第一篇：關于農村集體土地流轉和宅基地建設問題調研報告

關于農村集體土地流轉和宅基地建設問題調研報告

市人大農村農業代表專業小組

按照市人大常委會的工作要點和《2007年市人大代表活動安排意見》，農村農業代表專業小組于5月中下旬，在常委會余榮靄、李漢章副主任的帶領下，圍繞社會主義新農村建設中的“農村集體土地流轉和宅基地建設問題”，深入到香洲、金灣、斗門三個區進行了專題調研；與市國土資源局、市規劃局召開了專題座談會；專程赴佛山、中山兩市學習好的經驗和做法。通過調研，了解了我市農村集體土地流轉和宅基地建設的現狀，對存在的問題及其原因進行了分析，并提出了一些意見和建議。現將有關情況綜述如下：

一、我市農村集體土地流轉和農民宅基地建設的現狀

（一）農村集體生產、生活留用地的確權狀況

1988—1993年，我市對農村集體土地進行了統征或預征，在保留原舊村場的同時，按征地時各村在冊人數和戶數，以一定指標，劃給各行政村相應數量的生產、生活留用地，其中生活留用地（宅基地）用于農民建房。香洲區范圍內（包括高新區）各區的生產、生活留用地基本上辦理了《建設用地規劃許可證》和《建設用地批準書》，而部份舊村場因沒有進行土地確權，未辦理上述一證一書。斗門、金灣（包括臨港工業區），由于農村土地利用未作出規劃，農村建設用地確權工作尚未完成，斗門各村的生產生活留用地和舊村場基本上沒有辦理《建設用地規劃許可證》和《建設用地批準書》。萬山的情況與金灣、斗門兩區的情況類似。也就是說，香洲區已完成了生產建設用地和宅基地的確權工作，而金灣的一部份、斗門的大部份尚未確權，主城區的留用地已大部份使用，而金灣、斗門尚未充分使用，東部與西部發展不平衡。

（二）我市未實施農村集體土地使用權流轉政策，農村集體用地無法實現“同地、同權、同價”。

2005年省政府頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（省政府100號令），但我市并未實施，農村集體用地不能流轉，無法實現“同地、同權、同價”。集體用地無法進入市場交易、無法進行抵押借貸，村集體無力融資開發，經濟發展受到較嚴重的制約，開發商對無法辦理產權的村集體用地不敢大膽使用，給招商引資帶來了難度。由于沒有規范的流轉渠道，部分農村為發展經濟，在利益的驅動下，只好自主、零星、沒有按規劃地建設，以出租給企業和外來人員獲取集體和個人的利益，因而造成工業園區周邊出現了不少違章建筑。但市政府在已完成了征地任務的香洲區，采取集體建設用地部份轉為國有用地的辦法進行了流轉，從九十年代初開始，實行了村集體建設用地的30%轉為國有商用地進行開發建設和流轉，較好地解決了城郊征地農村和農民的收益問題。而斗門、金灣未實行過此項政策。

（三）近幾年，農民宅基地的建設無序狀態嚴重

從1999年開始，城郊的村停止了宅基地的審批報建，斗門自改區后也停止了報建。雖然停止了報建，但由于工業園區周邊的生活配套不完善，市場需求較大，在利益的驅動下，村集體或村民進行自主建設，改建、搶建等違章建筑多，非法搭建嚴重。城中舊村改造讓村民嘗到了甜頭，許多人在舊村改造前也搶建。但也有一部分村民，住宅出現了危房，確急需維修拆建的，也有一些家庭子女長大，成家立業需要分戶的，由于農村規劃嚴重滯后和政府對農村建設缺乏有效的積極政策，不給報建，農民違章建設比較普遍。目前，無序建設狀態嚴重，個別嚴重的村已到了“法不治眾”的地步（如南屏廣昌村曾出現過集體上訪、堵路、毆打執法人員的情況），一些村民經常上訪，已出現了不穩定的因素。

（四）宅基地布局零散，影響城鄉一體化的推進

規劃劃撥農村新村用地位置時，大多數村基本上是在原有舊村的周圍就近劃撥，這樣的留地方式造成兩個不利的后果：一是每個村的新地舊地都統統劃在一起，使得村莊的面積比原來舊村的范圍更加大了，不但改變不了村民以往單家獨戶建私房的習慣，也由于新舊村混在一起，增加了改造舊村和推進城市化工作的難度；二是生活用地和生產用地都是在每個村的現狀位置附近劃撥，造成每個村鎮的生產用地位置分散，無法形成具有一定規模的工業集中片區，無法推進現代化大生產。因此，布局零散影響了城鄉一體化的推進。

（五）舊村改造存在一些歷史遺留問題

2006年6月，市委市政府作出了“改造城中舊村，建設文明社區”的重大決策。經過多年的推進，列入改造城中舊村范圍的26個行政村41個項目，至今已有23個行政村中的33個項目確定了開發商，并取得了實質性效果。這33個項目中，已有23個項目建好并回遷；5個項目建好部分回遷房回遷；3個項目待建（江村、吉大、官村）；2個項目未啟動（前山B、C地塊）。除此33個項目外，余下的8個項目（翠微、造貝、蓮塘、上沖、梅溪、聯安、高沙、關閘），市政府決定暫緩改建。

七年的城中村改造，雖然取得了較大的成績，但也存在一些歷史遺留問題。目前遺留的最大問題：一是回遷房建設速度慢，簽訂合同后未及時按期改建引起補償爭議。有的拆了未建，有的未拆未建，有的建好了未回遷，造成成本加重，開發商與村民矛盾較大。二是村集體資產補償和村民拆遷補償問題，開發商與村民意見不一致，僵持不下。如北嶺村，回遷房已全部建好，由于集體資產補償開發商與村民無法達成一致意見，阻礙了回遷。南村項目中關于村綜合樓的補償，雙方仍在打官司中。夏村改建項目，村民要求提高回遷補償標準，許多村民還拒絕與開發商簽訂合同，嚴重阻礙了拆遷工作，幾年的改造才回遷了58戶，余下的80%多仍未拆遷。三是有的回遷后至今無法辦理房地產權證。如南村改建項目，部分村民原產權資料不完備，無法核對原房屋拆遷情況，回遷房遲遲未能辦理房地產權證。四是個別村的村民內部糾紛影響了改建項目的實施。如吉大村，村民因歷史上恩怨分成派，對所擁有的集體資產分別成立了兩個股份公司（富泓股份公司、日昇股份公司），兩公司對改建、補償等問題無法統一意見，互相斗氣，根本無法統一對開發商談判簽約，致使整個項目癱瘓。五是舊村改建問題成為群眾上訪的焦點。村民經常到市、區兩級上訪，存在較大的不穩定因素。

二、存在問題的原因

（一）農村規劃滯后制約了農村建設的發展。珠海歷年來對規劃的投入重點放在城區，而對數量眾多的農村及郊區的規劃投入極少，基本依靠村鎮有限的投入，加上農村規劃編制的主體不明確，使農村規劃遠遠滯后于城市規劃。據統計，已編制了較完善的村域規劃的行政村和社區不超過總數的15%，且多為90年代初編制的成果，已遠不能適應建設社會主義新農村的發展要求。在實際操作中，各村在使用生活留用地作為宅基地分配和建設時，往往只是做了局部的簡單規劃，而沒有經費做全村整體的規劃來統籌和指引村的建設和發展，對市政基礎設施和公共服務設施考慮往往不足，集體生產留用地與宅基地資源缺乏長遠規劃。因此，土地的利用、確權尚未完成，土地的利用規劃和建設規劃滯后，農村集體生產留用地的建設與宅基地的建設難以在規劃的指導下實施，出現混亂的狀態在所難免。

