第一篇：土地管理制度改革下的農民權益保障研究

土地管理制度改革下的農民權益保障研究

——統籌城鄉背景下的成都經驗

陳辭 馬永坤

摘要：土地管理制度改革關系到經濟社會許多重要領域的改革能否順利推進，科學發展能否切實得到保障，然而改革的關鍵是如何在其進程中有效保障農民的權益。本文在統籌城鄉背景下，總結成都經驗，從集體建設用地流轉、土地整理和耕地保護三個方面具體闡述農民權益保障問題。

關鍵詞：統籌城鄉；土地管理制度改革；農民權益保障

一、土地制度變革下的農民權益保障

土地產權制度改革是整個農村土地管理制度改革的核心，是貫徹中央關于“多予、少取、放活”、“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”精神的重要途徑，是保護農民財產權益的關鍵。隨著改革的不斷深入，社會經濟的不斷發展，農村土地價值不斷顯現，農村土地產權糾紛Et益增多，在推進農村產權制度改革中也存在諸多難點問題：一是農村集體土地所有者的權利、義務尚不清晰。行政管理權侵犯土地財產權現象比較嚴重。二是集體成員資格的界定不一，因村民待遇引發的農村地權沖突日趨增多。土地產權不明晰、不對等和土地利用規劃制度缺陷分別導致農民土地權益受損、城鄉土地市場割裂和城鄉空間形態不合理，城鄉土地資源的優化配置缺乏有效的市場機制，首先，土地市場發展滯后以及農地價格的扭曲很大程度上降低了城鄉土地資源配置效率和城鄉統籌的進程。其次，農地價格嚴重扭曲與其產權價值相背離，導致農地資源城鄉之間配置的不合理。這些矛盾產生的根本原因在于，農村集體土地產權主體虛置、權屬關系不清，土地流轉制度不完善，農民的土地權利難以得到有效的制度保障。

自上世紀90年帶以后，中國城鎮建成面積的擴大速度快于城鎮化率。在利用資源的積聚與集中、釋放更多級差土地收入方面，還有很大的差距和余地。成都啟動了土地制度方面的改革，通過重新界定權利，使經濟資源的積聚和集中所帶來的土地級差收入，在分配上更好地兼顧城鄉人民的利益。統籌城鄉發展，是中央在新形勢下提出的解決我國“三農”問題的指導思想與根本途徑，也是促進國民經濟持續健康協調發展和全面建設小康社會的必由之路。我國現行土地制度在平等和效率兩個方面都有損失，并對社會穩定產生消極影響。

土地改革的基本邏輯即是在土地所有權不變的基礎上，將土地使用權、收益權和處分權盡可能完整的界定給農民，并允許按照市場原則進行交易。而有限的產權交易和利益保護無疑具有特殊的制度特征，因而引發的一系列復雜問題，則正是我們將長期面對的理論困境。

二、集體建設用地流轉中的農民權益保護問題

城鎮化的發展要求未來幾十年內，農村人口要向城鎮轉移。如果按照到2020年我國城鎮化率達到55％的水平，我國將有8億左右的人口進入城鎮居住和就業。2008年我國的城鎮化率為45．7％，城鎮人口為6億。未來12年間，還要轉移約2億農村人口，直接面臨的問題就是，進城落戶農民的居住和非農就業用地如何解決。理論界和實踐部門對集體建設用地的流轉進行了一系列的探索和改革，在一定程度上實現了對集體利益的保護，但是對農民利益的重視和保護仍然普遍不夠。在新形勢下，本文從保護農民權益的角度出發探討了作為重要市場資源的土地交易行為如何既體現資源配置的效率，又保護集體所有權下農民的利益，通過完善與創新農村非農建設用地的流轉機制，促進城鄉統籌發展和構建和諧社會。

(一)農村集體建設用地需要解決的問題

1．明確產權主體代表。集體建設用地的改革，核心問題是在多大程度上保障了集體所有者或者是農民的最大權益。農村集體土地所有權歸農村集體經濟組織，但農村集體經濟組織是一個“虛擬” 的所有者，這種狀況造成農村土地流轉會出現諸多問題。農村集體經濟組織的法律地位主體確定為村民小組，農村土地產權的主體代表也就是村民小組。理由是：在村民小組這個小范圍內，保存著土地制度歷史變遷的最完整信息，現實中最清楚的狀況(包括地塊面積、分布及土地質量等)最清楚的是在這一級。同時，作為產權主體的村民小組對于屏蔽形式的侵犯產權行為比較有利，也更能體現現代產權制度建設所要求的產權交易必須符合交易費用小而效益高的原則。

2．城鄉建設用地規劃的統一。規劃是土地管理的“龍頭”，農村集體建設用地流轉的目的之一是集約高效利用土地，建設用地流轉后的用途決定了土地流轉后的價值，尤其是城鄉土地統一市場的建立必須要有城鄉建設用地規劃作為基礎。與會代表們認為統籌城鄉土地利用規劃的核心是科學統籌城鄉建設用地規模、結構和布局。加快我國現有的規劃體系的改革，應當注重規劃的引導性，實現土地利用總體規劃功能的擴展，并向“空間規劃+土地利用規劃設計”模式轉變。在編制農村土地規劃過程中要充分尊重農民意愿，切合農村實際，因地制宜保持農村特色，保持鄉村功能和文化風貌。同時要與上級土地利用總體規劃相銜接，與產業發展、村鎮建設、基礎設施布局和生態環境保護等相關規劃相協調。

2004年以來，成都市大力實施土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤項目，堅持規劃先行，依據新一輪土地利用總規劃、城鎮建設總體規劃和新農村建設規劃，編制土地整理規劃和城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃，實施綜合整治。城鄉建設用地統一規劃有利于農村建設用地價值的顯化和城鄉統籌協調發展，有利于嚴格土地用途管制的實施。

(二)成都農村集體建設用地改革情況

2008年，成都市以市委一號文件出臺了關于加強耕地保護、進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見，在全市開展農村產權制度改革。改革的核心是還權賦能，把農民的權利還給農民，讓農民擁有自己解決問題的能力，充分發揮農民群眾的首創精神和主體地位；目的是通過對農村土地確權頒證并允許其流轉，逐步實現城鄉土地“同地同權”，努力從根本上解決“三農” 問題，加快推進城市化和農業現代化進程。主要措施有：

