第一篇：人權保障背景下的中國現代刑事訊問制度改革的研究

人權保障背景下的中國現代刑事訊問制度改革

關鍵詞: 人權保障/中國刑事訊問制度/偵查訊問/改革

一、對中國刑事訊問制度改革焦點問題的基本評價

圍繞中國刑事訊問制度改革的方向與目標，學界開展了廣泛而深入的探討并相應形成了諸多學術“熱點”。其中，刑事沉默權成為一個最受關注的焦點問題。尤其是1998年我國政府簽署《公民權利與政治權利國際公約》后，不少學者呼吁：為保障人權，中國刑事訊問特別是偵查訊問，應當盡快確立西方沉默權制度。

應當承認，沉默權制度的確是刑事訊問中人權保障的一個不能回避的重大理論問題。在充分肯定前一階段已有的相關研究成果的同時，更有必要指出：從總體上看，當前我們對沉默權制度的理論研究，盡管已進行了近十年之久，客觀地說還遠遠不夠。主要表現在：某些立論一定程度上還缺乏態度上的客觀性、方式上的全面性和內容上的深刻性，必要的實證分析尤其不足。特別是關于研究和探討沉默權制度的理論基點——沉默權的概念，如此一個極其重要似乎也早就應該搞清楚了的基礎性問題，事實上，以往恰恰有所疏忽而又對相關理論研究長期以來起著某種誤導作用，甚至在一定程度上造成中國刑事訊問制度改革目標的混亂和改革方向的迷失。筆者以為，對此很有必要重點予以重新的審視和深刻的反思。

什么是沉默權，沉默權的本質屬性又是什么?實際上，學界至今也沒有一個較為統一的回答，甚至出現了五花八門的解釋。其中，頗具代表性的觀點有兩個：其

一、”刑事沉默權(the Right To Silence)是指刑事訴訟中，嫌疑人和被告人所享有的，可以對司法人員(包括警察、檢察官和法官)的訊問保持沉默而不自證其罪(the Privilege against Self-incrimination)的權利。” [1]其

二、“沉默權即拒絕回答權，是犯罪嫌疑人、被告人對司法人員的訊問拒絕回答的權利。” [2]上述觀點，筆者不敢苛同。

學界普遍性地認為，沉默權作為一種源于西方的刑事訴訟制度，其理論基礎與核心內容是“反對強迫自證其罪”。“反對強迫自證其罪”的經典表述有兩處：一是美國《憲法修正案》第5條：“任何人??不得在任何案件中被強迫作反對自己的證人。”二是聯合國《公民權利與政治權利國際公約》第14條第3款：任何人在受指控時都平等地享有不被強迫做出不利于他自己的證言或有強迫承認犯罪的權利。”因之，“不得強迫自證其罪”成為國際刑事司法中人權保障的一個重要原則。基于這樣一種共識，也就不難得出這樣一種結論：“不得強迫自證其罪”顯然是沉默權的本質屬性所在，沉默權的界定必須考慮到這一基準層面并以此為出發點。從這個意義上說，一個嚴謹、科學的沉默權概念，應當全面包含及準確反映出沉默權固有的兩個不同的權能：一是犯罪嫌疑人、被告人對于是否供述享有不受強迫的特權;二是犯罪嫌疑人、被告人對于是否供述以及是否提供不利于自己的證據享有選擇權。[3](P294)前一項屬于消極的防御權性能。該權能使犯罪嫌疑人、被告人能夠免受各種強迫，包括肉體上和精神上的折磨與虐待;后一項屬于積吸的選擇性權能。該權能的合理內核與應有之義在于：“不得強迫自證其罪”絕不完全意味著“不得自證其罪”，也絕不完全等同于可以不說話或可以拒絕回答(任何)問題——該原則并不禁止犯罪嫌疑人、被告人自愿地向訊問人員供述案情或者提供不利于自己的證據以及在“真實”的意義上真正“自證其罪”，從而獲得有利于自己的處罰結果。否則的話，世界各國法律通行的“自首”制度豈不也成了對“人權”的浸犯和褻瀆?相應地，該原則也并不可能禁止訊問人員以“非強迫”性的策略方法向犯罪嫌疑人、被告人施加必要的心理影響，促使其完成由起初的“不愿意供認”到后期的“愿意供認”的思想轉化和態度改變。否則的話，刑事訊問豈不成了多余的擺設?在此，很有必要提到約翰·密爾——被

譽為“近代自由主義”鼻祖——在其《論自由》一書中對“自由”所講的兩條格言：“第一，個人的行為只要不涉及自身以外什么人的利害，個人就不必向社會負責交待，社會對他的行為表示不喜或非難時所漢能采取的正當步驟是忠告、指教、勸說以至遠而避之;第二，個人對他人利益有害的行為，個人則應負責交待，并且還應當承受或是社會的或是法律的懲罰。” [4]依此而言，一個人的犯罪行為是不是“對他人利益有害”的行為?進而是否也屬于“個人應負責交待”的范疇?換個說法，訊問中“不說話”或者“拒絕回答(任何)問題”的自由和權利，是一種純粹的個人自由和權利還是一種因涉及他人利益而須由法律介入且須受法律限制的自由和權利?仔細看看密爾的“忠告”，答案似乎不難尋找。從應然角度來說，中國刑事訊問得以存在的實質意義就在于：以合法正當的方式，促使犯罪嫌疑人、被告人對“與他人利益有害”的犯罪行為，從“不想交待”到真正明白和懂得“應該交待”直至“愿意交待”，從而有效防止和遏制所謂“拒絕供述”權利的濫用。這才是對真正和完全意義上的“自由”與“權利”的維護與捍衛。也正因如此，有學者深刻地指出：在犯罪嫌人人權保障日益嚴密，其對所犯罪行供述與否的意志自由得到充分保障的情況下，必須注意提升偵查訊問的策略與方法，充分發揮偵查訊問應有的功能作用。第一，促使犯罪嫌疑人在權衡現實利害關系的基礎上，不得不如實作出有罪供述;第二，促使犯罪嫌疑人在對如實洪述與否的利害關系產生心理錯覺的情況下，如實作出有罪供述;第三，促使犯罪嫌疑人在情感和道義的激勵下，明知供述可能給自己帶來不良后果，而仍然義無反顧地作出真實的有罪供述。[5](P18)總之，一句話，“不得強迫自證其罪”所禁止的只是那種為獲取對犯罪嫌疑人、被告人不利的證據而采取的強迫性手段。[3](P295)鑒此，前述兩種沉默權的界定所存在的一個值得商榷的共通之處就在于：一味強調沉默權就是“拒絕回答”和“不自證其罪”，既造成了沉默權固有權能的失衡，同時也任意擴大了沉默權固有的內涵。

還應當注意到這樣一種學術傾向：相當一部分學者論及沉默權概念及相關制度內容時，常常以美國的“米蘭達規則”(注：“米蘭達規則”(Miranda Rule)或稱“米蘭達警告”(Miranda Warnings)，指公民被警察或執法人員拘留、審訊前有權獲得適當、及時的警告，即：他有權在開庭審判前保持沉默不回答任何問題，但如果回答了，每句話都可以作為向他起訴的證據。另外，他可以要求他的律師到場，由律師回答問題。如沒有律師或請不起律師，可由政府為他指定一名。最后，被訊問人員在筆錄上簽名同意放棄上述權利后，才能正式開始訊問，否則訊問就是非法的。這條法律是美國聯邦最高法院在1966年對《米蘭達訴亞利桑那州》一案的裁決里作出的，它已經成為美國刑事訴訟程序中的重要組成部分。)作為論證的主要依據。在筆者看來，“米蘭達規則”確實規定受審者有權“拒不回答任何問題”，并且訊問必須在取得受審者“同意”之后方可進行。然而，只要我們以沉默權固有的權能和內涵對“米蘭達規則”做一番深刻和理性的考證，就應當有“勇氣”做出這樣的評判：該規則其實并不真正和完全符合《公民權利與政治權利國際公約》第14條規定的精神，或者不妨說，該規則只是西式強硬的普遍主義傳統思維與個人利益至上的價值取向的產物。以“米蘭達規則”為典型標志的美國的沉默權制度在中國不具備必要的理論正當性和現實可行性。“在公平審訊和公平解決問題的過程中，除了當事人的利益之外，還有一種利益需要考慮，這就是有關國家大事的公共利益。” [6](P12)在充分學習和借鑒國外先進的理念與規則的同時，我們似乎更應當確立自己“本土”獨立之學術思想和學術態度。我們需要的是構建和提出一些為西方法學家所無法提出的法律思想和法律觀點，從而在刑事訴訟理論上真正有所創新和貢獻。

基于上述分析，筆者試就中國沉默權概念預設如下：“沉默權，又稱反對‘強迫自證其罪’之特權，是指在刑事訴訟過程中，犯罪嫌疑人、被告人所享有的，出于自愿如實供述案情，而對于肉體與精神上強迫性的訊問可以拒絕回答的權利。”這一表述，既揭示出沉默權的本質屬性和固有權能，又蘊含著刑事訊問作為一種訴訟程序存在的必然性、必要性、合理性和正當性，同時，也與《公

民權利和政治權利國際公約》相關規定之要義完全吻合，因而是比較合理和科學的。從這樣一個沉默權的概念出發，予以中國現行刑事訴訟制度充分的考證，就能夠梳理出這樣一種重要的思路和結論——中國刑事訊問程序事實上已經初步吸收了沉默權的合理精神以及初步確立了自己的沉默權體制。只不過，具體的制度內容確實不夠完整、系統和科學。而這一點，也恰恰是我國刑事訊問制度改革的目標與重點所在。不能僅僅因為法條中未存在明示的“沉默權”字樣，或者未出現西式沉默權的某些技術性表述，就認為中國現行法律未“確立”正當理論意義上的沉默權制度，也不能僅僅因為中國現行法律不確立西式沉默權制度就認為是對人權的侵犯，這些都是不客觀和不公正的。因而，筆者以為，當前乃至今后的中國刑事訊問制度改革，不是需要重新“確立”和“移植”西方沉默權體制，而是需要“完善”自己的沉默權機制。體制的“確立”與機制的“完善”是性質不同的兩碼事。承認和肯定這一點，對于擺正訊問制度改革的路徑與目標，對于樹立民族法律的自主品格，都是很有必要的。就中國現行刑事訊問制度而言，我們固然沒有理由以“完美”、“先進”而沾沾自喜，我們當然更不應以“落后”、“有悖”于“國際慣例”或“先進規則”而詬病之極——這種思維留給人們的如果還不至于完全對自己國家法律的人權保障狀況垂頭喪氣的話，至少也是信心不足。這顯然不是理論研究者應發揮的作用。

