第一篇：淺談宅基地使用權流轉問題

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淺談宅基地使用權流轉問題

淺談宅基地使用權流轉問題

摘要：近年來，我國農村宅基地使用權流轉活動空前活躍，由此引發了諸如交易糾紛、“空心村”、一戶多宅等等一系列問題。我們應當正視農村宅基地使用權流轉的現實，深入研究、積極探索農村宅基地使用權流轉制度的創新。

關鍵詞：宅基地使用權，用益物權

Abstract: in recent years, the using right of rural homestead circulation flourished, resulting in such as transaction disputes, “hollow village”, more than one house and so on a series of questions.We should face up to the transfer of the right to use rural homestead reality, innovation, and actively explore the in-depth study of rural residential land use right transfer system.Keywords: land use right, usufructuary right

中圖分類號：D922.33文獻標識碼：A文章編號：2095-2104(2013)

近年來，隨著市場化和城市化進程的加快，農村村民住宅的流轉活動也空前活躍。然而，現行的土地管理法律法規政策事實上已無法有效管理一些地方農村宅基地的使用和變更。一方面，政府對農村建房普遍缺乏必要的監督和指導，許多城市特別是在一些發達地區，農村人均宅基地普遍存在利用粗放、嚴重超標和過剩閑置等問題。另一方面，由于利潤的驅動，出現了集體和農民利用宅基地進行“以地生財”的隱形交易，形成了地下宅基地市場。由此就引發了諸如交易糾紛、“空心村”、一戶多宅等等一系列問題。因此，我們應當正視農村宅基地使用權流轉的現實，深入研究，積極探索農村宅基地使用權流轉制度的創新。

一、現行法律法規和政策對農村宅基地的相關規定

《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：農村村民一戶只

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能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。《繼承法》也有規定，繼承人對房屋等遺產有繼承權。但是對房屋以下宅基地使用權的繼承以及使用年限，現行法律法規均無規定和正式說明。

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）中明確規定，在符合規劃的前提下，農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉，但限制集體建設用地流轉的用途，不得流轉作商業性房地產開發。隨后，國土資源部根據該決定精神出臺的《關于加強農村宅基地管理的意見》的通知（國土資發[2004]234號）再次強調要重點加強城鄉結合部地區農村宅基地的監督管理。嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。這一具體規定，強調對農村宅基地使用權流轉的進一步限制，即禁止農村宅基地使用權向城鎮居民流轉。

而在2007年出臺的《物權法》，在宅基地使用權的取得、行使和轉讓方面，雖依然適用土地管理法等法律和國家有關規定，但是體現了農民對宅基地房屋的用益物權，為宅基地制度的改革預留了空間。

二、農村宅基地使用權流轉的重要性和必要性分析

（一）宅基地使用權流轉是現代物權發展的必然體現。

現代物權法由過去單純的強調歸屬轉向對利用價值的追求。只有允許宅基地使用權流轉，才能將資源流向有效的利用主體，實現資源的最優配置。農民住宅一旦建成以后，房屋、宅基地和房屋所有者之間就形成了無期限、無流動、無價格的固定占有、使用關系。如果房屋所有者的社會經濟狀況發生變化，原房主不想再占有這處宅基地，他只能選擇無償將宅基地讓出，放棄作為農村集體中的一員該得到的福利，而不能將該福利轉化為經濟收益。而在市場經濟條件下，特別是城市住宅價格不斷上漲的今天，讓農戶做出這樣的選擇顯然是不符合市場經濟規律的。農民移居后，空置的房屋不能轉讓、出租，現成的財產變不成錢，對經濟狀況本就不寬裕的農民來說，是很痛心的。沒有移居的農民發展農業生產、從事一些經營活動融資或者得重病花

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錢救治，卻不能用房屋抵押獲得貸款，將花費在房屋上的死錢用活，這在一定程度上影響了農村經濟的發展。物不能盡其用，不符合市場經濟發展的要求。因此，要實現對宅基地使用權的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉是實現價值的有效途徑。

（二）宅基地使用權流轉是盤活大量潛在宅基地供需的要求。

20世紀九十年代，由于農村經濟發展產生的大量農村剩余勞動力紛紛由西部地區流向東部地區，由農村流向城市，使流出地的宅基地長期閑置；有的家庭父母有宅基地，子女也有宅基地，而實際卻生活在一起，空閑了宅基地；有的在城里購買了房產居住，而戶口依舊在農村，同樣出現了空置的宅基地。因此在這些地區大量出現“空心村”。隨著我國城市化措施的出臺，尤其是城市戶籍制度改革的加快和深入推進，農村空閑宅基地將變為潛在的市場供給。據我國城市化進程的分析資料估計：今后20年全國每年有1200多萬農村人口要轉移到城鎮地區。而以目前我國農村居民點人均用地153m2計算，每年將均有18.36萬 hm2的農村宅基地可能閑置不用。

（三）宅基地使用權流轉有利于促進農村市場的發展

城市居民到農村從事生產、經營，或退休返鄉生活等，既可以為農村帶來急需的資金、技術，還可以引入先進的知識、觀念，對改變農村面貌的積極作用是毋庸置疑的。目前，有的農村已把吸引城鎮居民到農村作為招商引資的重要方式，因此，完全阻止其購買宅基地，不盡合理。而一旦國家政策有條件地允許城鎮居民購買宅基地，則不僅促進宅基地的流轉，也會促進農村市場的發展。