1．以產權明晰為基礎，開展農村集體土地確權登記。一是堅持政策先行。依據《土地管理法》及其他相關法規政策出臺了《成都市集體土地所有權確權、登記暫行規定(試行)》、《成都市集體土地所有權和集體建設用地使用權確權登記實施意見》、《成都市集體建設用地使用權確權、登記暫行規定(試行)》等文件，明確規定確權登記的原則、范圍、條件、程序、要件、技術要求及完成時限，建立了全市集體土地所有權、集體建設用地使用權和宅基地使用權確權登記體系。二是堅持農民自主。充分依靠基層自治組織，由村民自主協商解決問題，有效化解了確權登記的諸多難題。三是堅持協同推進。將確權登記與第二次全國土地調查同步部署、協調推進，利用高分辨率衛星等先進技術開展農村承包土地實測工作，大幅提高了工作效率和質量。

2．以流轉順暢為核心，推動集體建設用地有序

流轉。一是積極促進依法有序流轉。制定了集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法、集體建設用地使用權流轉市場管理辦法等一系列政策文件，確保集體建設用地依法規范有序流轉。二是積極搭建土地交易平臺，將集體建設用地使用權流轉納入國有土地市場統一管理，公開交易。三是積極完善配套服務政策。成立農村產權流轉擔保股份有限公司，積極探索農村土地產權交易抵押、擔保等金融服務方式，加快建立健全農村產權流轉中介服務、信息平臺、風險補償和糾紛調處機制等配套服務，在維護交易雙方合法利益前提下，努力推動農村產權順暢流轉。

結合成都統籌城鄉改革試驗區的具體情況，以科學發展觀為指導，堅持“嚴格保護耕地和基本農田，積極推進農村集體建設用地流轉，全面實現土地節約集約利用長效機制，加強失地農民權益保障” 的基本思路，積極推進農村土地制度改革和創新，為成都城鄉發展提供支持，也為全國的農村土地流轉提供實驗經驗和借鑒。

三、農村土地整治問題的應用與探索

農村土地整治是依據規劃對一定區域內田、水、路、林、村等進行的綜合治理，包括農田整理、村莊整治、建設用地開發、復墾等活動。實踐證明，土地整治在增加耕地有效面積、提高耕地質量、改善農業生產條件和農村生活環境，促進農業增產、農民增收和農村發展等方面發揮了重要作用。同時，土地整治在有效拉動內需方面也具有積極作用。

(一)農村土地整治定位破解兩大難題

城鄉統籌、新村建設、耕地保護“三位一體”；村莊建設已購現象明顯，而實現“異構協同” 難度大。推進中心村(社區)鄉村空間重構，具有戰略性與創新性。

1．城鄉用地增減掛鉤的指標約束。由于體制、管理和歷史原因，我國農村建設用地的布局分散、面積偏大、比例偏高，而且幾乎游離于市縣土地管理。城鄉建設用地增減掛鉤是土地政策創新，而村莊用地的巨大潛力是其重要前提；村莊土地整治成為解決城鎮用地指標和耕地補占平衡“雙重”約束的重大戰略選擇。成都城鄉建設用地增減掛鉤實驗存在與相關規劃的協調和銜接、實施進度及土地復墾保障的問題。

2．農村建設集約用地的現實瓶頸。農村建設用地普遍散、大、亂的狀況，導致土地閑置、利用低效，甚至成片村莊空心化。落實兩個“最嚴格”制度的重點和難點均在農村。其中能否創新機制，建設現代中性化社區，實行空心化村莊整治還田，是深入開展城鄉土地管理制度改革，推進新農村建設和農村用地集約化的關鍵。

(二)農村土地整治的現實選擇與多目標模式創新

1．農村土地整治現實選擇。在農村土地整治過程中必須形成一個強有力的部門協調機制。農村土地整治涉及的政府行政部門眾多，不利于農村土地整理工作的全面開展。在進行經濟、社會和生態的“詳細”分析基礎上編制詳細規劃，規劃包括：區域城鎮化的成長規律和新型鄉村空間的演替規律；經濟上是否可行，農民是否愿意接受，生態上是否安全承載；產權調整方案是否明晰，農戶的權益是否得到保障；村民自治組織是否健全，保障措施是否有力和有效，權、利、責是否明確和對等。

實踐證明，城鄉建設用地增減掛鉤是推進農村土地整治的一個“撬動支點”，是促進城鄉統籌發展的重要手段。對于農村土地整治制度改革來說，必須轉變一組制度設計理念：(1)將現有的“供給型”轉變為“需求型”。要看農民到底需要哪些制度和政策，農村社區意見領袖有哪些想法。(2)將現有的“懲罰型” 轉變為“激勵型”。使所有參加農村土地整理的行為人，只要工作努力，都能得到相應的激勵。(3)將現有的“理型”轉變為“道型”。制度設計應該更重視可行性和可操作性，更加重視細節的表達。

2．農村土地整治多目標模式創新及戰略研究。村莊整治需規劃先行，特別應以縣域為單元，研究農村空心化“生命周期”，建立階段性土地整治模式；村莊整治建設要“踩準節拍”、經得起時間考驗。強調規?；?，確保所建新村不至于很快成為明天的“空心村”。農村土地整治還要遵循農村發展地域差異性，凸顯因地制宜、分區分類原則，實行多樣化的技術標準、目標要求、管理模式與保障措施。在功能導向上強化“一整三還”，即依托村莊整治增地，實行還田、還林、還園。從農村土地整治的宏觀性、全域性、基礎性、系統性特點出發，國土管理部門具有不可替代的引領作用，理應確立全局性、戰略性研究與管理的基礎地位。

四、耕地保護補償機制和征地制度改革

(一)耕地保護補償機制

統籌城鄉發展，必須加大對“三農”扶持力度，促進“農民增收”、提高“農業”規模效益，加大“農村”基礎設施扶持力度。這就需要建立耕地保護補償機制，切實調動農民積極性，確保耕地數量不減少、質量有提高，顯著提高耕地利用綜合效益，促進糧食增產、農民增收；健全土地承包經營權流轉市場，推動耕地向大戶流轉，發展適度規模經營；形成城鄉經濟社會發展一體化格局，按照同地同價的原則，推進建設城鄉統一土地市場。

