第一篇：關于規范農村集體土地流轉的調查和思考

XXX鎮關于規范農村集體土地流轉的調查和思考

農村土地流轉是土地承包制在農業發展新階段的創新，它對農業乃至整個社會經濟的發展起著越來越重要的作用。黨的十七屆三中全會指出，按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。近日，我鎮對鎮轄范圍內的農村土地承包經營權流轉（簡稱土地流轉）情況進行了一次專題調查，并對土地流轉中存在的問題原因作了初步探論。

一、全鎮農村土地流轉現狀。

（一）基本情況

我鎮共XX個村（居）委會，XX個自然村，XX個村民小組在，鄉村戶數XX戶，其中農戶數XX戶，鄉村總人口XX人，其中農業人口XX人，耕地面積XX萬畝，全鎮家庭承包經營面積XX萬畝，占耕地面積的XX%；承包農戶XX戶，占農戶總數的XX%；土地流轉總面積XX萬畝，占家庭承包耕地面積的XX%，其中轉包面積XX畝，占流轉面積的XX%；轉讓面積畝，占流轉面積%；出租面積畝，占流轉面積%；其它形式流轉面積畝。全鎮的土地流轉共有起，流轉土地規范的土地流轉合同份，未簽訂書面流轉合同的份，占總起數的%，通過土地流轉，農村經濟得到持續發展。

（二）全鎮農村土地流轉方式

我鎮在穩固農村土地承包關系的基礎上，按照“依法、自愿、有償”的原則，培育農村土地流轉市場，促進土地有序流轉，目前，我鎮農村土地流轉方式主要有以下兩種：

一是轉包。農戶將承包土地交給村組織內的其他農戶生產經營，但仍保留轉出土地承包權的流轉方式。土地轉包后，轉出農戶與發包方（村組集體）原簽訂的承包合同依然有效。這種流轉方式目前較為普遍，截止目前，全鎮轉包的土地面積XX畝，占耕地總面積的XX%。

二是出租。農戶將承包土地交給村組織以外的業主生產經營，但仍保留租出土地承包權的流轉方式。土地出租后，農戶與發包方（村組織）原簽訂的承包合同依然有效。目前，全鎮出租的土地面積XX畝，占耕地總面積的XX%。

二、農村土地流轉存在問題

（一）思想觀念的偏差。對農民而言,農民誤認為土地歸自己所有,可以自行處臵,私租亂包現象極為嚴重，農民將農村承包土地作為維持生活的最后一道防線,不愿流轉土地使用權，至使大面積土地流轉、開發難度較大，影響經濟的快速發展。

（二）政府干預的不當。在農村土地流轉過程中,由于政府的管理體制不夠完善,定位不當,干預的度難以確定等原因,阻礙了農村土地流轉。一方面,政府部門強制性誘導不力,服務不到位,對土地流轉缺乏相應的扶持政策;另一方面,有的部門為了地方政府的“形象工程”,隨意改變土地承包經營關系,讓工商企業和經營大戶進入農業,以強制性手段和較長的租賃期限,承租大量耕地進

行規模開發,忽視了農民的主體地位,侵害了農民的利益。

（三）流轉形式單一。目前流轉形式主要以出租和轉包，其他形式較少，也在一定程度上制約了土地流轉進度。

（四）有變象流轉存在。我鎮有些地方以假聯營、假合作的形式進行土地流轉，而且時間達70年，嚴重侵害了農民的利益。

（五）土地流轉具有不穩定性。主要是因為非農產業的不發達和非農就業機會不多，外出務工就業相對不固定，特別是受金融危機影響，部分農民工回流從農，加之農村社會保障體系不健全，土地仍是許多農民家庭收入的主要來源，導致農民不愿放棄承包土地。

三、土地流轉存在問題的主要原因：一是對土地流轉政策及相關法律、法規宣傳力度不夠。二是政府及領導人為的干預。三是對土地流轉管理不規范不健全。

四、規范農村土地承包經營權流轉的建議：

（一）加大政策宣傳。一是加強宣傳。充分利用廣播、電視、報刊等各種媒體，重點加強《中華人民共和國農村土地承包法》、《農業部農村土地承包經營權流轉管理辦法》和《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等法律法規的宣傳，并通過土地流轉增收致富典型的報道，讓農民了解政策，提高認識，轉變觀念，放心流轉土地。二是規范引導。積極宣傳現行的土地流轉政策，嚴格兌現各種出臺的土地流轉獎勵政策，增強土地流轉的吸引力。

