第一篇：關(guān)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

關(guān)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

論文提綱

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律分析

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的類型

（一）農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)

1、未承包集體的荒山、荒地的流轉(zhuǎn)

2、已承包的集體荒山、荒地的流轉(zhuǎn)

3、已承包的集體農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)(二)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)

1、盡快完善《土地管理法》相關(guān)條款，規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

2、完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)

3、出臺宅基地流轉(zhuǎn)指導性政策

4、建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理機制(三)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

1、農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

2、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

三、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法制管理

(一)農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責任制的前提下進行

(二)農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t

1、土地流轉(zhuǎn)要按照有關(guān)法律、法規(guī)和中央的政策進行

2、農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上

3、土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當是有償?shù)?/p>

4、規(guī)范企事業(yè)單位城鎮(zhèn)居民租憑農(nóng)戶承包地

5、加強對農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困局工作

6、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)的規(guī)定

關(guān)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

內(nèi)容摘要：農(nóng)村土地制度改革是保證國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在。本文從我國當前農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展入手，從法律、法規(guī)的角度對其進行解析，并借鑒當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，分析土地流轉(zhuǎn)存在的困難，并試圖對土地流轉(zhuǎn)制的建立和完善度提出一些初淺的建議。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村 土地改革 土地流轉(zhuǎn)

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)資料，在我國，農(nóng)村實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基本經(jīng)營制度，通過集體土地的承包以及承包的延長，穩(wěn)定了土地承包關(guān)系，農(nóng)民對土地投資的積極性大大提高，進一步加快了我國農(nóng)村生產(chǎn)力的向前發(fā)展。與此同時，隨著我國城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市化進程的加快，農(nóng)村剩余勞動力大范圍的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村集體土地在不同主體之間開始轉(zhuǎn)移，通過農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，提高了土地資源的利用率和出產(chǎn)率，帶動了農(nóng)村土地市場的發(fā)肓和農(nóng)村經(jīng)濟的更快發(fā)展。但是，由于我國大部分地區(qū)農(nóng)村土地市場處于發(fā)展初期，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易機制尚未健全，土地流轉(zhuǎn)過程中存在著一些問題不容忽視，如土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)性、無序性，流轉(zhuǎn)交易程序混亂，一些地區(qū)在推行農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)里，違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益，甚至隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用地用途，相關(guān)權(quán)利主體權(quán)益時常得不到保障，流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范，制約因素眾多造成流轉(zhuǎn)不暢等．這些問題如果不及時采取有效措施加以解決，不但不利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場的正常建立、培育，而且也將影響我國農(nóng)村土地家庭承包責任的穩(wěn)定和實施。因此，農(nóng)村集體土也流轉(zhuǎn)既需要加強管理，更需要法律保障，使農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展。本文試圖從分析農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的類型和具體形式，探討如何加強農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的管理，使之走上法制的軌道。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律解析

土地流轉(zhuǎn)指的是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其實質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有的前提下，農(nóng)民在市場支配下，根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán)，從面實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權(quán)利，這種權(quán)利通常會在事先約定。2002年8月29號，九屆全國人大常務(wù)委員會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式實施。該法對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定。第十條規(guī)定：“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”第十六條第一款規(guī)定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品”。第二十六條第二款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！痹摲ǖ谖骞?jié)則專門對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)做了詳細規(guī)定：第三十二條規(guī)定了通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式。第三十三條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循幾個方面：一是平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。二是不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。三是流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。四是受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。五是在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

第三十四條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。第三十五條規(guī)定了發(fā)包方在合同期間所應(yīng)遵守的義務(wù)。第三十六條規(guī)定了土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有。第三十七條規(guī)定當事人雙方應(yīng)當簽訂流轉(zhuǎn)書面合同，并對合同所應(yīng)包含的七個格式條款做了歸納。第三十八條流轉(zhuǎn)的登記制度。第三十九條、第四十條、第四十一條分別規(guī)定了承包關(guān)系不變、互耕和承包關(guān)系發(fā)生變更的情形。尤其值得注意的是第四十二條“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。”這一條明確表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，規(guī)模化生

產(chǎn)將走上一條合法的途徑。第四十三條“承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時有權(quán)獲得相應(yīng)的補償?！眲t旨在鼓勵農(nóng)民能夠放心對土地加以投入，從而即便在轉(zhuǎn)讓時也能得到相應(yīng)的回報。

2005年1月19日農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，于2005年3月1日起正式實施?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以《農(nóng)村土地承包法》為根據(jù)，圍繞尊重和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營自主權(quán)，土地流轉(zhuǎn)當事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等5個方面進行規(guī)范。

2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

國家法律、法規(guī)及政策的出臺及逐步完善，標志著中國農(nóng)村土地改革進入快速發(fā)展的時期，這也被許多人譽為中國掀起了第三次土地制度大變革。

二、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的類型(一)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)

1、未承包集體的荒山、荒地的流轉(zhuǎn)

指本村農(nóng)戶未承包的集體荒山、荒地，由本村村民委員會發(fā)包給本村個別農(nóng)戶或本村以外的人員進行農(nóng)業(yè)開發(fā)的。

2、已承包的集體荒山、荒地的流轉(zhuǎn)

指農(nóng)戶承包本村的集體荒山、荒地后長期無力開發(fā)、經(jīng)營，又將其轉(zhuǎn)包給本村各本村以外有能力開發(fā)經(jīng)營的農(nóng)戶或其它人員進行農(nóng)業(yè)開發(fā)的。

3、已承包的集體農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)

由于年青勞動力的外出打工或者其它原因，土地承包戶無力全部或部分經(jīng)營其承包的農(nóng)業(yè)用地，如耕地、園地、林地、牧草地和水產(chǎn)用地等，將其轉(zhuǎn)包給本村或本村以外有能力繼續(xù)經(jīng)營的農(nóng)戶或其它人員。

(二)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)

長期以來，宅基地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸個人，《土地管理法》明確規(guī)定：農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準。由于《土地管理法》對農(nóng)民宅基地使用權(quán)的描述比較模糊，應(yīng)該怎樣行使宅基地使用權(quán)沒有明確規(guī)定?！稕Q定》出臺后，明確了“要加強土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，要依法保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)”。如果農(nóng)民在充分滿足居住權(quán)的條件下，可以通過使用權(quán)的出租、轉(zhuǎn)讓等形式進行流轉(zhuǎn)，必將對現(xiàn)行宅基地管理機制是一次革新。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可以從四方面進行探索。

1、盡快完善《土地管理法》相關(guān)條款，規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

2、完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)