全社會共同消費的保護耕地的成本不能只由管理土地的縣、鄉(鎮)地方政府、擁有耕地的村民集體和承包耕地的農民來全部承擔，中央政府、省級政府也承擔相應的成本，從事第二、三產業的人們都要承擔一定的成本。因而，必須建立耕地保護全社會補償的共同責任機制，由全社會分擔耕地保護成本，減輕農民耕地保護負擔，協調城鄉、區域和代際公平發展。

成都市按照城鄉統籌、以城帶鄉、以工補農的指導思想，出臺了建立耕地保護基金，給予保護耕地農民經濟補償的政策，促進了城鄉統籌和諧發展。建立耕地保護的經濟補償機制。參照成都的做法，推動建立中央、省、地市三級耕地保護補償基金，“基金”主要來自新增建設用地土地有償使用費、耕地占用稅、土地出讓收益等?！把a償的接受主體” 主要是農民，即對承擔耕地保護責任的農民進行直接補貼，提高他們保護耕地的積極性。還應對農村基層組織進行補償，主要補償其耕地保護及其相關方面發生的一些必要的開支?！把a償標準”還要考慮耕地資源的生態價值和社會價值。

(二)征地制度改革

深化征地制度改革既要改變國家強制性低價征地侵害農民權利，又要防止超越實際的制度安排加大征地矛盾和困難，影響正常建設。董祚繼認為如何界定公益性和經營性建設用地，縮小征地范圍；如何落實同地同價原則，完善征地補償機制；如何拓寬安置渠道，解決長遠生計等，亟待研究明確。

1．土地收益不合理，主要是國家征地。從現象看，是低價征地、高價賣地。現象背后則是深層次的體制、機制問題。例如，國家壟斷土地一級市場，把農村集體建設用地也壟斷了，這與不承認農民土地的財產權利，有直接關系。改革征地制度，是一件牽一發而動全身的事情。從農民這頭，是要賦予完整的土地財產權；而從政府的角度，則是切實轉變職能，改變管理方式，整合部門關系和各級政府之間的關系。這無疑是一個長期的、漸進的改革過程。

2．土地征用制度改革。(1)明確界定公共利益，規范政府土地征用行為。將征地權的行使嚴格限定于公共利益范圍，而且公共目的應該是直接的。對非盈利性用地，可采取征地的方式并實行公平補償。對以盈利為目的的經營性用地，要打破政府土地征用壟斷堅冰，在土地利用總體規劃等的控制下充分發揮市場機制的作用。(2)從征地補償到征地市場定價。中國土地征用補償改革不僅要提高征地補償標準，擴大補償范圍，而且要完善土地征用補償機制。逐步探索征地市場化補償機制建設的可能性。征地制度應當從用途管制和價格管制向單一的用途管制轉變。(3)完善土地征用程序，加強公眾參與。首先，要加強土地利用規劃管制，堅決克服隨意突破、調整、修改土地總體利用規劃的現象；其次，要加強對土地征占的監管力度，建立和完善土地征用合法性調查、審批和監督程序。再次，要建立土地征用的事前公告程序，充分保障農民的知情權和參與權；最后，要強化土地登記工作。

黨的十七屆三中全會《決定》提出，要穩定和完善農村基本經濟制度，健全嚴格規范的農村土地管理制度，建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度。城鄉統籌發展的關鍵是解決好“三農” 問題，而土地問題又是解決“三農” 問題的核心和基礎。為了真正實現“以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展” 的戰略目標，必須進一步深化農村土地管理制度改革，充分盤活農村土地資源和資產。以確保農民真正享有土地財產權，發展現代農業，推進土地規模經營，促進農民增收。

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第二篇：土地利用制度改革與農民權益保障

土地利用制度改革與農民權益保障

馬曉河

在現有的土地制度安排下，農民的土地權利不能得到充分體現，農民沒有完全的土地所有權、使用權、交易權、收益權。在這種制度安排下，農民的大量土地“被交易”和收益“被分配”了。在當前和今后一個時期內，土地利用制度改革的核心問題是保障農民對土地享有更加充分的權利。

從60年農村制度變遷看，我國土地利用制度經歷了三次大的變革：一是在20世紀40年代末50年代初實行了土地改革，通過“打土豪分田地”，將封建地主土地所有制變為農民土地個人私有制;二是20世紀50年代中期，通過合作化和人民公社化運動，將農民土地個人私有制改造為土地集體所有制;三是20世紀70年代末以來，在不改變土地集體所有制性質的前提下，將土地的使用權承包給農民，實行土地家庭承包經營體制。

謹防出現“三無”農民

同第二次土地利用制度改革相比，改革開放以來的土地制度變遷基本適應了生產力發展的需要，促進了農村乃至國民經濟的發展。但是，在現有的土地制度安排下，農民的土地權利仍然不能得到充分體現，農民還沒有完全的土地所有權、使用權、交易權、收益權。在土地的征占用方面，農村集體所有土地必須通過國家征用轉為國有后才能進入一級市場，農民雖然是農村集體土地的所有者，由于土地的集體所有權被虛化，農民人人都是所有者，但人人實際上都不是所有者。在此情況下，農民和農村集體組織不是農村集體土地市場交易的主體，根本無法進入土地交易市場。因此，土地賣給誰，價格是多少，收益如何分配，完全不由農民說了算。在這種制度安排下，農民的大量土地“被交易”和收益“被分配”了。在土地的征占用過程中，國家征地范圍過寬，征地補償標準過低，對失地農

民安置人數過少，土地收益大部分流入各級政府和開發商手中，農民所得只有很少一部分;另外，由于土地開發增值利益的極大誘惑，許多地方還出現了先占后批、少批多占、不批亂占土地的現象。這樣的結果是，大量農民失地后，一方面在城鄉二元戶籍制度阻礙下難以順利轉化為市民，另一方面又難以獲得應有的土地損失補償，導致這部分人變成真正的“三無農民”(“三無”是指無地、無業、無社會保障)。在農村土地流轉方面，宅基地及地上資產不能跨社區交易，承包地以及宅基地也不能抵押，一些地方鄉鎮政府和村集體組織違背農民意愿，隨意變更甚至撤銷農民的土地承包合同，為了招商引資還強制推行土地流轉。在近幾年的“增減掛鉤”試點中，一些地區任意擴大試點范圍，超額使用“增減掛鉤”試點面積，還有的地區忽視農民意愿，以損害農民權益搞“增減掛鉤”。所有這些都侵害了農民應有的土地權利。