二、對中國刑事訊問制度改革走勢的基本思考

“國家尊重和保護人權”。以憲法修改為契機，中國刑事訊問制度改革已經或即將邁入一個全新的也是最為關鍵的歷史時期。如果說，以往的改革只是位于制度邊緣的雕琢的話，今后則應當以“‘人權’入憲”為動力而力求實現制度內核與中心的突破與攻堅。筆者設想，未來以偵查訊問為重點的中國刑事訊問制度改革，在立法精神與立法思想層面，除吸納以往學界和實務界所提出的“禁止先行訊問”、“全程錄音錄像”、“非法證據排除”等制度和規則的合理成分之外，更有必要特別關注和體現以下基本原則：

(一)偵辯平衡原則。偵辯平衡是指偵查人員與辯護人雙方在刑事訴訟中同等對抗、勢均力敵的一種狀態。偵辯平衡是在以往控辯平衡理論基礎上所提出的一種全新的訊問原則。偵辯平衡原則實質上是控辯平衡原則的前置和擴展，它所揭示的是基于訴訟程序正義理念上的偵查人員與辯護人雙方對等、平衡的法律地位及相互關系。我國現行刑事訴訟法第96條盡管將犯罪嫌疑人聘請律師提供法律幫助權利的行使時機提前到偵查階段(這的確是人權保障的一大進步)，但未能就律師的“偵查訊問在場權”做出明確規定。依筆者工作體會而言，如果賦予律師全部偵查訊問在場權(與國外不同的是：律師在場只起監督作用，而不能替代犯罪嫌疑人回答問題)，并且明確規定，不得對律師這一權利作其它任何限制，否則，偵查訊問所獲得的口供就不得作為定案的依據。那么，不僅可以有效地遏制乃至徹底根治“刑訊逼供”這種“痼疾”和“頑癥”，也有利于律師及時全面了解案情和準確有效履行辯護職能。同時，更為現實的意義在于：“律師訊問在場”作為一種長效的監督制約機制，將有力地督促偵查人員從根本上提高整體訊問水平與能力。這也正是當前偵查訊問本身所存在的亟待解決的一個問題。因此，可以說，“律師訊問在場權”，是中國刑事訊問制度改革的一大“瓶頸”所在。突破這一點，將成為中國刑事訊問制度改革取得實質性成功的重要標志之一。

(二)當事人平等原則。與犯罪嫌疑人一樣，被害人也是刑事訴訟應予尊重和保護的中心人物，其權利也是完全獨立和不可替代的。維護犯罪嫌疑人利益與維護被害人利益應當兼顧并重，實現雙方訴訟權利享受與行使意義上的“平衡和諧”，自是中國刑事訴訟中人權保障的題中之義。換言之，一部中國刑事訴訟制度立法的歷史，一定程度上就是被害人、犯罪嫌疑人和被告人訴訟權利均得到不斷擴充與強化的歷史。為此，現行刑事訴訟法將被害人由過去的“訴訟參與人”身份抬升到與犯罪嫌疑人和被告人并列的“當事人”位置，并使其處于排序之首，從而使被害人訴訟地位發生了根本性的變化，這堪稱以往中國刑事訴訟制度改革的一抹重筆所在。但客觀地說，僅就偵查訊問程序而言，被害人除了可以要求訊問人員回避之外(第二

十八、第二十九條)，其他訴訟權利并未得到實

質性的強化。因而，訊問中被害人整體訴訟權利與犯罪嫌疑人相比嚴重失衡。這當然不是法律價值取向的初衷。為此，很有必要在偵查訊問中增加被害人兩項重要權利：其一，“知情權”。即被害人及其親屬有權向偵查機關質詢、了解犯罪嫌疑人相關的供述內容，偵查機關也應當以適當方式告知其案件審訊必要的進展情況;其二，“要求道歉權”。即被害人及其親屬可以在偵查訊問進行之時，要求犯罪嫌疑人就傷害行為與事實以書面或口頭形式向其道歉。與此同時，有權對犯罪嫌疑人的傷害行為與事實，通過適當方式(如錄音、錄像)予以斥責。被害人是犯罪行為的直接受害者，出于滿足及早知曉“為何受傷害”的最低愿望以及撫慰受傷心靈的最低需要，賦予其上述兩項權利，對于加害一方來說并不過分。而且，這將有利于加害者良心的內譴與人性的復蘇，從而促使其及早認罪服法，悔過自新。更深層次的意義還在于：這樣做，“與其說是對那個受到傷害的人的關心，不如說是對社會總的利益的關心。” [7](P111)將彰顯出中國法律制度應有的一種思想特質——賦予受害一方充分的“人文關懷”和“道義支持”，給予中國人“人心”與“民意”足夠的考量。因而，完全符合中國優秀傳統文化認同，更具備厚重的倫理道德基礎，應當使之成為具有中國特色的刑事訊問人權保障模式之一。

(三)坦白得利原則。坦白得利是指對于在偵查、起訴和審判各個訴訟階段均能如實供述罪行的犯罪嫌疑人和被告人，人民法院在量刑時可以從輕乃至減輕處罰。對此，有學者曾提出了“量刑折扣”的很好建議。(注：“量刑折扣”，是指對于能如實交代其罪行的被追訴者，人民法院在結合檢察機關提交的其他證據的基礎上認定其行為構成犯罪的，在量刑時根據有關情節予以適當的折扣。對量刑折扣的運用可以從實體和程序兩方面理解。)坦白得利原則，實際上是“坦白從寬”刑事政策的法定化和制度化。該原則具有充分的必要性與可行性。首先，有利于增強偵查訊問必要的力度。其次，有利于減緩犯罪嫌疑人、被告人的對立情緒，促使其主動選擇“坦白交待，悔罪認罪”的道路，從而充分實現刑罰之目的。誠如公安部特邀審訊專家季宗棠先生所言，必須向犯罪嫌疑人

推銷一個基本觀點，并且要讓犯罪嫌疑人接受這個觀點：如實供述對自己有利。[8](P112)最后，有利于加快訊問節奏以及最大限度地減少翻供現象的出現，從而有效地降低訴訟成本，提高訴訟效率。

(四)“強迫供述”證據留存原則。犯罪嫌疑人對于偵查訊問人員已經存在或認為存在的“強迫供述”的非法行為，有權要求保留證明此類非法行為發生的證據，并據此向有關部門提出控告。“強迫供述”證據留存原則應體現出犯罪嫌疑人兩項具體權利：其一，“刑訊傷勢檢查權”。即當犯罪嫌疑人受到或認為受到刑訊逼供時，可以親自或通過其律師在法定時限內向法定的獨立機構申請人身檢查以確定傷勢情況，并將檢查結果作為證據隨卷保存。其二，“超時訊問筆錄載明權”。即當犯罪嫌疑人受到或認為受到超過法定時限的訊問而未得到必要的休息時，可以要求在《訊問筆錄》中載明訊問起始的真實時間以及未獲得必要休息的實際情況，并親自予以確認。如果訊問人員拒絕載明或所載情況未經犯罪嫌疑人確認，則犯罪嫌疑人有權拒絕在筆錄上簽名或按指印。需強調指出，“超時訊問筆錄載明”原則能否成為“實然”的法的關鍵在于：合理確定每一次訊問的最長時限以及數次訊問間隔的最短時限。其中尤以前者為必要。眾所周知，關于每次訊問的時限，現行刑事訴訟法的規定處于“空白”狀態。唯一相關的內容，也只是要求應當(必須)在拘留或逮捕后的二十四小時內進行訊問(第65條、第72條)。事實上，這一缺乏應有嚴謹性而易生歧義的規定不僅使得偵查人員無所適從，甚至還帶來諸多的爭議——這種訊問的“進行”，是于二十四小時內只要“開始”就合法，還是于二十四小時內必須“結束”才正確?因之就產生了一種現時偵查機關(特別是公安機關)較為普遍存在的現象：拘捕后的訊問確實于二十四小時內開始，而結束的時間卻遠遠超過二十四小時，有的甚至連續達到數天數夜。這種現象亟待通過立法予以徹底的改變和糾正。將每一次訊問(包括第一次訊問)的時間規定在一個合理適當的時限之內，保證受審者必要的休息時間，這 8

不僅是規范偵查人員訊問行為的客觀需要，更是人權保障的時代觀——“以人為本”執法思想和“人性化”訊問理念的必然趨求。

人權保障背景下的中國刑事訊問制度改革，是在中國特有歷史條件下所展開的一場法律變革運動。勿庸諱言，這種變革所要體現與構建的，應當是本民族優秀傳統文化思想和價值取向，本國度生活條件與社會現實孕生的法律精神以及承載這一法律精神的法律制度與規則。正是在這個意義上，筆者看重這樣一句為人們耳熟能詳的斷言——“越是民族的，就越是世界的。”

本文原載于《中國海洋大學學報》2005年第3期

注釋:

【參考文獻】

[1] 龍宗智.英國對沉默權制度的改革以及給我們的啟示[J].法學，2000,(2):26.[2] 宋福義.沉默權與如實回答義務[J].公安大學學報，1999,(5):83.[3] 譚士貴.刑事訴訟原理與改革[M].北京：法律出版社，2002.[4] 朱慶育.罪犯、犯罪嫌疑人、自由、語言[J].讀書，2000,(1):158.[5] 畢惜茜，云山城，姚健.偵查訊問與人權保障研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2004.[6](英)丹寧勛爵，李克強等譯.法律的正當程序[M].北京：法律出版社，1999.[7](英)亞當·斯密，蔣自強等譯.道德情操論[M].北京：商務印書館，1998.[8] 季宗棠.審訊偵查理論與實踐[M].北京：中國人民公安大學出版社，2001.文章來源：中顧法律網(免費法律咨詢，就上中顧法律網）你好，謝謝你看這個資料

第二篇：新農村建設背景下農村水利建設保障措施研究

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新農村建設背景下農村水利建設保障措施研究

作者：顧永梅

來源：《新農村》2012年第05期

摘 要：農村水利建設是推進新農村建設的有效切入點,在分析新農村建設對農村水利建設的要求及當前存在問題的基礎上,從規劃、資金、組織、管理和科技等5個方面對新農村背景下農村水利建設的保障措施作了探討。

關鍵詞：新農村建設 農村水利建設 保障措施

一、新農村建設對農村水利建設的要求

作為新農村建設總體目標的20個字,涉及生產、生活、鄉風、村容、管理等5個方面,每個方面都與農村水利密切相關,因而每一項目標的實現,都對農村水利建設提出了具體要求:“生產發展”對農田灌排工程建設提出了新的要求;“生活寬裕”對農村灌排工程和供水工程都提出了新的要求;“村容整潔”對水土保持、農村水電、水環境整治等提出了新的要求;“管理民主”對農村水利建設的組織與管理方式提出了新的要求;“鄉風文明”對農村水利建設管理的科學性和規范性提出了新的要求。

二、當前新農村建設中農村水利建設存在的問題

1.水資源不斷減少,農業用水捉襟見肘

我國是一個干旱缺水國家,不僅水資源總量明顯不足,而且水資源時空分布極不均衡,區域性缺水和季節性缺水嚴重。水資源不足已成為制約國民經濟發展的“瓶頸”因素。

2.農村水利基礎設施老化,很難滿足新農村“生產發展”的要求

目前,農村水利基礎設施仍然十分脆弱,全國還有近2/3的耕地沒有灌溉設施。農村水利體制不順、機制不活、管理粗放的狀況還未能得到根本的扭轉。

3.節水灌溉工程和節水措施不多,水資源浪費嚴重、利用率較低

由于受投資不足的制約,渠道建設和維護嚴重滯后,溝渠滲漏嚴重,影響了水利投資效益的發揮。同時,在推廣應用節水技術和制定節水政策措施方面做得也不夠,農村普遍存在節水意識淡薄、浪費水較為嚴重的現象,水資源的利用率較低。水的利用率低也導致部分地區水費偏高,出現農民澆不起地的情況。

4.當前農村水利建設組織與管理方式還無法滿足“管理民主”、“鄉風文明”的要求

農村水利建設是三分建七分管,建是基礎,管是關鍵。但目前農村水利管理不到位的現象較為突出,甚至少數地方根本無人管理,致使正常情況下通過疏浚可發揮5～6年功用的溝渠3～4年就重新淤積了,從而縮短水利建設的循環周期,增加了水利建設的成本。

三、農村水利建設的保障措施

1.規劃保障

水利規劃是實現水資源優化配置的重要基礎。要在進一步查清區域水資源及其開發利用現狀、分析和評價水資源承載能力的基礎上,根據社會主義新農村建設的要求,制定和完善農村水利規劃,提出水資源合理開發、優化配置、高效利用、有效保護和綜合治理的總體布局及實施方案。

2.資金保障

農村水利建設朝著新農村建設方向發展,涉及的范圍擴大了,涵蓋的內容增多了,因此,必須有足夠的資金支持。

2.1國家財政投入。保持現有農村水利建設項目資金渠道,擴大項目資金投資范圍,把農村小中型水利工程項目也納入項目預算。農村水利建設項目要實行嚴格的項目審查、立項、規劃預算和規范的項目實施管理制度。

2.2當地政府適當投入。要充分調動當地政府的積極性,確保新農村建設項目順利實施。.2.3政策扶持。建設社會主義新農村,大力開展新形勢下的農村水利建設,功在當代,利在千秋,國家對此應給予充分的政策支持。

3.組織保障

農村水利建設是一項涉及面很廣的系統工程。加強項目的組織領導,協調好各部門之間關系,是項目管理成功與否的關鍵所在。

3.1加強政府職能部門作用,依法管理農村水利建設項目。在農村水利建設項目建設中,政府的主要職能是負責協調各參建單位的管理工作,為項目建設提供領導與組織保障,并盡力提供適當配套資金。

3.2創新水利建設投融資機制。進一步加快水利投融資體制改革步伐,深化農村小型水利工程產權制度改革,廣泛吸納各類社會資金進入水利建設領域。

3.3成立項目建設現場指揮領導小組。抽調技術精湛、工作責任心強的工程技術人員組成項目建設指揮領導小組,專門負責對工程的管理和監理,狠抓工程質量。

4.民主管理保障

4.1加強宣傳,提高對水利在國民經濟發展中戰略地位的認識。可由當地政府分管領導與組織、宣傳、新聞等部門組成宣傳小組,專門負責對群眾進行教育與溝通,收集群眾的意見和建議,為農村水利建設順利實施提供輿論保障。

4.2加強工程管理體制改革。明晰所有權,放開建設權,搞活經營權,盤活存量資產,形成滾動發展,實現農村小型水利設施建、管、用和責、權、利的有機統一,建立符合市場經濟要求的小型水利工程建設和管理體制。

4.3構建水利管理新主體協會。水利協會是社會主義新農村建設過程中管理小型水利工程的“業主”。水利協會的組織是一種以自然水源和共同受益的小型水利工程為基礎,聯合組成的一個群眾性管理水利日常性事務的自治組織機構,不受行政區域限制。它可以擔負起農村小型水利設施建設和管理的業主職責,能真正體現農村水利工程設施集體管理的權、職、責關系。水利協會切實解決了政府在農村小型水利工程設施管理和建設上難以解決的問題。要切實幫助并在經濟上給予適當資助,支持水利協會實施真正的民主管理,確保小型水利工程良性運行,為社會主義新農村建設、農民致富奔小康發揮應有的積極作用。

5.科技保障

5.1大力推廣農業節水技術。根據區域實際情況,相關部門應把推廣農田節水技術作為搞好農業增效、農民增收和發展生態農業的一項重要措施來抓,通過大力宣傳、技術培訓和搞好試驗示范,促進面上推廣,使節水技術為廣大農民所使用,成為新農村建設中受歡迎的一項主要農業技術。

5.2大力進行泵站更新改造研究和實踐。更新改造泵站主要目的是提高泵站的裝置效率,力爭達到使現有泵站達到部頒標準。全國各地小型泵站數量眾多,更新改造任務十分繁重。積極開展泵站更新改造研究和實踐,切實提高農村水利設施利用效率。

參考文獻：

[1]李遠華,嚴家適.新農村建設需要堅實的農村水利基礎[J].中國農村水利水電,2006(6):1-3

[2]錢正英,張光斗.中國可持續發展水資源戰略研究[M].北京:中國水利水電出版社,2001.

第三篇：土地管理制度改革下的農民權益保障研究

土地管理制度改革下的農民權益保障研究

——統籌城鄉背景下的成都經驗

陳辭 馬永坤

摘要：土地管理制度改革關系到經濟社會許多重要領域的改革能否順利推進，科學發展能否切實得到保障，然而改革的關鍵是如何在其進程中有效保障農民的權益。本文在統籌城鄉背景下，總結成都經驗，從集體建設用地流轉、土地整理和耕地保護三個方面具體闡述農民權益保障問題。

關鍵詞：統籌城鄉；土地管理制度改革；農民權益保障

一、土地制度變革下的農民權益保障

土地產權制度改革是整個農村土地管理制度改革的核心，是貫徹中央關于“多予、少取、放活”、“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”精神的重要途徑，是保護農民財產權益的關鍵。隨著改革的不斷深入，社會經濟的不斷發展，農村土地價值不斷顯現，農村土地產權糾紛Et益增多，在推進農村產權制度改革中也存在諸多難點問題：一是農村集體土地所有者的權利、義務尚不清晰。行政管理權侵犯土地財產權現象比較嚴重。二是集體成員資格的界定不一，因村民待遇引發的農村地權沖突日趨增多。土地產權不明晰、不對等和土地利用規劃制度缺陷分別導致農民土地權益受損、城鄉土地市場割裂和城鄉空間形態不合理，城鄉土地資源的優化配置缺乏有效的市場機制，首先，土地市場發展滯后以及農地價格的扭曲很大程度上降低了城鄉土地資源配置效率和城鄉統籌的進程。其次，農地價格嚴重扭曲與其產權價值相背離，導致農地資源城鄉之間配置的不合理。這些矛盾產生的根本原因在于，農村集體土地產權主體虛置、權屬關系不清，土地流轉制度不完善，農民的土地權利難以得到有效的制度保障。

自上世紀90年帶以后，中國城鎮建成面積的擴大速度快于城鎮化率。在利用資源的積聚與集中、釋放更多級差土地收入方面，還有很大的差距和余地。成都啟動了土地制度方面的改革，通過重新界定權利，使經濟資源的積聚和集中所帶來的土地級差收入，在分配上更好地兼顧城鄉人民的利益。統籌城鄉發展，是中央在新形勢下提出的解決我國“三農”問題的指導思想與根本途徑，也是促進國民經濟持續健康協調發展和全面建設小康社會的必由之路。我國現行土地制度在平等和效率兩個方面都有損失，并對社會穩定產生消極影響。

土地改革的基本邏輯即是在土地所有權不變的基礎上，將土地使用權、收益權和處分權盡可能完整的界定給農民，并允許按照市場原則進行交易。而有限的產權交易和利益保護無疑具有特殊的制度特征，因而引發的一系列復雜問題，則正是我們將長期面對的理論困境。

