第一篇：淺談森林公安現行執法體制存在的問題及對策

森林公安現行執法體制存在的問題及對策

近年來，隨著國家對森林公安工作的高度重視，各級森林公安機構被設置為行政機關、民警使用政法專項編制、公安保障經費落實，執法力量得以加強，長期困繞森林公安發展的瓶頸問題得到了根本解決，極大地提高了民警工作積極性。在新形勢下，作為森林公安機關更應充分履行職責，在林業部門、公安機關的堅強領導和指導下，理順內部執法體制，規范執法行為，健全林業法制，強力打擊涉林違法犯罪行為，為實現林業科學發展、又好又快發展作出應有貢獻。

森林公安現行執法體制存在的主要問題

一、行政執法無完全主體資格

縣級以上森林公安機關無獨立執法主體資格。其主要表現在：一是機構多為各級林業主管部門內設，不能完全以自已的名義實施行政處罰。二是各級森林公安機關未實行財政一級預算，不能獨立對外承擔民事和法律責任。從而導致森林公安機關無法依法擁有與職責相統一的執法職權；森林公安查辦案件，受作出處罰受部門利益左右，該立案的未能全部立案，個案處理難以到位。

二、職責權限不對等

森林公安機關依照《森林法》第二十條規定，負責維護轄區社會治安秩序，保護轄區內的森林資源，可謂職責分明。然而事實上，我省縣級以上大多數森林公安機關卻沒有履行職責相對應的執法權限，導致責權不對等。其主要表現在：

一是在履行維護社會治安秩序的法定職責上：《公安機關辦理行政案件程序規定》第二章第十四條四項：國有林區的森林公安機關負責管轄林區內發生的案件。而對非國有林區的森林公安機

關應當管轄哪些治安行政案件并沒有明確，森林公安怎能履職？

二是在履行保護轄區內森林資源的法定職責上：國家林業局、公安部《關于森林和陸生野生動物刑事案件管轄及立案標準》中，明確19種森林案件劃歸森林公安機關管轄。但管轄限制性條件多，而且很不完善，不同程度引發管轄爭議。如：非法經營案件中，森林公安機關管轄買賣林業和陸生野生動物的經營許可證明文件的案件，而對沒有買賣文件，直接從事非法經營林木種子、野生動植物等案件，卻沒明確界定給森林公安機關管轄；搶劫案件中，森林公安管轄搶劫國家重點保護陸生野生動物或其制品的案件，而對搶劫野生動植物、木材等，也沒有明確由森林公安管轄，諸此等等，沒有管轄權，就沒有執法權，對未從犯罪客體去研究，去界定的案件管轄，與森林公安的法定職責相違背。

三是縣級以上森林公安機構未成為獨立法人單位，其不能以自已名義實施治安管理處罰和立案偵查刑事案件，其執法權限受到多方限制，與法定職責不能形成有機統一，嚴重影響森林公安機關正常履行職責。但在江西等省得到了根本性的解決，森林公安自己可以單獨行使刑事司法權和實施治安管理處罰。

三是層級管理不協調

其主要表現在：一是層級執法監督沒有完全到位，對基層執法活動缺乏動態監督。二是層級管轄不明確?？h級以上森林公安機關多屬管理型，森林案件多由基層查處。而基層受警力、裝備、技術、財力、專業知識等制約，缺乏處置應對大要、疑難案件的能力，很難沖破關系網和地方保護主義束縛，案件質量很難得到保證。三是層級警力資源未整合。各級森林公安執法各自為政，缺乏形成“一股繩”，重大、特大案件查處無聲無息，森林公安地位實難提高。

四、聯動機制不健全

涉林行政許可、資源管理與公安執法“三權”分離，各司其職，各負其責。審批者只管依法審批，管理者只管如何規范，執法部門只管依法辦事，沒有形成整體聯動，信息資源沒有完全形成共享。執法部門對審批情況缺乏動態掌握，審批單位對審批對象守法情況缺乏動態了解，管理部門的管理措施大多來自理論研究，缺乏可操作性。如保護野生植物的“野生”，在司法實踐中，無法證實和認定。整體聯動機制和協調監督機制的不健全，一定程度上影響森林公安執法辦案。

