，監督土地經營的狀況，影響董事會的決策，充分體現主體的物權。即使股東大會一致通過更變土地用途，農戶也不必擔心那種失去土地和失去土地作為自己最低福利保障功能的顧慮，因為股權為農戶擁有，權益永遠在股份合作組織的經營中得到體現。土地的股權化才真正使得土地流轉更富于實際操作的意義，也更符合市場經濟優化配置生產要素的原則，有效地為農業產業化、現代化打下基礎。當然，土地的股權化的實施必須要有條件，諸如鄉鎮企業的發達，小城鎮的興起，勞動力已大量轉移到二、三產業上等等。

3.堅持科學引導和公平自愿原則。各級黨委、政府必須高度重視土地流轉工作，把推進土地合理流轉作為跨農業結構調整的關鍵措施來抓，按照本地農業結構調整目的要求，圍繞培育主導產業和優勢項目，精心制定土地流轉規劃。有目的地篩選適宜本地生產經營項目，引導承包戶流轉土地，調整結構，實施規模連片經營。農戶承包土地流轉，必須嚴格執行國家現行政策和有關法律法規，堅持依法自愿有償的原則，又稱保護自己提出申請，在接轉雙方自愿平等協商、互惠互利的基礎上，根據本地產業發展規劃、居住特點、土地狀況等，合理規定土地流轉的形式和時限。村集體經濟組織和農經部門要承擔起土地流轉工作的指導、協調、服務和管理職責，切實做好對流轉合同簽訂、結算的指導和減征、調整工作。要嚴格土地流轉管理，規范自愿申請、核實審批、合同簽訂、變更登記的程序。強化土地流轉后的動態監測，及時化解矛盾，保證和促進土地流轉順利進行。

第二篇：建立農村集體土地使用權流轉新機制

建立農村集體土地使用權流轉新機制

文章來源： 《理論前沿》2004年第4期 [作者：甘肅省國土資源廳黨組書記、廳長 張翀] 發布時間：

08-06-16 10:33:06 276

農業、農村、農民問題，是我國經濟發展和現代化建設的根本問題，歷來受到黨和政府的高度關注。《農村土地承包法》特別強調了農民的土地流轉權，不僅在政治上保護了農民的土地權益，還給占中國人口73%的廣大農民提供了一個法律武器。以法律的形式保障農民的土地權益，代表了最廣大人民的根本利益，體現了執政為民的精神。《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，要求做好農戶承包地使用權流轉工作，在我黨歷史上第一次提出了農戶承包地使用權流轉的要求。黨的十六大報告進一步指出：“堅持黨在農村的基本政策，長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。有條件的地方，可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權的流轉，逐步發展規模經營。”這對我們如何進一步加強農村土地管理，確保農業基礎地位具有十分重要的指導意義。因此，研究農村集體土地流轉制度，健全、完善和創新農村集體土地流轉機制，是當前我國土地政策法律研究的重點。

一、農村集體土地使用權流轉的主要內涵

土地權利的流轉，一般是指土地所有權的流轉，如政府征用土地，致使農民 集體所有的土地轉為國有土地。在現階段，我國土地流轉更多的表現為土地使用權的流轉。

農村集體土地使用權的流轉，在農村主要表現為農用地的內部流轉(指由已承包土地的農戶在自愿的基礎上，將該土地的使用權在一定的限期內轉讓給其他的單位和個人)以及農村集體非農建設用地的流轉。按照我國《憲法》和現行的土地管理法，集體非農建設用地進入市場流轉是不合法的。因此，在研究農用地使用權的流轉時，最狹義、最典型的土地流轉的概念，是指得到土地承包經營權的農戶再把承包經營權全部或部分轉移給其他主體的行為，這也是本文討論的主題。

二、建立農村集體土地使用權流轉機制是市場配置資源的客觀要求

改革開放以后，我國農村實行了家庭聯產承包責任制。集體土地所有權與使用權、經營權和收益權得到了分離，土地流轉開始活躍起來。但是，目前的家庭

聯產承包責任制是在中國社會發生重大轉折時期的特殊歷史條件下形成的，主要依靠農民群眾的自發力量推動建立的，這就注定了制度本身的不完善性以及后續補充、修改、完善工作的長期性。家庭經營承包盡管有效地解決了勞動和報酬的脫節問題，實現了責、權、利的統一，但終究還不是完整的農地制度，特別是隨著生產力的發展和經濟體制改革的進一步深化，這種制度的缺陷就越發明顯地表現出來，諸如因農村土地所有權主體“模糊”，造成了實施現行農地制度的困難；土地變動頻繁、人地關系不穩；農戶土地規模小，地塊細碎，效益低；土地轉讓收益分配不公與失序；土地糾紛多等問題。特別是我國已經加入世界貿易組織（WTO），現行制度與市場經濟和社會化大生產趨勢不相適應。反映到土地流轉領域，由于農戶的土地權利過小過少，土地產權不明晰，土地使用者不能夠依照法定程序自主地有償轉讓、出租、抵押土地，因而大大阻礙了土地流轉市場的發育和完善，同時也造成了土地隱性市場和投機活動的猖獗，影響了土地資源在市場經濟條件下的合理配置和優化。因此，建立、完善和創新農村集體土地的流轉機制，不僅是土地資源配置適應市場經濟的需要，也是貫徹“十六大”精神、促進農業發展的必然要求。