通過開展農(nóng)村宅基地權(quán)屬調(diào)查，摸清底子，給符合條件的予以確權(quán)、頒證，完善農(nóng)村宅基地地籍檔案，為宅基地流轉(zhuǎn)打好基礎(chǔ)。

3、出臺宅基地流轉(zhuǎn)指導性政策

明確宅基地流轉(zhuǎn)的條件、范圍、形式、年限等，并制定嚴格的流轉(zhuǎn)程序和管理辦法，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)。

4、建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理機制 按照“政府主導、部門管理、集體參與、農(nóng)戶收益”的原則，國土資源管理部門要直接指導、規(guī)范和督查宅基地流轉(zhuǎn)工作，鎮(zhèn)、村要建立配套的服務(wù)機構(gòu)，確保宅基地流轉(zhuǎn)依法、規(guī)范進行。

(三)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

近幾年來，集體土地市場發(fā)展迅速，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易活躍，在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已具備相當規(guī)模，在貴州省城鄉(xiāng)結(jié)合部、縣城和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地這種地方流轉(zhuǎn)也是司空見慣。主要表現(xiàn)為：

1、農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)通常是伴隨著房產(chǎn)流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)，既涉及集體組織，也涉及個別農(nóng)民及其土地使用者，其形式主要有轉(zhuǎn)讓和出租等，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要原因為：一是一戶二宅轉(zhuǎn)讓；

二是原有宅基地超占較多，將其中超占部分轉(zhuǎn)讓；三是用以換取城鎮(zhèn)中心地段商品房；四是已進城農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)。宅基地出租主要是在城郊合部將房屋出租給人居住，或者將路邊的房屋出租用于商業(yè)。

2、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

對轉(zhuǎn)制的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要有以下幾種形式：一是對轉(zhuǎn)制的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地不予評估作價，使個體私營企業(yè)有償使用集體土地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)改革主要采取企業(yè)出售的辦法，且基本上是出售給個人。二是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制時，擅自以出讓方式處置集體土地使用權(quán)。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織借鑒城市土地出讓的做法，以土地所有者的身份，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)出讓給土地使用者，收取相應(yīng)的出讓金，并規(guī)定一定的使用年限甚至無使用期限限制。三是轉(zhuǎn)讓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓的形式包括在集體土地上興建廠房后轉(zhuǎn)讓及企業(yè)間私下變相轉(zhuǎn)讓等。前一種情況多發(fā)生在城郊結(jié)合部，后一種情形包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府轉(zhuǎn)讓、或征用后轉(zhuǎn)讓和企業(yè)為牟取暴利轉(zhuǎn)讓等多種形式。四是出租鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。有以廠房形式出租的，也有直接出租土地使用權(quán)的。五是以地入股興辦聯(lián)營企業(yè)。這些地方的農(nóng)民集體，通過這種形式壯在農(nóng)村集體經(jīng)濟，解決村民勞力出路，或直接收取入股的土地收益。六是名為入股，實為出租。如一些私營企業(yè)，村與企業(yè)簽訂的合同是土地入股，但實際是按年收取租金。七是農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押主要用于融資過程中的信用擔保。既有單獨的土地抵押，又有連同房產(chǎn)的抵押。

三、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法制管理

《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。集體土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)，多數(shù)還是促進了當發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展，對農(nóng)村農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都有好處。但農(nóng)村集體土地自發(fā)流轉(zhuǎn)，如果不加以引導，就不

利于土地市場的有效運行，也不利于耕地保護這一基本國策的落實，同時，造成土地收益的不公，損害農(nóng)民的利益，引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)營制度。這些，對“三個代表”重要思想的落實和可持續(xù)的土地利用都是不利的。因此，必須強化農(nóng)村集體用地的管理，制定相應(yīng)的政策法規(guī)，避害趨利，把農(nóng)村集體建設(shè)用地交易行為納入法制的軌道，使之成為我國土地市場體系的有機組成部分。

(一)農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責任制的前提下進行

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、充分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，確保這一制度的長期穩(wěn)定，是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本前提。

(二)農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t

1、土地流轉(zhuǎn)要按照有關(guān)法律、法規(guī)和中央的政策進行 在承包期內(nèi)，村集體經(jīng)濟組織無權(quán)單方面解除土地承包合同，不準收回農(nóng)戶的承包地搞招標承包；不準將農(nóng)戶的承包地收回抵頂欠款；不準借土地流轉(zhuǎn)改變土地所有權(quán)和農(nóng)業(yè)用途；流轉(zhuǎn)期限不得超過農(nóng)戶承包土地的剩余承包期限。

2、農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上 土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，在承包期間，農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)依法自主決定承包的土地是否需要流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)形式。任何組織和個人不得強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)土地。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租憑農(nóng)戶的承包地再進行轉(zhuǎn)租玫發(fā)包的“反租倒包”，不符合家庭承包經(jīng)營制度，應(yīng)矛制止。

3、土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當是有償?shù)?/p>

農(nóng)戶的土地收益包括承包土地的直接收益的土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、轉(zhuǎn)讓費和租金等流轉(zhuǎn)土地的收益。土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)當由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定并歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得擅自截留和扣繳。

4、規(guī)范企事業(yè)單位城鎮(zhèn)居民租憑農(nóng)戶承包地 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當主要在農(nóng)戶間進行，中央不提倡工商企業(yè)和城鎮(zhèn)居民隨意到農(nóng)村長時間、大面積租憑和經(jīng)營農(nóng)戶承包地。工商企業(yè)投資開發(fā)農(nóng)業(yè)，應(yīng)當主要從事產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)和“四荒”資源開發(fā)。農(nóng)產(chǎn)品加工、流通企業(yè)和農(nóng)業(yè)科技單位如果城建需要建立種苗繁育、示范推廣基地，也可以小范圍農(nóng)戶租憑承包地。外商除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工企業(yè)或農(nóng)業(yè)科研推廣單位，其它企業(yè)和單位不準租憑經(jīng)營農(nóng)戶承包地；已經(jīng)租憑承包地的，要進行清理規(guī)范。

5、加強對農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困局工作

（1）土地問題是農(nóng)村和農(nóng)村工作的核心，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。地方各級黨委和政府要正確引導和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，保護農(nóng)民的長遠利益。

（2）地方各級政府的農(nóng)業(yè)行政主管部門要切實履行職責，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導和管理工作，要加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查研究，掌握動態(tài)；指導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同訂立，及時辦理困土地流轉(zhuǎn)引起的合同變更、解除、重訂以及合同鑒證；建立流轉(zhuǎn)合同檔案，妥善調(diào)解的處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。

（3）土地管理部門要加強對農(nóng)村土地征占用的管理，防止以土地流轉(zhuǎn)為名，擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途。