目前，在新農村建設中已意識到這個問題，并致力于扭轉局面。2006年啟動并完成了全市21條試點村的規劃編制，今年又計劃推動54條行政村的新農村規劃編制工作，并擬在總結試點村規劃及其實施經驗的基礎上，2009年底前完成全市121條行政村的新農村建設規劃。但是對平沙、紅旗兩個華僑農場，未列入新農村規劃編制中。

（二）農村集體土地流轉和宅基地建設缺乏相應可操作的配套政策。

對《中華人民共和國土地管理法》、《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》和《珠海市土地管理條例》的實施，政府沒有出臺相應的實施細則，土地流轉沒有得以實施。在宅基地建設上，從1999年起。我市主城區范圍內基本上停止了村民住宅報建，斗門改區后也停止了報建。停止至今，一直沒制定出可操作的配套政策。集體建設用地使用權有流轉的需求，宅基地建設有迫切建設的需要，但流轉、報建缺乏可操作性，只堵不疏，沒有暢通渠道，勢必會出現自主違章的建設。

（三）查處違章建筑執法操作較難。

過去，由于法律、法規不健全，對正在建設過程中的違章搶建實施強制拆除缺乏法律、法規的支持，申請法院強制執行又失去時效性，客觀上造成一些違章建筑的歷史問題?！吨楹Ｊ邢鄬行姓幜P權條例》實施后，雖然賦予了執法人員強制拆除違章建筑的權力，但村民報建的合理需求得不到滿足，對立情緒嚴重，執法難度大。執法手段缺乏，不具備足夠有效的強制力，當遇到暴力抗法事件時，執法人員的安全沒有保障，影響執法力度。新修訂的《珠海市規劃條例》中雖有了明確的罰款條款（如九十四條），但操作起來也難于落實（需有關部門核定出“全市平均建筑安裝造價”，難及時作出處罰決定）。行政執法力量薄弱，部門協同配合力度不夠，加上近年來執法體制的不穩定，給執法也帶來了一定的影響。

（四）國家的土地法和廣東省人民政府的集體建設用地使用權流轉管理辦法以及珠海市的土地管理條例有不一致的地方。

國家土地法第六十三條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”，也明確規定農民集體所有的土地必須征為國有后才能出讓。這里所指的集體土地不知是否含括了農村集體留用的生產建設用地和生活建設用地。廣東省人民政府頒布的100號令關于集體建設用地使用權流轉管理辦法，明確規定和規范了建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，允許在該辦法規范下流轉。而珠海市土地管理條例第四十九條規定，“農民集體經濟組織不得將本村的集體建設用地使用權轉讓或抵押”。因此，對國家的法律如何理解實施，對省政府的流轉管理辦法如何貫徹執行，對珠海市的土地管理條例如何理解執行并作出相應的實施細則，還需要相關部門的研究，理出既不違背上位法，又有利于提高集體建設用地的利用率和產出效益的可操作的辦法來。這點也是當前影響我市集體用地流轉的一個原因。佛山、中山市的經驗告訴我們，按省政府的100號令實施并作出相應的實施細則，已取得了較好的效果。

（五）城中舊村的改建既有政府職能管理和政策引導問題，也有村民對改建政策不理解和過高補償要求的問題。

政府在管理上設立了舊村改建領導小組，但下設的辦公室是香洲區的改建辦，這樣的協調機構難于行使政府的管理職能，遇到問題時，靠向市領導報告和商請有關規劃、建設、行政執法等部門的配合，對解決拆遷補償糾紛的行政裁決和依法強制拆遷也難以實施。對類似延遲未拆，但簽了合同又付給了村民幾年租金，或已拆并被搬遷（如長沙工業區2002年5月市旅游路建設市政府要求長沙工業區馬上搬遷，但后來調整又不需拆除，但廠區廠商已在規定時間全部搬走并已拆除了部分建筑，市有關部門未作任何補償）但又未獲得任何補償的，政府在制定“拆一免幾”的政策時，未作出相應的優惠政策引導。加上村民對改建政策不理解，額外要求對宅基地或村集體土地作出補償；有的村民對補償要求過高超出改建政策標準；違章大戶利益得不到滿足，阻礙或煽動其他村民不予配合；幾年的拖延，村民認為市場價值升高，提出了更高的補償要求。這些都在不同程度上影響了舊村改建的推進。

三、建議意見

農村的留用地，是解決被征地農民長遠生活的重要保障。一方面用于發展集體經濟，提高農民的生活水平并使農民生活長久有保障，另一方面用于解決農民住房問題，建設好社會主義新農村。因此，在解決集體建設用地流轉和宅基地建設問題上，要緊緊圍繞增強農村集體經濟發展能力和保障好農民的生活來研究制定我們的政策。針對我市存在的一些問題，按照有關的法律、法規，借鑒佛山、中山市的經驗，提出了如下一些意見和建議：

（一）堅持規劃先行

規劃是龍頭，規劃是基礎，規劃也是關鍵。無論是城市總體規劃、土地利用總體規劃和新農村建設規劃還是城鎮建設規劃，規劃編制工作都要走在各項工作的前面。堅持規劃先行，要解決好以下幾個問題：一是加大經費投入問題。二是解決好零星的生產、生活留用地的整合，按推進城鄉一體化進行規劃建設，特別是城鄉結合部更應如此。要積極穩妥地推進農村“三集中”（工業向園區集中、土地向規模經營集中、農民向集鎮小區集中）。三是新農村的規劃要“因地制宜，因區制宜”，規劃模式不搞“一刀切”。香洲片區應鼓勵“上樓”，金灣、斗門根據現狀和發展作出規劃，能“上樓”則“上樓”，并給予相應的優惠。對分散的村適當臨近以片區組團規劃；對經濟落后，沒有條件上樓的以改危建新村進行規劃。四是盡快完善金灣、斗門土地利用規劃。五是為提高土地的經濟產出效益，按照“集體建設用地總量不變，位置變”的辦法，做出調整用地規劃。

（二）加快農村集體土地的確權、發證工作。盡快完善全市舊村的確權和農村生產、生 活留用地確認、登記、發證等手續，為規劃先行作好準備，為流轉和建設打下基礎。

（三）制定農村集體建設用地流轉和村民宅基地報建方面的相關政策。

一是盡快出臺土地流轉實施辦法。二是政策上增加農村集體建設用地功能的兼容性。根據用地位置，應突破農村集體建設用地（包括舊村場）用地功能的限制，凡符合規劃的，用地功能上都給予支持，宜工則工、宜商則商、宜住則住。三是在金灣、斗門積極實施允許集體建設用地按一定的比例轉為國有用地的政策。四是盡快出臺新的珠海市農民住宅報建管理規定和宅基地分配管理辦法等。最好能綜合建設、規劃、國土等部門的管理職能統一出臺一管理辦法，即制定《珠海市社會主義新農村建設管理辦法》，為加快新農村建設和規范報建提供法規上的支持。五是制定出鼓勵村民“上樓”的優惠政策，使有限的建設用地資源發揮出更大的產出效益。

（四）加強領導，加大清理違章建筑的力度，實行堵疏結合。

要借鑒中山的成功經驗，解決我市目前的無序狀態問題。歷史上，中山也有嚴重亂建的情況，如十四村就是典型。但中山從1998年開始就制止了這種情況，市長親自掛帥進行清理整頓，依法堵截亂建行為，并加強依法報建，渠道暢通，堵疏結合，很快就進入了規范和有序的狀態。借鑒中山的經驗，應加強領導，加大清理打擊力度，同時要盡快出臺政策，疏通報建渠道，讓有迫切需求的集體和村民的報建簡便快捷，縮減審批環節和費用，對公寓式“上樓”有容積率和報建面積的優惠，以暢通的渠道、優惠的政策引導村民走上自覺報建的軌道。