三、宅基地使用權流轉現狀分析

（一）目前宅基地使用權自主流轉的方式、途徑

1、出租。隨著社會經濟的快速發展和城市化進程的大力推進，農村耕地逐步減少，加之農地的收益甚微，許多農民將自己住房的一部分用來出租以獲取租金，承租人將其作為住宅、辦公、倉庫或其它經營服務場所。這樣，農民在出租房屋的同時也出租了宅基地使用權，承租人在居住的同時也獲得了土地使用權。目前，除一些經濟尚不發達的偏遠地區外，此類流轉形式幾乎遍及城鄉結合部、都市村莊、縣城和中心集鎮等經濟活動較為活躍的地區。如西安市南郊高校聚集

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區，租金已成為農民現金收入的主要來源之一。出租房屋已成為目前最為普遍的一種流轉方式。

2、買賣。近年來，進城務工經商人員在取得一定的經濟收入后在城市購買商品房而將原農村住宅連同宅基地出售給他人居住；農民“農轉非”后留下的房屋和因婚喪嫁娶一戶有多處而又長期閑置的房屋等都會進行買賣。即讓渡宅基地使用權和房屋所有權。根據“房地一致”的原則，由于房屋所有權的轉讓，宅基地使用權也因此而轉移。此外，在城市新區建設熱浪的沖擊下，一些有遠見的農民或經營者在城市近郊可能發展為新區的地段買下部分宅基地，而在新區建成后將其高價出售也成為宅基地使用權買賣的一種新走勢。

若允許農村宅基地和住房流轉，對于留在本地務農的農民，通過出租多余住房，可獲得相對穩定的收入；對于異地承包、規模經營的農民，可通過購買或租賃當地農房，降低生產成本。對于進城務工的農民，一方面可通過出售或出租住房，增加一條融資渠道，所獲得的宅基地收益可以成為農民進城的資本，也使這種轉移更為徹底，加速城市化進程；另一方面，在城郊結合部租賃廉價的農民房屋，打工的農民可以降低城市務工生活成本。

（二）流轉現狀引發的實際問題

1、盡管國家對宅基地的管理實行嚴格的審批制，但在宅基地的審批過程中，擅自多批宅基地給村民的現象嚴重，政府無法宏觀調控，導致宅基地的管理嚴重失衡。許多地方一戶多宅、超面積住房、違法占地建房等現象非常普遍，這不僅干擾了國家對宅基地的正常管理，而且嚴重損害了農民利益。

2、長時間私自轉讓宅基地使用權存在社會隱患，造成管理混亂。由于暗箱轉讓，購買農民宅基地的居民與出讓宅基地使用權的農民之間往往僅憑一紙轉讓協議就決定了宅基地的轉讓，而相關部門卻無法對其進行有效的制止，只能聽之任之。其結果，一是村集體組織無法知道本村宅基地的實際使用人是誰，造成管理混亂。二是由于農民對宅基地使用權的原始取得是無償的，相對價格低廉，有較大的市場價值空間，再加上轉讓是暗箱進行的，無須進行登記，無須交納相關費用，給炒作宅基地使用權的人以可乘之機。三是農村集體組織的宅基

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地使用權實際已經流失，而與法律規定相悖的這一社會事實，將長時間存在。

3、由于缺乏宅基地使用權流轉的相關法律規范，尤其是宅基地使用權的登記制度，實踐中轉讓方與受讓方的權利義務不清，導致流轉的法律糾紛和經濟糾紛不斷，交易安全得不到保障。有些農民在出讓宅基地使用權后，遇到征地、拆遷等情況，想收回宅基地使用權，但購買方已付清錢款，且投入相當資金重修或建房，拒絕接受，于是引發糾紛，甚至打官司；有些賣掉自己宅基地上房屋的農民在城里生活困難，鬧回村里要求重新批地；還有些勢力強大的村強行收回已被村民賣掉的宅基地，買方財地兩空。此類強制騰退、返還財產的執行案件，由于關乎當事人的切身利益，且往往數額較大，法院在執行中存在相當大的難度，有的案子反反復復執行了幾年，還是執行不了，消耗了大量的司法資源，還容易導致矛盾激化，影響農村社會的穩定。

四、促進宅基地使用權流轉合法化的對策及建議 就目前不規范的宅基地使用權流轉現狀來看,為了保障我國土地資源的可持續發展,切實保障農民的合法權益,提高宅基地的配置效率和集約利用程度,就必須探索與市場經濟相適應的農村宅基地管理和有償流轉的相關對策。

（一）提高農民對農村宅基地流轉的思想認識 如今城鄉結合部的農民在進行其房產交易的同時,他們并不知道自己的宅基地也隨著在交易,只認為這樣可以增加自己的收入。這是因為農民是典型的“經濟人”,追求的是經濟利益最大化,所以其行為方式往往受到經濟利益的驅動,這也是城鄉結合部土地市場如此混亂的重要原因之一。因此,要加強農民對集體土地流轉的認識,加大宣傳力度,讓農民深刻認識到“房地一體主義”這一基本原則以及其他土地(流轉)常識。(二）建立宅基地使用權有償、有期限制度