（二）科學規劃，規范引導，積極推進土地流轉工作。一是認真制定農業發展產業規劃，合理布局，按規劃引導

耕地向種田能手集中。二是積極培育主導產業和優勢項目，以規劃引導流轉，以流轉促進布局，形成我鎮農業特色產業。三是加快大宗農產品及蔬菜、經濟林果、花卉苗木等特色種植養殖基地建設，逐步實現“一村一業”、“一組一品”的目標。

（三）進一步加大政策扶持力度。一是對規模經營大戶給予重點扶持。二是大力發展農民專業合作組織。充分發揮農民專業合作組織在資源整合，帶動農戶規模經營的積極作用。引導農戶以土地入股等流轉方式，擴大規模，自主開發經營農業項目，通過走合作化道路，促進土地適度規模經營。

（四）進一步優化土地流轉的外部環境。一是拓寬勞務輸出渠道，為農民外出就業創造條件。為農村土地流轉創造必要的條件和有效的空間。二是健全農村社會保障機制。逐步擴大“新農保”覆蓋面，逐步弱化土地的社會保障功能，從根本上解決農民的后顧之憂，進而為農村土地流轉創造良好的條件。三是建立以政策性保險為主的農業保險體系，并探索商業性保險公司開展農險業務新途徑，降低規模經營主體的自然風險。

第二篇：關于規范農村集體土地經營權流轉

關于規范農村集體土地經營權流轉

和宅基地管理的指導意見

為進一步優化土地資源配置，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定，根據《中華人民共和國農村土地承包法》、農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（農業部第47號令）等法律法規和政策，現就規范我鎮農村集體土地經營權流轉工作提出如下指導意見。

一、不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。要妥善處理好近期利益與長遠利益的關系，嚴格遵守農地農用原則，嚴禁從事非農建設，嚴禁破壞耕作層，有效防止破壞耕地等侵害農民長遠利益的行為發生。禁止在承包土地上搭建生產、生活等設施。確需搭建臨時性工棚、簡易房屋等建構筑物的，建構筑物的面積不得超過50平方米，必須經村（社區）集體經濟組織同意后，依法辦理臨時報建手續。

二、合理確定農村土地流轉期限。農村土地流轉期限應當尊重流轉雙方的意愿，根據流轉土地的使用情況由雙方協商確定，但不得超過原承包合同的剩余期限。我鎮在1999年進行了第二輪土地承包，承包期為30年，即現階段的農村土地流轉期限不能超過2029年12月31日。

三、土地流轉必須嚴格依照法定程序和使用規范的合同文本。必須使用市農業行政主管部門統一印制的農村土地承包合同或農村土地承包經營權流轉合同，并建議到鎮法律服務所統一辦理農村土地承包合同或農村土地承包經營權流轉合同的鑒證。村（社區）集體經濟組織應當在同意土地承包經營權流轉之日起15日內到鎮政府農業主管部門辦理備案手續。

四、因地制宜，科學合理規劃、利用宅基地

（一）鎮政府因發展需要，依法征用農村集體土地，在規劃控制范圍40米以內規劃宅基地（即村民住宅控制區域線內），必須報相關部門依法核準。因征地方填沙，土地耕作層已受破壞的五邊地，在相關政策允許的前提下可規劃為宅基地，經所在村民小組會議決定，依法分配或競投。參與分配者，必須是本經濟小組內符合分居條件的村民；參與競投者，必須是本村農業戶籍的村民。

（二）對村內原屬農業性質的地塊，不能規劃為宅基地，禁止違規流轉。

五、各部門要齊抓共管，加大監管力度。農業部門要確保農村集體土地流轉的合同規范；國土部門要杜絕農村集體土地破壞耕地及隨意改變土地性質；城管執法部門對亂搭亂建行為要依法查處。

六、對目前違規發包并已收取訂金的經濟小組，由各村做好雙方解釋工作，將訂金退回投包者，將土地重新依法投包。如經濟小組不愿退回訂金，建議投包者通過法律程序解決。

七、各村要完善土地承包管理，加強監督，發現問題及時向相關部門匯報，將矛盾化解于萌芽狀態。

第三篇：農村集體土地流轉合同書

農村集體土地流轉合同書

發包方：民勤縣蘇武鄉泉水村八社聯戶18戶(以下簡稱甲方)承包方：民勤縣三雷鎮三陶村四社周生忠（以下簡稱乙方）

根據《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國合同法》及其相關法律法規和政策規定，甲、乙雙方本著平等、自愿、有償的原則，簽訂本合同，供雙方共同信守。

一、土地的面積、位置

甲方受泉水村第八生產合作社18戶聯戶村民委托（委托書附后）經泉水村民委員會同意，報蘇武鄉人民政府批準將位于民湖路13公里總干渠東泉水村委會所屬泉水八社18戶聯戶經營的東荒地200畝，依法流轉給乙方使用。