（五）完善舊村改造政策和辦法，解決舊村改建中的歷史遺留問題，推動城郊城區的舊村改造工作。

對舊村改建中的遺留問題，應從全面統籌、統一政策、一攬子解決去考慮制定相應的政策，力爭盡快解決。在改建中，大力推動公寓式住宅建設，按照政府扶持、集體組織、個人出資、規范戶型、市場運作的原則建設公寓式住宅，讓征地農民宅基地優惠政策在市場化和舊村改造中得到兌現，既保障征地農民宅基地合法權益，又以市場經濟規律配置資源，發揮土地資源的最大效益，促進社會經濟發展。

（六）要建立保障農民村民利益的長效機制。

機制要與土地流轉的收益綑綁起來，按照省人民政府100號令《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》第二十五條規定“集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所得的土地收益應當納入農村集體財產統一管理。其中50%以上應當存入銀行（農村信用社）專戶，?？钣糜诒炯w經濟組織成員的社會保障安排，不得挪作他用?！苯K已有成功的經驗，把征地款打入社保賬戶，用于保障農民的長遠利益。

（七）加強法律法規的宣傳。教育廣大農民遵章守法，依法訴求，讓廣大農民共享改革的成果，也讓他們支持珠海整體的發展。

第二篇：關于農村集體土地流轉調研報告（寫寫幫整理）

關于農村集體土地流轉調研報告

為認真落實科學發展觀，推進社會主義新農村建設，根據黨的十七屆三中全會精神，進一步加強農村土地管理，抓好節約集約用地，切實保護耕地。經過深入實際調研，現將我旗農村集體土地現狀、存在的問題和下步依法穩步推進農村集體土地流轉情況報告如下：

一、農村集體土地基礎工作開展情況

（一）農村集體土地管理現狀：土地市場是復雜而敏感的要素市場，必須發展和規范并重。公益性與經營性項目用地的界定、土地的確權、規劃的落實、審批的程序、信息服務、市場的規范化建設、流轉收益的合理分配以及農村社會保障機制的健全等諸多問題，都不同程度的影響著農村土地管理制度改革的深入推進。農村集體土地確權、登記、發證工作是農村土地管理工作的基礎。農村集體土地所有權（農村集體土地所有權是指以行政村或村民組為單位的集體所有權）和使用權發證涉及面廣，政策性強，技術要求高，再加上一些歷史原因，致使我旗農村集體土地確權發證未全部完成。

（二）存在的問題：一是農村集體土地所有權不明晰。土地現狀調查匯總的地類、權屬都是以行政村為權屬單位，實際工作中還是沿襲詳查成果以行政村為權屬單位進行管理，但在征地、承包等行為中還是與村民組簽訂協議，這就給我們集體所有權屬管理帶來了很多問題，導致發證進展緩慢、權屬爭議經常發生。二是農村集體土地使用權發證積極性不高。三是第二次土地調查與農村集體土地確權發證尚需銜接。由于目前正在開展的第二次土地調查是采用最新的技術方法和行業標準規范，這就需要今后的農村集體土地確權發證也要按這些規范去操作。如何銜接兩者之間的工作關系，是擺在農村地籍管理工作面前的一大課題。

（三）建議：一是加強領導，提高認識，強化宣傳。農村集體土地確權發證是一項社會工程，要解決好用地和發展經濟的矛盾，各級領導必須提高認識，親自過問，制定切實可行的管理措施。切實做到宣傳在前，使廣大人民群眾知法懂法，自覺遵守土地管理各項法律法律，使農村土地權屬管理法制化，規范化，做到每宗地權屬明晰，都有土地戶籍。二是緊密圍繞黨的十七屆三中全會關于農村工作的大政方針，制定符合農村實際的政策，保證農村集體土地登記發證完全到位。以便旗級土地管理部門有法可依，扭轉目前農村集體土地權屬混亂，登記發證進度緩慢或不重視，有它無它的現象發生。

二、當前我旗農村集體土地流轉基本情況

(一)集體農用地流轉情況

1、我旗農用地流轉有以下特點：一是從流轉范圍來看，具有普遍性。二是從流轉活動的參與過程看，具有自發性。整個土地流轉活動基本上都是出租人和承租人自發進行的，農村土地流轉基本處于自發狀態。三是從流轉方式看，具有隨意性。土地出租戶與承租戶關系的建立主要方式是口頭約定，在參與土地流轉的農戶中，有90%以上的農戶沒有簽訂任何形式的合同。四是從流轉時間看，具有短期性。五是從租金的支付形式來看，主要是以實物支付。六是從出租人與承租人之間的關系來看，以親戚關系和同村村民關系為主。七是租金支付差距不大，多數為每畝年租金100元以內。

2、存在的問題：一是土地承包經營權的管理體制、機構不健全；二是沒有建立農村集體農用地流轉市場。農用地流轉管理不完善，缺乏信息平臺，沒有固定操作模式，土地流轉大都是農民自發形成，以致程序不規范，管理不到位，土地糾紛多，制約了承包經營權流轉的速度和規模。

3、集體農用地流轉的作用：一是可以增加有效耕地面積，有利于土地資源優化配置，得到更大的經濟效益、社會效益和生態效益。二是集中規模生產經營，降低農業生產成本。三是加快農村剩余勞動力轉移，讓部分失地農民放心、安心，專心搞第二、三產業，提高農民收入。四是有效遏制土地撂荒現象的發生；五是有利于農業產業結構的調整。

（二）集體建設用地流轉的基本情況

近幾年，隨著國家一系列土地新政的出臺，加大了對土地管理的力度。有限的用地指標都放在城市規劃區范圍內，農宅等非農建設用地因無指標，無法進行正常申報，無法形成防疏結合的管理手段，造成了農村宅基地建設的無序狀態，個別村甚至到了“法不治眾”的地步。

1、農村集體建設用地流轉的基本形式為：出租、轉讓、作價入股等形式。

2、存在的問題：一是農村規劃滯后制約了農村建設的發展，農村集體建設用地出現混亂的狀況在所難免。二是集體建設用地流轉缺乏相應可操作的配套政策。

3、集體建設用

地流轉的作用：一是有利于土地資源的優化配置；二是有利于節約集約用地，滿足部分用地戶的需求，有利于耕地保護；三是有利于提高農民生產生活水平。四是有利于發展鄉鎮經濟，通過集體土地流轉取得土地收益，可以補充鄉鎮經濟和公共公益事業建設資金的不足，增強鄉鎮的經濟調控能力，以保證鄉鎮經濟的持續穩定發展。

三、農村集體土地流轉的意見和建議

1、出臺《集體土地流轉實施細則》。參照國有建設用地出讓、轉讓的相關法律、法規、政策，及早出臺適應新形勢下集體建設用地流轉實施細則，以滿足當前流轉的需求，有利于提高集體建設用地的利用率和產出效率，有利于維護集體土地所有者、使用者的合法權益。

2、建立農村集體農用地流轉市場。確認農業部門為集體農用地（主要是承包經營權）流轉的管理部門，完善土地流轉的服務體系。以鄉鎮為主，成立農村集體農用地流轉服務中心，依照《農村土地承包法》等法律、法規，負責農用地流轉的政策研究，業務指導，糾紛仲裁等工作；確認旗國土資源管理部門為集體建設用地流轉的管理部門，主要負責非農建設用地流轉的政策指導和業務辦理。

3、建立土地流轉信息服務平臺。在集體土地流轉有形市場的指導下，為供求雙方提供便捷的信息和中介服務，確保土地流轉的渠道暢通，規范管理。

4、加快農村集體土地的確權發證工作。對1999年新土地管理法實施前存量集體建設用地及時完善手續，對新法實施后新增的集體建設用地，結合土地二次調查和新一輪規劃修編，在符合規劃的前提下，出臺一定政策予以補辦用地手續，為土地流轉打下基礎。對不符合規劃，沒有合法手續的集體建設用地，不得進行流轉，作為土地整理的對象。同時，在新一輪土地規劃修編時，要充分考慮農村集體建設用地的規劃，并建議上級部門及旗政府，拿出小部分用地指標專門配給農村建設。農民報建的合理需求得不到有效滿足，勢必造成新的違法用地現象的發生。