三、農用地使用權流轉是健全和完善我國農村土地家庭承包經營制度乃至整個土地制度的重要內容

根據土地流轉的本質特征，不論是農村集體土地所有權的流轉(國家征用)，還是土地使用權的流轉都屬于土地流轉的范疇，從理論上不能否定其中任何一種形式的土地流轉。現階段，弱化所有權、強化使用權是經濟發展的客觀要求，在土地問題上也是如此。落實農民土地權利的根本之策，就是在法律上認可農民得到的承包權是物權，因此，在農戶依法取得了農用地的承包權后，承認農戶具有將使用權再次轉移的權利，這是尊重農民權利，推動土地規模經營，促進農業進一步發展的重大措施，合于邏輯，合于法理，有助于從理論上理順產權關系，促進土地流轉制度乃至整個土地制度的科學研究，是健全和完善我國農村土地家庭承包經營制度乃至整個土地制度的重要內容。具體表現在：

(一)農用地使用權的流轉有助于稀缺和有限的土地資源得到更優配置。市場經濟發展和社會發展的需求，促使土地這一基本資源升值，變得愈加珍貴。只有建立實施科學、合理的農用地使用權流轉制度，才能實現土地資源的合理配置與潛在價值。

(二)農用地使用權的流轉將促進農業規模經營，提高農業生產力水平，降低

生產成本。在市場經濟條件下，實行土地使用權流轉制度后，農民在自己保留承包權的前提下，從自身利益出發，自愿地將無力耕種或不愿耕種的土地及時轉讓出去，將土地調整的決策權分散到各個農戶，有利于促進土地的適度集中和規模經營的實現。同時，明確農戶自己有決定土地流轉的權利，也可消除農民害怕集體頻繁調整土地的顧慮，從而增加農業投資，加強土地集約化經營。

(三)土地使用權流轉可以促進農村勞動力進一步優化組合。土地流轉可以使經營中發生的勞地比例失調得以及時自然調整，從而使農業生產力要素在總體上保持動態的優化組合。

(四)完善的土地使用權流轉制度有利于穩定農村土地承包關系。農村土地流轉是實際土地使用權的再分配和優化過程，它有利于使那些勞動力緊張的農戶或從事二、三產業的農戶，在保留其承包權的前提下，將土地使用權流轉出去，讓種田大戶去專門集中經營土地，促進農業的整體發展。

(五)新的土地流轉制度具有強大的農村政治穩定和社會安定的保障功能。隨著城鎮建設規模的逐步擴大和新的工程項目的實施，農用地的非農化使用規模越來越大，違法轉讓和剝奪土地承包者受償權的現象相當普遍，由此而引發的干群矛盾甚至沖突相當嚴重。如果以法律形式明晰土地的支配權和轉讓收益權，那么必定有利于農村社會的長治久安。

四、建立農村集體土地使用權流轉新機制的主要途徑

(一)要建立有利于保護農民群眾利益和促進經濟發展的農用地流轉法律法規體系，為依法建立新的農用地流轉市場提供法律保護和政策依據。

目前，我國土地產權流轉方面的法律、法規還不健全，尤其在集體土地使用權的流轉方面存在較多的“空白”，而這些權利的流轉隨著市場經濟的不斷發展，將變得越來越頻繁，因此，急需研究和制定這方面的政策，以完善產權流轉制度的法律體系。

(二)加快建立、健全農用地使用權流轉市場體系建設。

土地使用權流通市場，一方面發揮著中介作用，為轉讓方和受讓方牽線搭橋，促成交易；另一方面又發揮著市場監督作用，防止發生土地投機等非法交易的行

為。從理論上進一步分析，農用地使用權流轉市場具有以下功能：第一，優化農用地資源的配置，即運用價格的機制來引導農用地的供給與需求；第二，溝通農村土地經濟關系，評價土地價值；第三，傳導經濟信息，溝通供需，促成交易，活躍經濟；第四，協調土地收益分配與平衡供求的矛盾。

現階段要建立農用地流轉市場，促進農用地使用權的流轉，可以從以下幾方面著手：

研究建立農用地使用權流轉市場的運行機制，重點是農用地使用權的價格機制。要實行公平地價制度，運用科學的方法確定與國有土地使用權價格相協調的農用地使用權流轉市場的基準地價，由國土資源管理部門定期公布。可以委托具有地價評估資格的地價評估單位和評估師評估地價，并報請土地行政主管部門審定。就農用地使用權流轉的約束機制而言，要建立健全法律法規約束、金融約束、稅收約束、產權約束、內部責任義務約束機制。就農用地使用權流轉的中介機制而言，農用地使用權流轉市場的發展需要配套的市場中介服務體系，要建立包括咨詢、評估、代理、仲裁等機構及其相關的制度，并做好農地保險等工作。就農用地使用權流轉的收益分配制度而言，應當使土地使用權流轉的收益在交易當事人之間合理分配，以保護各方的合法權利和利益。另外，還要采取措施，促使農用地使用權交易活動的公開化、契約化、貨幣化，提高農用地使用權市場的透明度。

(三)做好農用地產權管理工作。

1.準確界定土地所有權主體。集體土地的所有權主體在法律上似乎早已確定，然而由于種種原因，實際上所有權的主體并不明確，這就給土地產權管理帶來了困難，因此，必須在法律上進一步明確界定產權主體。對于集體土地，有條件的地方應當建設鄉、村、組各級以土地為主的股份合作公司等集體經濟組織，并真正明確其法人地位，依法行使集體土地所有權，使其成為可以根據生產需要和市場規律，依法獨立地進行土地經營活動的經濟組織。把鄉級政府和村干部個人在土地流轉過程中的支配權、收益分配權剔除掉。