土地范圍：東起沙丘西沿，西至總干渠東邊路東沿，南至五社荒地界線，北至總干防洪渠南岸（后附圖）。

二、土地用途及流轉形式

1．土地用途為種植業和林果業。

2．流轉形式：承包經營。承包范圍內現有機井及水電線路等附著物一并移交乙方使用、維護（清單附后）。

三、土地的流轉經營期限

該地流轉經營期限為20年，自2014年4月1日起至2033年4月1日止。

四、土地的流轉費標準及金額

該宗土地流轉費每年每畝200元，合計每年流轉費金額4萬元，20年 1

共計金額80萬元。

五、土地流轉費支付方式及時間

乙方負責將土地流轉費分三次支付給甲方，第一次于合同簽定時一次性付清前五年的流轉費20萬元；第二次于2018年12月31日前一次性付清第二個五年的流轉費20萬元；剩余十年的流轉費于2023年12月31日前一次性付清。

六、甲乙雙方的權利和義務

（一）甲方的權利和義務

1．依法擁有土地的所有權。承包到期后，甲方有權收回乙方的土地經營權。

2．有權監督乙方仿照流轉合同約定的用途合理利用土地。

3．按照合同約定時收取土地流轉費。在合同有效期內，如遇政策性調整，甲乙雙方可共同商量解決，但必須充分考慮由此對乙方造成的損失，并予以賠償。

4．維護乙方的土地承包經營權，不得單方面解除流轉合同，不得干涉乙方依法進行正常的生產經營活動。

5．甲方應當保障乙方正常生產所必須的水權配置和通路條件。

6．甲方按合同簽訂時的現有狀態無償向乙方提供機井、取水設施設備、供水渠道、供電設施設備及取水、供電手續。

7．經營過程中，若發生土地權屬地界糾紛及當地群眾干擾、阻撓、破壞等情況，甲方應及時出面，按時化解，若給對方造成損失，甲方應給予相應賠償。

8．乙方如果發展政府鼓勵提倡的產業，甲方應當給予乙方相應的政府政策性扶持。

（二）乙方的權利和義務

1．按照合同約定的用途和期限，有權依法利用和經營所流轉的土地。

2．享有流轉土地上的收益和林權和按照合同同約定購置財產的所有權。

3．享有對公共設施的使用權。

4．乙方可在流轉的土地上建設與農業生產有關的生產、生活設施。

5．不得隨意改變土地用途。按合同約定只能用于種植業、林果業，決不允許用于搞工業廠房修建、養殖小區的修建、磚廠等辦企業用地。

6．乙方不得用流轉土地抵押貸款。

7．乙方不得用流轉土地抵償債務。

8．承包期內，若甲方提供的原機井和供水、供電設施不能正常使用，由乙方負責更新，產生的費用均由乙方承擔，流轉期滿后，乙方保證歸還甲方原有農電設施的完整性（以清單為準）。

七、合同的轉包

1．在合同有效期內，乙方可以將流轉的土地全部或部分轉包給第三方。

2．轉包時簽訂轉包合同，不得擅自改變原來流轉合同內容。

3．本合同轉包后，甲方與乙方之間仍應按原流轉合同的約定行使權利和承擔義務；乙方與第三方按轉包合同的約定行使權利和承擔義務。

八、合同的變更和解除

1、本合同一經簽訂，即具有法律約束力，任何單位和個人不得隨意變

更或者解除合同。經甲乙雙方協商一致簽訂書面協議方可變更或解除本合同。

2、在合同履行期間，任何一方法定代表人或人員的變更，都不得因此而變更或解除本合同。

3、本合同履行期間，如遇國家建設征用該土地，征地補償歸甲方所有，乙方自建的地上附著物和林木的補償歸乙方所有。

4、如甲方重復發包該土地或擅自斷電、斷水、斷路，致使乙方無法經營時，乙方有權解除本合同，其違約責任由甲方承擔。

5、本合同期滿，如繼續流轉，乙方無條件享有優先流轉權，雙方應于本合同期滿前續簽流轉合同。

九、違約責任

1、乙方應當按照本合同約定的期限足額支付流轉費。如乙方不能按合同規定時間繳清土地承包費，則甲方有權解除本合同。

2、本合同轉包后，因甲方的原因致使轉包合同不能履行，給轉包后的承包方造成損失的，甲方應承擔相應的責任，導致合同不能履行的應承擔相當于承包期所有流轉費的違約金。

十、合同糾紛的解決辦法

本合同履行過程中發生的糾紛，由雙方協商解決，雙方協商不成的，首先請求村委會和蘇武鄉人民政府調解；調解不成的，向民勤縣農村土地承包糾紛仲裁委員會申請仲裁或直接向民勤縣人民法院提起訴訟。