隨著市場經濟的發展和人民生活水平的提高,我國現行的農村宅基地使用權無償、無期限使用制度日益暴露出弊端。如果再貫徹無償、無期限制度勢必影響宅基地資源的合理分配,造成宅基地資源的緊張,進而占用耕地。所以 ,應參照城市國有土地有償使用制度，實行宅基地有償使用制度。對農村居民取得宅基地象征性的收取費用，對宅基地的閑置和浪費，收取較高費用。另外，他物權的存在都是有期限的。

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參照城市住宅用地使用權期限為70年的規定,宅基地使用權的期限也應規定為70年 ,自農民申請宅基地獲得批準之日起算，期間屆滿的,自動續期。

（三）盡快著手和加強宅基地確權登記發證工作, 完善宅基地使用權登記制度，明晰宅基地產權

產權明晰是流轉的前提。應加強宅基地的登記工作,依法確定宅基地的權屬范圍,明晰宅基地使用權的產權主體,保障交易的安全性,做好流轉的管理，不斷完善宅基地使用權登記制度。我國《物權法 》第十條規定:“不動產登記,由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法,由法律、行政法規規定。”第十四條規定:“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記薄時發生效力。”第一百五十五條規定:“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。”從以上規定可以看出 ,我國對宅基地使用權實行的是登記生效主義，并且未區分城市和農村,應是城鄉一體化登記制度。所以，應當加強登記的規范化建設。對宅基地閑置、浪費問題，針對不同情況，可以采取在規定標準以內的予以登記發證，對超標準部分，要求繳納資源占用費，采取限期拆除等措施。

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第二篇：宅基地流轉問題

姓名云劍升龍

人文學院

關于宅基地流轉問題的社會調查報告

宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型。宅基地的所有權屬于農村集體經濟組織。根據我國法律規定，宅基地屬于農民集體所有，公民個人沒有所有權，只有使用權。同時，根據《中華人民共和國擔保法》第三十七條規定：耕地、宅基地、自留山等集體所有土地使用權不能抵押。研究農村宅基地問題，可以發現宅基地流轉中的得失與利弊，維護農民的合法權益，推進我國如火如荼的新農村建設。

2010年8月，我就農村宅基地流轉問題走訪了附近的幾個行政村，向當地的村干部與村民詢問了宅基地流轉的基本情況。在我走訪的村子里，以浙江省諸暨市大唐鎮馬店新村最具代表性。馬店新村有村民539戶，共計1407個人口，是當地一個比較大的行政村。該村耕地面積達941畝，其中水田828畝，地勢比較平坦。馬店新村以輕紡業為主，共有劍桿布機600多臺，襪機300余臺，家庭手工業發展迅速。該村充分利用現行法律，在法律允許的范圍內，相互轉讓宅基地或空余房屋，擴大家庭手工業的規模，大大促進了馬店新村經濟的發展，使農村剩余資源利用率達到最大化。在這次的走訪調查中，我對馬店新村的宅基地流轉情況有了一定的了解。

1.處于不斷擴張勢態的家庭手工業需要房屋空間的支撐，連續的房屋有利

于家庭作坊的擴大與發展，馬店新村存在著宅基地的轉讓買賣事件。

2.馬店新村是由拆遷在后形成的新農村，因而存在著大量的宅基地，這是

宅基地流轉的基礎。

3.由于宅基地申請要求嚴格，程序復雜，以及近年來農村經濟的發展，宅

基地的價格也水漲船高，從幾年前的3萬元一間漲到現在的10萬元一間，還是有價無市。

4.馬店新村的宅基地轉讓基本上是同村之間的轉讓，很少出售給不是本村的村民。

5.從該村來看，宅基地買賣正規化，轉讓合同越發正式且合理合法，法律

意識比較強，因而宅基地轉讓所引起的法律糾紛很少。

宅基地流轉問題其實是宅基地使用權的流轉問題，我國的宅基地使用權有四大特征，包括以下內容：

l．依法取得。農村村民獲得宅基地的使用權，必須履行完備的申請手續，經有關部門批準后才能取得。

2．永久使用。擁有宅基地使用權的公民，使用權沒有期限，由公民長期使用，長期不變。可在宅基地上建造房屋、廁所等建筑物，并享有所有權；在房前屋后種植花草、樹木，發展庭院經濟，并對其收益享有所有權。

3．隨房屋轉移。宅基地的使用權依房屋的合法存在而存在，并隨房屋所有權的轉移而轉移。房屋因繼承、贈與、買賣等方式轉讓時，其使用范圍內的宅基地使用權也隨之轉移。在買賣房屋時，宅基地使用權須經過申請批準后方可隨房屋轉

移。

4．受法律保護。依法取得的宅基地使用權受國家法律保護，任何單位或者個人不得侵犯。否則，宅基地使用權人可以請求侵權人停止侵害、排除妨礙、返還占有、賠償損失。

通過這次調查我發現宅基地使用權流轉問題是一個復雜的社會問題，宅基地流轉是一把雙刃劍。

首先，隨著社會經濟的發展，大量農村勞動力出村進城，外出務工人員大都定居城鎮，于是農村就出現了許多廢棄的房屋。據一個房產機構稱，經濟發達鄉鎮的農村可利用住房閑置率為6%，中等發達鄉鎮的農村可利用住房閑置率為4%，一般鄉鎮的農村可利用住房閑置率為1.5%。由此可見，農村宅基地資源，各種建筑資源浪費嚴重。從某種意義上來說，宅基地的流轉可以節約土地，實現土地資源的市場配置。