2.理順土地產權關系。要理順土地產權與管理權之間的關系，一切土地產權的流通均應在法律允許的范圍內運行。同時要理順土地產權內部的關系，即所有權與使用權、經營權、收益權、部分處置權以及租賃權、抵押權等權利的關系。

3.加強土地登記。一切土地產權的流轉都必須進行土地登記，否則，土地產權人的權利就無法得到保證。但是，當前土地登記工作存在著明顯的滯后性，在沒有辦理土地登記、領取土地權利證書前，土地權利人就已經實際上取得了用地的權利，這就造成了土地登記工作在人們心目中可有可無的印象，其原因除了有管理機制不順外，還有土地登記的基礎工作跟不上等。因此，加強土地登記工作，不僅要強化法律宣傳、提高土地使用者的法律意識，而且要改革管理體制，并努力做好基礎工作，使土地登記成為惟一的合法使用土地的前提條件。

4.抓緊土地管理的基礎工作，如根據農用地的位置和土地肥沃程度進行分等、定級。抓緊地籍管理和土地利用的規訓工作，對土地利用以及權屬的變動加以監督，同時跟蹤土地數量和質量的動態變化，為土地流轉提供準確信息。

(四)抓緊研究制定農用地使用權的抵押制度。

發展農業，需要強有力的資金支持。在農業生產的各個關鍵階段，為了不誤農時，農民在自有資金不足的情況下，為了生產的發展，必然向金融機構提出借貸的要求。但金融機構卻由于種種原因不能滿足農民不斷增長的對信貸資金的需求，民間借貸市場就趁機發展起來，農村的不穩定因素也隨之增加。政府應當在賦予農民對耕地等集體土地使用權以物權地位的基礎上，允許耕地等集體土地的使用權作為可以抵押的財產，以此作擔保向銀行等金融機構取得貸款，從而使發展農業生產有可靠的信貸資金作保證。

(五)合理調整農業產業結構，加大農地流轉拉動力。

圍繞提高質量和效益這個中心環節，國家和集體經濟組織在保證農民有充分的決策經營權的基礎上，可以通過產業政策和社會化服務引導農民進行產業結構調整和農作物布局，根據市場需求進行生產。與此同時，組織農戶進入市場參與流通，搞活農產品的流通，提高土地的產出率，加大農村土地流轉的拉動力。

(六)穩步推進農地股份合作制，實現農地適度規模經營。

農業股份合作制在克服土地使用的分散性，促進土地集約化經營，穩定農地關系，加速我國農業和農村現代化建設方面的作用是顯而易見的。我國浙江、廣東、江西、河北等地近年來已探索了幾種農業土地股份制的模式或做法，取得了明顯的社會效益和經濟效益。但是，農地股份合作制前提是把土地作為一種商品，允許土地使用權入股，允許土地使用權合理流轉，這是農村土地使用權改革的深化，因而必須在穩定和完善家庭土地承包制的基礎上進行。現階段，在我國推進農地股份合作制，要在經濟較發達、農地規模經營程度低下的地區積極試點、穩步推進，以促進土地使用權的合理流轉。

(七)各級國土資源管理部門要加強對農用地流轉的監管。

允許農村集體土地使用權流轉，要認真執行現行土地制度，確保政策上的合法性。要堅持自愿、有償的原則，不得以任何理由強制農戶流轉。要做到確保所有權，穩定承包權，搞活使用權，國家對農戶承包土地的流轉，要在政策上給予鼓勵和支持的同時，對流轉的辦法、程序、合同關系的變更及相關的制約都要做出明確的規定，制定鼓勵農村勞動力外出打工或務工經商政策，加快農村勞動力轉移步伐，促進農村分工、分業的發展。農村土地使用權流轉一定要保持農村土地的農業用途，要杜絕借流轉之機，改變耕地性質的現象，確保農村土地的合理流轉。要高度重視農地流轉的調查研究工作，對流轉產生的原因、內在規律、客觀環境進行深入分析，積極探索和建立科學的流轉管理的方式、方法，規范流轉市場服務行為。參照國有土地流轉市場管理的法規和辦法，開展執法監管工作，引導集體土地市場健康發育。

建立農村土地流轉機制，實現農村集體土地的資本化運作，是我國土地使用制度的又一次革命，只有讓農村集體土地流轉起來，才能應對加入WTO所帶來的沖擊和挑戰，也才能為徹底解決“三農”問題創造條件。

第三篇：《自編》農村集體土地使用權流轉注意事項

注意事項

1.該宗土地的性質是屬于農村個人承包地還是農村集體所有未承包地（非建設用地），現土地使用者是否可以獲得全體村民（或村民小組委員會同意）認可該宗土地為其個人擁有永久承包權的許可。如需要，是否可以提供自然屯所有村民的簽字或者村民小組委員會（屯長等人）共同簽訂同意受讓人合理擁有該宗土地永久承包經營權。2.土地管理部門和農業管理部門是否對這宗土地出具有土地承包書等有效證書，如開荒者未有承包書，如何獲得土地承包書，或者協助受讓人獲得該宗土地承包書或者使用權證。