十一、本合同未盡事宜，依照相關法律法規及政策的規定，由雙方約定后作為補充協議，補充協議與本合同具有同等法律效力。

十二、本合同經甲乙雙方簽章后生效，一式五份，甲乙雙方和見證人各執一份，鄉鎮農經部門存檔一份。

附件：

1、流轉土地示意圖

2、流轉土地地上附屬物移交清單

甲方：民勤縣鄉村民委員會(蓋章)

法定代表人(簽字)：

乙方：三雷鎮三陶村四社（印章）

負責人(簽字)：

監證單位：民勤縣蘇武鄉人民政府(蓋章)

負責人(簽字)：

民勤縣農村經營管理站(蓋章)

負責人(簽字)：

簽訂時間：二O一四年三月二十二日

第四篇：農村集體土地使用權合理規范的流轉

關鍵詞：使用權的流轉

集體土地使用權

有形市場流轉

合理規范流轉

在當前市場經濟條件下，土地資源作為一種特殊商品，必然受到市場機制的調節，如城鎮國有土地使用權以有償使用的方式進入市場流轉后，在社會經濟活動中發揮了巨大的作用。但作為與城鎮國有土地使用權并存的農村集體土地使用權，其在使用制度上如何改革，進入市場流轉，是當前需要從法律上、政策和制度上加以研究、探討的問題。這個問題解決好了，對今后農村經濟乃至于整個市場經濟都將產生深遠的影響。

一、現實中農村集體土地使用權的流轉已普遍存在近幾年，隨著城鎮國有土地使用制度的改革、城市化進程的加快，農村集體土地特別是城市規劃區內的農村集體建設用地的使用權價值和資產價值越來越顯現，交易活動越來越頻繁，具體表現在：

(1)

農村集體組織以集體土地使用權作價入股、聯營的方式興辦鄉鎮企業；

(2)

鄉鎮企業間的兼并、合并、重組和股份制改革而發生使用權人變化；

(3)

因農業結構調整，致使農村土地承包經營權發生轉移；

(4)

近郊農民的宅基地以出租、抵押、轉讓而使得使用權人發生變動。現實證明，農村集體土地使用權的這種轉移已普遍存在并且符合市場經濟的客觀需要。

現行的土地法律和政策對于農村集體土地使用制度特別是集體建設用地使用有較多限制，行政干預也多，但一味的禁止和限制而忽視客觀存在的實際要求，不但難收實效，也對市場經濟的發展不利。在當前市場經濟發展日趨成熟的條件下，正視農民集體土地所有權，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農村集體土地使用權合理、規范的流轉途徑已迫在眉睫，需要在法律法規和政策制度方面予以創新。

二、集體土地使用權

“

流轉

”

中存在的問題

現行的法律制度在確定農村集體土地所有權的權力內容的行使上有明顯的不完全性。如在集體土地使用權方面，規定集體土地只能用于農業生產或農民宅基地建設、光辦鄉鎮企業或者鄉

（鎮)

村公共設施、公益事業，而對能產生巨大經濟效益的房地產開發經營活動，法律明令禁止。在對集體土地建設用地的使用上，《土地管理法》也做了如下規定：

“

農村集體土地所有的土地使用權，不得出讓、轉讓或出租用于非農建設，但是符合土地利用總體規劃，并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形，致使土地使用權依法轉移的除外。

”

造成實際操作性差。在收益權方面，由于集體土地不能直接參與市場經營活動，如房地產開發，使得農村集體組織喪失了這部分土地收益，農村集體經濟實力難以壯大。此外，由于國家征地的強制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時缺乏地位。

高新區處于城市規劃區范圍，其外環生態圈以北區域處于城郊，具有良好的基礎設施和投資環境區位優勢，是高新區鄉鎮企業主要分布區域，也是集體土地建設用地產生流轉的主要區域。分析高新區集體土地使用權

“

流轉

”

現狀，存在以下問題：第一、產權關系不明晰，使用權

“

流轉

”

難以規范。表現為農村集體經濟組織內部的產權關系不明晰，村民小組與村民委員會法律關系不明確，權力主體行使上較模糊；土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農民集體組織將土地租賃給企業使用，地面建筑物、構筑物由企業自建或與本村集體組織聯合修建。這就造成在產權關系上由多個法人實體共有，一旦發生經濟糾紛或因企業倒閉破產，各方利益難以得到保證。這也是農村集體土地建設用地使用權不能合理規范流轉的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的歷史原因，即高新區是在老區基礎建設新區，所以對原有鄉鎮企業用地難以從源頭上做到統一規劃、合理布局。對新增的鄉鎮企業用地雖然明確規定到規劃的鄉鎮企業工業園中發展，但由于種種利益關系難以完全做到，致使違法占地行為履禁不止。第三、閑置土地處置難。鄉鎮企業一旦經營不善，停產倒閉后，因債權債務關系使本集體經濟組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時出租等，造成建設用地閑置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，農村集體經濟發展受到制約。隨著高新區城市化進程的加快，致使規劃區內農村集體經濟和鄉鎮企業的發展受到限制，被拆遷的鄉鎮企業難以新