不同的改革主張

面對當前農村土地征占用和流轉過程中存在的問題，社會各界提出了不同的改革主張：有國有化主張的，有私有化主張的，也有主張保持現有土地集體所有產權不變的前提下，進一步強化農民的土地承包權利。

不少主張國有化的研究者認為，土地所有權收歸國有，并使土地所有權純粹形式化，在此產權架構下實行“國有民營”，明確界定土地所有者和土地經營者的不同權益。他們認為，實行土地國有民營，可以有效防止土地兼并，使耕者有其田;還可以為國土統一整治和利用提供制度保障。在土地國有民營制度下，只要土地租賃期限長，經營者就不會因為沒有土地所有權而在經營上受到限制。主張土地私有化的人認為，目前世界上有100多個國家實行土地私有制，土地私有制在世界歷史上并沒有影響工業化和國家現代化建設，也沒有造成農村的動蕩。目前世界上發達國家都是實行了土地私有化的國家，而恰恰是曾經實行土

地公有制的國家，經濟社會都曾經出現過動蕩?；仡欀袊鴼v史，土地私有制也是中國社會發展的主流。土地私有化會加劇貧富分化、造成社會不安定的說法是不合解決學邏輯的。如果土地私有化了，農民將成為自由民，若農民要棄農進城或從事他業，可以賣掉土地，不但是一筆收入，而且也是一筆資本，因此他進城時就是有錢人，而不是盲流。土地私有化不但對經濟發展有重大意義，而且對減少社會糾紛、安定社會、穩定地方財政也有重要意義。

主張保持現有土地集體所有產權不變的人認為，土地集體所有已經實行了很長時間，若改為私有，不僅受到政治經濟制度和社會意識形態的剛性制約，而且即使實行了土地私有，也無法有效解決當前土地經營中存在的諸多難題。持這種觀點的人認為，土地改革必須進一步強化農民的土地權利，賦予農民明確的、永久的、完整的土地用益物權。

土地利用制度改革重點

作者持有另外一種觀點，在當前和今后一個時期內，土地利用制度改革的核心問題是保障農民對土地享有更加充分的權利。盡管現有法律法規和文件政策對保障農民土地承包經營權有了許多改進，但在土地征占用、土地流轉、宅基地及其房產等方面還留下需要改革探索的空間。今后在現有土地承包關系保持穩定并長久不變的基礎上，土地利用制度改革應重點圍繞以下幾方面展開：

一是改革土地征占用辦法。嚴格界定、區分公益性和非公益性用地界限，一方面要不斷縮小公益性征地范圍，將那些本該是非公益性并具有明顯盈利性質的土地堅決劃出剔除公益性范圍;另一方面公益性征地也要尊重農民意愿，按市場價格補償農民。不能打著公益性用地的旗號，人為壓低土地補償價格，以犧牲弱勢群體——農民的利益搞建設。為了保障農民的土地權益，應初步放開土地交易市場，培育多元化的市場主體，要將農民逐漸培育為土地市場交易的重要主體之

一。積極探討農村集體建設用地直接參與土地市場交易的辦法，農村土地轉為建設用地并不必須都要變更為國有土地，經批準農業用地也可轉為集體建設用地直接進入城鎮土地交易市場。無論是公益性還是非公益性土地交易產生的收益應按市場原則進行分配。要充分尊重農民對土地的收益權，不管是農村集體土地轉為國有建設用地，還是農村集體建設用地進入城鎮土地市場參與交易，必須引入第三方評估的機制。

二是進一步完善土地流轉政策。隨著農村勞動力和人口大量流向城鎮，按照依法自愿有償原則，既要允許也應鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。同時，在完善荒地、林地使用權抵押制度的基礎上，還要探索耕地、草地承包經營權的抵押辦法，允許承包經營權進行抵押，將極大地提高農村土地的價值，農民以土地承包經營權抵押獲得銀行貸款，能增加對土地的長期投資，提高土地產出率和勞動生產率。要嚴禁一些地區利用各種形式強迫農民流轉土地，并侵蝕土地流轉收益。即使是已經進城落戶的農民工，也不能強制收回他們的承包土地，一定要按市場辦法在自愿原則下鼓勵他們轉讓出承包土地。

三是改革農村宅基地制度。在工業化和城市化過程中，隨著農村人口的減少和社會保障制度的建立和完善，在對農民實行“一戶一宅”政策的基礎上，可考慮從法律上實行農村宅基地私有化，并允許農村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉讓、出租、互換、繼承、抵押等，使農村宅基地及其建筑物真正市場化。實現農村宅基地及其建筑物的市場化，如果農民進城就業，就可以依法將自己的房產及其宅基地賣掉，獲得一筆資金，將其作為進城的資本，在城市購買房產，拉動城市經濟發展。當前各地正在進行的土地“增減掛鉤”和“并村上樓”，實質上是地方政府借用公共權力對農村集體所有權和農民財產權的一種變相侵蝕，其目的就是犧牲農村集體利益和農民利益，以保證地方政府在“增減掛鉤”中利益最大化。

四是建立健全土地市場體系。市場是配置資源最有效的一種機制。促進土地承包經營權流轉，完善建設用地交易等，最有效的辦法就是培育土地市場。今后土地市場發育不能把農民排斥在外，農村集體土地說到底是農民的，而不是地方政府的。各級政府不應替代農民更不應替代市場包辦一切，這不是中國改革開放的初衷。政府對土地市場的干預要有邊界，其作用是彌補土地市場失靈的部分，而不是代替市場與農民爭利。今后，政府在土地市場上主要是健全土地法規，支持發育中介服務組織，加強監督和監管，維護土地市場的公正和公平性，堅決禁止各級地方政府在土地市場上既當裁判員又當運動員，以損害農民利益為本級政府牟利。

第三篇：保障農民權益服務群眾生活

保障農民權益服務群眾生活

---左云縣農民權益保障促進會工作紀實

去年以來，左云縣農廉辦按照中共大同市委辦公廳、大同市政府辦公廳《關于成立農民權益保障促進會的工作方案（試行）》和大同市農廉工作廣靈現場會議精神要求，精心組織，積極開展全縣農民權益保障促進會的建設工作。目前該縣的縣、鄉、村三級農促會已全部成立，共涉及9個鄉鎮228個行政村，初步形成了縣、鄉、村三級聯網全覆蓋的農促會體系。