3.該宗土地首次流轉的相關備案（土地管理所 農業局經管站 村委），村民如何獲得“四荒”土地使用權。

4．該宗土地必須是未受屯與屯、村民之間爭議的集體所有土地，需要時經村委出具證明和公正，承認該宗土地為屯里集體所有土地或開荒人承包地。

5．擁有農村集體土地承包權的農戶才可以自行決定土地的流轉，如出租，出讓等。但只能在有限的土地承包經營權范圍和期限內進行土地流轉。首先要明確誰擁有土地承包權（或所有權），才能跟其簽訂土地使用權（租賃合同）。

6．集體土地流轉須經過三分之二以上村民或村民代表簽字同意才能流轉給非本土地經濟合作組織。

第四篇：我國農村集體土地所有權制度的完善

我國農村集體土地所有權制度的完善--以“三農”問題為背景的分析 關濤 煙臺大學 教授

關鍵詞: “三農”問題/集體土地所有權/社會保障

“三農”問題的核心是增加農民收入、減輕農民負擔。農村土地歷來被視為農民維持生存的基礎，農村集體土地所有制也就成為相應的法律保障，但由于種種原因，農村集體土地所有制未能發揮其應有的作用，所以農村集體土地所有權制度的完善就成為解決“三農”問題的重要措施之一。中國長期實行的城鄉隔離政策，使眾多的農村人口與有限的土地資源之間的矛盾日益加劇。農村土地承包制決定了我國農業仍以小規模分散經營為主，未形成普遍的規模效益，抗拒自然風險的能力較低，我國與發達國家相比，給予農業的補貼很少，因而有時出現農民增產不增收的情況。其實，以農業占GDP的比例之小就不必指望以解決農業問題為突破口來解決全部的“三農”問題。①于是，為緩解人地關系高度緊張這一矛盾，實現大量農村剩余勞動力向非農產業的轉移，是解決“三農”問題的中心環節，但這是一個長期的過程。只有通過對農村集體土地的有效經營，才能積累、充實和增加農民集體的財產，以此保障農民的基本生活需求。

一、農村集體土地所有權制度的核心是互助合作

現行農村集體土地所有權制度是伴隨著新中國的誕生而建立的，從新中國成立至今，我國農村土地制度大致經歷了三次變革。[1](P27-52)當初建立集體土地所有制的初衷是通過互助合作，實現共同富裕。

我國農村土地制度第一次變革的標志是1950年6月30日頒布的《中華人民共和國土地改革法》，其中心思想是通過土地改革廢除封建地主土地私有制，將其變為農民土地私有制，這一階段至1953年中共中央宣告土地改革已經完成而結束。新中國的土地改革運動極大地促進了農業生產力的發展，為國家工業化的起步奠定了基礎，但也出現了“兩極分化”嚴重的情況。為了執行“一化三改”的過渡時期總路線，中共中央決定在農村通過互助合作和人民公社運動使土地的農民私有向集體所有、統一經營過渡。這一階段從1953年開始到1978年十一屆三中全會召開前夕結束，最終形成了“三級所有、隊為基礎”的集體土地所有制模式。

在“三級所有、隊為基礎”的模式中，生產隊的生產經營活動總是受到生產大隊和人民公社的制約，人民公社和生產大隊無償調撥生產隊資金和勞動力的情況普遍存在，人民公社經常無償征用生產隊所有的土地。[2〗(P110)生產隊土地所有權的范圍并沒有明確的界定，有的地方在同一塊土地上存在生產隊、生產大隊和人民公社三個所有權，這種現象與“一物一權”的民法原理是相矛盾的，土地的利用效率無法充分發揮，也勢必挫傷農民的生產積極性。于是，從1983年起，中央決定改革人民公社體制，實行政社分設。中央要求原來的公社一級和非基本核算單位的大隊，是取消還是作為經濟聯合組織保留下來，應根據具體情況，在群眾自愿的基礎上，與群眾商定，形式與規模可以多種多樣，不要自上而下強制推行某一種模式。為了完善統一經營和分散經營相結合的體制，一般應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織。這種組織可以叫農業合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱;可以以村(大隊或聯隊)為范圍設置，也可以以生產隊為單位設置，可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。到1985年，全國政社分設工作全部完成。絕大多數地方在原來的人民公社、生產大隊和生產隊解體后，相應組建了不同層次的社區性合作經濟組織。

從十一屆三中全會召開至今，國家通過土地使用制度改革，使土地的所有權與使用權分離，實行集體土地的家庭承包經營制，進入土地制度改革的第三個時期。其結果是激發了廣大農民生產經營的積極性，極大地促進了農村生產力的發展，使一部分農民首先富裕了起來，但同時也出現了大量農村貧困人口，加劇了廣大農村地區的貧富分化現象。我國農村集體所有的土地主要是供農民維持其生存的，只有農村集體組織的成員才有權使用集體所有的土地，因此農民對農村集體所有土地的使用權具有大陸法系傳統民法中人役權的性質。[3]我國《農村土地承包法》的頒布實施，在很大程度上完善了現行的農村土地制度，但這種以農戶為單位的土地承包制也決定了我國農業生產分散經營的特點而無法形成規模效益，仍不能使我國農村的土地成為維持和提高農民生活的基本保障。為了發展農村的公益事業，需要農民上交“村統籌”和“鄉提留”，這是建立在農民收入增加的基礎之上的，而農民收入的增加，必須通過發展農村經濟來實現，目前各地發展農村經濟在很大程度上取決于經營土地所得。為了應對入世給我國農業帶來的巨大沖擊，減輕廣大農民的生活負擔，黨的十六大將解決“三農”問題擺到重要位置，提出共同富裕奔小康的戰略目標。