“

占地

”

進行發展，造成農村集體經濟組織經濟總量的減少。由于受到市場機制的調節和政府征地資金的限制，對農民的就業安置以及對農村集體經濟組織的財產補償難以從根本上解決農民失去土地后的經濟來源和基本生活保障。

此外，由于現行法律對農村集體土地所有權主體的設定概念模糊，“

農民集體

”

沒有明確的法人代表，在行使具體權力時，作為所有權人的農民集體的真實意愿難以得到真正體現，使一些村、組干部利用其地位，充當所有權代言人，為自己牟取利益。在收益分配上，由于沒有完善的制度，村務難以真正公開，一些村、組干部利用制度缺陷侵占了大多數農民的利益。上述現象的存在已嚴重阻礙了農村集體土地使用制度的深化改革。

三、對農村集體土地使用權流轉的思考

1、在法律和制度方面進行創新。農村集體土地所有權的不完全性從根本上講是國家意志在立法上的表現。它體現了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經濟發展的。因此，在當前社會主義市場經濟條件下，應在法律上重新確立集體土地在各項權力上的內容和賦予更完善權力行使能力，在倡導國家在土地市場占主導地位的同時，將集體土地使用權納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規范、政策制度方面進行創新。

2、科學的界定農村集體土地所有權主體，在此基礎上建立嚴謹的組織結構和明晰具體的產權形態、完善的收益分配制度，這是推行農村集體土地

“

資產化、產業化

”

政策的前提，是農村集體土地有償使用、合理流轉的前提。

3、對農村集體土地推行

“

資產化、產業化

”

制度，實行

“

公司化、企業化

”

管理模式。壯大農村集體經濟實力，對集體土地實行資產化、企業化，有利于農村經濟的總體發展，有利于緩解因征地拆遷帶來的社會矛盾和社會問題，使農民的現實利益和長遠利益有保障。從而，從根本上給農村經濟組織和廣大農民相對穩定的出路。

4、在農村集體土地使用權進入有形市場流轉的具體方式上可以借鑒和引用城鎮國有土地使用權有償使用的模式，即實行所有權與使用權分離，構建農村集體土地使用權有償、有限期、可抵押、可流動的法律制度和政策制度，并規范程序。

具體做法本人從以下幾個方面簡談：

(1)

根據土地利用總體規劃，嚴格控制土地用途、用地規劃，并建立報批，逐項審查的“

流轉

”

程序；

(2)

顯化集體土地資產價值，對加入

“

流轉

”的特別是城市規劃區內的農村集體土地非農建設用地應權屬清楚、四至明確，并進行土地評估，制定出參考地價標準；

(3)

允許農村集體經濟組織以企業公司或股份公司的形式，以土地資本入股的方式投入國家基礎設施建設，如高速公路建設，與舊城改造相關的房地產開發等按所占股分的份額，享受收益分配和其它權益；

(4)

在城市化進程中國家對集體土地具有優先購買權。即政府對農村集體土地不再實行

“

征用

”，改為

“

購買

”，對農民不再進行人員安置，只轉變戶口。具體的安置由壯大后的農村經濟組織進行；

(5)

對農村集體土地作稅制上的調整，增大稅收力度。

第五篇：關于農村集體土地流轉問題的法律思考

關于農村集體土地流轉問題的法律思考

論文提綱

一、農村土地流轉的法律分析

二、農村土地流轉的類型

（一）農村土地的流轉

1、未承包集體的荒山、荒地的流轉

2、已承包的集體荒山、荒地的流轉

3、已承包的集體農業用地的流轉(二)農村宅基地的流轉

1、盡快完善《土地管理法》相關條款，規范宅基地使用權流轉

2、完善農村宅基地產權

3、出臺宅基地流轉指導性政策

4、建立農村宅基地流轉管理機制(三)農村建設用地的流轉

1、農民宅基地使用權流轉

2、鄉（鎮）村企業建設用地使用權流轉

三、農村集體土地流轉的法制管理

(一)農戶承包地使用權流轉要在長期穩定家庭承包經營責任制的前提下進行

(二)農戶承包地使用權流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則

1、土地流轉要按照有關法律、法規和中央的政策進行

2、農村承包土地使用權流轉必須建立在農戶自愿的基礎上

3、土地使用權的流轉應當是有償的

4、規范企事業單位城鎮居民租憑農戶承包地

5、加強對農戶承包地使用權流轉困局工作

6、農村集體建設用地的流轉應當遵循《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國房地產管理法》及有關的規定