5、堅持“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格規范”四項原則，充分尊重農民意愿的前提下，穩步推進集體土地流轉。

第三篇：國土部試點農村集體土地入市 調研宅基地流轉

國土部試點農村集體土地入市 調研宅基地流轉

2009年11月18日12:28

“最快2010年元旦起,浙江將在全省推廣農村集體土地入市,并逐步實現與城市國有土地'同地、同價、同權’的健康流轉模式。”11月16日,浙江省委副秘書長、省農辦主任夏阿國向記者表示。

夏阿國透露,國土部近日已確定在浙江開展農村土地整理改革試點。他透露,浙江省政府、省國土廳已下發《關于進一步加大農村土地整理改革試點的通知》,在全省范圍推廣“嘉興模式”。

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記者了解到,浙江省發改委、國土廳、建設廳等部門,正在據此緊鑼密鼓地操刀推進農村宅基地入市的相關方案。

嘉興模式:宅基地成財政“活水”

如何激活宅基地？嘉興市委書記陳德榮思考有些年頭了。從杭鋼集團副總經理調任嘉興以來,他在副市長、市長、書記等崗位上已屆滿十年。

近年來,嘉興的經濟社會發展較快。但土地等要素制約逐步顯現。

據統計,嘉興農業用地保有率高達86%,而農業產出占嘉興GDP比重還不到6％;城市化水平相對滯后,還有50%以上的農民居住在農村,農村建設用地比較浪費,而非農用地儲備不足。

陳德榮表示,必須打破體制障礙,大膽推進制度創新,儲備一定數目的建設用地,為嘉興下一步的發展騰出空間。

2008年,嘉興被列入浙江省統籌城鄉發展綜合配套改革試點,明確以土地使用制度改革為核心,包括戶籍制度、規劃管理制度、公共服務均等化、新市鎮建設在內的“十改聯動”。

接著,嘉興率先取消農業戶口、非農業戶口分類管理模式,全市城鄉居民戶口統一登記為“居民戶口”;并在南湖區、平湖市等地試點,鼓勵有地居民實施“兩分兩換”工程,推進土地承包經營權成片流轉和農戶向城鎮集聚。

以嘉興三個試點鄉鎮為例,姚莊鎮戶均占有1.163畝,預期可置換出3800畝左右的用地空間;龍翔街道通過宅基地置換,土地節約率將達到50%以上,可置換出約3000畝用地空間;七星鎮通過農村宅基地置換城鎮房產,戶均可節約用地0.736畝,可置換出2955畝左右的用地空間,節約率為71%。

七星鎮所在的南湖區副區長馬紀良說,目前該區新增土地流轉面積2.25萬畝,土地流轉中規模100畝以上的經營面積已達1.74萬畝。去年,該區盤活存量建設用地415畝,完成考核指標的130%。

馬紀良說,這些節約出來的宅基地,地方政府一般是組織復耕,節約出來的建設用地指標可以挪到城市近郊,或者其他需要指標的地方,從而實現土地的升值。

“圍獵”宅基地:百萬農民住新房

今年7月,浙江省出臺了《關于加快農村住房改造建設的若干意見》,提出從今年起至2012年讓百萬農民住進新房的目標任務。而作為該省統籌城鄉綜合配套改革試點地市,則面臨“地從哪里來、房在哪里建、錢從哪里籌、人往哪里走”等問題。

陳德榮坦陳:“來自宅基地置換后騰空出來的土地,可以做工業用地和商業用地;土地流轉后,吸引社會資本投資現代農業,大大提高土地經營效益”。

但按照現行《土地管理法》的規定,“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。嘉興似乎碰到了法律路障。

浙江大學教授范曉屏甚至認為,類似嘉興“兩分兩換”方式一旦大范圍推開,政府處于強勢而農民處于弱勢,這樣做政策很有可能成為政府謀取利益的工具。由于農村集體建設用地流轉還存在制度上的障礙,需要在法律層面作出一定的調整。

但陳德榮并不回避法律問題。他表示,近年來,嘉興先后制定出臺了近十個政策文件,加大資金籌措、融資擔保、規費減免、貸款貼息、土地承包經營權流轉、社會保障和就業創業等扶持力度。

今年5、6月份,浙江省發改委、建設廳等部門組成聯合課題組,在嘉興、義烏等地開展《浙江省農村宅基地置換研究》,并在調研后建議浙江省委、省政府把推進農村宅基地置換作為一項綜合抓手,在全省范圍內有計劃、有步驟地加以推廣。

國土部調研:鼓勵浙江全省試點

嘉興模式也受到了國土部、國務院研究中心等部門的高度關注。

10月16日,國土資源部副部長、黨組副書記兼國家土地副總督察鹿心社帶隊到嘉興嘉善縣姚莊鎮武長村,對農村土地綜合整治工作給予肯定。

早前的今年4月,國土資源部部長徐紹史也專程前來嘉興南湖區七星鎮調研,這也是他在兩年內的第三次浙江之行。

據七星鎮黨委書記柴榮明介紹,新鎮區原本涉及12個行政村4011戶,戶均宅基地一畝多,而整理完成后才3分,可騰出近3000畝地。

徐紹史鼓勵“兩分兩換”試點,但應慎重對待規劃修編和增減掛鉤指標等問題?！稗r村土地整治和城鄉用地增減掛鉤,這兩項工作可以打包,作為嘉興新農村建設中的重要抓手,規劃也可以先做起來”。

浙江省委副秘書長、省農辦主任夏阿國表示,截至2009年三季度,浙江省農田承包權流轉已達600萬畝,占總承包面積的34%。

夏阿國說,“浙江省政府最近已下文,要求進一步加快農地和農村集體用地的合法流轉”。

他指的是浙江省高級法院最近出臺的《關于為推進農村土地流轉和集體林權制度改革提供司法保障的意見》。該《意見》稱,要依法保護農民土地承包經營權,依法支持宅基地使用權流轉。該文件強調,“出現矛盾和問題時,不要輕易認定涉案流轉合同、協議無效”。

十七屆三中全會打破禁區

2008年10月,黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出,要“逐步建立城鄉統一的建設用地市場,對依法取得的農村集體經營性建設用地,必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權,在符合規劃的前提下與國有土地享受平等權益”。《決定》猶如平地春雷,打破了長期以來農村集體建設用地不允許流轉的禁區。

長期以來,我國農村建設用地是禁止入市流轉的。《憲法》規定,我國土地分為國有土地和集體土地。國有土地和集體土地分別屬于兩個不同的管理體制:一個是市場體制,國有土地是商品,具有完整的所有權,可以公開交易、流轉;一個是計劃體制,集體土地是非商品,是不允許流轉的,其所有權是不完整的,其處置權在政府,而不在其所有者——農民集體。

按照現行的《土地管理法》,除了宅基地,農民對集體所有的土地只有耕種的權利,不能抵押,也不能轉入非農建設;一旦農村土地轉為非農建設,必須征為國有。這事實上矮化了“集體土地所有權”。

《決定》提出,要改革現有征地制度,集體經營性建設用地可進入“城鄉統一的建設用地市場”,確保農村集體建設用地與國有土地“同權同價”。

率先試點

廣東破解土地供需矛盾

珠三角地區在城市土地存有量十分稀缺的情況下,用地將越來越多地依賴集體建設用地的流轉。

2003年,廣東省在全省范圍內試行集體建設用地使用權流轉,并于2005年10月正式頒布實施全國首個允許集體建設用地使用權入市流轉的行政規章。

據了解,截至2009年底,珠三角地區7市集體建設用地使用權流轉2949宗,流轉面積約2805公頃,涉及價款59.53億元。

近日,廣東省政協調研組發布了《關于深化農村土地管理體制改革 促進珠三角持續健康發展的調研報告》（以下簡稱《報告》）,調研組先后走訪了珠三角各市,發現部分地方政府擔心集體用地流轉后增加耕地保護的壓力,將出現征地難、代價大的問題,而農民則普遍存在擔憂。