森林公安機關在行政上服從林業主管部門領導，業務上接受當地公安機關指導，管人與管事沒有形成整體聯動，一定程度制約了民警積極性發揮。

森林公安執法體制對策

一、縣級以上森林公安局應成為林業廳（局）直屬法人機構，獨立承擔法律責任

1、根據相關規定，森林公安機關實行林業和公安部門雙重領導的管理體制。既是同級林業主管部門管理的行政機關，又是同級公安機關的序列機構。因此，各級森林公安機構必須服從林業主管部門領導，并在當地公安機關指導下開展業務工作，森林公安必須服從服務于林業工作總體大局。

2、縣級以上森林公安機構統一設置為森林公安局，同時加掛森林警察總（支、大）隊牌子。應當依法享有查處部分林業行政案件、所有涉林治安案件、森林公園、森林和陸生野生動物類型自然保護區內所有治安案件的處罰權、涉林刑事案件偵查權（這個問題在江西基本上得到了解決），有依法申請人民法院強制執行的權利和承擔違法行政賠償的法定義務，森林公安局應當成為各級林業主管部門直屬二級獨立法人單位。

3、森林公安經費保障主要用于森林公安履行職責，在不增加財政負擔的情況下，實行財政單列，一級核算。

二、明晰各級森林公安機關執法權限，從嚴規范執法行為

1治安管理方面：根據《治安管理處罰法》第91條規定：“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定；其中警告、五百元以下罰款可以由公安派出所決定。”和《公安機關執行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關問題的解釋

（一）》第十項：根據有關法律，鐵路、交通、民航、森林公安機關依法負責其管轄范圍內的治安管理工作，縣級以上鐵路、交通、民航、森林公安機關對其管轄的治安案件，可以依法作出治安管理處罰決定，鐵路、交通、民航、森林公安派出所可以作出警告、500元以下罰款的治安管理處罰決定。同時，《森林法》中賦予森林公安機關有維護社會治安秩序，保護森林資源的法定職責。由此可鑒，縣級以上森林公安局（含縣級）一是有維護森林公園、森林和陸生野生動物類型自然保護區內治安秩序的法定職責，有對轄區內特種行業、交通等實行治安管理，對所發生的治安案件予以受理和處罰的權利。二是對涉林治安案件有管轄權。三是可以自已的名義作出治安管理處罰決定。四是留置盤問、傳喚、檢查等措施應由縣級以上森林公安機關負責人審查批準。這個問題在江西也得到了解決。

2、刑事偵查方面：《公安部關于嚴厲打擊破壞野生動物資源違法犯罪活動的通知》（公通字[2000]58號）第三條規定：森林公安機關是從事森林和野生動物保護的專門公安機關，負責偵查其轄區內的破壞森林和野生動物資源刑事案件?？h級以上森林公安局、森林公安分局負責重大集團犯罪和下級森林公安機關偵破有困難的重大刑事案件的偵查，經森林公安機關負責人批準予以立案偵查、依法采取強制措施，可直接向同級人民檢察院提請審查批準逮捕、移送審查起訴。森林公安機關未設看守所的，扣留、逮捕的犯罪嫌疑人，由地方看守所負責羈押。此項規定明確賦予縣級以上（含縣級）森林公安局偵辦刑事案件的執法權限，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部應據此進一步明確，從而消除各地認識不統一，操作不規范問題。這個江西省高級人民法院、人民檢察院、公安廳早在2007年就以文件形式作出了明確的規定。

3、林政管理與處罰方面：根據《森林法》第二十條規定和國家林業局授權，森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大隊可以自已的名義，代行《森林法》第39條、42條、43條、44條規定的行政處罰權。查辦其它林政案件，以林業主管部門名義實施行政處罰。

三、森林案件實行層級管理，明確各級受案范圍，從而有力查處森林案件

1、縣森林公安局負責查處一般刑事案件、涉林治安案件和林業行政案件，市森林公安局負責查處重大的、疑難的或社會影響較大的森林刑事、治安案件和林業行政案件，省森林公安局負責查處數量特別巨大、情節特別嚴重或社會影響特大的森林刑事、治安、林政案件。上級森林公安機關也可指派下級森林公安機關管轄案件，也可自主決定受理應當由下級森林公安機關受理的案件。