通過歷史考察不難發現，我國當初建立農村集體土地所有制的目的是為了解決貧富差距問題，為了全國廣大農民走上共同富裕的道路。盡管現在看來當時有些激進，但總的來說是正確的。完善集體土地所有權制度的基本思路必然是利用有限的農村土地維持廣大農民的基本生活需要。

二、農村集體土地所有權的主體應該成為獨立的法人

根據我國現行法，農村集體經濟組織是農村集體土地所有權的主體。我國《憲法》中有關農村集體經濟組織的規定(第8條第1款)先后進行過兩次修改，現規定:“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。”我國農村集體經濟組織的形式很多，各地并不統一。1998年修定的《土地管理法》第10條規定:“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上的農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。”根據這一規定，農村集體土地所有權的主體有三種:村集體經濟組織、村內集體經濟組織(村民小組)和鄉(鎮)集體經濟組織。村集體經濟組織的執行機構是村民委員會，至于村內集體經濟組織和鄉鎮集體經濟組織的執行機構，目前我國法律尚未明確。

要做到農村土地的規模化經營與市場化運作，就必須使我國農村集體土地所有權的主體成為真正的市場主體，而市場主體也就是民事主體。若從民法的角度考察，我國農村集體土地所有權存在的主要問題首先是集體土地所有權的主體不明確。所謂“集體”一詞并非嚴格意義上的法律概念。民事主體可以分為自然人和法人兩大類，個體工商戶、農村承包經營戶、個人合伙組織雖然具有一定的特殊性，但仍可以適用有關自然人的規定，法人合伙也可以適用法人的規定。如果將“集體”看作一個特殊的民事主體，那么該如何認識它的內部結構，也就是說，它的決策者與其成員之間是一種什么樣的權利義務關系，能否直接將“集體”作為民事主體列入《民法典》?對這些問題，如果不通過傳統民法理論加以解決，將很難發揮集體土地所有權的法律功能。為了解決依靠土地生存的農民的溫飽問題，土地承包經營權從土地所有權中分離出來相對獨立成為必然，由此產生了經濟學界所謂集體土地所有權虛置現象，于是人們不得不重新認識集體土地所有權存在的實際價值，從而使如何發揮集體土地所有權制度的功能成為各界所關注的熱門話題。

根據我國《憲法》第111條規定，在農村設村民委員會，村民委員會是農村基層群眾性自治組織。1998年11月4日又頒布了《村民委員會組織法》。值得我們注意的是，有關農村集體經濟組織最完整的規定是關于村的規定，所以我國農村集體經濟組織有必要統一為村。解決“三農”問題的重要層面是農村集體經濟組織的創新，要實現這一目標，首先要大力發展農業經濟合作組織。從民商法的角度來說，農村集體經濟組織作為一種民事主體應該具備法人的資格，當然這是一種非常特殊的法人。國內權威學者早已提出關于合作社法人的概念，認為合作社屬于“非營利法人”，是一種“自助性經濟組織”。鑒于合作社法人的特殊性，我們無法將其納入現行法關于法人分類和法人登記制度的框架。《民法典:總則編條文草案》雖然沒有明文規定“合作社法人”，但為合作社法人預留了適當的位置。第71條規定:“非營利法人，是指為社會公益或者其他非營利目的而成立的法人。非營利法人，非經有關主管機關登記，不得成立。但法律、行政法規另有規定的除外。”此處所謂非營利法人，包括傳統分類的公益法人以及介于營利法人與公益法人之間的中間狀態的法人。作為自助性經濟組織并對社員實行非盈利原則的各種合作社，正是這種中間狀態的法人。合作社法人的具體規則，則應由作為民事特別法的《合作社法》加以規定。考慮到合作社與公司均屬于經濟組織，有許多共同之處，《合作社法》關于出資、社員大會、董事、監事、破產、清算等，均可準用《公司法》關于有限責任公司的有關規定。[4](P339-348)有關合作社法人的概念對于農村集體經濟組織的構建具有積極意義。

中國合作經濟學會2002年7月5日起草的《中華人民共和國合作社法建議稿》第2條規定:“合作社，是指以城鄉勞動者為主體自愿組織起來，在生產、生活上謀求互助合作或有關服務的自助性經濟組織。”第4條規定:“對社員實行非盈利原則”。所謂“對社員實行非營利原則”，僅指合作社的內部關系，并不代表合作社的對外關系，因而不能否定合作社法人的營利性質。合作社的概念與我國農村集體經濟組織的性質是一致的，所以我國農村集體經濟組織應以合作社法人為基本發展模式。在農村逐漸走向城鎮化的今天，農村集體經濟組織必須承擔起為集體組織全體成員謀福利的重任，將其塑造成真正的市場經濟主體是非常必要的，作為合作社法人的農村集體經濟組織也可以成為營利法人。必須指出，關于合作社法人的規定應該與《村民委員會組織法》協調起來，如果按照合作社法人的概念來規范農村集體經濟組織，那么村民委員會就應該成為執行機構，根據《村民委員會組織法》第5條的規定，村民委員會的經濟職能是維護農民的經濟利益，管理本村屬于集體所有的土地和其他財產。全體村民選舉產生的村委會主任應該是合作社法人的法定代表人。