6、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)的規(guī)定

在經(jīng)過縣有人民政府批準后，由同級土地管理部門辦理土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)，進行土地使用要變更登記；土地流轉(zhuǎn)過程中，如果涉及土地用途的改變，必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的土地利用方向，不破壞環(huán)境，不損壞土地。

參考文獻

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［8］ 何曉麗著《我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度探析》，載自中國論文下載中心。

［9］ 黃建水，栗麗著《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考》，載自《政法論壇》2001年第6期。

［10］ 《浙江將全面推行農(nóng)村集體土地入市》來源：21世紀經(jīng)濟報道 www.tmdps.cn 2009-11-18。

第二篇：集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題及思考

集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題及思考

楊明富

土地是農(nóng)民最根本的生存保障，是農(nóng)民的“命根子”。但是，據(jù)不完全統(tǒng)計，近幾年來，全國有近億畝耕地被征用，4000多萬失地農(nóng)民務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份，嚴重影響了經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。如何確保農(nóng)民的土地不再受權(quán)力和資本的侵害。在當前市場經(jīng)濟條件下，土地資源作為一種特殊商品，必然受到市場機制的調(diào)節(jié)，如城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進入市場流轉(zhuǎn)后，在社會經(jīng)濟活動中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，其在使用制度上如何改革，進入市場流轉(zhuǎn)，是當前需要從法律上、政策和制度上加以研究、探討的問題。這個問題解決好了，對今后農(nóng)村經(jīng)濟乃至于整個市場經(jīng)濟都將產(chǎn)生深遠的影響。

1、現(xiàn)實中農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已普遍存在。

近幾年，隨著城鎮(zhèn)國有土地使用制度的改革、城市化進程的加快，農(nóng)村集體土地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)價值和資產(chǎn)價值越來越顯現(xiàn)，交易活動越來越頻繁，具體表現(xiàn)在：(1)農(nóng)村集體組織以集體土地使用權(quán)作價入股、聯(lián)營的方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的兼并、合并、重組和股份制改革而發(fā)生使用權(quán)人變化；

(3)因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；(4)近郊農(nóng)民的宅基地以出租、抵押、轉(zhuǎn)讓而使得使用權(quán)人發(fā)生變動?，F(xiàn)實證明，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的這種轉(zhuǎn)移已普遍存在并且符合市場經(jīng)濟的客觀需要?，F(xiàn)行的土地法律和政策對于農(nóng)村集體土地使用制度特別是集體建設(shè)用地使用有較多限制，行政干預也多，但一味的禁止和限制而忽視客觀存在的實際要求，不但難收實效，也對市場經(jīng)濟的發(fā)展不利。在當前市場經(jīng)濟發(fā)展日趨成熟的條件下，正視農(nóng)民集體土地所有權(quán)，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、規(guī)范的流轉(zhuǎn)途徑已迫在眉睫，需要在法律法規(guī)和政策制度方面予以創(chuàng)新。

2、集體土地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”中存在的問題。

現(xiàn)行的法律制度在確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)力內(nèi)容的行使上有明顯的不完全性。如在集體土地使用權(quán)方面，規(guī)定集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地建設(shè)、光辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)，而對能產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動，法律明令禁止。在對集體土地建設(shè)用地的使用上，《土地管理法》也做了如下規(guī)定：“農(nóng)村集體土地所有的土地使用權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)，但是符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形，致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的除外?！痹斐蓪嶋H操作性差。在收益權(quán)方面，由于集體土地不能直接參與市場經(jīng)營活動，如房地產(chǎn)開發(fā)，使得農(nóng)村集體組織喪失了這部分土地收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟實力難以壯大。此外，由于國家征地的強制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時缺乏地位。分析集體土地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”現(xiàn)狀，存在以下問題：第一、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”難以規(guī)范。表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，村民小組與村民委員會法律關(guān)系不明確，權(quán)力主體行使上較模糊；土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農(nóng)民集體組織將土地租賃給企業(yè)使用，地面建筑物、構(gòu)筑物由企業(yè)自建或與本村集體組織聯(lián)合修建。這就造成在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上由多個法人實體共有，一旦發(fā)生經(jīng)濟糾紛或因企業(yè)倒閉破產(chǎn)，各方利益難以得到保證。這也是農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)不能合理規(guī)范流轉(zhuǎn)的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的歷史原因，所以對原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地難以從源頭上做到統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局。對新增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地雖然明確規(guī)定到規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)園中發(fā)展，但由于種種利益關(guān)系難以完全做到，致使違法占地行為履禁不止。第三、閑置土地處置難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一旦經(jīng)營不善，停產(chǎn)倒閉后，因債權(quán)債務(wù)關(guān)系使本集體經(jīng)濟組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時出租等，造成建設(shè)用地閑置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展受到制約。城市化進程的加快，致使規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展受到限制，被拆遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以新“占地”進行發(fā)展，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟總量的減少。由于受到市場機制的調(diào)節(jié)和政府征地資金的限制，對農(nóng)民的就業(yè)安

置以及對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)補償難以從根本上解決農(nóng)民失去土地后的經(jīng)濟來源和基本生活保障。

此外，由于現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的設(shè)定概念模糊，“農(nóng)民集體”沒有明確的法人代表，在行使具體權(quán)力時，作為所有權(quán)人的農(nóng)民集體的真實意愿難以得到真正體現(xiàn)，使一些村、組干部利用其地位，充當所有權(quán)代言人，為自己牟取利益。在收益分配上，由于沒有完善的制度，村務(wù)難以真正公開，一些村、組干部利用制度缺陷侵占了大多數(shù)農(nóng)民的利益。上述現(xiàn)象的存在已嚴重阻礙了農(nóng)村集體土地使用制度的深化改革。

3、對農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考。

3.1、在法律和制度方面進行創(chuàng)新。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不完全性從根本上講是國家意志在立法上的表現(xiàn)。它體現(xiàn)了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經(jīng)濟發(fā)展的。因此，在當前社會主義市場經(jīng)濟條件下，應(yīng)在法律上重新確立集體土地在各項權(quán)力上的內(nèi)容和賦予更完善權(quán)力行使能力，在倡導國家在土地市場占主導地位的同時，將集體土地使用權(quán)納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規(guī)范、政策制度方面進行創(chuàng)新。

3.2、科學的界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，在此基礎(chǔ)上建立嚴謹?shù)慕M織結(jié)構(gòu)和明晰具體的產(chǎn)權(quán)形態(tài)、完善的收益分配制度，這是推行農(nóng)村集體土地“資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化”政策的前提，是農(nóng)村集體土地有償使用、合理流轉(zhuǎn)的前提。