其次，農村家庭手工業發展迅速，這在東部尤為明顯。而其生產擴大往往受到機器安放與產品堆積空間太小的限制。農村宅基地使用權流轉，使家庭作坊有機會發展，這一方面促進了農村經濟的發展，提高農民生活水平，另一方面也創造更多的就業崗位，緩和社會就業壓力。

此外，自從黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的偉大歷史任務后，各地農村將“包裝”村民房屋，改善村容村貌作為工作重點之一。而新農村中往往存在長期無人居住的空房或危房（這些可視為新的宅基地），對這部分房屋的修繕，無疑是對資源的浪費，若對之棄之不理，則又是影響整個行政村的村容村貌。宅基地使用權的流轉可以使這部分無用之地真正成為有價值的土地，從而推進新農村建設。

當然，宅基地是農民安身立命之地，體現了“居者有其地”的理念。如今城鄉貧富差距并不小，宅基地使用權的流轉，必然會有很大一部分農民喪失居住地，導致農民流離失所，成為社會的不穩定因素，不利于和諧社會的建設。

同時宅基地作為產權，有很大的升值空間，因而宅基地市場化將不可避免的掀起新一輪的炒地熱，哄抬宅基地價格，將有限的宅基地資源集中到少數強勢群體手中，為強勢群體乘人之危提供便利，成為強勢群體手中一只會下金蛋的雞。這樣無限制的流轉，必然是強勢群體剝奪弱勢群體的利益，導致農民階級權益的流失。

宅基地使用權流轉問題是關乎國計民生的大問題，草率地決定宅基地流轉與否，這是不科學，也是不合理的。實事求是得說，在現今這種風氣下，完全無限制的宅基地流轉，很有可能會給大部分農民造成悲劇，影響社會穩定。若禁止宅基地使用權流轉，則又不能適應社會主義市場經濟的發展。因此，我個人認為應允許宅基地使用權自由流轉，但應在小范圍內流轉，即只允許在農村人口之間轉讓，非農村戶口的人不得買賣宅基地。這樣既能維護農民群眾的合法權益，又能活躍農村經濟，促進社會和諧發展，同時也能減少一些矛盾的產生。在宅基地流轉過程中，國家也應加強監控力度，使之合法合理有序的進行。

參考文獻：1.《農村宅基地使用權該如何流轉》 陳建明 陳忠浩

2．《淺談農村宅基地流轉》 馮一飛 楊鴻鳴 許鵬

3.《禁止宅基地轉讓的正當性和必要性》孟勤國

4.浙江省諸暨市大唐鎮馬店新村檔案,

第三篇：淺談宅基地使用權問題

淺談宅基地使用權問題

法學091 陶淑俊 200950725110

從1994年開始，有多名畫家購買宋莊農民的住房，目前畫家村居住有近1500名藝術家，其中有200多人購買了農民的住房。由于北京房價的不斷上漲，“畫家村”住房的價格也一路攀升。最初上百平方米農家住宅不過一兩萬元，而現在需要要二三十萬元。正是由于這個原因，不少農民在出售住房后反悔，向法院起訴要求宣告房屋買賣合同無效。馬海濤訴李玉蘭案就是著名的一件案件.宅基地使用權,是指農民集體成員為建造自住房屋及其他附著物而占有和使用集體所有土地的權利.宅基地使用權不僅是農民的一項重要財產權,同時也是農民的生存保障權.它是農民的安身立命之地,承載著農民的最低生存保障.此案中的宅基地使用權只能歸農民集體成員所有,所以李玉蘭本身就沒有擁有農家住宅的權利.開始的住宅買賣就是不合法的.一般在房屋買賣過程中多數買房人是善意購買的,主觀過錯很小,與作為買房人的農民相比,明知農村宅基地住房不允許買賣,卻為了經濟利益將住房賣給城市居民,占有主要過錯.出賣多年后又以違法出售房屋為由主張合同無效,故出賣人應對合同無效承擔主要責任.這樣的情況很容易就會助長農民見利忘義.當初農民賣房子時都是閑置房,看著房價漲了就想將房子要回去.然后又拿出去賣.這樣有損買房人的利益.所以我認為,如果在法律允許的基礎上,能夠稍有規章變動,使得農民能夠自己自主經營自己的財產,出售、出租閑置私房,使有限的宅基地資源發揮應有的作用.這樣就能減少很多關于宅基地所有權歸屬問題的爭論,而且能夠保證多方面的公民權利,將利益最大化.

第四篇：論宅基地使用權的流轉

論宅基地使用權的流轉

摘 要：宅基地是我們生活離不開的重要部分，當然宅基地使用權也是農民生活權利之必須，但是農村宅基地使用權能否進行交易、流轉仍舊是社會各界關注的焦點。就目前的國家對宅基地的相關政策法規來看，禁止宅基地流轉的制度嚴重阻礙了農村經濟的發展，同時造成一系列的諸如“宅基地隱形流動和違法用地”等的問題。

關鍵詞：宅基地 宅基地使用權 流轉自由

國家所能依靠能夠促進穩定發展的根本是合理的土地制度，土地制度是人民擁有的權利為土地權利，這項權利同時也是人民所擁有的最基本的權利，因為這涉及到人民的基本生存問題。①我國宅基地使用權對農民的生存保障功能是該制度最顯著的意義。我國相關法律對該項土地權利進行了特殊規定，并將這項權利屬性定性為用益物權，但其仍是被嚴重限制的物權。