目前，我國東部地區相對發達的農村一般都實行村企合一的組織形式，例如作為農村建設小康社會典型的南山集團是山東省龍口市東江鎮一家村企合一的企業集團。南山村的村民家家都有一本“加成手冊”，所謂“加成”，其實就是一套特殊的分配機制:集體組織成員領取工資、年薪后，由集團再追加同等金額的報酬，作為“第二年薪”，這筆錢不發現金，而是記入“加成手冊”，計息參與集體流動資金，每年發“利息”，當村民因買房、購車、辦喜事等需要大筆開銷時，可以申請動用。按照集體財富的積累程度和村民個人對集體的貢獻，在“加成”的基礎上，村民還可以獲得5至10倍的“股份”，作為個人對集體企業的內部持股。但“加成”不是“鐵飯碗”，若成員有重大失誤，則立即取消“加成”，也意味著失去了集體組織成員的資格。當然，若能以功補過，則仍可以重新加入村籍，“加成”從零開始計算。[5]可見，農村集體經濟組織即使成為企業法人也能達到全體村民共同致富的目的，在這種情況下，農村集體經濟組織可以根據現代企業制度進行規范。

三、完善農村集體土地所有權制度的基本思路

鑒于目前我國城鄉分治的狀況，在農村普及社會保障仍需要相當長的時間，所以農村土地仍然是農民生存的基礎，通過農村土地的有效經營進行原始積累是在農村實現小康目標的基本途徑之一。

雖然我國《農村土地承包法》已基本將農村土地承包經營權塑造成物權，有利于保護農民的利益，但由于農業稅只針對土地征收，有地征稅，無地不征，地多稅多，地少稅少，糧農的負擔并沒有根本解決，再加上勞動條件、經營能力等方面的原因，仍有許多農民生活貧困，有的甚至因欠債而將其土地承包經營權出售或者抵押，從而又失去了土地。事實上，我國農業用地與非農業用地相比，所創造的價值比例很小。農村大量過剩的勞動力進入城市打工的狀況將在我國長期存在。加入WTO后，面對農業生產遇到的重大沖擊，農村必須進行產業結構的調整。我國農村許多地區還要根據環境保護的要求進行退耕還林、還草、還湖，這些地區農民的生活問題除國家給予適當救濟外，尚需農村集體組織積極采取措施予以解決。

以單個農戶為主的家庭聯產承包責任制在一定程度上決定了我國目前農業生產的特點是小規模分散經營，在每個農村居民只占有1畝多耕地的條件下，即使不顧客觀經濟規律而把農產品收購價提高一倍甚至幾倍，農民的收入水平也難有大的提高，他們的生產和生活設施也難有大的改善。因此，應該鼓勵土地的規模化經營。擴大規模的做法之一是要繼續堅持和完善家庭承包責任制，特別是要在更大程度上允許土地的流轉，允許不在農村的農民把土地轉讓給他人，但保留自己的相應股份，并按股份獲得土地的收益。這樣操作自然會使單個農戶耕種的土地面積擴大，帶動土地的規模化經營。對于一些全部農轉非的地區，可以吸引現代化的企業對土地進行現代化的農業經營，這也是擴大規模的有效方式。土地經營的規模化程度高了，也會帶動農產品的質量提高。

解決“三農”問題最主要的障礙就是我國城鄉隔離的傳統做法，對此學界已有共識。“城鄉統籌、一體規劃”意味著農村城鎮化是一種發展趨勢，于是，城鄉土地法律規范的一體化成為必然。我國現行的土地制度一般均是為城市制定的。只有將我國現行的房地產法律法規適用于農村，才能為農村土地的有效經營提供可能。在城鄉土地法律法規一體化的前提下，我國農村集體土地所有權制度作以下調整具有一定的客觀必然性。

第一，從民法角度規范集體土地所有權的主體。目前國內各種鄉村集體所有制企業、鄉鎮企業、農民股份合作制企業已經成為集體經濟組織中最活躍的因素，鄉鎮企業根據投資主體的不同，可以分為鄉村集體所有制企業、合伙企業或個人獨資企業等，②而鄉村集體所有制企業和農民股份合作制企業本身就是集體經濟組織，但不同于農業生產合作社、農村供銷合作社、農村信用社。因此，農村集體土地所有權的主體可分為合作社法人和企業法人兩類。鄉鎮集體、村集體與村民小組分別擁有土地所有權的范圍和界線必須嚴格界定，以防止“一物二權”的現象發生，也為今后可能出現的合并與重組提供正式的法律依據。

第二，村集體可以根據自愿原則進行合并，提高土地的規模化經營程度。例如，南山集團的前身是前宋村，前宋村先富起來以后，從1994年到2000年，后隋、西馬、達溝、南張家、西澗、曲家、上觀、刁崖8個貧困村先后加入了前宋村，使前宋村的土地總面積由1平方公里擴大到20平方公里，2001年，前宋村改為南山村，南山村通過對這些土地的集中管理和統一經營，產生了較好的經濟效益。

第三，使集體土地所有權名符其實。從民法的角度考察，我國農村集體土地所有權缺乏核心權能---處分權，使集體土地所有權名不符實而成為虛有權。1)集體土地所有權不得轉讓，但國家卻可以根據所謂公益目的對集體所有的土地進行強制征用，使集體所有的土地變為國有。我國《憲法》第10條規定:“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”《土地管理法》第2條第4款規定:“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”2)集體所有的土地不得出讓。《城市房地產管理法》第8條規定:“城市規劃區內集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。”3)根據《土地管理法》第61條的規定，農村集體公共設施、公益設施建設用地，仍須由縣級以上政府批準，集體經濟組織沒有批準權。4)根據《土地管理法》第62條的規定，農村集體經濟組織的成員無論是利用原有宅基地、村內空閑地建房，還是申請新的集體土地建房，均由縣級以上政府批準，集體經濟組織沒有批準權。因此，若使集體土地所有權名符其實，必須賦予其處分權，使集體土地所有權的主體能夠根據市場行情，結合其自身狀況，在執行土地規劃、保護耕地、保障糧食生產的前提下，通過出讓、出租、抵押集體土地使用權的方式有效經營農村土地，不斷積累集體財產，以此作為集體成員的基本生活保障。