3.3、對農(nóng)村集體土地推行“資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化”制度，實行“公司化、企業(yè)化”管理模式。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟實力，對集體土地實行資產(chǎn)化、企業(yè)化，有利于農(nóng)村經(jīng)濟的總體發(fā)展，有利于緩解因征地拆遷帶來的社會矛盾和社會問題，使農(nóng)民的現(xiàn)實利益和長遠利益有保障。從而，從根本上給農(nóng)村經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)民相對穩(wěn)定的出路。

3.4、在農(nóng)村集體土地使用權(quán)進入有形市場流轉(zhuǎn)的具體方式上可以借鑒和引用城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)有償使用的模式，即實行所有權(quán)與使用權(quán)分離，構(gòu)建農(nóng)村集體土地使用權(quán)有償、有限期、可抵押、可流動的法律制度和政策制度，并規(guī)范程序。具體做法是：

(1)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，嚴格控制土地用途、用地規(guī)劃，并建立報批，逐項審查的“流轉(zhuǎn)”程序；(2)顯化集體土地資產(chǎn)價值，對加入“流轉(zhuǎn)”的特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地非農(nóng)建設(shè)用地應(yīng)權(quán)屬清楚、四至明確，并進行土地評估，制定出參考地價標準；(3)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以企業(yè)公司或股份公司的形式，以土地資本入股的方式投入國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如高速公路建設(shè)，與舊城改造相關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)等按所占股分的份額，享受收益分配和其它權(quán)益；(4)在城市化進程中國家對集體土地具有優(yōu)先購買權(quán)。即政府對農(nóng)村集體土地不再實行“征用”，改為“購買”，對農(nóng)民不再進行人員安置，只轉(zhuǎn)變戶口。

第三篇：農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)合同書

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)合同書

發(fā)包方：民勤縣蘇武鄉(xiāng)泉水村八社聯(lián)戶18戶(以下簡稱甲方)承包方：民勤縣三雷鎮(zhèn)三陶村四社周生忠（以下簡稱乙方）

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國合同法》及其相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，甲、乙雙方本著平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，簽訂本合同，供雙方共同信守。

一、土地的面積、位置

甲方受泉水村第八生產(chǎn)合作社18戶聯(lián)戶村民委托（委托書附后）經(jīng)泉水村民委員會同意，報蘇武鄉(xiāng)人民政府批準將位于民湖路13公里總干渠東泉水村委會所屬泉水八社18戶聯(lián)戶經(jīng)營的東荒地200畝，依法流轉(zhuǎn)給乙方使用。

土地范圍：東起沙丘西沿，西至總干渠東邊路東沿，南至五社荒地界線，北至總干防洪渠南岸（后附圖）。

二、土地用途及流轉(zhuǎn)形式

1．土地用途為種植業(yè)和林果業(yè)。

2．流轉(zhuǎn)形式：承包經(jīng)營。承包范圍內(nèi)現(xiàn)有機井及水電線路等附著物一并移交乙方使用、維護（清單附后）。

三、土地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營期限

該地流轉(zhuǎn)經(jīng)營期限為20年，自2014年4月1日起至2033年4月1日止。

四、土地的流轉(zhuǎn)費標準及金額

該宗土地流轉(zhuǎn)費每年每畝200元，合計每年流轉(zhuǎn)費金額4萬元，20年 1

共計金額80萬元。

五、土地流轉(zhuǎn)費支付方式及時間

乙方負責將土地流轉(zhuǎn)費分三次支付給甲方，第一次于合同簽定時一次性付清前五年的流轉(zhuǎn)費20萬元；第二次于2018年12月31日前一次性付清第二個五年的流轉(zhuǎn)費20萬元；剩余十年的流轉(zhuǎn)費于2023年12月31日前一次性付清。

六、甲乙雙方的權(quán)利和義務(wù)

（一）甲方的權(quán)利和義務(wù)

1．依法擁有土地的所有權(quán)。承包到期后，甲方有權(quán)收回乙方的土地經(jīng)營權(quán)。

2．有權(quán)監(jiān)督乙方仿照流轉(zhuǎn)合同約定的用途合理利用土地。

3．按照合同約定時收取土地流轉(zhuǎn)費。在合同有效期內(nèi)，如遇政策性調(diào)整，甲乙雙方可共同商量解決，但必須充分考慮由此對乙方造成的損失，并予以賠償。

4．維護乙方的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得單方面解除流轉(zhuǎn)合同，不得干涉乙方依法進行正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

5．甲方應(yīng)當保障乙方正常生產(chǎn)所必須的水權(quán)配置和通路條件。

6．甲方按合同簽訂時的現(xiàn)有狀態(tài)無償向乙方提供機井、取水設(shè)施設(shè)備、供水渠道、供電設(shè)施設(shè)備及取水、供電手續(xù)。

7．經(jīng)營過程中，若發(fā)生土地權(quán)屬地界糾紛及當?shù)厝罕姼蓴_、阻撓、破壞等情況，甲方應(yīng)及時出面，按時化解，若給對方造成損失，甲方應(yīng)給予相應(yīng)賠償。

8．乙方如果發(fā)展政府鼓勵提倡的產(chǎn)業(yè)，甲方應(yīng)當給予乙方相應(yīng)的政府政策性扶持。

（二）乙方的權(quán)利和義務(wù)

1．按照合同約定的用途和期限，有權(quán)依法利用和經(jīng)營所流轉(zhuǎn)的土地。

2．享有流轉(zhuǎn)土地上的收益和林權(quán)和按照合同同約定購置財產(chǎn)的所有權(quán)。

3．享有對公共設(shè)施的使用權(quán)。

4．乙方可在流轉(zhuǎn)的土地上建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的生產(chǎn)、生活設(shè)施。

5．不得隨意改變土地用途。按合同約定只能用于種植業(yè)、林果業(yè)，決不允許用于搞工業(yè)廠房修建、養(yǎng)殖小區(qū)的修建、磚廠等辦企業(yè)用地。

6．乙方不得用流轉(zhuǎn)土地抵押貸款。

7．乙方不得用流轉(zhuǎn)土地抵償債務(wù)。

8．承包期內(nèi)，若甲方提供的原機井和供水、供電設(shè)施不能正常使用，由乙方負責更新，產(chǎn)生的費用均由乙方承擔，流轉(zhuǎn)期滿后，乙方保證歸還甲方原有農(nóng)電設(shè)施的完整性（以清單為準）。

七、合同的轉(zhuǎn)包

1．在合同有效期內(nèi)，乙方可以將流轉(zhuǎn)的土地全部或部分轉(zhuǎn)包給第三方。

2．轉(zhuǎn)包時簽訂轉(zhuǎn)包合同，不得擅自改變原來流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容。