農促會為干群之間架起一座“連心橋”

?9月底，通過協調鄉派出所為曹家堡村村民辦理了上戶手續。?……

這是在馬道頭鄉農促會的民情日記里看到的。?民情日記本，記掛群眾事，事事有著落，件件有回音，與民聯絡勤，干群心貼心?。今年，縣、鄉、村農促會成立以來，通過記一本?民情日記?、辦一份?農民小報?等形式，架起了拉近干群關系的?連心橋?。

為了寫好?民情日記?，農促會成員主動深入村舍、深入農民群眾，把農民群眾在生產生活過程中遇到的各種困難和問題記錄下來，并幫助農民群眾想法子、找路子。?民情日記?已成為全縣農促會解決熱點、難點問題，化解各類矛-1-

盾，維護農民權益的一把?金鑰匙?。

同時透過?民情日記?，群眾看到了干部踏踏實實的工作作風、一絲不茍的敬業精神和熾熱的愛民情懷。正如一位鄉干部說的?通過這樣一個平臺，使廣大群眾知道我們在干什么，同時，我們也能聽到群眾更多的心聲，更多地掌握群眾在想什么、急什么、盼什么。農促會確實為我們和農民之間架起了一座‘連心橋’?。

農促會為農民合法權益撐起一把“保護傘”

左云縣農促會以利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制為基礎，不斷為維護農民合法權益撐起了?保護傘?。

在具體工作中，左云縣各級農促會研究和解決涉及農民群眾切身利益的熱點難點問題，妥善處理農民群眾上訪，化解矛盾，積極主動協調農民群眾合法權益問題。該縣馬道頭鄉黃家店村農促會在處理群眾上訪事件上實行鄉村農促會理事成員、理事長包戶責任制，每位包兩戶，共40戶，負責登門上戶做思想工作，講解有關政策、法律，特別是有關煤礦兼并重組的政策、規定，逐一?對癥下藥?，消除了矛盾。店灣鎮的農民權益保障促進會，不等不靠，主動代表村民參與到與煤礦兼并主體和煤礦經營人的談判協商中，最大化為農民爭取正當權益；木代村農促會代表群眾參與到了搬遷分房方案的討論和制定過程中，受到農民群眾的一致認

可，為維護農村穩定維護農民權益起到了積極作用。

截止目前，該縣的鄉、村兩級農民權益保障促進會共受理維護農民合法權益169件次，成功解決122件次。

農促會為農村社會穩定譜寫一部“和諧曲”

?農促會這個單位好，我的那點地讓占了，不了解政策，他們每天給我講解，讓我打消了上訪的念頭，這個農促會真是為咱農民服務的?管家堡鄉一村民這樣評價農促會。今年該村民的耕地被高速公路占用，該村民認為補償不合理，多次企圖越級上訪，該村農促會了解到情況后耐心地講解政策法規，使這位村民打消了上訪的念頭。

該縣農促會緊緊把握工作重點，圍繞向農民提供相關信息和咨詢服務；就有關農民合法權益的問題向有關部門反映、查詢、建議；參與有關部門對強農惠農政策貫徹落實情況的監督；參與有關部門對農村干部和農民群眾的法制宣傳教育；解決農村信訪問題、暢通訴求渠道、做好調解和宣傳教育工作、及時妥善解決農民合理訴求等工作方向，維權維穩，扎實開展工作，截止目前，該縣農促會共化解越級訪苗頭19起，為群眾辦實事、解難題220余件，真正成為了?農民朋友的貼心人、黨委政府的好幫手?，贏得了農民群眾的一致好評，切實維護了農村社會和諧穩定。

（左農廉辦）

第四篇：青少年權益保障工作研究

青少年權益保障工作研究

摘要：本文是關于大學生中有關青少年權益問題，研究如何做好青少年權益的保障和教育工作。

關鍵詞：大學生 青少年權益維護 青少年權益的教育

大學生正處于一個懵懂的時期，叛逆心理和成熟的心智開始中和，這是絕大多數青少年必須面對的一個時期，我想此刻唯有對學生人格的尊重，對學生權利的尊重，是現代社會人的主體性得到尊重的一個表現，是素質教育的應有之義。為此，從管理制度、救濟機制，課程設置到教學方式，教育領域發生了一場深刻的變革，要求教師尊重學生的權利并且為廣大的青少年學子引導正確的航標。當代大學生的和法權益保護是時代發展的主題，所以我們更應該好好的發展自己。依法治國要求我們必須尊重和保護學生權利，法治的一個重要觀念就是要求人們履行法定義務的同時尊重和保護人們的法定權利。這是學校管理適應法治社會而走向現代化的一個標志，也是法治精神的內在要求。

一、青少年合法權益的維護

（一）、有關青少年權益的分類

1.在校青少年方面。調查顯示，他們權利受到的侵害主要來自家庭和校園。因此建議以學校為基地，開展各種形式的法制宣傳和自我保護教育。教會他們正確處理與老師、父母、朋輩之間的關系，在權益受到侵害時，能夠做到既保護自己，又不縱容惡勢力，同時懂得維權的正確方式與途徑。2.社區普通青少年方面。這類青少年的社會保障權益、勞動保障權益等受侵害比較突出。建議以社區為依托，帶動非政府組織參與，定期舉行普法宣傳，開設法律咨詢點，加強他們的維權意識，同時保證其基本權益，關心他們的就業狀況。保證其在勞動過程中的相關權益；使其有較強維權意識；同時也幫助其具備一定法律知識，這樣就能使他們在權益受到侵害時能夠把握自己，提高自控能力。

3.社區邊緣青少年方面。這類青少年的行為遠離主流社會，在活動方式、行為方式、生活習慣、價值觀念等方面與現行主流社會均有不同甚至截然相悖。他們雖然沒有明顯的違法犯罪行為，但是已經出現偏差行為和反社會行為，給社會的穩定帶來了負面影響。對他們進行法律教育是十分必要的。既要加強對他們的普法教育，規范其行為，預防犯罪，還要關注其生活狀況和心理狀態，在其權利受侵害時給予法律援助，同時重塑他們對生活的信心，將他們重新納人社會正常的運行軌道。