二、集體建設用地流轉中的農民權益保護問題

城鎮化的發展要求未來幾十年內，農村人口要向城鎮轉移。如果按照到2020年我國城鎮化率達到55％的水平，我國將有8億左右的人口進入城鎮居住和就業。2008年我國的城鎮化率為45．7％，城鎮人口為6億。未來12年間，還要轉移約2億農村人口，直接面臨的問題就是，進城落戶農民的居住和非農就業用地如何解決。理論界和實踐部門對集體建設用地的流轉進行了一系列的探索和改革，在一定程度上實現了對集體利益的保護，但是對農民利益的重視和保護仍然普遍不夠。在新形勢下，本文從保護農民權益的角度出發探討了作為重要市場資源的土地交易行為如何既體現資源配置的效率，又保護集體所有權下農民的利益，通過完善與創新農村非農建設用地的流轉機制，促進城鄉統籌發展和構建和諧社會。

(一)農村集體建設用地需要解決的問題

1．明確產權主體代表。集體建設用地的改革，核心問題是在多大程度上保障了集體所有者或者是農民的最大權益。農村集體土地所有權歸農村集體經濟組織，但農村集體經濟組織是一個“虛擬” 的所有者，這種狀況造成農村土地流轉會出現諸多問題。農村集體經濟組織的法律地位主體確定為村民小組，農村土地產權的主體代表也就是村民小組。理由是：在村民小組這個小范圍內，保存著土地制度歷史變遷的最完整信息，現實中最清楚的狀況(包括地塊面積、分布及土地質量等)最清楚的是在這一級。同時，作為產權主體的村民小組對于屏蔽形式的侵犯產權行為比較有利，也更能體現現代產權制度建設所要求的產權交易必須符合交易費用小而效益高的原則。

2．城鄉建設用地規劃的統一。規劃是土地管理的“龍頭”，農村集體建設用地流轉的目的之一是集約高效利用土地，建設用地流轉后的用途決定了土地流轉后的價值，尤其是城鄉土地統一市場的建立必須要有城鄉建設用地規劃作為基礎。與會代表們認為統籌城鄉土地利用規劃的核心是科學統籌城鄉建設用地規模、結構和布局。加快我國現有的規劃體系的改革，應當注重規劃的引導性，實現土地利用總體規劃功能的擴展，并向“空間規劃+土地利用規劃設計”模式轉變。在編制農村土地規劃過程中要充分尊重農民意愿，切合農村實際，因地制宜保持農村特色，保持鄉村功能和文化風貌。同時要與上級土地利用總體規劃相銜接，與產業發展、村鎮建設、基礎設施布局和生態環境保護等相關規劃相協調。

2004年以來，成都市大力實施土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤項目，堅持規劃先行，依據新一輪土地利用總規劃、城鎮建設總體規劃和新農村建設規劃，編制土地整理規劃和城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃，實施綜合整治。城鄉建設用地統一規劃有利于農村建設用地價值的顯化和城鄉統籌協調發展，有利于嚴格土地用途管制的實施。

(二)成都農村集體建設用地改革情況

2008年，成都市以市委一號文件出臺了關于加強耕地保護、進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見，在全市開展農村產權制度改革。改革的核心是還權賦能，把農民的權利還給農民，讓農民擁有自己解決問題的能力，充分發揮農民群眾的首創精神和主體地位；目的是通過對農村土地確權頒證并允許其流轉，逐步實現城鄉土地“同地同權”，努力從根本上解決“三農” 問題，加快推進城市化和農業現代化進程。主要措施有：

1．以產權明晰為基礎，開展農村集體土地確權登記。一是堅持政策先行。依據《土地管理法》及其他相關法規政策出臺了《成都市集體土地所有權確權、登記暫行規定(試行)》、《成都市集體土地所有權和集體建設用地使用權確權登記實施意見》、《成都市集體建設用地使用權確權、登記暫行規定(試行)》等文件，明確規定確權登記的原則、范圍、條件、程序、要件、技術要求及完成時限，建立了全市集體土地所有權、集體建設用地使用權和宅基地使用權確權登記體系。二是堅持農民自主。充分依靠基層自治組織，由村民自主協商解決問題，有效化解了確權登記的諸多難題。三是堅持協同推進。將確權登記與第二次全國土地調查同步部署、協調推進，利用高分辨率衛星等先進技術開展農村承包土地實測工作，大幅提高了工作效率和質量。

2．以流轉順暢為核心，推動集體建設用地有序

流轉。一是積極促進依法有序流轉。制定了集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法、集體建設用地使用權流轉市場管理辦法等一系列政策文件，確保集體建設用地依法規范有序流轉。二是積極搭建土地交易平臺，將集體建設用地使用權流轉納入國有土地市場統一管理，公開交易。三是積極完善配套服務政策。成立農村產權流轉擔保股份有限公司，積極探索農村土地產權交易抵押、擔保等金融服務方式，加快建立健全農村產權流轉中介服務、信息平臺、風險補償和糾紛調處機制等配套服務，在維護交易雙方合法利益前提下，努力推動農村產權順暢流轉。

結合成都統籌城鄉改革試驗區的具體情況，以科學發展觀為指導，堅持“嚴格保護耕地和基本農田，積極推進農村集體建設用地流轉，全面實現土地節約集約利用長效機制，加強失地農民權益保障” 的基本思路，積極推進農村土地制度改革和創新，為成都城鄉發展提供支持，也為全國的農村土地流轉提供實驗經驗和借鑒。

三、農村土地整治問題的應用與探索

農村土地整治是依據規劃對一定區域內田、水、路、林、村等進行的綜合治理，包括農田整理、村莊整治、建設用地開發、復墾等活動。實踐證明，土地整治在增加耕地有效面積、提高耕地質量、改善農業生產條件和農村生活環境，促進農業增產、農民增收和農村發展等方面發揮了重要作用。同時，土地整治在有效拉動內需方面也具有積極作用。

(一)農村土地整治定位破解兩大難題

城鄉統籌、新村建設、耕地保護“三位一體”；村莊建設已購現象明顯，而實現“異構協同” 難度大。推進中心村(社區)鄉村空間重構，具有戰略性與創新性。

1．城鄉用地增減掛鉤的指標約束。由于體制、管理和歷史原因，我國農村建設用地的布局分散、面積偏大、比例偏高，而且幾乎游離于市縣土地管理。城鄉建設用地增減掛鉤是土地政策創新，而村莊用地的巨大潛力是其重要前提；村莊土地整治成為解決城鎮用地指標和耕地補占平衡“雙重”約束的重大戰略選擇。成都城鄉建設用地增減掛鉤實驗存在與相關規劃的協調和銜接、實施進度及土地復墾保障的問題。

2．農村建設集約用地的現實瓶頸。農村建設用地普遍散、大、亂的狀況，導致土地閑置、利用低效，甚至成片村莊空心化。落實兩個“最嚴格”制度的重點和難點均在農村。其中能否創新機制，建設現代中性化社區，實行空心化村莊整治還田，是深入開展城鄉土地管理制度改革，推進新農村建設和農村用地集約化的關鍵。

(二)農村土地整治的現實選擇與多目標模式創新

1．農村土地整治現實選擇。在農村土地整治過程中必須形成一個強有力的部門協調機制。農村土地整治涉及的政府行政部門眾多，不利于農村土地整理工作的全面開展。在進行經濟、社會和生態的“詳細”分析基礎上編制詳細規劃，規劃包括：區域城鎮化的成長規律和新型鄉村空間的演替規律；經濟上是否可行，農民是否愿意接受，生態上是否安全承載；產權調整方案是否明晰，農戶的權益是否得到保障；村民自治組織是否健全，保障措施是否有力和有效，權、利、責是否明確和對等。

實踐證明，城鄉建設用地增減掛鉤是推進農村土地整治的一個“撬動支點”，是促進城鄉統籌發展的重要手段。對于農村土地整治制度改革來說，必須轉變一組制度設計理念：(1)將現有的“供給型”轉變為“需求型”。要看農民到底需要哪些制度和政策，農村社區意見領袖有哪些想法。(2)將現有的“懲罰型” 轉變為“激勵型”。使所有參加農村土地整理的行為人，只要工作努力，都能得到相應的激勵。(3)將現有的“理型”轉變為“道型”。制度設計應該更重視可行性和可操作性，更加重視細節的表達。

2．農村土地整治多目標模式創新及戰略研究。村莊整治需規劃先行，特別應以縣域為單元，研究農村空心化“生命周期”，建立階段性土地整治模式；村莊整治建設要“踩準節拍”、經得起時間考驗。強調規模化，確保所建新村不至于很快成為明天的“空心村”。農村土地整治還要遵循農村發展地域差異性，凸顯因地制宜、分區分類原則，實行多樣化的技術標準、目標要求、管理模式與保障措施。在功能導向上強化“一整三還”，即依托村莊整治增地，實行還田、還林、還園。從農村土地整治的宏觀性、全域性、基礎性、系統性特點出發，國土管理部門具有不可替代的引領作用，理應確立全局性、戰略性研究與管理的基礎地位。

四、耕地保護補償機制和征地制度改革

(一)耕地保護補償機制

統籌城鄉發展，必須加大對“三農”扶持力度，促進“農民增收”、提高“農業”規模效益，加大“農村”基礎設施扶持力度。這就需要建立耕地保護補償機制，切實調動農民積極性，確保耕地數量不減少、質量有提高，顯著提高耕地利用綜合效益，促進糧食增產、農民增收；健全土地承包經營權流轉市場，推動耕地向大戶流轉，發展適度規模經營；形成城鄉經濟社會發展一體化格局，按照同地同價的原則，推進建設城鄉統一土地市場。

全社會共同消費的保護耕地的成本不能只由管理土地的縣、鄉(鎮)地方政府、擁有耕地的村民集體和承包耕地的農民來全部承擔，中央政府、省級政府也承擔相應的成本，從事第二、三產業的人們都要承擔一定的成本。因而，必須建立耕地保護全社會補償的共同責任機制，由全社會分擔耕地保護成本，減輕農民耕地保護負擔，協調城鄉、區域和代際公平發展。