“事實上,這是土地流轉缺乏法律支撐及操作辦法,征稅無法可依,司法裁決處置集體建設用地使用權合法性不足造成的。”廣東省政協常委、人口資源環境與委員會主任卜新民指出。

《報告》指出:由于立法和管理滯后,非法出租流轉、違規違法建設等現象比比皆是。再加上城鄉二元體制影響,企業對流轉的建設用地顧慮重重,而銀行也不敢貿然接受其抵押貸款申請,農村集體建設用地流轉的融資需求難得滿足。

為此,《報告》建議,要盡快完成集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權的發證工作,為集體土地進入市場提供權屬保障。

為了打開農民土地市場化的通道,《報告》建議,可借鑒河南省光山縣和四川省成都市推行的“土地銀行”運作模式,在集體建設用地和宅基地流轉中試點。由政府組織成立農村土地信用合作社,把某一區域內農民的承包地“零存整貸”。

第四篇：宅基地流轉問題

姓名云劍升龍

人文學院

關于宅基地流轉問題的社會調查報告

宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型。宅基地的所有權屬于農村集體經濟組織。根據我國法律規定，宅基地屬于農民集體所有，公民個人沒有所有權，只有使用權。同時，根據《中華人民共和國擔保法》第三十七條規定：耕地、宅基地、自留山等集體所有土地使用權不能抵押。研究農村宅基地問題，可以發現宅基地流轉中的得失與利弊，維護農民的合法權益，推進我國如火如荼的新農村建設。

2010年8月，我就農村宅基地流轉問題走訪了附近的幾個行政村，向當地的村干部與村民詢問了宅基地流轉的基本情況。在我走訪的村子里，以浙江省諸暨市大唐鎮馬店新村最具代表性。馬店新村有村民539戶，共計1407個人口，是當地一個比較大的行政村。該村耕地面積達941畝，其中水田828畝，地勢比較平坦。馬店新村以輕紡業為主，共有劍桿布機600多臺，襪機300余臺，家庭手工業發展迅速。該村充分利用現行法律，在法律允許的范圍內，相互轉讓宅基地或空余房屋，擴大家庭手工業的規模，大大促進了馬店新村經濟的發展，使農村剩余資源利用率達到最大化。在這次的走訪調查中，我對馬店新村的宅基地流轉情況有了一定的了解。

1.處于不斷擴張勢態的家庭手工業需要房屋空間的支撐，連續的房屋有利

于家庭作坊的擴大與發展，馬店新村存在著宅基地的轉讓買賣事件。

2.馬店新村是由拆遷在后形成的新農村，因而存在著大量的宅基地，這是

宅基地流轉的基礎。

3.由于宅基地申請要求嚴格，程序復雜，以及近年來農村經濟的發展，宅

基地的價格也水漲船高，從幾年前的3萬元一間漲到現在的10萬元一間，還是有價無市。

4.馬店新村的宅基地轉讓基本上是同村之間的轉讓，很少出售給不是本村的村民。

5.從該村來看，宅基地買賣正規化，轉讓合同越發正式且合理合法，法律

意識比較強，因而宅基地轉讓所引起的法律糾紛很少。

宅基地流轉問題其實是宅基地使用權的流轉問題，我國的宅基地使用權有四大特征，包括以下內容：

l．依法取得。農村村民獲得宅基地的使用權，必須履行完備的申請手續，經有關部門批準后才能取得。

2．永久使用。擁有宅基地使用權的公民，使用權沒有期限，由公民長期使用，長期不變?？稍谡厣辖ㄔ旆课?、廁所等建筑物，并享有所有權；在房前屋后種植花草、樹木，發展庭院經濟，并對其收益享有所有權。

3．隨房屋轉移。宅基地的使用權依房屋的合法存在而存在，并隨房屋所有權的轉移而轉移。房屋因繼承、贈與、買賣等方式轉讓時，其使用范圍內的宅基地使用權也隨之轉移。在買賣房屋時，宅基地使用權須經過申請批準后方可隨房屋轉

移。

4．受法律保護。依法取得的宅基地使用權受國家法律保護，任何單位或者個人不得侵犯。否則，宅基地使用權人可以請求侵權人停止侵害、排除妨礙、返還占有、賠償損失。

通過這次調查我發現宅基地使用權流轉問題是一個復雜的社會問題，宅基地流轉是一把雙刃劍。

首先，隨著社會經濟的發展，大量農村勞動力出村進城，外出務工人員大都定居城鎮，于是農村就出現了許多廢棄的房屋。據一個房產機構稱，經濟發達鄉鎮的農村可利用住房閑置率為6%，中等發達鄉鎮的農村可利用住房閑置率為4%，一般鄉鎮的農村可利用住房閑置率為1.5%。由此可見，農村宅基地資源，各種建筑資源浪費嚴重。從某種意義上來說，宅基地的流轉可以節約土地，實現土地資源的市場配置。

其次，農村家庭手工業發展迅速，這在東部尤為明顯。而其生產擴大往往受到機器安放與產品堆積空間太小的限制。農村宅基地使用權流轉，使家庭作坊有機會發展，這一方面促進了農村經濟的發展，提高農民生活水平，另一方面也創造更多的就業崗位，緩和社會就業壓力。

此外，自從黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的偉大歷史任務后，各地農村將“包裝”村民房屋，改善村容村貌作為工作重點之一。而新農村中往往存在長期無人居住的空房或危房（這些可視為新的宅基地），對這部分房屋的修繕，無疑是對資源的浪費，若對之棄之不理，則又是影響整個行政村的村容村貌。宅基地使用權的流轉可以使這部分無用之地真正成為有價值的土地，從而推進新農村建設。

當然，宅基地是農民安身立命之地，體現了“居者有其地”的理念。如今城鄉貧富差距并不小，宅基地使用權的流轉，必然會有很大一部分農民喪失居住地，導致農民流離失所，成為社會的不穩定因素，不利于和諧社會的建設。

同時宅基地作為產權，有很大的升值空間，因而宅基地市場化將不可避免的掀起新一輪的炒地熱，哄抬宅基地價格，將有限的宅基地資源集中到少數強勢群體手中，為強勢群體乘人之危提供便利，成為強勢群體手中一只會下金蛋的雞。這樣無限制的流轉，必然是強勢群體剝奪弱勢群體的利益，導致農民階級權益的流失。

宅基地使用權流轉問題是關乎國計民生的大問題，草率地決定宅基地流轉與否，這是不科學，也是不合理的。實事求是得說，在現今這種風氣下，完全無限制的宅基地流轉，很有可能會給大部分農民造成悲劇，影響社會穩定。若禁止宅基地使用權流轉，則又不能適應社會主義市場經濟的發展。因此，我個人認為應允許宅基地使用權自由流轉，但應在小范圍內流轉，即只允許在農村人口之間轉讓，非農村戶口的人不得買賣宅基地。這樣既能維護農民群眾的合法權益，又能活躍農村經濟，促進社會和諧發展，同時也能減少一些矛盾的產生。在宅基地流轉過程中，國家也應加強監控力度，使之合法合理有序的進行。