目前，關于宅基地使用權能不能自由流轉，這個問題在理論界仍然存在很多分歧，當然，對這一權利問題的研究討論跟現實的實現還相差甚遠。文章通過分析宅基地基本屬性，結合實際，探索出宅基地使用交易的方式方法，最終為立法者在這方面的研究提供合理的建議和意見。

一、宅基地使用權概述

(1)宅基地使用權的概念

我國特有的一種用益物權形式就是宅基地使用權。宅基地使用權指的是農村居民為了建造自己的房屋，對農村集體所有的土地進行占有、使用而享有的權利。②在我看來，農村宅基地的定義應包含以下幾點： 第一，宅基地的權利歸屬集體所有，農戶只具有使用權;第二，完全具有了農村集體經濟組織成員的身份和資格，才能作為該項使用權的主體;第三，經過嚴格的審批手續才能獲得;第四，需要被進行統一分配才能取得;第五，僅被建造住宅及其附屬設施適用。

(2)宅基地使用權的特征

1、權利主體的身份性。依據《物權法》的規定，宅基地使用權的取得，使用權人須有身份上的要求，但是，要能享有這種使用權，他必須具有特殊身份，即集體經濟組織人員的身份。如果喪失了這種特殊的人員身份，那么，他就喪失了因為身份關系才能取得的這種使用權，此時，集體經濟組織也就有權收回這種權利。

2、權利客體的特定性。宅基地使用權的對象只能是集體所有的土地。同時，經過相關規定知道只有耕地才能作為宅基地使用權的客體，耕地的用途不能背任何組織和個人擅自改變，更不能私自將耕地改變為自己的宅基地。

3、宅基地使用權取得的法定性。宅基地的取得需進行嚴格的法定程序，當然，申請資格是必須具備的。其次，必須履行法定手續，以戶為單位，經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批準。此時，才能取得宅基地使用權。

4、宅基地使用權的限制流通性。目前，基于進行社會保障功能這一作用，對于宅基地上所擁有的權利來說，只能由宅基地使用權人享有，其他人不能擅自享有。該種使用權的流轉在現行法律規定中是被受到嚴格限制的，主要體現在以下幾個方面：第一，“地隨房走，房隨地走”;第二，宅基地使用權必須跟宅基地上所附著的房屋等不動產一起發生物權變動;第三，不得單獨出租宅基地使用權，僅能讓其附隨住宅一起出租。③由此可知，現行的法律規定對于宅基地使用權的流轉采取較為嚴格的限制。

二、我國宅基地使用權流轉的現狀及存在的問題

(1)農村房屋交易的“隱形市場”存在城市化進程加快，大量勞動力向城市集聚，同時驅動著城市向城郊農村地帶不斷進行擴張。而在交通特別便利，有著優越工業基礎條件的城區，宅基地流轉活動是最為繁盛的，并且其流轉速度和規模也正呈現出擴大的趨勢。因現行法律和政策是禁止宅基地使用權自由流轉的，農房交易只能在地下暗中進行，所以一個存在于制度之外的巨大的隱形流轉市場已經悄然形成。

(2)宅基地自發流轉在實踐中產生的問題

1、相關法律法規的缺位及與現實的不相容。雖然，國家關于流轉制度的法律規范性很強，而且一些矛盾的解決也有法可依。但是，在農村以及鄉鎮，關于這方面的法律規定非常少，矛盾依然不能得到解決，而且目前處于無法可依的狀態。而在現行法律法規中，規定更多的是宅基地所有權，對宅基地使用權的規定少之又少。而與國有土地相比，關于宅基地使用權的轉讓、出租、抵押等一些基本權能并沒有被法律法規所規定。

2、宅基地被擅自流轉，在嚴重沖擊地產的同時，也對耕地的保護造成了極大的負面影響。農村宅基地被擅自無序流轉，在削弱政府調控地產市場的能力的同時，對建設用地供應總量的控制也難以有效地進行，長此以往，土地利用總體規劃和城市規劃將逐漸成為“紙上規劃”，最終將造成土地利用的低效率。

3、農村宅基地非法流轉引致交易風險。

三、宅基地使用權流轉的意義

(1)宅基地使用權流轉的必要性

1、城鄉一體化發展的需要。今年來，隨著人們認識水平、生活水平的不斷提高，農民到城市打工、居住的現象不斷增多，人們的宅基地也已經被大量閑置。然而，由于這些宅基地的取得方式并不違法，導致這些閑置的土地無法被集體組織收回，最終導致出現了大量的“空心村”。而這些現象的出現更加便利了宅基地流轉隱性市場的形成，最為嚴重的是造成機體土地收益的減少。但是，如果土地能被自由交易，那么他們就可以拿自己的宅基地進行流轉交易，當然，這種交易必須是在法律控制范圍內，而不是毫無秩序的進行。筆者認為，這種方法不僅有助于農村勞動力的轉移，而且一定程度上的農村、農民問題也可以得到解決。此外，城市化進程的加快、市場經濟的發展等一系列現代化因素的不斷實現，要想達到促進城鄉協調發展這一目的，宅基地被自由交易勢在必行。

2、房地一體原則的需要。依照法律規定，國家、集體享有土地所有權。個人僅僅對土地上的附著物，即房屋、車庫等享有所有權，對土地沒有所有權。這就使得房屋所有權加土地使用權形成了我國房地產產權結構，為了避免房屋所有權人對土地使用權產生錯位，我國實行房地一體原則，即“地隨房走，房隨地走”的原則。④