第四，嚴格限制對集體土地的征用。目前，國內房地產開發企業瘋狂占用農民耕地的現象就是濫用土地征用權的表現之一，既破壞了國家有限的耕地資源，又危及到農民的基本生存權。因此，防止土地征用權的濫用一直是立法所關注的重要問題。根據我國舊《土地管理法》第21、22條的規定，國家征用的對象是集體所有的土地或集體使用的國有土地，征用的目的是為了進行經濟、文化、國防建設以及舉辦社會公共事業。征用的條件基本上有兩條，一是列入國家固定資產投資計劃的或準許建設的國家建設項目才能征用土地;二是必須經過法定機關的批準。新《土地管理法》雖然進一步嚴格了農用地轉為建設用地的條件和審批手續，但是關于征用土地的規定仍有缺陷。一方面，征用目的過于含糊，難以明確，容易導致土地征用權的濫用。另一方面，將征地對象確定為集體，忽視了征地行為其實主要涉及擁有土地使用權的個人利益，使得因征地受到損害的個人無法主張權利。另外，建設單位通過劃撥的方式取得被征用土地的使用權，法定的征地補償費和安置補助費無法真正補償被征用者所受損失，而建設單位又不一定符合我國《城市房地產管理法》第23條規定的劃撥條件，有悖于市場經濟的公平原則。因此，我們一方面要對土地征用目的作限制性解釋，另一方面應該按市場價格對被征地者給予補償。發達國家的有關立法對于征地目的一般采取列舉性規定，具體而明確，在實踐中也便于操作。至于征地補償問題，發達國家或地區均以彌補實際損失為原則，按市場價格予以補償。[6](P173-179)

第五，農村集體經濟組織實力的壯大對于解決“三農”問題意義重大，所以應該為農村集體經濟組織提供繼續發展的空間。根據客觀需要，也可以擴大農村集體使用土地的面積，應該鼓勵經營效益好的農村集體使用國有土地，對此我國《民法通則》第80條已有明確規定，當然，這需要地方政府的大力支持。例如，南山集團在距本村約15公里的渤海海濱買下了13.5平方公里的荒灘，建設南山集團東海高新技術開發區，使南山集團今后進一步的發展成為可能。綜上，由于集體經濟組織在我國的特殊地位，所以有必要在《民法典》的主體部分明確農村集體經濟組織既可以是合作社法人也可以是企業法人，若為合作社法人，則適用《合作社法》的有關規定;若為企業法人，則根據現代企業制度進行規范。在物權法中將城鄉土地制度統一起來，對于農村集體土地，在遵守土地規劃、保護耕地的前提下，允許村集體根據發展需要出讓、出租、抵押其土地使用權。并應沿用《民法通則》第80條的規定，允許集體經濟組織使用國有土地，有關使用費和期限的問題應與國有土地使用權出讓和轉讓的規定統一起來。

出處:原載于《煙臺大學學報》(哲學社會科學版)2004年第3期

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第五篇：農村集體土地使用權合理規范的流轉

關鍵詞：使用權的流轉

集體土地使用權

有形市場流轉

合理規范流轉

在當前市場經濟條件下，土地資源作為一種特殊商品，必然受到市場機制的調節，如城鎮國有土地使用權以有償使用的方式進入市場流轉后，在社會經濟活動中發揮了巨大的作用。但作為與城鎮國有土地使用權并存的農村集體土地使用權，其在使用制度上如何改革，進入市場流轉，是當前需要從法律上、政策和制度上加以研究、探討的問題。這個問題解決好了，對今后農村經濟乃至于整個市場經濟都將產生深遠的影響。

一、現實中農村集體土地使用權的流轉已普遍存在近幾年，隨著城鎮國有土地使用制度的改革、城市化進程的加快，農村集體土地特別是城市規劃區內的農村集體建設用地的使用權價值和資產價值越來越顯現，交易活動越來越頻繁，具體表現在：

(1)

農村集體組織以集體土地使用權作價入股、聯營的方式興辦鄉鎮企業；

(2)

鄉鎮企業間的兼并、合并、重組和股份制改革而發生使用權人變化；

(3)

因農業結構調整，致使農村土地承包經營權發生轉移；

(4)

近郊農民的宅基地以出租、抵押、轉讓而使得使用權人發生變動。現實證明，農村集體土地使用權的這種轉移已普遍存在并且符合市場經濟的客觀需要。

現行的土地法律和政策對于農村集體土地使用制度特別是集體建設用地使用有較多限制，行政干預也多，但一味的禁止和限制而忽視客觀存在的實際要求，不但難收實效，也對市場經濟的發展不利。在當前市場經濟發展日趨成熟的條件下，正視農民集體土地所有權，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農村集體土地使用權合理、規范的流轉途徑已迫在眉睫，需要在法律法規和政策制度方面予以創新。

二、集體土地使用權

“

流轉

”