參考文獻：1.《農村宅基地使用權該如何流轉》 陳建明 陳忠浩

2．《淺談農村宅基地流轉》 馮一飛 楊鴻鳴 許鵬

3.《禁止宅基地轉讓的正當性和必要性》孟勤國

4.浙江省諸暨市大唐鎮馬店新村檔案,

第五篇：對加強農村宅基地流轉管理的調研報告

農業、農村、農民問題始終關系黨和國家事業發展的全局，中共三代中央領導集體都始終高度重視解決“三農”問題。改革開放以來，中共召開了多次中央全會專題研究農業農村工作。今年是我國實行改革開放30周年。撫今追昔，有許多寶貴經驗應當認真總結，有許多重大課題迫切需要破解，農村改革發展亟待加快推進。正是在這樣的背景下，10月12日中共十七

屆三中全會專題研究了新形勢下推進農村改革發展問題。

這次會議客觀分析了我國農村改革發展面臨的挑戰和問題，提出農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。會議全面部署了新形勢下推進農村改革發展的主要任務。其中最重要的一項任務就是從農村基本經營制度、農村土地管理制度、農業支持保護、農村金融、城鄉經濟社會發展一體化、農村民主管理等方面著手，大力推進改革創新和加強農村制度建設。中央第一次把農村土地管理制度納入了重要工作日程。

近30年來，伴隨著經濟的高速發展，我國正經歷著一個經濟和人口高速增長、城市化進程加快、土地需求旺盛的時期。然而，一方面，由于政府對農村建房普遍缺乏必要的監督和指導，許多城市特別是在一些發達地區，農村人均宅基地普遍存在利用粗放、嚴重超標和過剩閑置等問題。另一方面，由于利潤的驅動，出現了集體和農民利用宅基地進行“以地生財”的隱形交易，形成了地下宅基地市場。

新一輪農村土地改革的重大突破將集中在農村非農建設用地領域。而宅基地作為非農建設用地的重要組成部分，中共十七屆三中全會后有望獲得制度性突破。其中，通過規劃、引導農民集中居住的宅基地“置換”將被認可。宅基地置換，將分散居住的農民集中起來，搬入新建多層或規劃合理的住宅中，“騰出來”的農村非農建設用地可以從事其他用途，包括復耕、工業用地。當然，新建住宅用地仍在原來的宅基地上。此舉有利于節約集約利用土地資源，有利于基礎設施和公共服務設施集約配套，方便農民生活。通過宅基地置換機制的建立，可以達到合理歸并自然村落、盤活市郊建設用地存量的目的，也確保了土地資源的可持續利用，即盤活更多農村集體建設用地，包括改善宅基地置換方式，并使得其有和城市土地同樣的權益。

一．當前農村宅基地流轉面臨的問題

宅基地使用權是在保有集體土地所有制基礎之上，為農民建造方便而創建的一種用益物權。自建國至今，對宅基地使用權的流轉一直采取禁止性規定。隨著農村經濟的發展以及城鎮化的進程，現實中存在大量宅基地使用權的隱性流轉。迫切呼喚理論界及實務界能夠對此作出合理的解釋，彌補宅基地使用權流轉制度方面的不足。

許多農戶都嘆息道：農村房屋，哪一塊磚、哪一塊瓦不是農民用現金購回的。造一幢新房，往往要讓全家十年或二十年的財產性收入“沉淀”下來，“活錢頓時變成了死資產”。甚至有農民認為，城鄉二元分割的體制對農民最不公之處就體現在這里。這是農村遭遇的“融資難”，沒有農村房屋產權的流動性，是農民最大的“沉睡資產”。其原因在于：

1．.農村宅基地使用權私下流轉導致土地資源的嚴重失衡

對宅基地使用權流轉理論研究和法律規定的缺乏，并未影響現實生活中大量宅基地使用權流轉行為的私下進行；城鄉結合部或經濟較發達的農村表現的尤為強烈。究其原因，受市場經濟大潮的影響，部分農民意識到房地產巨大的市場價值，開始超出原來農村的界線，進行一些合法或不合法的處分。分析當下流轉的不同方式，主要有不同主體之間的的流轉，包括出租、轉讓、抵押。這幾種流轉行為的受讓主體未有限制，可以是自然人、法人或其它經濟組織，而且身份也突破了同一集體經濟組織的限定。另外，上述幾種流轉方式完全是民間的操作，未有政府行為的介入。土地作為重要的自然資源，不能完全等同于普通的私有財產，未有土地主管部門宏觀調控引導的民間行為，必然導致土地資源的嚴重失衡。其交易大多暗箱操作。由于大城市的對外經濟輻射作用，帶來了很多外來人口進入，城郊農村宅基地及房屋出租買賣十分活躍。但是，《土地管理法》規定，宅基地是農民的居住財產，無法入市，因此，宅基地租賃和買賣交易只能通過地下交易完成。

2．宅基地單獨買賣問題

農村宅基地的性質屬于農村集體所有，按我國現行法律、法規，農民對自己依法獲得的宅基地只有使用權，沒有處置權，不能進行轉讓。但是，對農村宅基地上已建成的住宅是否可以轉讓，國家現行法律、法規沒有明確的禁止性規定，但也沒有明確允許轉讓的規定?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條也只是規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。從目前法律實踐來看，各地政府對農民住宅的轉讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(受讓人必須是房屋所在地鄉鎮范圍內的人)。隨著農村房屋買賣的出現，宅基地轉讓不

可避免，但這些宅基地的轉讓行為并不受現行法律、法規的保護，屬于私下流轉。

3．法律滯后，無法可依

農村宅基地流轉從流轉條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉后土地產權關系的調整等方面，均缺乏明確的法律法規及政策的規定和指導，這一方面增加了管理的難度，另一方面大量宅基地流轉私下進行，擾亂了土地市場的正常秩序。

而且自發流轉行為和結果不受法律保護，無法律的約束和保障，當轉讓、出租行為發生后，雙方一旦發生矛盾和糾紛，各執一詞，如果對簿公堂，法院只能依據大法的規定，判處此項交易不成立，從而不分誰對誰錯，一味地維護本村居民（即宅基地使用者）的利益，這在一定程度上損害了承租人或者是買方的利益，助長了村民在處理宅基地交易案件上的無理行為。

4．歧視性制度加劇了城鄉二元分割。在法律規定上，向來以傾向國有土地為主，嚴格限制農村集體土地的使用和流轉，實質上是對農村集體土地的歧視待遇。城鎮居民對應的是商品房，而農民對應的是宅基地和農宅，商品房可以作為商品在市場上流通交易，而農宅則無法作為資產進入市場經營，明顯體現了城鄉差距與分割。

二．農村宅基地流轉是新時期新農村建議的必然

按照目前頒布的《物權法》，農村宅基地只能在村集體內部流轉，尚不允許城市居民或村莊以外的其他居民購買村莊的農民住房，也就是說，農民的宅基地使用權還不能轉讓給城市居民。但地方政府的一些做法正在突破政策限制。土地作為一種生產要素，只有自由交易才能得到合理配置。宅基地的交易也是同樣的道理。宅基地僅僅在村民之間交易，遠談不上自由交易，自然也談不上資源合理配置。人類的創造性首推交易的發明。好的制度保護和創造財富；差的制度使財富遁于無形。從經濟學上說，可以交易而沒有交易是一個浪費；是潛在的交易各方利益的損失。因為交易不被賦予合法性，使得交易成本大大增加，交易的合理價格不能形成。政府對已經發生的交易也難以監管和控制。

事實上，城市居民購買農民住房在很多地方已經是比較普遍的現象，也就是說，現實生活已經在突破既定秩序的限制。隱蔽的農村住房市場是存在的。一方面有供應，另一方面也有需求。按照現行法律，農村住房的供應還在不斷擴張。只要有新的農戶產生，該戶人家就有權得到一塊宅基地。農村人口源源不斷地產生，結婚成家的農戶年年增加，宅基地也年年增加。法律沒有要求子女能夠繼承父輩房產時不得另占有宅基地，于是，父輩的房產變成殘垣頹壁也得不到修繕，子女們一定要申請新的宅基地。這樣的制度不變化，農村土地總歸有一天要被房屋全部占去。