成都市按照城鄉統籌、以城帶鄉、以工補農的指導思想，出臺了建立耕地保護基金，給予保護耕地農民經濟補償的政策，促進了城鄉統籌和諧發展。建立耕地保護的經濟補償機制。參照成都的做法，推動建立中央、省、地市三級耕地保護補償基金，“基金”主要來自新增建設用地土地有償使用費、耕地占用稅、土地出讓收益等。“補償的接受主體” 主要是農民，即對承擔耕地保護責任的農民進行直接補貼，提高他們保護耕地的積極性。還應對農村基層組織進行補償，主要補償其耕地保護及其相關方面發生的一些必要的開支。“補償標準”還要考慮耕地資源的生態價值和社會價值。

(二)征地制度改革

深化征地制度改革既要改變國家強制性低價征地侵害農民權利，又要防止超越實際的制度安排加大征地矛盾和困難，影響正常建設。董祚繼認為如何界定公益性和經營性建設用地，縮小征地范圍；如何落實同地同價原則，完善征地補償機制；如何拓寬安置渠道，解決長遠生計等，亟待研究明確。

1．土地收益不合理，主要是國家征地。從現象看，是低價征地、高價賣地。現象背后則是深層次的體制、機制問題。例如，國家壟斷土地一級市場，把農村集體建設用地也壟斷了，這與不承認農民土地的財產權利，有直接關系。改革征地制度，是一件牽一發而動全身的事情。從農民這頭，是要賦予完整的土地財產權；而從政府的角度，則是切實轉變職能，改變管理方式，整合部門關系和各級政府之間的關系。這無疑是一個長期的、漸進的改革過程。

2．土地征用制度改革。(1)明確界定公共利益，規范政府土地征用行為。將征地權的行使嚴格限定于公共利益范圍，而且公共目的應該是直接的。對非盈利性用地，可采取征地的方式并實行公平補償。對以盈利為目的的經營性用地，要打破政府土地征用壟斷堅冰，在土地利用總體規劃等的控制下充分發揮市場機制的作用。(2)從征地補償到征地市場定價。中國土地征用補償改革不僅要提高征地補償標準，擴大補償范圍，而且要完善土地征用補償機制。逐步探索征地市場化補償機制建設的可能性。征地制度應當從用途管制和價格管制向單一的用途管制轉變。(3)完善土地征用程序，加強公眾參與。首先，要加強土地利用規劃管制，堅決克服隨意突破、調整、修改土地總體利用規劃的現象；其次，要加強對土地征占的監管力度，建立和完善土地征用合法性調查、審批和監督程序。再次，要建立土地征用的事前公告程序，充分保障農民的知情權和參與權；最后，要強化土地登記工作。

黨的十七屆三中全會《決定》提出，要穩定和完善農村基本經濟制度，健全嚴格規范的農村土地管理制度，建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度。城鄉統籌發展的關鍵是解決好“三農” 問題，而土地問題又是解決“三農” 問題的核心和基礎。為了真正實現“以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展” 的戰略目標，必須進一步深化農村土地管理制度改革，充分盤活農村土地資源和資產。以確保農民真正享有土地財產權，發展現代農業，推進土地規模經營，促進農民增收。

參考文獻：

[1]譚術魁，彭補拙．農村集體建設用地直接流轉的支撐體系研究[J]．財經研究，2002，(10)．

[2]北京大學國家發展研究院綜合課題組．還權賦能：奠定長期發展的可靠基礎—— 成都市統籌城鄉綜合改革實踐的調查研究[M]．北京大學出版社。2010：63．

[3]王華春．土地資源優化配置與構建節約型社會研究[M]．北京：中國環境科學出版社，2006，(3)：14．

[4]楊繼瑞．論絕對地租Ⅱ的來源及形成機理[J]．國土經濟，1996，(3)：11—18．

[5]楊繼瑞．城鄉統籌視角下郫縣住宅產業發展戰略研究報告[R]．西南財經大學，2009，(12)：11．

第四篇：供給側改革背景下中國引進外商投資研究

行健文理學院學年論文

題目：供給側改革背景下中國引進外

商投資研究

摘 要：中國經濟進入新常態，在這樣的大環境下供給側改革勢在必行。供給側結構性改革就是經濟領域的全面深化改革，其目的是要為新常態下的中國經濟打造新動能，為中國經濟的健康可持續發展奠定新基石。外資在中國也需要面對新常態，供給側也會暴露出諸多問題。外資領域的供給側改革也應加快步伐。面對國內外外商投資環境的變化，我們應加大對引進外資的投入，打好引進外資的攻堅戰，倒逼國內供給側改革。

Abstract: The Chinese economy has entered a new normal, in this environment the supply-side reforms.Supply-side structural reforms in the economic field is the comprehensive deepening reform, which aims to normal under the new Chinese economy to create new momentum, lay a new foundation for the healthy and sustainable development of China's economy.Foreign investment in China also needs to face the new normal, the supply side is also exposed many problems.Supply-side reform and foreign investment in the field should also speed up the pace.Faced with changes in domestic and foreign investment environment, we should increase the introduction of foreign investment, the introduction of foreign capital to lay the battle, Forced domestic supply-side reforms.行健文理學院學年論文

關鍵詞：投資環境 引進外資 供給側改革

Keywords: Investment Environment Foreign investment Supply-side reform

行健文理學院學年論文

目 錄

一、引言........................................................................................................................................1

二、中國目前引進外商投資的現狀......................................................................................1（1）總體規模持續增長。......................................................................................................2（2）自貿區擴容，逐步完善法律。....................................................................................2（3）外資來源地集中度較高。.............................................................................................2

三、中國引進外資存在的問題...............................................................................................3（1）重數量輕質量，引進外資技術含量低。..................................................................3（2）面臨嚴峻引資環境。......................................................................................................3

①全球經濟總體復蘇緩慢，跨國投資增長乏力。..................................................3 ②國外利用外資的制度和政策競爭更趨明顯。......................................................3（3）服務業利用外資結構不合理。....................................................................................4（4）外資區域分布不平衡。..................................................................................................5

四、供給側改革背景下引進外資...........................................................................................5（1）供給側改革與引進外資。.............................................................................................5（2）在供給側改革下引進外資應做到以下幾點：.........................................................5

①精確定位，明確招商方向。....................................................................................5 ②多領域利用外資，均衡外資產業分布。................................................................6 ③營造良好投資環境，促進投資自由化、便利化..................................................6 ④引進外資還要注重長遠發展。..................................................................................7 參考文獻........................................................................................................................................8 致謝.................................................................................................................................................9 附錄...............................................................................................................................................10

行健文理學院學年論文

供給側改革背景下中國引進外商投資研究

學生：王麗倩

指導教師：張麗瓊

（廣西大學行健文理學院）

一、引言

“一手拎著電飯煲，一手拿著馬桶蓋，身后是被掃蕩一空的貨架，前面是等待付款的長隊??這已成為過去一年國內小長假期間，在日本東京、北海道、大阪、福岡等地眾多商場里一再重現的景觀。然而，這些排隊購物的顧客，不是來自日本當地，而是來自中國大陸。與中國游客相伴的“爆買”、“掃貨”之類新詞，頻頻出現于大眾傳媒，其中“爆買”一詞已入選日本社會2015熱詞。其實，出境旅游兼購物的中國游客，“爆買”的遠不止日本馬桶蓋，韓國的彩妝、澳大利亞的奶粉等，也均在“掃貨”之列。一組數據印證了國內游客驚人的跨境購買力。一份最新報告預計，2015年，中國游客的海外支出將增至2290億美元，成為全球最大購物群體。我國出境游人數和購買力已連續三年位居世界第一。這種現象從一個側面反映了當今中國生產與消費、供給與需求之間的結構性矛盾。一方面，隨著經濟發展、財富積累和生活水平的提高，國人的消費需求隨之升級，在量的滿足之后，開始追求質量、檔次、精致、美觀，真所謂“吃得飽還要吃得好，穿得暖還要穿得美”。可另一方面，我國制造業和服務業總體上仍處于粗放發展階段，遠未跟上消費升級需求。相對于巨變中的需求側，供給側的缺陷日漸凸顯——高端供給不足、低端供給過剩。現階段我國經濟生活中供給與需求不匹配、不協調、不平衡的矛盾，矛盾的主要方面在于供給側，因而解決問題的鎖鑰也在供給側。這就是“供給側結構性改革”被提上最高決策層議事日程的大背景。事實上，把經濟調控與管理的重心由需求側轉向供給側，致力于高水平的供給與需求新平衡，已成為“十二五”收官、“十三五”開局之際中央經濟工作會議定下的大政方針。”[1]

二、中國目前引進外商投資的現狀

行健文理學院學年論文

（1）總體規模持續增長。

近年來，中國采取了一系列措施，大幅取消限制類項目，保護他們的合法權益，努力營造公開透明的法律政策環境、高效的行政環境、平等競爭的市場環境。２０１５年中國繼續擴大外資投資領域，限制類項目取消了５０％；為推動外商投資的便利化，中國把核準制基本上改為了備案制，大概現在保留的需核準項目也只有５％；中國推動以準入前國民待遇加負面清單管理模式，同時在和美國、歐盟進行ＢＩＴ（雙邊投資協定）談判，和一些國家進行ＦＴＡ（自由貿易區）談判。外資進入中國的領域會更寬廣，方式更便利。據統計，2016年1-8月，全國設立外商投資企業18538家，同比增長10.2%；實際使用外資金額5488.3億元人民幣（折858.8億美元），同比只增長0.63%。（詳見附錄一）