(2)宅基地使用權流轉的可行性

1、允許宅基地使用權流轉不會導致農民失去社會保障。社會保障不能單純依賴土地，社會保障體系的建立和完善屬于國家責任，不能通過剝奪農民的權利來實現。同時，土地的價值并不會因為宅基地的流轉而有所降低，反而很可能提升很多。而加強農村住房保障雖然需要國家限制宅基地使用權進行流轉，但在市場經濟不斷開放和發展的今天，國家這種善意的行為可能已經使土地對農民的基礎作用被大大削弱。因此，只有不斷完善農村社會保障體系，將農民納入到多角度，多方位，多層次的社會保障體系中來，才能真正解決農民的社會保障問題。

2、允許宅基地使用權流轉不會導致耕地減少和影響土地安全。首先我們要明白耕地減少的原因是由于各級政府的亂批項目，亂搞開發，征收征用土地無度和城市建設中不合理的規劃，盲目圈地造成的土地浪費。宅基地申請須經法定程序，政府完全有能力控制宅基地總量。同時，宅基地使用的流轉并不一定會影響土地安全，農村宅基地閑置，勞動力向城市涌入，導致城市建設用地擴大，所以只有讓閑置的宅基地進行流轉才可以緩解城市的用地矛盾。而限制了宅基地的流轉，這種做法并不能很好地實現土地安全，解決土地矛盾。

四、我國宅基地使用權流轉制度的完善建議

(1)創新立法理念，構建法律支撐，發現流轉新制度

以保護宅基地歸屬性為重點，建立了中國現行的宅基地使用權體系。在我看來，要想符合現代物權發展趨勢，有關方面的法律需要被修改，尤其是關于宅基地使用權方面，同時這也能更好地促進資源優化配置。那么，要如何修改該方面的法律法規呢。在我看來：

第一步，需要不斷完善宅基地使用權的內容，阻礙宅基地流轉的產權制度需要被改革。為了探索出這種權利使用的多樣化方式，還應該對該權利物權變動等方面法規進行修改。

第二步，做到分配制度被逐漸構建和完善，從而更好地協調國家、集體、農民三者之間的利益。

第三步，宅基地流轉的配套措施應當被逐步完善，建立宅基地地籍管理制度等一系列相關制度，使得鄉鎮土地利用管理制度被更好地完善，宅基地流轉的規模和方式被更合理地確定，進而促進宅基地按規劃被有序流轉。同時，為了適合本地區的實際情況，應適時地進行研究，在堅持“群眾自愿，政府適度干預”的原則下，分區域、有差別、按步驟地有效推進。

(2)建立階梯式流轉模式，逐步推進宅基地自由流轉

為建立健康有序的宅基地流轉市場，必須加強對當前土地流轉市場的整治，為了能更好地完善確權以及登記發證手續，農村宅基地使用情況調查需要被加快組織開展，最終大力推動公寓式農民住宅建設。

任何一種權利都應當是完整的，物權也應當是完整的，宅基地使用權作為物權的一種當然也不例外。從實際出發，宅基地使用權的保障性只應被體現在它的初始取得階段，不應當被貫穿于該權利存續的始終。但是，隨著城市工業化進程速度的不斷加快、社會主義市場經濟的快速發展，現行宅基地使用權制度的弊端也被逐漸地顯現出來。同時，由于種種原因，并沒有充分發揮宅基地使用權的作用，土地所存在的巨大的經濟價值并沒有被完全適當的釋放出來，這有一部分是因為我國現行法律不完善而造成的。法律應當是以有效利用資源，最大限度地增加財富為目的，而限制宅基地使用權流轉并不能達到這一目的。

綜上所述，筆者認為，宅基地使用權制度的改革勢在必行。農村宅基地使用權的流轉被作為一項涉及億萬農民群眾切身利益的重要制度，仍有太多的方面需要被改進，這樣，才能更好地實現為人民謀利益。為了充分實現農民的權利，保護農民的利益，我們必須構建一個合理的制度，最終做到有法可依。

注釋：

①馬克思恩格斯選集.北京：人民出版社.1972.109.②王利明.物權法論.北京：中國政法大學出版社.2008.275.③陳霄.農村宅基地利用與抵押調查研究問卷分析.西部論壇.2010，20(3).8-16.④陳雨菡.關于宅基地抵押的法律問題研究.法制與社會.2010(1).89-90.>參考文獻：

[1]龍翼飛、徐霖.對我國農村宅基地使用權法律調整的立法建議――兼論“小產權房”問題的解決.法學雜志.2009(9).[2]廖陽、劉曉君.農村宅基地統籌型流轉模式實證研究――基于關中地區294戶農戶調查.西安建筑科技大學學報(自然科學版).2012(4).[3]王崇敏.我國農村宅基地使用權取得制度的現代化構建.當代法學.2012(5).[4]曹泮天.宅基地使用權流轉法律問題研究.法律出版社.2012.[5]徐滌宇.物權法熱點問題講座.中國法制出版社.2007.[6]梁慧星、陳華彬.物權法.法律出版社.2003.[7]房紹坤.物權法?用益物權編.中國人民大學出版社.2007.[8]楊明剛.允許農村宅基地有限流轉利大于弊.檢察日報.2005.