1.農村宅基地流轉是現代物權發展的必然體現

所有的法律規范、法律制度和法律活動，歸根結底都是以有效地利用資源，最大限度地增加財富為目的，也就是通過法律手段促進資源的優化配置。因此，現代物權法更強調對物的經濟效益的價值追求，由過去單純的強調歸屬轉向對利用價值的追求。宅基地使用權作為一種用益物權，如果僅僅是確定其歸屬，則其財產的價值未能充分發揮。只有允許宅基地使用權流轉，才能將資源流向有效的利用主體，實現資源的最優配置。因此，要實現對宅基地使用權的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉是實現價值的有效途徑。

2．農村宅基地流轉是我國經濟體制變革的必然要求

自20世紀80年代，我國開始了由計劃經濟轉向市場經濟的變革。經濟體制的變革要求由市場配置資源，要求資源主體自主支配其財產，形成可流轉的物權或財產權體系。農村村民的財產除承包地（農地使用權）外，唯有對宅基地的使用權。財產的匱乏使農民創造財富的機會減少，如果再對唯一的可資利用的財產作出禁止或限定，就使農民喪失了融通資金的基本手段。國家對耕地由承包到戶到承包期限30年不變，再到現在物權化的趨勢，無不體現對農民財產的尊重以及經濟價值的體現。同樣，宅基地使用權也不例外。現在農民以“市場經濟人”的理念對宅基地使用權進行管理、使用，符合經濟體制要求的資源利用形式。因此，過去宅基地使用權作為安身立命之須，而現在卻作為財產，在農民手中充分實現其市場價值。

3．農村宅基地流轉是協調大量潛在宅基地供需的要求

我國在1978年實行改革開放后，由于農村經濟發展產生的大量農村剩余勞動力紛紛由西部地區流向東部地區，由農村流向城市，使流出地的宅基地長期閑置，在這些地區大量出現“空心村”。另外，隨著我國城市化措施的出臺，尤其是城市戶籍制度的改革加快和增強，農村空閑宅基地將變為潛在的市場供給。據我國城市化進程的分析資料估計：今后20年全國每年有1200多萬農村人口要轉移到城鎮地區。農村人口的流動、城市化快速推進形成的空閑宅基地，為宅基地流轉市場的形成提供資源儲備。從某種意義上說，流轉的標的物已經形成，只是市場尚未建立。

4．價格的低廉性促進了宅基地使用權的流轉

宅基地使用權的原始取得（使用）均是無償的，則其流轉的成本必然與昂貴的國有土地使用權形成巨大反差。城市土地市場經過幾年的運作與完善，已經形成較為合理的配置，“留給投資者的利潤空間已經很小。況且，現在的城市土地市場已經形成較為飽和的局面。因此，投資者正逐步由城市轉向城市郊區，進而是廣大的農村低廉的土地。

三．農民普遍最關心農村宅基地流轉

其實農民更熱衷于關注農村村民宅基地的流轉，這是因為盡管鄉鎮公共實施和公益事業用地是為了廣大農民群眾服務的，但它的用途和使用權一般來說不會發生較大的變動，農民對此的關注并不是很密切；對于企業的用地，在改革初期一般是無償的，其后，隨著鄉鎮集體所掌管的土地越來越少和鄉鎮企業的日益民營化改革，如今鄉鎮企業要獲得土地使用權必須是有償的。一般來說，鄉鎮企業所占的集體土地數量是相當大的，在管理上也不是很規范，其對農民利益的影響應該說是比較大的，但由于企業用地與農民沒有很直接的利益關系，因此，農民對企業用地的關注強度至少低于他們對自己承包地的關注。農民宅基地私有的觀念在農村已根深蒂固，有的農民甚至把自家的宅基地視為“祖傳家業”、私有財產，尤其是在城鄉結合部一帶，農民房屋的出租占了宅基地使用權流轉的很大比重；相比農民的承包地和企事業用地，特別是從農村自身利益的角度來看，農民更關心的還是宅基地的流轉問題。

農民的宅基地與農業的承包地都是農民非常關心的問題，因為它們有很多的相同之處。首先，它們都屬于集體土地；其次，兩者的使用權獲取均是無償的，盡管農民對自己的宅基地要繳納宅基地使用費，但此費用比起國有土地使用權的獲取代價要低得多，可以看成是無償獲?。坏谌?，使用權的主體具有特定性，集體土地使用權的主體主要是農村的集體組織和農業集體經濟組織的內部成員，但如果是使用權發生流轉就要另當別論了；第四，宅基地或承包地使用權的行使均受到較多的限制，這也是我國保護土地資源所必需的。例如，我國的《土地管理法》規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。

但農民宅基地與農業的承包地在很多方面仍有不同。

1．土地使用權的獲得方式不同。農業承包地一般是農村實行家庭聯產承包責任之后由農業集體按一定方式分配而來的；而農民宅基地的來源相對來說就要復雜得多了，有法定批準的，有通過置換得來的，有祖輩遺留下來的，等等。

2．對土地使用權的處置權限不同。我國的《憲法》和《土地管理法》都規定：“土地使用權可以轉讓”，但這實際上主要是針對國有土地而言的，因為《土地管理法》同時還規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。然而，在實踐中，由于農村內部結構的調整，農地使用權的流轉已經非常普遍，且我國《土地承包法》的頒布也給予了土地流轉一定的法律保障；而宅基地使用權按法律的規定是不能流轉的。《土地管理法》規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，并且“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，可見宅基地的流轉是不合法的；但從現實中看，農民宅基地流轉的情況已是司空見慣的事情。

四．加強農村宅基地流轉管理的思考

就目前不規范的宅基地使用權流轉現狀來看，為了保障我國土地資源的可持續發展，切實保障農民的合法權益，提高宅基地的配置效率和集約利用程度，就必須探索與市場經濟相適應的農村宅基地管理和有償流轉的相關對策。

1．提高農民對農村宅基地流轉的思想認識

從社會主義市場經濟的基本要求和發展的必然趨勢看，集體建設用地流轉是整個建設用地市場的有機組成部分，而宅基地的流轉是集體建設用地流轉市場的重中之重，一定要將其融入社會主義市場經濟中。同時，在不改變集體土地所有權性質的前提下也應該允許出租、轉讓集體土地使用權用于農業生產或非農建設。只有允許集體土地流轉，賦予其資產內涵，農民才會認識到土地價值，才會更加珍惜手中的土地；此外，只有允許集體土地流轉，也才能使其具備有利盤活、高效使用的前提條件，發揮更大的經濟效益。因此，要加強農民對集體土地流轉的認識，加大宣傳力度，讓農民深刻認識到“房地一體主義”這一基本原則以及其他土地(流轉)常識。如今城鄉結合部的農民在進行其房產交易的同時，他們并不知道自己的宅基地也隨著在交易，只認為這樣可以增加自己的收入。這是因為農民是典型的“經濟人”，追求的是經濟利益最大化，所以其行為方式往往受到經濟利益的驅動，這也是城鄉結合部土地市場如此混亂的重要原因之一。

2．盡快著手和加強宅基地確權登記發證工作，明晰宅基地產權

產權明晰是流轉的前提。應加強宅基地的登記工作，依法確定宅基地的權屬范圍，明晰宅基地使用權的產權主體，保障交易的安全性，做好流轉的管理。在具體的登記過程中，要加強登記的規范化建設，特別是在“一戶多宅”和超標準面積的處理上，要依法進行，堅持“一戶一宅，面積法定”的原則，針對不同的情況采取不同的措施。