關于農村集體土地流轉問題的法律思考

內容摘要：農村土地制度改革是保證國民經濟可持續發展的重要問題，也是解決“三農”問題的核心所在。本文從我國當前農村土地承包的現狀和發展入手，從法律、法規的角度對其進行解析，并借鑒當前農村土地流轉的經驗，分析土地流轉存在的困難，并試圖對土地流轉制的建立和完善度提出一些初淺的建議。

關鍵詞： 農村 土地改革 土地流轉

土地是農業生產最重要的生產資料，在我國，農村實行的是家庭聯產承包責任制的基本經營制度，通過集體土地的承包以及承包的延長，穩定了土地承包關系，農民對土地投資的積極性大大提高，進一步加快了我國農村生產力的向前發展。與此同時，隨著我國城鄉產業的發展和城市化進程的加快，農村剩余勞動力大范圍的轉移，農村集體土地在不同主體之間開始轉移，通過農村集體土地的流轉，提高了土地資源的利用率和出產率，帶動了農村土地市場的發肓和農村經濟的更快發展。但是，由于我國大部分地區農村土地市場處于發展初期，農村集體土地流轉交易機制尚未健全，土地流轉過程中存在著一些問題不容忽視，如土地流轉的自發性、無序性，流轉交易程序混亂，一些地區在推行農村集體土地流轉里，違背農民意愿，損害農民利益，甚至隨意改變土地的農業用地用途，相關權利主體權益時常得不到保障，流轉形式不規范，制約因素眾多造成流轉不暢等．這些問題如果不及時采取有效措施加以解決，不但不利于農村土地資源的優化配置和農村集體土地流轉市場的正常建立、培育，而且也將影響我國農村土地家庭承包責任的穩定和實施。因此，農村集體土也流轉既需要加強管理，更需要法律保障，使農村集體土地流轉市場健康發展。本文試圖從分析農村集體土地流轉的類型和具體形式，探討如何加強農村集體土地流轉的管理，使之走上法制的軌道。

一、農村土地流轉的法律解析

土地流轉指的是土地承包經營權的流轉，其實質是土地使用權的流轉，即在農村土地所有權屬于集體所有的前提下，農民在市場支配下，根據自己的意愿轉讓其所承包的土地使用權，從面實現土地資源的優化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權利，這種權利通常會在事先約定。2002年8月29號，九屆全國人大常務委員會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式實施。該法對農村土地流轉作出了規定。第十條規定：“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。”第十六條第一款規定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品”。第二十六條第二款規定：“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。”該法第五節則專門對土地承包經營權的流轉做了詳細規定：第三十二條規定了通過家庭承包取得的土地承包經營權的方式有轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式。第三十三條規定了土地承包經營權流轉應當遵循幾個方面：一是平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。二是不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途。三是流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。四是受讓方須有農業經營能力。五是在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。

第三十四條規定了土地承包經營權流轉的主體是承包方。第三十五條規定了發包方在合同期間所應遵守的義務。第三十六條規定了土地承包經營流轉的收益歸承包方所有。第三十七條規定當事人雙方應當簽訂流轉書面合同，并對合同所應包含的七個格式條款做了歸納。第三十八條流轉的登記制度。第三十九條、第四十條、第四十一條分別規定了承包關系不變、互耕和承包關系發生變更的情形。尤其值得注意的是第四十二條“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。”這一條明確表明，農業生產方式的變化，規模化生

產將走上一條合法的途徑。第四十三條“承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，土地承包經營權依法流轉時有權獲得相應的補償。”則旨在鼓勵農民能夠放心對土地加以投入，從而即便在轉讓時也能得到相應的回報。

2005年1月19日農業部頒發《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，于2005年3月1日起正式實施。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》以《農村土地承包法》為根據，圍繞尊重和保障農民的土地承包經營自主權，土地流轉當事人、流轉方式、流轉合同、流轉管理等5個方面進行規范。