中存在的問題

現行的法律制度在確定農村集體土地所有權的權力內容的行使上有明顯的不完全性。如在集體土地使用權方面，規定集體土地只能用于農業生產或農民宅基地建設、光辦鄉鎮企業或者鄉

（鎮)

村公共設施、公益事業，而對能產生巨大經濟效益的房地產開發經營活動，法律明令禁止。在對集體土地建設用地的使用上，《土地管理法》也做了如下規定：

“

農村集體土地所有的土地使用權，不得出讓、轉讓或出租用于非農建設，但是符合土地利用總體規劃，并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形，致使土地使用權依法轉移的除外。

”

造成實際操作性差。在收益權方面，由于集體土地不能直接參與市場經營活動，如房地產開發，使得農村集體組織喪失了這部分土地收益，農村集體經濟實力難以壯大。此外，由于國家征地的強制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時缺乏地位。

高新區處于城市規劃區范圍，其外環生態圈以北區域處于城郊，具有良好的基礎設施和投資環境區位優勢，是高新區鄉鎮企業主要分布區域，也是集體土地建設用地產生流轉的主要區域。分析高新區集體土地使用權

“

流轉

”

現狀，存在以下問題：第一、產權關系不明晰，使用權

“

流轉

”

難以規范。表現為農村集體經濟組織內部的產權關系不明晰，村民小組與村民委員會法律關系不明確，權力主體行使上較模糊；土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農民集體組織將土地租賃給企業使用，地面建筑物、構筑物由企業自建或與本村集體組織聯合修建。這就造成在產權關系上由多個法人實體共有，一旦發生經濟糾紛或因企業倒閉破產，各方利益難以得到保證。這也是農村集體土地建設用地使用權不能合理規范流轉的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的歷史原因，即高新區是在老區基礎建設新區，所以對原有鄉鎮企業用地難以從源頭上做到統一規劃、合理布局。對新增的鄉鎮企業用地雖然明確規定到規劃的鄉鎮企業工業園中發展，但由于種種利益關系難以完全做到，致使違法占地行為履禁不止。第三、閑置土地處置難。鄉鎮企業一旦經營不善，停產倒閉后，因債權債務關系使本集體經濟組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時出租等，造成建設用地閑置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，農村集體經濟發展受到制約。隨著高新區城市化進程的加快，致使規劃區內農村集體經濟和鄉鎮企業的發展受到限制，被拆遷的鄉鎮企業難以新

“

占地

”

進行發展，造成農村集體經濟組織經濟總量的減少。由于受到市場機制的調節和政府征地資金的限制，對農民的就業安置以及對農村集體經濟組織的財產補償難以從根本上解決農民失去土地后的經濟來源和基本生活保障。

此外，由于現行法律對農村集體土地所有權主體的設定概念模糊，“

農民集體

”

沒有明確的法人代表，在行使具體權力時，作為所有權人的農民集體的真實意愿難以得到真正體現，使一些村、組干部利用其地位，充當所有權代言人，為自己牟取利益。在收益分配上，由于沒有完善的制度，村務難以真正公開，一些村、組干部利用制度缺陷侵占了大多數農民的利益。上述現象的存在已嚴重阻礙了農村集體土地使用制度的深化改革。

三、對農村集體土地使用權流轉的思考

1、在法律和制度方面進行創新。農村集體土地所有權的不完全性從根本上講是國家意志在立法上的表現。它體現了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經濟發展的。因此，在當前社會主義市場經濟條件下，應在法律上重新確立集體土地在各項權力上的內容和賦予更完善權力行使能力，在倡導國家在土地市場占主導地位的同時，將集體土地使用權納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規范、政策制度方面進行創新。

2、科學的界定農村集體土地所有權主體，在此基礎上建立嚴謹的組織結構和明晰具體的產權形態、完善的收益分配制度，這是推行農村集體土地

“

資產化、產業化

”

政策的前提，是農村集體土地有償使用、合理流轉的前提。

3、對農村集體土地推行

“

資產化、產業化

”

制度，實行

“

公司化、企業化

”

管理模式。壯大農村集體經濟實力，對集體土地實行資產化、企業化，有利于農村經濟的總體發展，有利于緩解因征地拆遷帶來的社會矛盾和社會問題，使農民的現實利益和長遠利益有保障。從而，從根本上給農村經濟組織和廣大農民相對穩定的出路。

4、在農村集體土地使用權進入有形市場流轉的具體方式上可以借鑒和引用城鎮國有土地使用權有償使用的模式，即實行所有權與使用權分離，構建農村集體土地使用權有償、有限期、可抵押、可流動的法律制度和政策制度，并規范程序。

具體做法本人從以下幾個方面簡談：

(1)

根據土地利用總體規劃，嚴格控制土地用途、用地規劃，并建立報批，逐項審查的“

流轉

”

程序；

(2)

顯化集體土地資產價值，對加入

“

流轉

”的特別是城市規劃區內的農村集體土地非農建設用地應權屬清楚、四至明確，并進行土地評估，制定出參考地價標準；

(3)

允許農村集體經濟組織以企業公司或股份公司的形式，以土地資本入股的方式投入國家基礎設施建設，如高速公路建設，與舊城改造相關的房地產開發等按所占股分的份額，享受收益分配和其它權益；

(4)

在城市化進程中國家對集體土地具有優先購買權。即政府對農村集體土地不再實行

“

征用

”，改為

“

購買

”，對農民不再進行人員安置，只轉變戶口。具體的安置由壯大后的農村經濟組織進行；

(5)

對農村集體土地作稅制上的調整，增大稅收力度。