3．本合同轉(zhuǎn)包后，甲方與乙方之間仍應(yīng)按原流轉(zhuǎn)合同的約定行使權(quán)利和承擔義務(wù)；乙方與第三方按轉(zhuǎn)包合同的約定行使權(quán)利和承擔義務(wù)。

八、合同的變更和解除

1、本合同一經(jīng)簽訂，即具有法律約束力，任何單位和個人不得隨意變

更或者解除合同。經(jīng)甲乙雙方協(xié)商一致簽訂書面協(xié)議方可變更或解除本合同。

2、在合同履行期間，任何一方法定代表人或人員的變更，都不得因此而變更或解除本合同。

3、本合同履行期間，如遇國家建設(shè)征用該土地，征地補償歸甲方所有，乙方自建的地上附著物和林木的補償歸乙方所有。

4、如甲方重復發(fā)包該土地或擅自斷電、斷水、斷路，致使乙方無法經(jīng)營時，乙方有權(quán)解除本合同，其違約責任由甲方承擔。

5、本合同期滿，如繼續(xù)流轉(zhuǎn)，乙方無條件享有優(yōu)先流轉(zhuǎn)權(quán)，雙方應(yīng)于本合同期滿前續(xù)簽流轉(zhuǎn)合同。

九、違約責任

1、乙方應(yīng)當按照本合同約定的期限足額支付流轉(zhuǎn)費。如乙方不能按合同規(guī)定時間繳清土地承包費，則甲方有權(quán)解除本合同。

2、本合同轉(zhuǎn)包后，因甲方的原因致使轉(zhuǎn)包合同不能履行，給轉(zhuǎn)包后的承包方造成損失的，甲方應(yīng)承擔相應(yīng)的責任，導致合同不能履行的應(yīng)承擔相當于承包期所有流轉(zhuǎn)費的違約金。

十、合同糾紛的解決辦法

本合同履行過程中發(fā)生的糾紛，由雙方協(xié)商解決，雙方協(xié)商不成的，首先請求村委會和蘇武鄉(xiāng)人民政府調(diào)解；調(diào)解不成的，向民勤縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會申請仲裁或直接向民勤縣人民法院提起訴訟。

十一、本合同未盡事宜，依照相關(guān)法律法規(guī)及政策的規(guī)定，由雙方約定后作為補充協(xié)議，補充協(xié)議與本合同具有同等法律效力。

十二、本合同經(jīng)甲乙雙方簽章后生效，一式五份，甲乙雙方和見證人各執(zhí)一份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門存檔一份。

附件：

1、流轉(zhuǎn)土地示意圖

2、流轉(zhuǎn)土地地上附屬物移交清單

甲方：民勤縣鄉(xiāng)村民委員會(蓋章)

法定代表人(簽字)：

乙方：三雷鎮(zhèn)三陶村四社（印章）

負責人(簽字)：

監(jiān)證單位：民勤縣蘇武鄉(xiāng)人民政府(蓋章)

負責人(簽字)：

民勤縣農(nóng)村經(jīng)營管理站(蓋章)

負責人(簽字)：

簽訂時間：二O一四年三月二十二日

第四篇：關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查和思考

XXX鎮(zhèn)關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查和思考

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是土地承包制在農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段的創(chuàng)新，它對農(nóng)業(yè)乃至整個社會經(jīng)濟的發(fā)展起著越來越重要的作用。黨的十七屆三中全會指出，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。近日，我鎮(zhèn)對鎮(zhèn)轄范圍內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（簡稱土地流轉(zhuǎn)）情況進行了一次專題調(diào)查，并對土地流轉(zhuǎn)中存在的問題原因作了初步探論。

一、全鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。

（一）基本情況

我鎮(zhèn)共XX個村（居）委會，XX個自然村，XX個村民小組在，鄉(xiāng)村戶數(shù)XX戶，其中農(nóng)戶數(shù)XX戶，鄉(xiāng)村總?cè)丝赬X人，其中農(nóng)業(yè)人口XX人，耕地面積XX萬畝，全鎮(zhèn)家庭承包經(jīng)營面積XX萬畝，占耕地面積的XX%；承包農(nóng)戶XX戶，占農(nóng)戶總數(shù)的XX%；土地流轉(zhuǎn)總面積XX萬畝，占家庭承包耕地面積的XX%，其中轉(zhuǎn)包面積XX畝，占流轉(zhuǎn)面積的XX%；轉(zhuǎn)讓面積畝，占流轉(zhuǎn)面積%；出租面積畝，占流轉(zhuǎn)面積%；其它形式流轉(zhuǎn)面積畝。全鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)共有起，流轉(zhuǎn)土地規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同份，未簽訂書面流轉(zhuǎn)合同的份，占總起數(shù)的%，通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟得到持續(xù)發(fā)展。

（二）全鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式

我鎮(zhèn)在穩(wěn)固農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照“依法、自愿、有償”的原則，培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，促進土地有序流轉(zhuǎn)，目前，我鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式主要有以下兩種：

一是轉(zhuǎn)包。農(nóng)戶將承包土地交給村組織內(nèi)的其他農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營，但仍保留轉(zhuǎn)出土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。土地轉(zhuǎn)包后，轉(zhuǎn)出農(nóng)戶與發(fā)包方（村組集體）原簽訂的承包合同依然有效。這種流轉(zhuǎn)方式目前較為普遍，截止目前，全鎮(zhèn)轉(zhuǎn)包的土地面積XX畝，占耕地總面積的XX%。

二是出租。農(nóng)戶將承包土地交給村組織以外的業(yè)主生產(chǎn)經(jīng)營，但仍保留租出土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。土地出租后，農(nóng)戶與發(fā)包方（村組織）原簽訂的承包合同依然有效。目前，全鎮(zhèn)出租的土地面積XX畝，占耕地總面積的XX%。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題

（一）思想觀念的偏差。對農(nóng)民而言,農(nóng)民誤認為土地歸自己所有,可以自行處臵,私租亂包現(xiàn)象極為嚴重，農(nóng)民將農(nóng)村承包土地作為維持生活的最后一道防線,不愿流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，至使大面積土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)難度較大，影響經(jīng)濟的快速發(fā)展。

（二）政府干預的不當。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中,由于政府的管理體制不夠完善,定位不當,干預的度難以確定等原因,阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一方面,政府部門強制性誘導不力,服務(wù)不到位,對土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的扶持政策;另一方面,有的部門為了地方政府的“形象工程”,隨意改變土地承包經(jīng)營關(guān)系,讓工商企業(yè)和經(jīng)營大戶進入農(nóng)業(yè),以強制性手段和較長的租賃期限,承租大量耕地進