（2）自貿區擴容，逐步完善法律。

①“黨中央、國務院決定，在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設立7個自貿試驗區。這是繼上海市、廣東省、福建省、天津市之后第三批自貿區，代表著自貿區建設進入了新階段。自貿區的再次擴容，向世界釋放出了明確信號，中國經濟變得更加開放，支持貿易自由化的力度也空前之大。為外商投資提供更多機會。”[2] ②“9月3日，十二屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過了全國人大關于修改外資企業法、合資經營企業法等四部法律的決定，核心內容是把外商投資企業設立由審批改為備案。中國商務在同一天也公布了《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法（征求意見稿）》。市場普遍認為，這些舉措意味著，外商投資負面清單管理模式有望在全國復制推廣，未來國內的外商投資環境將更加寬松。全國人大對外資企業法、合資經營企業法等四部法律做出修改，將外商投資負面清單管理推廣到全國執行，外商投資改為備案制，這既有助于提升中國市場對外資的吸引力，倒逼國內供給側改革，也是中國在投資放緩、穩增長壓力加大背景下的必須之舉。”[3]（3）外資來源地集中度較高。

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現如今，我國外資引進主要集中在香港、新加坡、韓國、澳門、美國、日本、德國等地。據統計，“主要國家/地區對華投資總體保持穩定。1-8月，前十位國家/地區（以實際投入外資金額計）實際投入外資總額814億美元，占全國實際使用外資金額的94.8%，同比增長2%。對華投資前十位國家/地區依次為：香港（580.7億美元）、新加坡（41.4億美元）、韓國（35億美元）、澳門（32.9億美元）、美國（29.2億美元）、臺灣省（26.6億美元）、日本（20.6億美元）、德國（17.9億美元）、英國（16.6億美元）和盧森堡（13.2億美元）。”（詳見附錄二）

三、中國引進外資存在的問題

伴隨中國經濟增長不斷放緩、人力成本的上升以及部分領域的投資回報率下降，中國市場對一些外資企業的吸引力下降明顯，很多歐美及日資企業出于多種因素的考慮選擇了撤離中國，“再工業化”及其他發展國家的引資政策使我面臨發達國家和發展中國家雙向擠壓。

（1）重數量輕質量，引進外資技術含量低

中國以前引資政策的執行和評價都是以吸引外資的數量和規模為標準，造成各部門和地方政府在引資過程中“重數量輕質量”，造成外商投資的效益短期化和投資的技術含量不高，帶來的技術外溢作用不夠突出，對當地經濟發展的競爭力提升不足，影響了經濟發展的可持續性。同時，早期實施的“市場換技術”的發展戰略并未取得預期的效果，一是外資帶給中國的技術相當一部分是已經淘汰或正在淘汰的技術，二是國內企業對外資技術的識別能力和吸收能力相對較弱，導致國內企業對國外技術產生一定的依賴性。另外，在ＧＤＰ政績觀的影響下，盲目引資、過度引資，已經引起了產能過剩、重復建設、區域間惡性競爭、環境污染等問題，極大地破壞了產業結構平衡，資源與環境壓力不斷增大。（2）面臨嚴峻引資環境

①全球經濟總體復蘇緩慢，跨國投資增長乏力。發達國家在推進再工業化，如美國在推進“再工業化”，德國的工業4.0計劃等。這些都將給中國引資帶來一定的影響。我國在201

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年吸收外資的全球排名從第一降到第三，吸引外資進入總量趨穩的結構調整期。中國利用外資在總量上要有所提升難度不小。商務部外資司資料統計，今年1-8月，東盟對華投資新設立企業762家，同比下降2.2%，實際投入外資金額46億美元，同比增長4%。歐盟28國對華投資新設立企業1143家，同比下降2.4%，實際投入外資金額66.6億美元，同比增長30.1%。“一帶一路”沿線國家對華投資新設立企業1887家，同比增長33.2%，實際投入外資金額47.9億美元，同比下降2.2%。長江經濟帶區域新設立外商投資企業7555家，同比下降5.9%，實際使用外資387.8億美元，同比增長2.2%。”（詳見附錄三）②國外利用外資的制度和政策競爭更趨明顯。印度加快引進外資步伐，莫迪政府近日推出第二輪大刀闊斧的吸引外資改革，核心方案是繼續加大外資控股比例，促進就業。莫迪表示，印度目前已成為全球對外國直接投資最開放的國家之一，要通過吸引外資創造就業，帶動國家轉型。根據新政策，印度將在民航、食品加工部門、醫藥等9個領域對外資全面開放，全面或部分取消有關投資項目技術標準以及外國品牌在印度生產的限制和要求。在印度能夠通過某些外資項目獲得“現代技術”的前提下，允許外資在這些行業100%控股。經過這輪外資政策修正，超過90%的外資進入印度不需要政府審批。[4] 今年前8個月越南引進外商投資總額同比增長7.7%，年初至8月20日，越南共向1619個外國直接投資（FDI）項目簽發投資許可證，注冊資金達近97.95億美元（同比增長24.3%）；增資項目770個，增資資金45.71億美元，同比增長83.7%。[5] 此外其他發展中國家也在積極改進引進外資的制度和政策。

（3）服務業利用外資結構不合理。

雖然中國服務業利用外資規模不斷擴大，但服務業開放度仍相對較低，利用外資的質量有待提高。首先，“十二五”期間，中國服務業增加值占ＧＤＰ的比重總體呈上升趨勢，由２０１１年的４３．１％增加到２０１４年的４８．２％，卻是金磚國家中唯一一個服務業占比不足５０％的國家，而主要發達國家服務業增加值占ＧＤＰ的比重已超過７０％。相對于發達國家，中國服務業的發展空間仍然很大。其次，中國服務業利用外資結構不均

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衡，主要集中在房地產業、批發和零售業、租賃和商務服務業等傳統服務部門，生產性服務業、高新技術產業及戰略性新興產業所占比重依然偏低。再次，中國服務業開放政策仍然滯后，許多服務業領域在獨資、股比等方面存在限制，導致外資準入存在障礙。同時，引進外資注重資金規模，而忽視外資技術含量、環境影響等，也造成外資質量差、綜合效益低。

（4）外資區域分布不平衡。

雖然中西部利用外資占比有所加強，但東部仍然占據主導。中西部地區與東部地區在市場體制環境、產業配套能力、高端技術人才、交通便利等方面仍存在較大差距，導致承接加工貿易轉移速度較慢，承接跨國公司高端服務業轉移存在較多

困難。并且中西部地區吸引外資集中在重慶、成都、西安、長沙、武漢等中心城市，產業集聚能力比較強，區域輻射和擴散作用則不夠。很多二線城市以及廣大腹地尚缺乏大規模吸引外資的基礎和條件。而東部發達地區尤其是區域中心城市，土地、資源、勞動力等要素成本上升，產業結構已經進入服務經濟發展階段，具備了轉移加工貿易的條件，但基于地方政府追求財政稅收、ＧＤＰ考核等因素影響，很難主動將產業轉移到中西部地區。

四、供給側改革背景下引進外資

（1）供給側改革與引進外資。

中國經濟在進入新常態，外資企業和招商引資也需要面對新常態，供給側也會暴露出諸多問題，比如結構調整、產能過剩、產品更新換代等。“這些問題的解決，對更好發揮外資的作用、推動中國經濟轉型升級非常重要。”因此我們要在供給側的作用下，加快引進外資。而在此次G20工商峰會上的講話中，習近平主席再度強調中國將堅定不移擴大對外開放，“中國對外開放不會停滯，更不會走回頭路”，“我們將加大放寬外商投資準入，提高便利化程度，促進公平開放競爭，全力營造優良營商環境”。現實地來看，當中國投資放緩時，進一步對外資開放也是必須之舉。

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（2）在供給側改革下引進外資應做到以下幾點：

①是精確定位，明確招商方向。推進供給側結構性改革，要從生產端入手，重點是促進產能過剩有效化解，促進產業優化重組，降低企業成本，發展戰略性新興產業和現代服務業，增加公共產品和服務供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性。圍繞供給側結構性改革做好招商引資工作，就是要根據供給側結構性改革的任務，精確定位，明確招商方向。從中國的實際出發，就是要大力引進戰略性新興產業和高端服務業項目，高高標準投資建設新興產業和朝陽企業，做到以新換短、以新補短，不斷優化提升產業結構。加大對 “新一代信息技術、生命健康、智能制造”三大重點領域和節能環保、新能源及新能源汽車等戰略性新興產業領域的招商力度。②多領域利用外資，均衡外資產業分布。

吸引外資對本地支柱產業和相關重點企業進行技術改造，促進傳統產業優化升級。同時，引導外資在一、三產業中的利用比重。一是加大現代農業引資力度。以農村土地“三權確立”為契機，對外統一招商，開展規模經營，實現農業產業化，積極引進外資建設一批農業產業化項目。二是加大服務業引資力度。把積極引導外資發展現代服務業作為優化外資結構的重要著力點。圍繞服務業發展規劃和重點，引導外資投向服務外包業、金融保險業、現代物流業、通信和信息服務、零售批發業、商務服務業等服務業領域，引進一批好項目，培育形成新的現代服務業主體；鼓勵跨國公司設立地區總部、財務中心、共享服務中心、營運中心等功能性機構；引導外資依托云計算、物聯網等新興技術發展生產性服務業；利用境內外資本市場，支持有條件的外商投資企業上市。以吸引外資。

③營造良好投資環境，促進投資自由化、便利化。完善促進投資自由化、便利化的政策措施，保持外資政策穩定、透明和可預期，逐步形成與國際通行規則相銜接的投資環境；加大反壟斷調查與執法機制化、制度化建設，提高透明度，維護市場競爭秩序；建立健全責任評估和追究制、完善社會信用制度，確保監管的公平性，逐步向“競爭中立”規則過渡，使國有企業、外資企業和民營企業公平競爭；建設和完善基礎設施，鼓勵成立行業協會等

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中介機構和組織，提高市場服務水平，創造一個良好的投資環境。由靠土地、稅收等優惠政策引資，轉變為靠市場機制、開放環境吸引外資。