第五篇：農村土地使用權流轉問題初探

農村土地使用權流轉問題初探

摘要：黨的十七屆三中全會再次重申了允許農村土地使用權以多種形式進行流轉，發展適度規模經營。中央為什么要再次強調這一問題？近年來農村土地使用權在流轉過程中存在些什么問題？如何依法有序地引導農村土地使用權合理流轉，成為當前理論工作者和實踐工作者共同關注的問題。

關鍵詞：農村土地使用權；農業規模化經營；現代農業；助推器

胡錦濤總書記十七屆三中全會前夕在安徽鳳陽縣小崗村考察工作時強調：“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。”這一基本思想在十七屆三中全會《決定》中得到了充分體現。農村土地使用權的流轉并非新事物，2005年我們就已頒發了《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》，那么，中央為什么現在又要進一步強調農村土地使用權的流轉問題？近年來農村土地使用權在流轉過程中存在哪些問題？如何揭示其內部規律，找出問題根源，引導規范農村土地使用權依法有序流轉？本文將試圖濰坊市為例對上述問題加以初步探討。

一、農村土地使用權流轉是現階段農村經濟發展的客觀要求在穩定和完善集體土地家庭承包經營制度的基礎上，允許土地使用權合理流轉，既是黨的一貫政策，也是農業發展的客觀要求，是我國農業邁向現代化的必由之路。

1、農村土地使用權的流轉是農業規模化經營的現實需要。中國目前實行的家庭聯產承包責任制，曾經大大解放了農村生產力。但隨著農村新形勢的發展，隨著現代農業規模化經營的需要，現行土地承

包制已出現一些不適應。主要是把土地等生產要素分散在一家一戶，制約了土地規模經營。據全國政協常委李德水介紹，在中國南方、中西部以及丘陵地帶，人均耕地較少，土地承包時又要肥瘦搭配，一家三五畝地都被分割成七、八個甚至更多地塊。這種分散經營的生產方式，難以推廣使用先進科學技術，也無法與大市場全面對接。建設現代農業，必然要求采用現代的科學管理辦法組織管理農業，由貿、工、農一體化的規模經營方式，取代千家萬戶分散的小農經營方式，使農業經營逐步實現產業化和規模化。而現實的問題是：由于承載著現代農業發展基礎的土地分散到千家萬戶，如果沒有合理的流轉，就很難形成規模。各地實踐表明，通過流轉，土地向種植大戶、能手和企業集中，使規模化經營、標準化生產得以迅速發展。如濰坊下轄的昌邑市宋莊鎮土地流轉服務中心通過租賃、轉讓等流轉形式，為金絲達集團集中土地1萬多畝，用于規模化、標準化種植綠化苗木，帶動當地發展綠化苗木10萬多畝；而轄下的諸城市煙草公司近年來積極探索規模化、農場化種植的路子，在部分鄉鎮租賃農戶承包地建立煙葉農場，目前，農場總數已達57處17510畝。

2、農村土地使用權的流轉是農業增效、農民增收的現實需要。加快農村土地使用權合理流轉，可有效解決目前農村想種田的人無田可種、不想種田的人又不能不種的問題，促使土地向種養能手、經營大戶集聚，吸引工、商、貿企業加盟投資經營農業，有利于建設一定規模的特色農產品基地。通過運用高新技術發展種養業、加工業，有效地打破當地傳統農業狹小封閉的區域界限，促進農業的對外開放，改造提升當地的傳統農業，拉長產業鏈。同時，通過示范基地、農業園區的示范、輻射、帶動作用，提高農業生產水平，促進周邊地區的農業發展，促進農業增效、農民增收。如濰坊轄下的安丘市輝渠鎮夏坡村300個農戶將東山500畝荒嶺簿地租賃給鎮煙站，發展黃煙生產，農戶獲得流轉收益48.5萬元，畝均970元，經濟效益翻了一番多；

而轄下臨朐縣上林鎮張閣店村通過土地流轉，發展瓜、果、菜生產，每畝年增加收入7000多元；轄下的昌樂縣臥陀鎮一些種煙大戶，租賃本村或鄰村農戶土地，每畝每年300元，被租賃戶搖身一變成為雇工，月收入800元左右。農民增收效果明顯。

3、農村土地使用權的流轉是農業產業化深化升級的現實需要。土地使用權科學合理地流轉，促進了優勢產業向規模化、集約化方向發展，優化了農業種養結構，加快了農業標準化生產和農村勞動力轉移進程，從而為農業龍頭企業提供了量大質優的農產品和豐富的剩余勞動力，增強了農業龍頭企業在國內外市場競爭力，促進了農業產業化的深化升級。如濰坊轄下的諸城市農產品加工龍頭企業通過土地流轉在農村建立“原料生產車間”，變“公司加基地連農戶”的運作模式為“公司加農場帶農戶”，直接吸收農民當工人，從源頭上打造產業化、標準化鏈條，促進了農業產業化深化升級。

二、現階段農村土地使用權流轉中存在的主要問題

從對濰坊市各縣區的調查情況看，受經濟發展狀況、勞動力轉移情況和社會環境等因素的制約，農村土地使用權在流轉過程中主要存在以下問題。

1、部分農民存在思想疑慮。認識問題是制約目前各地土地流轉緩慢的主要原因。突出表現在，由于長期以來形成的對土地的依附性，一些農民想將土地承包經營權進行流轉而又心有疑慮，害怕徹底失去土地。當其外出打工或無力耕種時，往往選擇私下協商代耕，臨時性轉包，甚至粗放經營也不愿意放棄土地經營權。就連地處中心城市郊區的農民都反映：有了土地，生活就有退路，即使從其它行業賺不到錢也可以回來種田，將來年紀大了，還可依靠土地養老，心理踏實。這些思想的影響，阻礙了一些地方的土地的流轉。