2、省森林公安局為市森林公安局所辦案件的行政復議單位，市森林公安局為縣森林公安局所辦案件的行政復議單位，縣森林公安局為林區派出所所辦案件的行政復議單位。

3、縣級以上森林公安機關應強化刑偵、治安、法制力量，把刑案偵破作為森林公安工作的突破口，下大力氣，下苦功夫查處一批影響大，情節特別嚴重的大要案件，努力提升森林公安社會地位和形象，各級法制部門要把關審查案件質量，加強執法調研，統一執法口徑，建立健全適用性強的林業法制體系。各級林業主管部門應建立鑒定機構，具體負責對珍貴樹木鑒定、野生動植物鑒定、損失鑒定等，為案件定性和偵破指引方向；加強協作機制建立，管理部門、審批機關要與森林公安實行信息資源共享，相互監督，互通情況，形成合力。

四、加強執法監督，提高偵查破案能力和水平

1、森林公安負責人繼續實行“上管一級”，未經上級森林公安機關同意，組織部門不得任免。

2、加強執法質量考核。上級森林公安機關應不定期對下級森林公安所辦案件材料進行審查，對執法活動全過程監督，及時發現并糾正不規范行為，定期制發執法質量通報，努力提高辦案件人員的執法能力和水平。

3、完善責任追究制度。上級森林公安機關要敢于問事、問人、問責，對錯案、敗訴案、違法執法等嚴格行政問責，強力推進效能建設，確保政令通暢，廉潔高效。

萬載縣森林公安局 二0一一年五月十六日

第二篇：淺談森林公安現行執法體制存在的問題

淺談森林公安現行執法體制存在的問題

同心縣公安局森林派出所 馬曉晴

森林公安有著“森林衛士”的光榮稱號。其主要職責是負責查處破壞森林和野生動植物資源、森林火災刑事案件和林業行政案件。通過半年時間的工作學習，我想對當前基層森林公安機關存在的一些問題如雙重管理、執法體制等問題上談一些自己的看法。

森林公安作為一個專業性的警種。不同于其他普通行政執法機關，其身份是人民警察，必然比其他的行政執法部門擁有更大的強制力和執法權威，因此在打擊破壞森林資源和野生動植物資源方面發揮了不可替代的重要作用。由于現行雙重管理體制決定了森林公安是受制于林業主管部門。森林公安的身份特殊，擁有普通行政執法人員所沒有的強制力，但林業主管部門可以隨意調用警力去從事與人民警察無關的非警務活動，嚴重損害了公安隊伍的形象和權威。而本身的打擊破壞森林和野生動物資源的職責無法有效履行，這種情況在不同程度存在。

森林公安行政領導屬于林業主管部門。但是主管部門并不具備管理公安隊伍的條件和經驗，只是按照林業部門的管理方式進行管理，而地方公安機關在缺乏相應的權利下沒有責任心去管理，在兩頭管理兩頭都管不好的情況下，致使森林公安的正規化建設嚴重滯后，成為公安系統中的“雜牌軍”。雖然森林公安在業務上受地方公安的指導，但與地方公安的關系卻又不是很緊密。雖然森林派出所也掛有某某公安局森林派出所的牌子，但更多的時候，地方公安也不把森林公安看成是一個系統的，而是兄弟單位。比地方公安的信息傳達相對滯后。森林公安機關在 辦案中比較被動，涉及一些刑事案件時，往往要請教地方公安，再加上上級森林公安機關的指導又不多，長期以來，森林公安民警的政策水平、辦案能力及辦案節奏與地方公安的差距也是顯而易見的，民警在談到地方公安民警時也自愧不如。例如執行統一訓練標準落實也很難。每年實戰必訓的“三個必訓”制度。森林公安缺乏相應的基礎設施和資源，除了新警培訓、晉升警銜到南京森林公安學校培訓外，基層和一線民警實戰培訓嚴重缺乏。在大練兵活動中森林公安要么劃入地方公安統一實施，要么自己小打小鬧，有的甚至作表面文章，敷衍了事。