行規(guī)模開發(fā),忽視了農(nóng)民的主體地位,侵害了農(nóng)民的利益。

（三）流轉(zhuǎn)形式單一。目前流轉(zhuǎn)形式主要以出租和轉(zhuǎn)包，其他形式較少，也在一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)進度。

（四）有變象流轉(zhuǎn)存在。我鎮(zhèn)有些地方以假聯(lián)營、假合作的形式進行土地流轉(zhuǎn)，而且時間達70年，嚴重侵害了農(nóng)民的利益。

（五）土地流轉(zhuǎn)具有不穩(wěn)定性。主要是因為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不發(fā)達和非農(nóng)就業(yè)機會不多，外出務(wù)工就業(yè)相對不固定，特別是受金融危機影響，部分農(nóng)民工回流從農(nóng)，加之農(nóng)村社會保障體系不健全，土地仍是許多農(nóng)民家庭收入的主要來源，導致農(nóng)民不愿放棄承包土地。

三、土地流轉(zhuǎn)存在問題的主要原因：一是對土地流轉(zhuǎn)政策及相關(guān)法律、法規(guī)宣傳力度不夠。二是政府及領(lǐng)導人為的干預。三是對土地流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范不健全。

四、規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議：

（一）加大政策宣傳。一是加強宣傳。充分利用廣播、電視、報刊等各種媒體，重點加強《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)的宣傳，并通過土地流轉(zhuǎn)增收致富典型的報道，讓農(nóng)民了解政策，提高認識，轉(zhuǎn)變觀念，放心流轉(zhuǎn)土地。二是規(guī)范引導。積極宣傳現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)政策，嚴格兌現(xiàn)各種出臺的土地流轉(zhuǎn)獎勵政策，增強土地流轉(zhuǎn)的吸引力。

（二）科學規(guī)劃，規(guī)范引導，積極推進土地流轉(zhuǎn)工作。一是認真制定農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，合理布局，按規(guī)劃引導

耕地向種田能手集中。二是積極培育主導產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢項目，以規(guī)劃引導流轉(zhuǎn)，以流轉(zhuǎn)促進布局，形成我鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)。三是加快大宗農(nóng)產(chǎn)品及蔬菜、經(jīng)濟林果、花卉苗木等特色種植養(yǎng)殖基地建設(shè)，逐步實現(xiàn)“一村一業(yè)”、“一組一品”的目標。

（三）進一步加大政策扶持力度。一是對規(guī)模經(jīng)營大戶給予重點扶持。二是大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織。充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作組織在資源整合，帶動農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營的積極作用。引導農(nóng)戶以土地入股等流轉(zhuǎn)方式，擴大規(guī)模，自主開發(fā)經(jīng)營農(nóng)業(yè)項目，通過走合作化道路，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營。

（四）進一步優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)的外部環(huán)境。一是拓寬勞務(wù)輸出渠道，為農(nóng)民外出就業(yè)創(chuàng)造條件。為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造必要的條件和有效的空間。二是健全農(nóng)村社會保障機制。逐步擴大“新農(nóng)?！备采w面，逐步弱化土地的社會保障功能，從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂，進而為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。三是建立以政策性保險為主的農(nóng)業(yè)保險體系，并探索商業(yè)性保險公司開展農(nóng)險業(yè)務(wù)新途徑，降低規(guī)模經(jīng)營主體的自然風險。

第五篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

[摘 要] 農(nóng)村土地制度改革是保證國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在，而在改革方法中，土地流轉(zhuǎn)制度不失為一計良策。本文從我國當前農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展入手，從法律、法規(guī)的角度對其進行解析，并借鑒當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，分析土地流轉(zhuǎn)存

在的困難，并試圖對土地流轉(zhuǎn)制的建立和完善度提出一些初淺的建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 土地改革 土地流轉(zhuǎn)

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，盡管我國土地的總量不算少，但由于人口數(shù)量龐大，人均土地占有量卻很少，加之我國的人口在繼續(xù)增長，土地承受的壓力將越來越大。如何充分高效地利用有限的土地資源，緩和高度緊張的人地關(guān)系，成為保證國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在。

一、當前我國農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展

十一屆三中全會以來，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來，曾極大地促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，解決了十幾億人口的糧食問題，成為當時農(nóng)村土地改革的一項創(chuàng)舉。但是，隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的進一步加快，整個農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80年代相比已發(fā)生了很大變化。土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制在其實行過程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來。一是，一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，不便耕作，農(nóng)業(yè)科學技術(shù)推廣受到限制，又不容易掌握市場信息和合理銷售，農(nóng)產(chǎn)品價格不高，農(nóng)民賣糧難，均使得農(nóng)民種糧的積極性有所下降。再就是，土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營中的地位發(fā)生了變化，一些農(nóng)村勞動力自愿擺脫土地的羈絆，或遠離家鄉(xiāng)外出打工，或到城鎮(zhèn)經(jīng)商置業(yè)，或就近服務(wù)于第二、三產(chǎn)業(yè)，再加上生老病死、升學、當兵、遷徙等因素，部分地方出現(xiàn)了農(nóng)民少種或不種糧田的現(xiàn)象。土地的拋荒成為一種很無奈的現(xiàn)實，即便剩下艱難維持著農(nóng)作物耕種的農(nóng)民們也是苦不堪言。

一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，解決了中國農(nóng)村人口的溫飽問題，但在這一體制下，農(nóng)村人民卻很難富裕起來。這種情況下，家庭承包經(jīng)營制度受到了挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地經(jīng)營方式面臨改革，而在改革方法中，土地流轉(zhuǎn)制度不失為一計良策。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律解析

土地流轉(zhuǎn)指的是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其實質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有的前提下，農(nóng)民在市場支配下，根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán)，從面實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權(quán)利，這種權(quán)利通常會在事先約定。2002年8月29號，九屆全國人大常務(wù)委員會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式實施。該法對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定。第十條規(guī)定：“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！钡谑鶙l第一款規(guī)定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品?！钡诙鶙l第二款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！痹摲ǖ谖骞?jié)則專門對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)做了詳細規(guī)定：第三十二條規(guī)定了通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式。第三十三條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循的五個原則：“

（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；

（二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；

（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；

（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；

（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)?！钡谌臈l規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。第三十五條規(guī)定了發(fā)包方在合同期間所應(yīng)遵守的義務(wù)。第三十六條規(guī)定了土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有。第三十七條規(guī)定當事人雙方應(yīng)當簽訂流轉(zhuǎn)書面合同，并對合同所應(yīng)包含的七個格式條款做了歸納。第三十八條流轉(zhuǎn)的登記制度。第三十九條、第四十條、第四十一條分別規(guī)定了承包關(guān)系不變、互耕和承包關(guān)系發(fā)生變更的情形。尤其值得注意的是第四十二條“承包方之間為