（二）大學中的青少年權益

團的十六大報告明確提出切實維護好青少年的合法權益是新時期共青團工作的基本職能之一。高校的青年大學生是青年群體的精英和先鋒，他們思想活躍、素質全面、權利和法治意識強烈。代表和維護好青年大學生的合法權益、進一步構建和完善大學生權益法治保障體系是當前高校共青團組織履行好其基本職能的內在要求和重要抓手。

目前,越來越多的大學生在學習的空余加入到兼職的隊伍中,大學生兼職已經成為一種日益普遍的現象。不論是在假期還是在平時,都有不少大學生利用自己的業余時間來做兼職工作。一來提高自己的社會實踐能力,為畢業后的就業增添砝碼。二來還可以獲取一些生活費用,減輕家庭負擔。一時間,大學校園里出現了“兼職熱”,校園廣告欄貼滿了各色各樣的兼職信息。但是,伴隨著大學生對兼職崗位的需求日益增多,各種各樣的“黑中介”、“黑單位”讓人防不勝防。大學生權益保護問題明顯突出。面對這么多的陷阱，當大學生的權益受到侵害之后，我們大學生都是怎樣處理的呢？網上有一個問卷調查，結果顯示：67%的大學生選擇忍氣吞聲，21%的學生選擇求助家長學校，3%的學生選擇暴力解決，而只有9%的大學生愿意拿起法律的武器維護自己的合法權益。面對這樣的調查結果，我們確實應該思考，為什么會有這樣的結果，我們作為大學生自己應該怎樣保護自己的權益呢？

我認為我們應加強法律意識，不管別人做的怎樣，我們首先應該從自己做起，當自己的權益受到侵犯時，才能及時有效的保護自己的權益，所以大學生要加強自身的保護意識，加強法律意識，這是有效保障和維護權益不受損害最根本的方法。法律基礎課是在校大學生學習法律知識的主要渠道；大學生同時還可以通過自學，接受法律教育等形式積累法律知識；我們還要理論和實踐相結合，積極提高自身的用法能力，這是我國大力提倡依法治國，以德治國，德治法治的目的所在，也是現代公民必須具備的一種素質，一種本領，一種能力。只有這樣，我們才能用好法律這個武器。

二、青少年合法權益的教育工作

（一）青少年權益教育所遇到的問題

我們在總體肯定，改革開放以來，我國青少年一代成長環境條件在許多方面有了長足的進步，但問題也是客觀存在著的。青少年問題集中反映在當今社會青少年犯罪的增加。青少年犯罪與吸販毒、環境污染并稱世界三大公害。21世紀的青少年面臨著更多、更新的機遇與挑戰，也為青少年保護工作、青少年犯罪治理工作提出了新的研究課題。目前我國青少年健康成長中所面臨的包括以上五大問題在內的各種挑戰，實際也是對青少年教育、保護工作所提出的嚴峻挑戰。放在我們面前的問題是如何面對挑戰，做好我們的工作，以保障青少年的健康成長。我們必須清醒地認識到，不良的社會環境和教育對青少年一代的影響非常巨大，新形勢下我國青少年健康成長面臨著全方位的嚴峻挑戰，除了歷史上存在的種種因素的挑戰外，帶有時代性特點的挑戰，主要是： 1．獨生子女的挑戰

就世界范圍而言，獨生子女的大量增加是近代才出現的社會現象。大約在1910年德國等歐洲國家開始推行所謂的“產兒限制”政策，這類似于現在的計劃生育政策。當初的目的是為了把子女的數量控制在1-2個，以便對這少數的子女給予更好的教育。后來，這一做法逐漸為越來越多的國家接受，不過，許多國家推行計劃生育政策更多的原因是迫于人口爆炸的壓力。20世紀70年代我國政府實行計劃生育以來，獨生子女的數量與日俱增。目前許多城市幼兒園的幼兒中，獨生子女年所占比例在90％以上。獨生子女已是一種不容忽視的社會現象。2．網絡的挑戰

從上一世紀70年代末以來不到30年的時間中，因特網從最秘密的、等級制管理的、嚴格控制的技術，發展成為可能想象到的最開放的、多元的、沒有控制的、沒有政府管理的、無處不在的網絡系統，差不多覆蓋了整個地球。因特網的通信量正以每個月10%的速度增長，目前全世界因特網的用戶數以億計，以中小學生為主體的青少年已經成為當前中國的網民主體，來自中國互連網絡信息中心的調查統計說，截至1999年，我國上網人數約為890萬，2000年底突破2000萬。網絡（主要是指因特網）對未成年人成長的影響已經成為不可回避的重大問題。3．毒品的挑戰

毒品問題已成為一個全球性的問題，來自國際麻醉品管理局發表的一份文件指出：“毒品生產、毒品走私和吸毒，再加上伴隨而來的暴力和貪污腐化繼續危害所有國家公眾的健康?！?轉引自趙秉志主編：《現代世界毒品犯罪及其懲治》，中國人民公安大學出版社1997年版，第2頁)我國深受毒品危害達200余年，鴉片禍國揭開了近現代屈辱史。新中國成立后，黨和政府在50年代初開展了一場聲勢浩大的全面禁毒運動，毒品幾乎在大陸絕跡，但是由于全球毒品犯罪日益嚴重、我國特殊的地理位置、畸形毒品消費市場的形成以及打擊毒品中所存在的一些問題等原因，自70年代末開始，毒品犯罪與吸毒又死灰復燃且越燃越烈。目前我國在冊吸毒人數已超過百萬大關。如果按照國外犯罪學家較為一致的研究結論，即登記在冊的吸毒人員與實際吸毒人員的比例一般是1:8，那么，我國實際吸毒人員可能高達數百萬?，F時期毒品犯罪呈現出大案要案驟增，有組織化、職業化、國際化趨勢明顯等特點。令人心悸的是青少年已經成為我國當前吸毒者的主體。據統計，我國目前在冊的吸毒者35歲以下的占85%。18歲以下吸毒青少年也在以比較快的速度增長。青少年吸毒販毒發展勢頭很快，這與青少年生理心理上的特殊性有關，例如，青少年富有好奇心、模仿性強等，很容易嘗試毒品，并且容易在同齡人中相互感染和蔓延；再加上毒品犯罪中有一個新的動向，即販毒集團和成年人吸毒販毒者，常常是先“免費”向青少年提供毒品，等青少年上鉤后，迫使上癮后失去反抗能力的青少年為他們販毒。由于我國的周邊國家毒品種植、販運等情況以及我國在控制毒品方面的現狀，可以預見，在今后一段時間里，我國青少年吸毒販毒將會有繼續呈增長態勢。