2008年10月12日，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以各種形式流轉土地承包經營權。

國家法律、法規及政策的出臺及逐步完善，標志著中國農村土地改革進入快速發展的時期，這也被許多人譽為中國掀起了第三次土地制度大變革。

二、農村集體土地流轉的類型(一)農村土地的流轉

1、未承包集體的荒山、荒地的流轉

指本村農戶未承包的集體荒山、荒地，由本村村民委員會發包給本村個別農戶或本村以外的人員進行農業開發的。

2、已承包的集體荒山、荒地的流轉

指農戶承包本村的集體荒山、荒地后長期無力開發、經營，又將其轉包給本村各本村以外有能力開發經營的農戶或其它人員進行農業開發的。

3、已承包的集體農業用地的流轉

由于年青勞動力的外出打工或者其它原因，土地承包戶無力全部或部分經營其承包的農業用地，如耕地、園地、林地、牧草地和水產用地等，將其轉包給本村或本村以外有能力繼續經營的農戶或其它人員。

(二)農村宅基地的流轉

長期以來，宅基地所有權歸集體，使用權歸個人，《土地管理法》明確規定：農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準。由于《土地管理法》對農民宅基地使用權的描述比較模糊，應該怎樣行使宅基地使用權沒有明確規定。《決定》出臺后，明確了“要加強土地承包經營流轉管理和服務，要依法保障農民宅基地用益物權”。如果農民在充分滿足居住權的條件下，可以通過使用權的出租、轉讓等形式進行流轉，必將對現行宅基地管理機制是一次革新。宅基地使用權流轉，可以從四方面進行探索。

1、盡快完善《土地管理法》相關條款，規范宅基地使用權流轉

2、完善農村宅基地產權

通過開展農村宅基地權屬調查，摸清底子，給符合條件的予以確權、頒證，完善農村宅基地地籍檔案，為宅基地流轉打好基礎。

3、出臺宅基地流轉指導性政策

明確宅基地流轉的條件、范圍、形式、年限等，并制定嚴格的流轉程序和管理辦法，規范宅基地流轉。

4、建立農村宅基地流轉管理機制 按照“政府主導、部門管理、集體參與、農戶收益”的原則，國土資源管理部門要直接指導、規范和督查宅基地流轉工作，鎮、村要建立配套的服務機構，確保宅基地流轉依法、規范進行。

(三)農村建設用地的流轉

近幾年來，集體土地市場發展迅速，農村集體建設用地使用權交易活躍，在沿海經濟發達地區已具備相當規模，在貴州省城鄉結合部、縣城和鄉（鎮）政府所在地這種地方流轉也是司空見慣。主要表現為：

1、農民宅基地使用權流轉

宅基地使用權的流轉通常是伴隨著房產流轉而出現，既涉及集體組織，也涉及個別農民及其土地使用者，其形式主要有轉讓和出租等，宅基地使用權流轉的主要原因為：一是一戶二宅轉讓；

二是原有宅基地超占較多，將其中超占部分轉讓；三是用以換取城鎮中心地段商品房；四是已進城農戶轉讓其在農村的宅基地使用權。宅基地出租主要是在城郊合部將房屋出租給人居住，或者將路邊的房屋出租用于商業。

2、鄉（鎮）村企業建設用地使用權流轉

對轉制的鄉（鎮）村企業建設用地使用權流轉主要有以下幾種形式：一是對轉制的鄉（鎮）村企業用地不予評估作價，使個體私營企業有償使用集體土地。鄉（鎮）村企業改革主要采取企業出售的辦法，且基本上是出售給個人。二是一些鄉鎮政府在鄉鎮改制時，擅自以出讓方式處置集體土地使用權。一些農村集體經濟組織借鑒城市土地出讓的做法，以土地所有者的身份，將農村集體土地所有權出讓給土地使用者，收取相應的出讓金，并規定一定的使用年限甚至無使用期限限制。三是轉讓鄉（鎮）村企業建設用地使用權。轉讓的形式包括在集體土地上興建廠房后轉讓及企業間私下變相轉讓等。前一種情況多發生在城郊結合部，后一種情形包括鄉（鎮）政府轉讓、或征用后轉讓和企業為牟取暴利轉讓等多種形式。四是出租鄉（鎮）村企業建設用地使用權。有以廠房形式出租的，也有直接出租土地使用權的。五是以地入股興辦聯營企業。這些地方的農民集體，通過這種形式壯在農村集體經濟，解決村民勞力出路，或直接收取入股的土地收益。六是名為入股，實為出租。如一些私營企業，村與企業簽訂的合同是土地入股，但實際是按年收取租金。七是農村集體建設用地抵押。目前，農村集體建設用地抵押主要用于融資過程中的信用擔保。既有單獨的土地抵押，又有連同房產的抵押。

三、農村集體土地流轉的法制管理

《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的除外。集體土地的自發流轉，多數還是促進了當發的經濟發展，對農村農業和農民都有好處。但農村集體土地自發流轉，如果不加以引導，就不