發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。”這一條明確表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，規(guī)模化生產(chǎn)將走上一條合法的途徑。第四十三條“承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時有權(quán)獲得相應(yīng)的補償。”則旨在鼓勵農(nóng)民能夠放心對土地加以投入，從而即便在轉(zhuǎn)讓時也能得到相應(yīng)的回報。

2005年1月19日農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，于2005年3月1日起正式實施。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以《農(nóng)村土地承包法》為根據(jù)，圍繞尊重和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營自主權(quán)，土地流轉(zhuǎn)當事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等5個方面進行規(guī)范。

2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。國家法律、法規(guī)及政策的出臺及逐步完善，標志著中國農(nóng)村土地改革進入快速發(fā)展的時期，這也被許多人譽為中國掀起了第三次土地制度大變革。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的分析

在實行農(nóng)村土地改革的進程中，我國有條件的地方已大膽的實行了許多實踐，取得了很好的成績，掌握了許多先進了經(jīng)驗。下面我們來看幾個例子：

北京市通州區(qū)截至2009年6月底，通州區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積累計24萬畝，其中規(guī)模化流轉(zhuǎn)土地為四萬余畝，為該區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)揮了重要作用，先后吸引近300家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或種田能手到該區(qū)投資興業(yè)，累計吸引社會投資10余億元。近幾年來，通州區(qū)通過持續(xù)創(chuàng)新的服務(wù)手段極大促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，取得了顯著的經(jīng)濟效益和社會效益。該區(qū)土地畝流轉(zhuǎn)收益明顯增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每畝年收益達到了2500元以上。2008年底全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總金額為2.2億元，土地流轉(zhuǎn)戶每年增收2400元。同時，規(guī)模化土地流轉(zhuǎn)引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營解決了廣大農(nóng)民的就業(yè)問題，截止到2009年，通州區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)解放農(nóng)村勞動力10000余人，其中就地安置勞動力6000余人，從事二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的有4000余人。

我省賀州市八步區(qū)總?cè)丝?3萬人（其中農(nóng)業(yè)人口52.7萬人），行政村186個，農(nóng)戶11.46萬戶，耕地39.02萬畝。目前共流轉(zhuǎn)土地83.05萬畝，促進了土地資源配置優(yōu)化，加快了農(nóng)村土地規(guī)?；⒓s化進程；促進了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入；促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程；促進了社會資本投入多元化，加快了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

欽州市欽南區(qū)推行農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)，按照“明確所有權(quán)，放開使用權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)”的原則，在不改變土地使用性質(zhì)和尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵農(nóng)民有償流轉(zhuǎn)土地，使土地向大戶、基地、企業(yè)流轉(zhuǎn)，實行集約化經(jīng)營，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向特色化、規(guī)?；?、專業(yè)化方向發(fā)展。有效流轉(zhuǎn)土地3.73萬畝，成功打造了辣椒、黃瓜、火龍果、蓮霧、百香果、無核荔枝等20多個特色品牌農(nóng)作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、雞骨草等為主導的專業(yè)示范村。

取以往之經(jīng)驗，流轉(zhuǎn)的主要形式包括：土地置換、承包戶自主有償或無償轉(zhuǎn)包、租賃、股份合作等。

1、土地置換

村集體與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的承包土地相互交換，對于土地級差，通過協(xié)商以貨幣或其他形式支付土地力培育補償費。

2、承包戶自主有償或無償轉(zhuǎn)包

承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的條件和手續(xù)發(fā)包給第三方，由第三方向原承包戶履行合同的行為。許多農(nóng)戶之間私自轉(zhuǎn)包土地都采用這種方式，這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最初形式，也曾經(jīng)一度是最主要的流轉(zhuǎn)方式，但近年來，這一形式的流轉(zhuǎn)趨于減少。

3、租賃

租賃雙方簽訂合同，規(guī)定租賃土地的面積、級別、使用保護、租金及雙方的權(quán)利義務(wù)等。在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)了一批果蔬菜或名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品的繁育專業(yè)戶，他們租用其他農(nóng)戶土地進行果蔬菜或名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。也有一些企事業(yè)單位向農(nóng)戶或集體交納租賃費，租借農(nóng)地進行高新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。

4、股份合作

集體、農(nóng)戶、企業(yè)之間，通過土地、資金、勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要互的組合，實行股份制經(jīng)營。在有關(guān)各方簽訂的協(xié)議，通過的章程中，把投資形式、投資份額、收益分配等依法做出明確規(guī)定。既延續(xù)了國家的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，又充分調(diào)動了農(nóng)民的積極性，使國家、集體、個人三方面的利益都得到了充分的保障。

通過流轉(zhuǎn)，把農(nóng)民手中零星分散的土地使用權(quán)集中到專業(yè)合作社、種田能手或農(nóng)業(yè)企業(yè)手中，實現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營，有效克服了農(nóng)戶分散生產(chǎn)的局限性，有利于統(tǒng)一良種、統(tǒng)一栽種、統(tǒng)一生產(chǎn)管理，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量創(chuàng)造了條件。土地的大量流轉(zhuǎn)，也使一大批農(nóng)村富余勞動力從土地解放出來發(fā)展城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)，投資創(chuàng)辦加工、商業(yè)、運輸?shù)确矫娴母黝惤?jīng)濟實體近千家，增加了他們的非農(nóng)收入。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困難

結(jié)合我區(qū)實際情況，地域廣范，地形復雜，風俗各異，土地流轉(zhuǎn)仍存在許多困難之處：

1、承包土地零散難流轉(zhuǎn)。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，實行“增人不增地，減人不減地”的政策，加之家庭繼承，現(xiàn)如今農(nóng)民個人承包的這些土地分布散，面積小，實行歸堆集中的難度較大，難以實現(xiàn)有效的土地流轉(zhuǎn)，從而土地的資源優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。

2、由于缺乏市場監(jiān)督機制，一部分土地被反復流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的權(quán)益無法得到保障。因流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，手續(xù)不完備，土地流轉(zhuǎn)合同權(quán)利義務(wù)不明確，土地糾紛時常發(fā)生，有的地方土地糾紛案件已經(jīng)上升為當?shù)刂饕拿袷滦淌率录?，影響了社會穩(wěn)定。