（二）青少年權益維護的教育工作

提高維權意識，拓展青少年權益教育途徑。青少年權益維護工作，既要治標又要治本，通過法律和權益知識教育，提升青少年自身的維權意識和維權能力，應該是青少年權益維護的根本。維權工作的重點應以防范為主，讓法律宣傳與教育常態化。

學校是傳授知識文明的專門組織，學校仍然是強化青少年的法律和權益知識的重要基地。應試教育導致學校法律和權益知識教育嚴重滯后，應在基礎教育課程設置中適當增加關于權益知識的比重，有效推進青少年的法律和權益知識教育，從而增強青少年權益意識和維權能力。

同時進一步拓展青少年權益教育途徑，內容可以更全面，形式可以更豐富。模擬法庭、大型義務法律咨詢、設立咨詢室、開設熱線電話都是可以利用的形式，還可以充分利用電視、手機短信、網絡等青少年喜聞樂見的現代傳媒手段達到廣泛宣傳與教育的目的。

開展針對權益保護的青少年職前培訓。受金融危機等各種因素的影響，近年來，有部分青少年較早離校就業，為解決青少年離校就業等相關問題，建議開展青年職前綜合培訓，主要針對16～18歲離校青少年，目的是向他們提供各種與就業有關的培訓，內容包括《勞動法》、《未成年人保護法》、如何識別詐騙行為等青少年權益知識，領導才能、紀律和團隊精神訓練，求職和人際關系技巧，基本計算機應用技能，職業技能訓練以及短期實習機會，以提升他們的就業競爭力，切實保障其相關權益。

保障青少年的合法權益，建立維權隊伍。為保障青少年的合法權益，建議建立維權隊伍。逐步建立黨政主導，公、檢、法、團、婦參與，專兼職結合的維權隊伍。要制定和落實有關法律法規；落實各部門法律權限；建立部門間工作調解機制，落實責權，解決青少年糾紛及事故；充分有效地整合社會資源，從資金、人員等各方面切實保障維權隊伍建設；建立暢通的青少年訴求表達渠道；構建適合地方特點的傷害事故保險機制和監護制度，進一步保障青少年的合法權益。

減少青少年意外傷害，預防工作應為重點。意外傷害是我國青少年死亡和致殘的重要因素。我國陸續修訂了《未成年人保護法》、《義務教育法》，頒布了《學生傷害事故處理辦法》、《中小學公共安全教育指導綱要》、《中小學幼兒園安全管理辦法》，對青少年安全保護工作提出了明確的法律要求。2008年4月，教育部、財政部、保監會聯合下發了《關于推行校方責任險完善校園傷害事故風險管理機制的通知》，逐步完善校園意外傷害事故風險管理機制。

參考資料：

[1]、群眾2010.3 群眾網

[2]、高中建 《中國青年研究》2006.9 [3]、唐思羽 《當代青年研究》2009.3 [4]、上海律師協會

[5]、代 曦

《 人民論壇 》（2011.5）

第五篇：失地農民權益保障實證研究

失地農民權益保障實證研究

植志剛 胡偉峰

【摘要】近年來，隨著城鎮化進程的不斷推進，城市規劃區外失地農民權益保障刻不容緩，處理不好會讓城鎮化的初衷落空，直接威脅到社會經濟的發展與社會的穩定。對失地農民權益的保障，需要我們采取客觀、公正、求實的態度來全面認識、正確分析、科學設計，以達到趨利避害、促進發展的目的。

【關鍵詞】城市化失地農民房屋拆遷權益保障

隨著社會主義市場經濟的發展、城市化進程的加快，以及新農村建設如火如荼的開展，農村集體土地拆遷問題匯集了國家政策、土地制度、農民基本保障等諸多問題，也涉及到了政府、開發商、農民等多方利益，如何建立有利于農村經濟發展、切實保護農民利益的土地制度，是當前農村建設和發展的一個十分重要的理論和實踐問題。

農民房屋拆遷補償狀況——對成都周邊地區的調查分析

調查概括。本次調查的對象包括三部分：一是村民（被拆遷戶）；二是村干部；三是政府相關部門。調查主要采取了兩種形式：問卷調查和訪談。本次調查共發放問卷100份，實際回收80份，回收率為80%，有效問卷共60份，其中被拆遷戶50份，政府部門5份，村干部5份。調查對象的樣本總量共100人。所涉及的被調查者中，平均年齡為39歲。調查區域集中在成都市周邊城鄉結合部及遠離城市的農村，包括B縣、C鎮、D鎮、E鎮等地。其中，B縣、C鎮、D鎮屬于近郊地域，E鎮則遠離城市，其下屬的F村則屬于社會主義新農村建設試點村。

調查結果分析。隨著城鎮化不斷推進，特別是城鄉一體化的深入發展，成都市郊區的集體土地大量被征用，集體土地上的房屋也被大量拆遷，由此導致大量失地農民產生。而作為遠離城市的農村地區由于社會主義新農村建設的加速，也出現了許多拆遷行為，但是，不同的是他們并沒有因此失去土地。在這兩種不同的拆遷行為中，呈現出以下主要特點：

一、拆遷補償偏低。從調查的情況看，成都市郊區的集體土地上房屋拆遷補償標準較低。被調查的拆遷戶中，大多數被拆遷戶并不滿意，他們認為這樣會增加其生存成本，拆遷補償不能滿足其持續的需要。

二、農民缺乏必要的參與權和知情權。房屋拆遷作為農民安身立命之本的重大事項，農民應該享有充分的參與權和知情權，農民應該具有在法律允許范圍內的自主決定權。但是，由于法律的不健全以及部分政府的漠視，使得農民的知情權和參與權，以及自主決定其私有合法財產的權利得不到保障。詳見下表：