利于土地市場的有效運行，也不利于耕地保護這一基本國策的落實，同時，造成土地收益的不公，損害農民的利益，引發許多矛盾，甚至動搖農村基本經營制度。這些，對“三個代表”重要思想的落實和可持續的土地利用都是不利的。因此，必須強化農村集體用地的管理，制定相應的政策法規，避害趨利，把農村集體建設用地交易行為納入法制的軌道，使之成為我國土地市場體系的有機組成部分。

(一)農戶承包地使用權流轉要在長期穩定家庭承包經營責任制的前提下進行

以家庭承包經營為基礎、充分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度，確保這一制度的長期穩定，是土地使用權流轉的基本前提。

(二)農戶承包地使用權流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則

1、土地流轉要按照有關法律、法規和中央的政策進行 在承包期內，村集體經濟組織無權單方面解除土地承包合同，不準收回農戶的承包地搞招標承包；不準將農戶的承包地收回抵頂欠款；不準借土地流轉改變土地所有權和農業用途；流轉期限不得超過農戶承包土地的剩余承包期限。

2、農村承包土地使用權流轉必須建立在農戶自愿的基礎上 土地流轉的主體是農戶，在承包期間，農戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包的土地是否需要流轉和流轉形式。任何組織和個人不得強迫農戶流轉土地，也不得阻礙農戶依法流轉土地。由鄉鎮政府或村級組織出面租憑農戶的承包地再進行轉租玫發包的“反租倒包”，不符合家庭承包經營制度，應矛制止。

3、土地使用權的流轉應當是有償的

農戶的土地收益包括承包土地的直接收益的土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等流轉土地的收益。土地流轉的收益應當由農戶與受讓方或承租方協商確定并歸農戶所有，任何組織和個人不得擅自截留和扣繳。

4、規范企事業單位城鎮居民租憑農戶承包地 農村土地流轉應當主要在農戶間進行，中央不提倡工商企業和城鎮居民隨意到農村長時間、大面積租憑和經營農戶承包地。工商企業投資開發農業，應當主要從事產前、產后服務和“四荒”資源開發。農產品加工、流通企業和農業科技單位如果城建需要建立種苗繁育、示范推廣基地，也可以小范圍農戶租憑承包地。外商除農業生產、加工企業或農業科研推廣單位，其它企業和單位不準租憑經營農戶承包地；已經租憑承包地的，要進行清理規范。

5、加強對農戶承包地使用權流轉困局工作

（1）土地問題是農村和農村工作的核心，是農村穩定的基礎。地方各級黨委和政府要正確引導和規范農村土地流轉工作，保護農民的長遠利益。

（2）地方各級政府的農業行政主管部門要切實履行職責，做好農村土地流轉的指導和管理工作，要加強對農村土地流轉情況的調查研究，掌握動態；指導農村土地流轉合同訂立，及時辦理困土地流轉引起的合同變更、解除、重訂以及合同鑒證；建立流轉合同檔案，妥善調解的處理土地流轉糾紛。

（3）土地管理部門要加強對農村土地征占用的管理，防止以土地流轉為名，擅自改變土地農業用途。

6、農村集體建設用地的流轉應當遵循《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國房地產管理法》及有關的規定

在經過縣有人民政府批準后，由同級土地管理部門辦理土地使用權流轉手續，進行土地使用要變更登記；土地流轉過程中，如果涉及土地用途的改變，必須符合鄉鎮土地利用總體規劃規定的土地利用方向，不破壞環境，不損壞土地。

參考文獻

［1］ 朱明芬著《遞進式推進農村土地改革》，轉自《甘肅行政學院學報》2008年第6期，P67-71。

［2］ 林浩濱，何亦名著《農村土地流轉問題初探》，載自《農村展望》，2003年9期，P15-16。

［3］ 葉檀《新土地改革 決定中國農村未來》 來源: 北京青年報2009-11-23。

［4］ 尹娟燕著《論我國農村土地改革存在的問題及其完善——兼評農村土地的私有化》，轉自《財經界》2008年5期，P155-156。

［5］ 班嬋著《淺談當前農村土地流轉問題》，載自《農村經營管理》2004年12期，P42-43。

［6］ 王滿富著《淺析農村土地流轉問題》，載自《前沿》2003年第8期，P59-61。

［7］ 安海崗著《關于我國農村土地流轉問題的思考》，載自《資源與產業》第9卷第1期，2007年2月。

［8］ 何曉麗著《我國農村土地承包經營權流轉制度探析》，載自中國論文下載中心。

［9］ 黃建水，栗麗著《中國農村土地流轉問題的法律思考》，載自《政法論壇》2001年第6期。

［10］ 《浙江將全面推行農村集體土地入市》來源：21世紀經濟報道 www.tmdps.cn 2009-11-18。