2、部分基層干部存在怕煩怕難的情緒。近年來，有些地方的農業規模經營沒有太大進展，主要原因之一就是有的基層干部為難和怕

麻煩。覺得土地都包給農民了，中央又強調土地流轉要遵循自愿的原則，沒有必要去自找麻煩，因而缺乏主動出擊的意識，沒有積極主動地做好引導服務工作，在土地流轉的條件和時機成熟上沒有起到“推一把”的作用。

3、土地流轉的操作程序不規范，農民缺乏合同意識。目前的土地流轉大多處于自發和無序狀態。相互之間的轉包、轉讓往往以口頭協議的形式進行，不遵循一定的程序和履行必要的手續，未通過流轉合同來規范雙方的權利和義務關系，糾紛隱患較多。口頭協議的隨意性造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。濰坊轄下的安丘市調查表明，簽訂土地流轉合同的只占10%，絕大多數只是口頭約定、君子協議，留下了許多隱患。

4、土地流轉的中介組織不健全。目前各地尚未形成統一規范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢。個別地方盡管建立了流轉中介組織，但真正按市場經濟法則進行土地流轉的并不多。流轉市場發育不良，中介組織匱乏，信息不靈，導致流轉不暢。調查中，濰坊轄下的坊子區的一些農民反映，由于缺少中介組織，往往出現轉讓者找不到合適的受讓者，而需要者又找不到出讓者，極大地制約了土地流轉。

三、完善農村土地使用權流轉的建議與對策土地是農民的命根子，在當前農村社會保障還沒有建立健全的情況下，必須以發展現代農業為動力不斷創造土地流轉的需求，推進農村土地使用權的依法有序流轉，更好地發揮土地流轉在發展現代農業、建設社會主義新農村中的“助推器”作用。

1、尊重農民話語權，讓農民在土地流轉中真正受益。農民在流轉過程中往往是弱者，他們缺乏必要的合同法知識，缺少對土地升值的預見性，甚至缺少話語權。舉例來說，在經濟發達的一些地方，有農民與企業簽訂了土地承包經營權流轉合同，按當時的土地產出效益

為基數確立了補償標準。但土地在不斷增值，農民卻不能分享土地增值的收益，往往引發糾紛，甚至發生嚴重的沖突。因此，要完善土地流轉制度，應該一方面要尊重農民意愿，尊重農民話語權，提供多種流轉方式供農民選擇；另一方面要合理評估土地價值，增強合同的科學性、嚴肅性，既保證農民能夠分享土地增值的收益，又能保證土地轉讓期間的穩定，發揮土地規模經營的效果。

2、遵循土地流轉原則，保障農民的合法權益。土地承包工作政策性極強，建立規范有序的農村土地承包經營權流轉機制，明確所有權，穩定承包權，搞活經營權，依法維護農民群眾的合法權益，是維護穩定、構建農村和諧社會的關鍵。一是堅持“確保所有權、穩定承包權、搞活使用權”的原則。家庭承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，是黨在農村的一項基本政策，要長期堅持。二是堅持“依法、自愿、有償”的原則。任何單位和個人都不得違背農戶意愿，強迫流轉。做到以人為本，科學推進。三是要堅持土地流轉的主體是農民，農村土地承包者擁有土地收益和處分權。在引導農村土地流轉中，流轉收益要歸農戶所有，任何組織和個人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭利，確保農村穩定。四是堅持可持續發展的原則。經營者不能損害生態和生產環境，不能搞掠奪式經營和隨意改變土地的用途。

3、搭建流轉載體，建立土地流轉中介服務組織。諸城市枳溝鎮、昌邑市宋莊鎮等地在實踐中，探索性地的建立起有助于土地流轉的中介服務組織。由集體經濟組織成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等機構，從事介紹流轉對象、幫助審查接包方資格、提供有關業務咨詢等。中介組織要建立農村土地流轉交易信息網絡，及時登記匯集可流轉土地的數量、區位、價格等信息資料，定期公開對外發布可開發土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉交易的成功率。在雙方協調一致前提下，中介組織幫助辦理流轉手

續，同時為承租者提供信貸、技術、物資等服務，妥善處理土地經營過程中發生的矛盾和問題，切實維護土地所有者、承包者、經營者三方的合法權益，從而使土地流轉與農業結構調整實現雙贏。

4、規范運作，加強對土地流轉的監管。土地流轉涉及多方面的利益，必須健全制度按規范程序進行。土地流轉關系確定后，應當簽訂合同，并報農業承包合同管理部門和村集體組織備案。要統一土地流轉合同文本，實行微機化管理，加強指導監督，對土地流轉情況進行專項檢查，按照農業部《流轉管理辦法》要求，進行規范完善。縣農業行政主管部門要加強對農村土地流轉工作的管理，建立農村土地流轉信息庫，做好登記、審批、備案、合同簽證、檔案管理、信息發布工作。要建立農村土地流轉仲裁制度。對農村土地流轉合同的執行和糾紛的處理進行跟蹤、調解和仲裁，確保農村土地流轉工作公平、公正、合理，維護農民合法權益。

完成于2008年11月