3．建立和完善農村特別是城郊集體建設用地流轉的法律法規

我國現行《土地管理法》中只是簡單規定“農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設……”。這一規定隨著時代的進步，其操作性已逐漸變弱，且很難適應經濟發達地區，特別是適應即將實施農村城市化的地區的經濟發展需要。在一些發達地區的城市郊區，如北京市近郊的一些農民已經把原來自己經營的土地租給外來的從事農業生產的勞動者耕種，至于收成如何他們并不在意，因為其主要的甚至全部的收入均來自第一產業以外的其他產業，農業倒成了他們的“副業”，或者是賠本的買賣，只是國家分配的任務不得不完成而已。因此，針對目前集體建設用地流轉日益增多的現狀，各地有關部門應該盡快出臺配套的政策性文件、法規，引導和規范城鄉結合部的集體非農建設用地的流轉行為，不能只是一味查堵，應結合實際情況，采取有效措施在流轉活躍的地區先行試點，待取得成功后，逐步推廣。

4．促進農民宅基地使用權的合理流轉，確保流轉收益分配的公平和公正

在上述條件基本成熟后，允許將宅基地連同地上建筑物優先轉讓給符合宅基地申請條件的農戶，也可以轉讓給其他農民，而流轉收益則主要歸原使用者所有。農民宅基地實際占用面積超過規定標準的部分，在土地流轉后應將超占部分按規定全部上交，以切實保護土地所有者和使用者的土地收益。宅基地流轉不改變用途的，地方政府不應收取土地收益；改變用途增值的，建議地方政府收取的土地收益最高不要超過土地收益的10%，當然，最好免收土地收益，以支持當地經濟發展。

五．對農村宅基地流轉的建議與對策

既要盤活農村的房產，又要防止出現私人大莊園。在一定時期里，法律應規定每戶城市居民只能購買一所農舍。法律還應根據農舍周邊環境規定農舍實際院落的大??；山區的院落與平原上的院落應該有所不同。法律還應該規定，山區私人院落的林地應允許游人進入，但不允許打獵。有關這方面的法律應該隨著經濟發展而不斷修改。

農村宅基地的交易還應符合政府的土地利用規劃。土地利用規劃應體現節約土地資源和保護耕地的原則?，F在我國農村的建設用地總規模已經超過了城市建成區的面積，其中主要是農民住房占地和村莊內的空閑地。要通過村莊整治、合并和搬遷，使農村建設用地總規模得以減少。宅基地的交易必須服從這一節約土地資源的要求。政府對農村宅基地的使用要作出規劃，只有符合規劃的宅基地才可以交易。要解決杜絕把耕地轉為宅基地再行出售的做法?？梢哉魇照亓鬓D稅，用稅收收入建立村莊整治基金，為農村建設開辟新的資金來源。

在經濟利益、城鄉居民利益互補以及景觀優勢等因素的共同驅動下，宅基地管理措施應當采取疏導方式而非強堵手段，通過土地管理制度改革，依法準許宅基地入市，制定宅基地流轉制度，建立合理健康的農村宅基地流轉市場，徹底打破城鄉二元分割的土地利用機制，推動城鄉協調發展，保護農民利益。因此，建議：

1．設計符合我國現實農村國情的宅基地流轉的法律制度

農村宅基地是我國八億農民安身立命之基礎，事關農民的切身利益、農村社會的穩定以及農業的發展，設計一個既符合我國現實農村國情、又具有前瞻性的宅基地法律制度十分重要。農村宅基地上的房屋所有權可以轉讓，意味著宅基地使用權也可以轉讓。因為“地隨房走”是我國現行法的一項基本原則。１９９０年國務院批轉《國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》，為逐步推進農村住宅商品化，鼓勵農民原地或異地購買商品房，以及對村鎮現代化建設奠定了良好理論基礎。建立宅基地流轉法律制度，其核心內容是，在保持農村宅基地集體所有的基礎上，政府取消原有的限制農村宅基地流轉的相關規定，對手續齊備、建造合法的農村宅基地及其地上房屋，頒發《集體土地使用證》、《房屋產權證》等證書，允許農村宅基地進入土地交易市場，和城市商品房、房改房一樣，合法上市轉讓。

2．做好農村宅基地流轉的基礎性工作。當前，要加強有關農村土地、住宅建設的法律法規宣傳，公開審批登記手續，公開收費標準，對符合政策規定的農民現有宅基地和房屋發放土地使用權證和房產證，明確農民資產產權和住宅個人財產權，讓農民知道房屋財產有法可依，有章可循。

3．制定宅基地流轉的“放開”政策。在相關法律正式出臺之前，地方農村宅基地上市流轉可先實行 “放開”政策。允許農村宅基地向本集體經濟組織內部或者本鄉鎮范圍內的符合申請宅基地條件的人員，或者外地來此長期從事農業生產的準備在此定居住的人員出租或出賣。其租賃或購買農村宅基地價格由雙方協商確定，由市場機制調節，與現有的國有土地交易市場逐步接軌，以真正體現農村土地的市場價值。

4．積極穩妥地開展宅基地上房屋的他項權利登記。一般農民最大一筆財產，即是宅基地上的房屋。如何把其潛在價值變成擴大生產的貨幣價值，解決農民發展經濟資金不足的問題，重要途徑就是將其宅基地上的房屋抵押貸款。這與擔保法中“為促進資金融通和商品流通，保障債權的實現，發展社會主義市場經濟”的立法精神是一致的，應當予以支持。為此，要做好房屋權屬登記工作；房屋他項權利登記應采用登記要件主義，要增加必要的登記收件，如要求土地所有者提供同意抵押的證明等。這樣可以最大限度地保證抵押安全，防止出現糾紛。此外，宅基地上房屋他項權登記要盡可能降低收費標準，切實減輕農民負擔。

5．建立合理的宅基地分配機制。對于新增宅基地可以設計不按戶限定標準，而是規定人均面積上限，超出部分根據有待建立的農村宅基地價格體系規定的地價購買。宅基地流轉過程中獲得的收益分為房屋收益和宅基地收益，前者全部歸原宅基地使用者所有，后者應當在國家和集體經濟組織和原宅基地使用者之間進行合理分配，大部分留給原宅基地使用者，國家則通過土地稅的形式分享。

6．整理農村宅基地。清理空置住宅，“一戶多宅”和閑置宅基地。全面開展宅基地登記發證工作，界定宅基地邊界和產權，為宅基地市場提供基礎條件，鼓勵農民向住宅小區集中，提高土地利用效率。

7．結合村鎮規劃，合理組織宅基地布局。許多宅基地布局雜亂無章，零星分散，土地浪費和亂占現象嚴重，應當鼓勵農民建樓房，配套的宅基地面積上限應作相應調整。實行宅基地有償使用制度，便于對村莊統一規劃、加強管理，改變村落破舊零亂的面貌。

8．明確宅基地合法流轉范圍。明確農民宅基地的使用權究竟是債權還是物權。如果是債權，永遠處于發包、承包的關系上，是不能流轉的，使用者無權抵押。如果是物權，則可以流轉，要真正保護農民的利益，就要明確其為物權，承認宅基地入市經營。宅基地的所有權仍然屬于集體，但是合法使用者享有租賃權和收益權，可以將農宅入市買賣租賃。農村村民出賣、出租房屋后，不得重新申請宅基地。

9．建立規范的宅基地流轉制度。合理的農村宅基地流轉制度包括農村宅基地流轉形式、程序及具體登記、管理措施等的具體規定。

．建立規范、有序的農村宅基地市場。隨著社會主義市場經濟體制的建立，土地要素市場也從無到有逐步建立起來，初步形成了土地市場體系的框架，但是對于農村宅基地市場方面卻是一片空白。在新的形勢下，特別是在人地矛盾日益加劇的今天，要完善社會主義市場體系，協調大量潛在宅基地供需，合理利用土地就必須改變農村宅基地的無償使用制度，建立起規范、有序的農村宅基地市場，要以體現宅基地區位環境質量的差異性為核心，形成合理的價格體系，使價格在農村宅基地的有效配置中發揮基礎性作用。