④引進外資還要注重長遠發展。圍繞供給側結構性改革做好招商引資工作，既要根據投資者的需求，積極提供信息，引導投資；也要根據自身發展需要，引進外資還要注重長遠發展。我國引進外資的成功案例：在過去的30年，四川不斷引入國際資本參與本土造林，在森林歸來的同時，四川林業也經歷了一次技術和理念的革新。不僅帶來森林面積的增加 更帶來理念和技術的沖擊。帶來看得見的經濟收益，更帶來摸不著的生態效益。省林業廳統計，過去30年，四川林業先后引進外資約40億元，綠化荒山約30萬公頃，30年內，可以吸收二氧化碳7億多噸，相當于290萬輛小汽車一年的排放量。[6] 這都是值得借鑒的，既要金山銀山，更要綠水青山。

當然，作為一個大國，向他國學習引進外資的風范是必不可少的。新加坡就是一個很好的學習例子。學習他政府和企業永遠連成一體，共同去推動社會經濟的建設。提高創新精神，加強教育和培訓，鞏固終身學習的觀念。設立全國生產力創新中心，讓致力于提高生產力和創業的企業享有財務津貼，也為其提供生產力知識庫。維持全球競爭制造業。將劣勢轉化為優勢，用反常規思考法，通過睦鄰外交政策，處理好和鄰近諸國的關系。創造自給自足的企業生態系統。而不是給國企補貼。創新秩序，貫徹藏富于民的理念，政府企業上市，鼓勵國人成為持股人。

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參考文獻

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[2] 齊魯壹點 《國務院：遼寧浙江河南湖北重慶四川陜西新設7個自貿區》 2016年08月31日

[3] 《 人民日報海外版 》（2016年09月04日 第 02 版 [4]李彤 人民日報《超過90%外資準入無需政府審批》 2016-07-20 [5]越南人民報網 《韓國成為越南的最大投資來源國》 2016年08月28日

[6]中國林業網 《引進外資造林30年 除了歸來的森林四川還得到什么？》8

2015-10-14

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附錄一

2016年1-8月利用外資統計簡表

此表數據未包括：銀行、保險、證券領域吸收外商投資數據。資料來源：http://

附錄二

說明：上述國家/地區對華投資數據包括這些國家/地區通過英屬維爾京、開曼群島、薩摩亞、毛里求斯和巴巴多斯等自由港對華投資。

資料來源：http://

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附錄三

說明：上述國家/地區對華投資數據包括這些國家/地區通過英屬維爾京、開曼群島、薩摩亞、毛里求斯和巴巴多斯等自由港對華投資。

資料來源：http://

第五篇：城市化背景下中國農村土地流轉制度研究

城市化背景下中國土地承包經營權流轉制度研究

【內容摘要】 我國城市化進程中伴隨著大量的農村勞動力向城市流動，加之家庭農業小規模效益低下，導致我國農地利用率存在嚴重問題。加強土地承包經營權的流轉是解決該問題的重要途徑。這要求國家明確土地承包經營權的流轉方式，通過稅收政策引導資金和企業流向農地流轉市場，在此基礎上培養扶植一個繁榮的農地流轉市場。

【關鍵詞】土地承包經營權 流轉 轉讓 農村經濟

城市化是中國經濟發展的必然之路，它同時伴隨著城市對農村土地的侵蝕和農業人口向城市的遷移。對于中國這樣一個人口大國，農業生產地位之重要毋庸置疑。在城市化的進程中，中國農業一方面受到大量的農業用地被建設用地所侵蝕的威脅，另一方面農村青壯年勞動力向城市的遷移也在極大程度上危害著農村土地的使用效率。據統計，四川省2006年農村向城市輸出的勞動力達1874萬人，占整個四川省勞動力總數的49.3%，農民人均勞務收入1386元，占農民人均收入的46%。1在努力保持必要的耕地面積的同時，如何保障有足夠的勞動力在現有的土地上從事生產是當務之急。市場導向使得進城的農村勞動力不可能在短期返鄉，并且農村青壯年勞動力將會繼續減少。因此改變和完善我國現有的農地流轉制度是保障農地得到充分利用的一項基本措施。

一、我國現行農地流轉制度及農地流轉現狀

組成我國現行的農地流轉制度的法律法規有：《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等。上述立法構建了我國農村土地承包經營權流轉制度。

1、土地承包經營權的流轉

土地承包經營權被《物權法》界定為用益物權，其地位與建設用地使用權一樣，按其在物權法的先后順序，其重要性應該高于建設用地使用權。土地承包經營權期限為耕地30年；草地30-50年；林地30-70年。建設用地使用期限為，居住用地70年；工業用地50年；教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；商業、旅游、娛樂用地40年；綜合或者其他用地50年。從上述規定看出，雖然農村的土地承包經營權期限最低期限為30年比商業用地少10年，但是也足以保障權利人對土地利益的穩定性，以便于其長期規劃。因此土地承包經營權的流轉成為可能。

按照《物權法》的規定，土地承包經營權可以轉包、互換和轉讓；其中互換、轉讓的以登記得以對抗善意第三人。建設用地的流轉方式有轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，且以登記作為物權變動生效的要式。從法條規定上看，似乎土地承包經營權的流轉方式少于建設用地的流轉方式，實際上，如果一宗土地可以轉讓，當然就可以出資、贈與、抵押、出租。2002年的《農村土地承包法》所規定的流轉方式比《物權法》要寬泛，其第三十二條規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。其中的其他方式，應當包括出資、贈與或者抵押等方式。1 中共四川省委農辦課題組，《對我省農村土地流轉情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。

從上述的分析可見，依據現行的立法，我國農村土地承包經營權的流轉方式和城市建設用地流轉方式實質上是沒有區別的。農村土地承包經營權的流轉相對于于城市建設用地流轉的重要的不同在于，其一，農村土地承包經營權在流轉中，不得改變其農業用途的使用目的；其二，本集體經濟成員享有優先權；其三，采取轉讓方式流轉農地的要經過發包方的同意。由此可推斷，只要最終可能導致轉讓的流轉方式，如贈與、抵押、出資等都應當經過發包方的同意。

2、土地承包經營權流轉現狀

雖然法律構建了一個相對完善的土地承包經營權流轉框架，但是實際上在農村土地流轉

2率不高。根據四川省委農辦課題組的考察報告，截至2006年底，四川省農村土地承包經營權流動率為總耕地面積的9.1%。其中轉包的方式占49%；租賃占25.5%；轉讓占12.6%；互換占2.8%；入股占1.9%；其他占8%。但是經濟發達地區的土地承包經營的流動率較高。以寧波為例，截至2008年底慈溪市土地流轉總面積達31.4萬畝，占全市耕地總面積的48.3%。該市農地流轉中政府起來很大的引導作用，因此流轉方式不限于轉包和出租。其主要的流轉方式有土地股份合作經營、季節性土地流轉以及四統一型規模經營。所謂季節性流轉，指的是在當地水稻生產區季節性拋荒現象嚴重，于是政府組織規模經營大戶，在水稻季節臨時租賃被拋荒的農田，等水稻收割后再返還給原農戶。所謂四統一規模經營指的是政府組織農業購銷大戶、農業龍頭企業和專業合作社，圍繞特色產品，統一布局、統一供種、統一管理、統一購銷。4

從上述調查分析可以初步得出以下結論：1）農民自發性的土地流轉率低下，而政府引導的土地流轉率高；2）經濟發達地區土地流轉率高，而經濟欠發達地區的土地流轉率低；3）自發的土地流轉主要表現為代耕、轉包和租賃的方式，政府引導的流轉則注重規模經濟綜合采用，入股、轉讓租賃等方式。

二、我國土地承包經營權流轉存在的問題分析

雖然2002年的《農村土地承包法》以及2007年的《物權法》明確規定了土地承包經營權可以依法流轉，但是農村土地流轉的增長速度仍然低于農村青壯年勞動力向城市遷移的速度。這一趨勢在很大程度上對我國的農村土地的利用效率構成危害。從目前各地關于土地承

5包經營權的流轉狀況的調查研究文獻看來，我國的土地承包經營權流轉主要存在以下問題： 2

熊緒進，肖淑蘭，《農村土地流轉存在的問題及對策研究》，載《中國集體經濟》2010年4月下。中共四川省委農辦課題組，《對我省農村土地流轉情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。4 袁國文等，《寧波市農村土地流轉與浙中、浙西地區之比較分析》，載《經濟叢刊》2009年第6期。5 本文參考的各地農村土地流轉問題的資料如下：李琳、張竟竟，《城市化背景下河南省農村土地流轉問題研究》，載《科技信息》2010年第11期；王雪嶠，《從英國圈地運動看我國當代農村土地流轉及經營問題》載《太原城市職業技術學院學報》2010第4期；張建軍、陳永寧，《對甘肅酒泉市農村土地流轉情況的調查》載《西部金融》2009年第12期；中共四川省委農辦課題組，《對我省農村土地流轉情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。王海川，《甘肅推進農村土地承包經營權流轉》載《中國國土資源報》2009年9月4日第002版；方立明，《規范農村土地流轉推進新農村建設———以溫州市龍灣區農村土地流轉為個案》載《中共浙江省委黨校學報》2008年第5期；韋云鳳，《基于特色農業產業化的農村土地流轉模式——關于廣西富川農村土地流轉實踐的調查》載《農村經濟》2009年第8期；倪錦麗，《吉林省農村土地流轉問題及對策研究———基于對吉林省農村土地流轉的調研》載《經濟視角》2010年第二期；陳俊良《加快農村土地流轉，推進規模農業發展———懷化市鶴城區農村土地流轉調查與思考》載《經營管理者》2010年第五期；袁國文等，《寧波市農村土地流轉與浙中、浙西地區之比較分析》，載《經濟叢刊》2009年第6期；楊明基，《農村土地流轉：實現農業集約化經營的現實選擇——甘肅省農村土地流轉問題調查》，載《發展》2010年第四期；浙江大學農業現代化與農村發展研究中心、浙江省農業廳聯合調查組，《農村土地流轉:新情況、新思考———浙江農村土地流轉制度的調查》，載《中國農村經濟》2001年第十期；劉國學，《農村土地流轉“轉”出后勁———賀州市八步區農村土地流轉的探索與實踐》在《當代廣西》2009年第四期。