三、新農村社區建設試點取得的成就。F村作為社會主義新農村建設的試點村，依據政府提供的相關政策，采取先試先行的做法，通過土地整理，在農用地不減少的情況下，增加了集體建設用地，將自己的建設用地在郊區通過“招拍掛”的形式，獲得一定的資金，將獲得的資金與村民自籌資金配套，建立起新型社區，改善了農民的居住、生活環境。在受訪的F村村民中，57.1%的村民認為土地整理中補償款的發放比較透明，只有19.9%的村民認為存在不透明的情況，這兩個數據證明F村的土地整理情況遠遠好于其他被調查的地方，而且村民的滿意率、幸福率也高于其他鄉鎮。

上述問題產生的原因。隨著城市化進程的深入，城市周邊農村集體土地的被大量征用，集體土地上房屋拆遷糾紛也不斷增加，由于缺乏對集體土地上房屋拆遷法律關系的法律規制，所以出現上述問題就不難解釋了。除了因制度供給不足

而導致大量拆遷矛盾的發生外，當然還存在其他更深層次的原因。第一，集體土地房屋拆遷制度供給不足。由于我國現行的拆遷條例并不適用于集體土地上房屋的拆遷，使得集體土地的征收、房屋的拆遷決策程序、補償標準、糾紛救濟處在真空狀態，具有較強的隨意性，這就給某些地方政府尋租行為的發生，以及開發商對被拆遷戶的盤剝提供了較大的空間。第二，公權力與私權利的失衡。依法行政的觀念并未深入到部分官員的思想，某些地方政府的職能部門踐踏公民合法的私權利的行為時有發生。第三，司法不公現象時有發生。任何法律的有效實施必須建立在司法部門公正、獨立司法的基礎之上，只有全社會都能夠真正尊重法律，政府部門能夠依法行政，司法部門能夠公正司法，再加上科學、行之有效的法律制度的建設，才會最大限度地避免拆遷中矛盾的發生，才能更好地保護他人的合法權益，才能更好、更快地促進社會的和諧發展。

農村房屋拆遷引發的主要問題

失地農民的出現。集體土地上房屋拆遷的本質是對集體土地進行征用或征收，這樣就會造成大量的失地農民。就目前的廣大農村來說，土地仍然占中國農民收入的相當大的一部分，是其維持家庭生計的可靠且穩定的來源。即使現在有很多年輕人外出打工，可是對于農民來說，失去土地就相當于失去了天然的保障功能。再則，失地農民尤其是年老的失地農民已經長期適應農業生產，沒有或幾乎沒有再就業技能，使得其失地后的生活十分困難。

集體經濟的發展受到制約。從我國農村集體經濟的發展現狀來看，集體經濟發展落后，特別是土地被征用后，集體經濟失去了“生長的土壤”。究其原因是農村土地被征用后，本來國家按照規定是需要給予一定的土地補償費，一般來說，村社應該將這部分資金用于發展集體經濟，但據調查的情況來看，相當一部分村社是直接分給了村民，村集體經濟失去了資金來源，從而削弱了集體經濟的發展。

再加上農民沒有了土地，也失去了通過土地發包獲得租金的收入，更是進一步阻礙了集體經濟發展的進程。

失地農民生存保障機制不健全。隨著城市化進程的加快，農村被征用的土地越來越多，失地農民逐漸成為一個特殊人群進入理論和實務界的視野。由于在征用的過程中，當地政府對失地農民大多是采取一次性貨幣補償安置辦法，再加上我國社會保障體系還不是很健全，廣大的農村并沒有被覆蓋，針對失地農民的社會保障制度沒有及時出臺，往往造成農民在失去土地的同時就失去了生活的保障基礎。造成的后果是沒有任何技術的農民會在用光補償款后很快陷入貧困，甚至比失地前更難保障生活。對于這個特殊群體來說，失去土地，就意味著建立在土地之上的集體保障功能的缺失。

失地農民表達意愿的方式激進化。據資料顯示，農村群體性突發事件中，多起是因土地而發生的沖突。引發群體性事件的原因有：一是因為大多數失地農民無力參加醫療保險、養老保險、失業保險等，造成失地后的生活無法保障，不利于農村經濟的發展和社會的穩定，這也是引發農民參與群體性事件的主要原因。二是全國城鎮化進程不斷推進，對土地的需求量也在不斷增加，但是國家對土地總量、用途又有嚴格的規定，一些地方政府為了政績和利益私自違規操作，不依法行政，在征用農民土地時補償及安置工作不到位，使農民的權益受到了極大的損害，最終導致了群體性事件的發生。

拆遷過程中失地農民權益保障機制的構建

首先，通過提高拆遷補償標準和采取多種補償方式的措施解決當前維持在低價位的一次性補償帶來的弊端。對于非因公共利益的拆遷，要按照市場標準，由開發商與農民在公平、平等、自由的原則下達成補償的合意，政府不應介入。補償方式盡量采取既補償現金，又采取異地安置的方式，保障農民能夠有房住、有

錢花。還可以嘗試通過為被拆遷戶提供經營物業的方式，保障失地農民能夠自食其力。

其次，通過建立、完善農民養老保險及醫療機制解決失地農民養老及就醫的問題。對于養老保險資金來源，有能力的鄉鎮可以采取為一定年齡之上的失地農民全額支付，對于財力有限的鄉鎮，可采取政府從公共財政中支付一點，村集體補一點，個人出一點辦法解決。至于醫療方面，可以在“新農合”的基礎建立多層醫療措施。

第三，建立引導、幫助失地農民就業機制。由鄉鎮政府或村集體對失地農民進行就業培訓，幫助年輕農民更快地獲得工作的機會，還可以通過幫助村民聯系勞務輸出，或者建立集體經濟為村民提供更多的就業機會。

最后，通過“招拍掛”的方式，由提供建設用地的村集體反哺失地農民。提供建設用地的村集體通過“招拍掛”交易了自己的建設用地指標，獲得了一定的資金，可以通過建設廉租房或安置房并以低價提供給失地農民，為失地農民提供養老場所。還可以通過村農業股份合作社及村集體經濟為失地農民提供工作機會。（作者單位分別為：四川省省級機關房屋統建服務中心；西南財經大學法學院；本文系2010國家社會科學基金重點項目“完善社會主義市場經濟體制與公民財產權利研究”成果之一，編號：10AJL002）

《 人民論壇 》（2010年第29期）