3、流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：一是在土地流轉(zhuǎn)過程中未充分征求流轉(zhuǎn)雙方的意愿，流轉(zhuǎn)雙方的合理要求未能及時協(xié)調(diào)解決；二是部分流轉(zhuǎn)協(xié)議條款不齊全，雙方權(quán)利義務(wù)不夠明確，合同未能鑒證和公證；三是合同雙方未按法律規(guī)定的程度簽訂合同，引起糾紛不能得到有效的解決方式。這些問題和情況的存在，將使流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益得不到有效保障，影響土地流轉(zhuǎn)工作的順利進行。

4、流轉(zhuǎn)后的農(nóng)田改變用途。有些通過流轉(zhuǎn)得到土地的農(nóng)戶，為達到短期內(nèi)實現(xiàn)最大效益的目的，往往改變土地原來的用途，用于辦廠、燒磚、燒瓦等，對土地進行掠奪式經(jīng)營，土地用途改變后很難恢復原貌。

另外，筆者在司法實踐中，也常隨到一些農(nóng)民土地糾紛的問題，比如：一些鄉(xiāng)村推行地土地流轉(zhuǎn)，存在著不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題，如隨意改變土地承包關(guān)系，侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)或者借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)后收益分配不均等。這些問題引發(fā)了很多矛盾，也給農(nóng)村腐敗之風創(chuàng)造了客觀條件。

五、土地流轉(zhuǎn)制度的建立和完善

從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和前景看，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權(quán)這一主要資本變?yōu)楦筘敻唬l(fā)揮土地的最佳效益，確是勢在必行。但要解決土地流轉(zhuǎn)中存在的問題的關(guān)鍵是完善土地承包經(jīng)營制度，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、制度化。筆者認為，目前應(yīng)該從以下幾方面著手：

（一）規(guī)范土地登記制度，明確土地產(chǎn)權(quán)，落實對農(nóng)村現(xiàn)有土地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權(quán)證書頒發(fā)。

在堅持現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的條件下，首先對農(nóng)村集體土地發(fā)放農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書?！锻恋毓芾矸ā返谑粭l規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權(quán)?！彼愿鶕?jù)這一規(guī)定，對于農(nóng)民集體所有的土地，如果農(nóng)村集體（包括屯集體、村集體或鄉(xiāng)集體）向縣級人民政府提出領(lǐng)取集體土地所有權(quán)證的申請，則土地所有權(quán)證書就應(yīng)發(fā)放給農(nóng)民集體所有者。頒發(fā)農(nóng)村集體土地所有者權(quán)證，才能從根本上體現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)主體法律地位，也為農(nóng)村土地出讓、出租、入股等經(jīng)濟行為提供了法律依據(jù)，更為相關(guān)利益分割提供了合法產(chǎn)權(quán)依據(jù)。其

次，對農(nóng)民承包地發(fā)放農(nóng)戶承包權(quán)證書。頒發(fā)農(nóng)戶對農(nóng)村集體土地承包權(quán)證書，才能真正保護農(nóng)戶對集體土地長久不變的承包權(quán)，也為農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中確保轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)而又保留承包權(quán)提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)。對農(nóng)村現(xiàn)有土地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權(quán)證書的頒發(fā)，明確土地產(chǎn)權(quán)，減少產(chǎn)權(quán)糾紛，可以部分地變農(nóng)村土地資源為土地資本，大力度地促進農(nóng)村經(jīng)濟繁榮。

（二）科學進行土地規(guī)劃。土地是生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，十分珍惜土地、合理利用土地和切實保護耕地，是我國的基本國策。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)建立在土地總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以保護耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地為重點，加強土地利用宏觀調(diào)控，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，確定土地利用的目標、方針，協(xié)調(diào)各類用地矛盾。首先，科學規(guī)劃農(nóng)用地。要加強農(nóng)用地保護、整治和開發(fā)，保證農(nóng)用地面積有較大幅度加，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和布局，因地制宜發(fā)展農(nóng)林牧副漁各業(yè)。其次、合理安排建設(shè)用地。確保重點建設(shè)項目的用地需求，其他種類建設(shè)用地應(yīng)當以內(nèi)涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模。根據(jù)占補平衡原則，切實落實建設(shè)占用耕地與開發(fā)、復墾相掛鉤的政策?？刂瞥青l(xiāng)居民點用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點體系。

（三）加快土地整理、復墾和開發(fā)。

1、土地整理。土地整理的重點應(yīng)是村莊和農(nóng)田整理。筆者認為可通過村莊縮并、搬遷和調(diào)整改造，增加耕地面積，通過平整土地、歸并地塊及綜合建設(shè)農(nóng)田道路、溝渠等，增加耕地。采取積極措施開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規(guī)模的土地整理。同時，土地整理要與村莊改造、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田水利基本建設(shè)待村結(jié)合。注重提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。

2、土地復墾。按照“誰破壞、誰復墾”的原則，駕駛各類工礦廢充地的復墾管理。土地復墾與生產(chǎn)建設(shè)必須統(tǒng)一規(guī)劃、同步進行。要及時復墾工礦建設(shè)新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復墾。復墾土地優(yōu)先作為耕地，同時遵循適宜性和經(jīng)濟合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。

3、土地開發(fā)。土地開發(fā)必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開發(fā)。宜耕地的開發(fā)要把重點放在條件較好、投資效益較高的地區(qū)，與農(nóng)田基本建設(shè)和水利建設(shè)同步進行。大面積開發(fā)荒地和圍墾灘涂必須進行可行性論證，搞好規(guī)劃設(shè)計。鼓勵宜農(nóng)土地后備資源不足的地區(qū)與宜農(nóng)土地后備資源豐富的地區(qū)合作開發(fā)荒地和其他農(nóng)用地，但異地開發(fā)必須納入資源所在地的土地開發(fā)規(guī)劃。

（四）加強村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，集約用地，保護耕地。各地應(yīng)抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，從嚴控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地，加強農(nóng)村宅基地用地計劃管理。同時積極推進農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進土地集約利用。

（五）準確定位鄉(xiāng)村組織在推進土地流轉(zhuǎn)中的角色。鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村土地的管理者,它監(jiān)督土地資源的合理運用,監(jiān)督農(nóng)戶土地使用權(quán)的流動,監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡,而不應(yīng)用行政手段去調(diào)整土地資源, 去干預甚至取代農(nóng)戶對土地的使用權(quán)。因此,鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中的定位應(yīng)該是加強管理和搞好服務(wù)。要做好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作；要為土地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務(wù)工作；要制定土地利用與流轉(zhuǎn)的長遠規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的同時，要深化農(nóng)村社會管理體制的配套改革，大力培養(yǎng)農(nóng)村勞動力市場，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。要改革農(nóng)村戶籍制度，打破身份的限制，改變農(nóng)民的“戀土”觀念，減少農(nóng)民對土地的直接依賴，同時要加快建立健全適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，清除農(nóng)民離土后的后顧之憂。