1．土地承包經營權流轉率低。我國農村土地承包經營權的流轉率相對于農村人口的流動要低。即便是在浙江這樣的經濟發達省份從2001年的統計數據看也只有13.1%（流轉農地占總承包土地比例）6。這么低的土地流轉率，相對于我國當量農業人口向工業的轉移比例，必然會導致大量的耕地的閑置。究其原因主要有以下幾種：

1）農民思想觀念的保守。7盡管土地承包經營權并沒有表明農民就是土地的所有者，但幾乎所有的農民都會用“我們家的土地”來描述自己和土地的關系。因此多數農民從思想上不能接受將自己的土地“出賣”給別人。這可以解釋為什么農地的流轉多數情況下都采取是轉包、出租、代種等方式。而后幾種方式都是短期的臨時的流轉，土地的長期“所有者”（承包戶）對土地不能實施管理，而土地的“繼受者”因為只是短期的、臨時的經營土地，因此必然會過度利用土地，而不管土地的長期管理和投資。這種情況也是導致農村土地利用效率低下的原因之一。

2）農民對土地的依賴性尚不能解除。雖然我國已經開始在農村實現社會保障，但這樣的保障體系無論從制度上還是從人們觀念上都是不成熟的。我國建立一個穩定健全的農村社保制度可能要有一段很長的路要走。因此，那些已經被“城市化”的進城農民，無論其在城市工作多久，無論其收入多高，仍然感到生存得不到保障，繼續依賴土地。

3）政府引導土地流轉的方式不健全。由于意思形態、傳統觀念、教育水平等因素導致我國農民的市場觀念不強，尚不能自發的通過土地的流轉以實現自己利益的最大化。依靠政府是我國農民的習慣性思維，而政府尚缺乏健全的土地流轉方式供農民選擇。有些地方政府為了一時政績而組織荒地農民流轉土地，當多半是樣板工程，不能形成一個規范的長期的流轉市場。

2.轉讓方式流轉需要經過發包方同意。2002年的農村土地承包法規定，如果以轉讓的方式流轉土地承包權必須要求發包方同意。這樣，所有以轉讓為最終方式的流轉都要經過發包方同意，如贈與、抵押、投資等都需要經過發包方的同意。但是這一規定，在2007年的《物權法》中，并沒有體現出來。轉讓需要經過發包方的同意在一定程度上阻礙了轉讓方式成為土地承包經營權的流轉方式，因為大多數人會認為這種選擇的成本很高，而且還有可能受到農村基礎組織（發包方）的各種阻礙。如果轉讓需要經過發包方的同意，那么贈與、抵押和投資等最終需要通過轉讓承包經營權的流通方式都應當通過發包方的同意，這樣就會阻礙農民以承包經營權融資和投資。

3.流轉的方式簡單。這里所謂的流轉方式的簡單指的是，多數流轉都是農戶簡單的零星的通過租賃、代種、轉包等方式，那些具有融資和投資意圖的流轉方式較少。法律對抵押沒有規定，使得很多人誤認為土地承包經營權不能抵押。再者即便農戶知道土地承包經營權可以抵押，一般農村信用合作社或者村鎮銀行是否愿意接受土地承包經營權的抵押也是個問題。另外即便是銀行和信用合作社愿意接受抵押，也缺乏相應的市場會接受土地承包經營權。筆者認為，如果能夠將土地承包經營權進行抵押，可以在很大程度上解決農民融資的難題。而且金融機構手上囤積的大量的土地經營權，可以實現農業的規模化經營。

雖然法律規定了土地承包經營權可以入股，但所入股的企業多指農村股份合作企業。農業合作社在國內學界討論已久，且理論趨于成熟。但實際上由于農民缺乏市場和經營的意思靠農民自發形成合作經營至少在未來的十幾年之內很難有太多的農村合作經濟組織的出現。有些地方政府通過行政力量的介入或強行要求或利誘農民組成合作經濟試點也不過是政府官員為了政績而為的短期行為。筆者認為真正意義上的合作經濟尚須通過國家的統一的政策引導整個市場的資金和力量向農業流動。6 浙江大學農業現代化與農村發展研究中心、浙江省農業廳聯合調查組，《農村土地流轉:新情況、新思考———浙江農村土地流轉制度的調查》，載《中國農村經濟》2001年第十期張建軍、陳永寧，《對甘肅酒泉市農村土地流轉情況的調查》載《西部金融》2009年第12期。

法律沒有明確規定土地經營權可以作為出資的方式向有限責任公司或者股份有限公司投資，但是既然土地承包經營權可以轉讓當然就可以作為出資投向有限責任公司和股份有限公司。其實大量的生產農產品深加工的企業，完全可以將產業鏈延長而涉足農業生產。如經營肉制品、奶制品的企業可以建立自己的農場。其所需的土地完全沒有必要通過國家征用，而從國家手中獲得國有土地。讓農民以土地承包經營權投資入股，該方法不失為一種更為簡便和低成本的途徑。

三、完善我國農村土地承包經營權法律制度和流轉市場的對策

本文上述分析的農村土地承包經營權流轉的三個問題之間是相輔相成的。因為法律對流轉方式的規定態度不明朗，導致農民在流轉承包經營權時層次低下方式簡單，此二者共同作用導致流轉率不高。因此筆者認為解決上述問題，第一就是從立法上進一步明確土地承包經營權的流轉方式。在此基礎上，國家應當從法律和政策上向農業傾斜，而不是向農民傾斜。這樣可以引導市場中的資金和經營管理人才向農業流動。再次就是逐步完善農民的社會保障制度解除農民對土地的最后的依賴。

1.明確土地承包經營權的流轉方式。如上所述，雖然《物權法》、《土地承包經營法》規定了土地承包經營權的流轉方式，但是由于歷史原因，關于我國農村土地承包經營權到底能通過哪些方式流轉不是十分明朗。按照筆者對現行法律的理解，土地承包經營權至少可以通過下列方式流轉：轉讓、租賃、互換、入股、抵押、投資。其中轉讓、出資和抵押無需經過發包方的同意。

分析立法的動機，轉讓之所以需要經過發包方的同意，第一可能是因為在2002年《農村土地承包法》中，仍然將土地承包經營權視為一種債權。其實即便是債權在轉讓時也沒有必要經過債務的同意，只需通知債務人便可。關鍵問題是，2002年時農民在承包經營的過程中還需要繳納各種各樣的稅費，因此那時的土地承包經營權的轉讓實際上是土地承包經營合同的權利義務一并轉讓。既然存在義務的轉讓當然就需要權利人的同意了。如果這種解釋成立，那么筆者認為現在農村土地承包經營權的轉讓就完全沒有必要經過發包方同意了。其理由如下：第一，按照《物權法》的規定，土地承包經營權是一項物權，物權具有對世性，不再是一項相對性權利。9同時是一項支配性權利，而不是像債權一樣只是一個請求性權利。因此在該物權轉讓時既沒有必要通知債務人，更沒有必要征得債務人的同意；第二，我國農民不再因為承包經營土地而承擔各種稅費的負擔，因此也不存在所謂的債務的轉讓的問題。對2002年《農村土地承包法》要求轉讓須經過發包方同意的第二種理解是，將該種同意視為一種發包方對農民的一種行政管理行為，而不是普通的民事行為。這樣理解可以破除上述民法原理對“須經發包方同意”的責難。但是在土地承包合同中，發包方只是農村集體經濟組織，而不是行政管理部門，作為一個民事主體，集體經濟組織何來行政管理的“權力”呢?因此第二種解釋也是沒有法律依據的。據此，筆者認為，在《物權法》頒布以后，土地承包經營權的轉讓無論從實踐上還是在法律上都不應該需要經過發包方的同意了。這樣無疑增加了當事人對該種流轉方式的選擇。

2.稅收政策向農業傾斜。農業的規模經營、大農業是我國農業發展的必然方向。我國是農業大國，農業人口占總人口比例達56%。11國家通過財政補貼的方法扶植農業無法從根本上解決農業發展的資金問題，如果國家能對從事規模經營的農業企業進行稅收方面的減8

9810 張璐，《農村土地流轉的法律理性與制度選擇》，載《法學》2008第12期。王利明，《物權法研究》，中國人民大學出版社，2002年5月版，第9頁。汪小紅，《制約我國農業規模經營的因素分析》，載《現代農業》2010年第5期。11 資料來源，上海農業網：http:///zxzx/xwkd/gnxw/200712/t20071212_194897.htm，2010年7月2日訪問。

免，則可以引導大量的資金和人力資源向農業流動。一些大型的需要直接依靠農業作為自己原材料供應的企業必將會將自己的市場延伸到農業。從而帶動農業的規模經營。

3.培育扶植土地承包經營權流轉市場。土地承包經營權流轉市場可以分為4個部分：第一是農戶自發的零散的流轉市場；第二是農戶之間自發的或者政府引導的合作經營市場；第三是農業大戶和農業相關的龍頭企業參與下的規模經營市場；第四是通過土地承包經營權的抵押而形成的金融機構參與下的規模經營市場。上述4個市場中，第一個市場完全依賴農民自發形成，第二個市場則需要政府的引導和扶植。最重要的是關于農村合作經濟的法律制度目前我國法律尚缺乏相關的立法。法律應當明確的規定農村合作經濟的法律地位、糾紛解決機制等問題。第三個市場則需要國家通過稅收政策的傾斜來引導市場中的資金和大的企業向農業流動。第四個市場應當是最能促進農地流轉的市場。它需要有一定經營農業經營的金融機構的介入以及一批有從事規模農業的企業的參與。筆者認為后三個市場的建立應當堅持以市場為主的原則，在建立初期政府應當給予必要的政策傾斜和技術上的指導。如建立和完善農地流轉的登記備案制度，使得農地流轉合同規范化。組織流轉的有形市場，讓農民和土地的需求者能在一個統一的規范的有形的市場中流轉自己的土地。