森林公安行政執法主體模糊復雜。按照《森林法》《森林法實施條例》的相關規定，縣級以上林業主管部門行使林業行政處罰權，是林業行政處罰的唯一主體。森林公安作為林業主管部門的內設機構，既不屬于《行政處罰法》規定中法律法規授權組織，也不屬于受委托組織，而是一個根據法律規定由部門授權的特殊組織。對于其他案件的查處，森林公安則屬于林業主管部門的內設機構，按照《行政處罰法》的規定，行政機構的內設機構是不能以自己的名義單獨作出處罰決定的。沒有獨立的行政處罰權，致使執法主體難以認定，民警的合法權益和警務活動得不到有效保障。當森林公安以自己的名義獨立作出行政處罰時，此時森林公安民警應該算是以人民警察的身份去執行警務，按照《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器條例》的規定，應該可以享有相應的合法權益和警務保障。如在遇到暴力抗法、嚴重妨礙執行公務等情況時，可以使用警械直至武器來保障民警的人身權益，以完成法律、法規賦予的任務。而以歸屬林業主管部門名義作出行政處罰時，森林公安機關不 是一個獨立的行政處罰主體，身份是林業主管部門的普通行政執法人員，不再享有法律法規賦予人民警察的合法權益和警務保障。持有國家林業局核發的林業行政執法證件，表明森林公安民警查處林業行政案件時的身份是林業行政執法人員，而不是人民警察。穿著人民警察的警服去查處林業行政案件，其身份卻是普通行政執法人員，極大削弱了民警合法權益的保護力度。其他警種沒有類似的情況，如鐵路警察、緝私警察、民航警察，他們都是由法律直接授權如《鐵路法》《海關法》《民航法》，然后再按管轄范圍直接行使行政處罰權和刑事偵查權，根本不存在身份和主體模糊復雜的現象。由此引發了森林公安行使行政處罰權的身份和主體的討論和爭議。

第三篇：當前森林公安執法工作中存在的問題與對策

當前森林公安執法工作中存在的問題與對策

林偉軍

森林公安作為國家公安機關派駐林區的武裝性質的治安行政力量，是國家公安機關的一個專業警種，是人民民主專政的重要工具，肩負著保護森林資源安全，維護林區治安穩定，打擊破壞森林資源違法犯罪，保障林業建設順利進行的神圣使命。在新形勢下，作為森林公安機關更應充分履行職責，在林業主管部門、地方公安機關堅強領導和指導下，理順內部執法體制，規范執法行為，健全林業法制，強力打擊破壞森林及野生動植物資源的違法犯罪行為，為實現林業可持續健康發展作出應有貢獻。

一、當前森林公安執法過程中存在的問題

（一）森林公安執法主體資格未能得到充分體現

縣區級以上森林公安機構多為各級林業主管部門內設，并同時受林業、地方公安和上級森林公安管理和指導，內設機構依照國家有關規定不能以自己的名義實施處罰和立案偵查刑事案件。同時，各級森林公安機關未實行財政一級預算，不能獨立對外承擔民事和法律責任。

（二）案件管轄權限不明確

一是治安案件管轄方面：森林公安機關以保護森林資源為己任，理應受案查處所有涉林治安案件，而《公安機關辦理行政案件程序規定》第二章第十四條四項：國有林區的森林公安機關負責管轄林區內發生的案件。而對非國有林區的森林公安機關應當管轄哪些治安案件卻沒有明確，導致部分森林公安機構無法以自己的名義查處涉林治安案件。

二是刑事案件管轄方面：在國家林業局、公安部《關于森林和陸生野生動物刑事案件管轄及立案標準》中，明確19種森林案件劃歸森林公安機關管轄。管轄限制性條件多，而且很不完善，不同程度引發管轄爭議。在刑事案件提請批捕和移送起訴時，常因事實不清、證據不足、一手材料簡單粗糙和所收集證據不夠全面客觀而導致質量不高，因此對檢察院不批捕、不起訴案件較少提出復議、復核，致使一些本應受到懲處的案犯未能受到應有的懲處。

三是縣區級以上森林公安機關管轄案件范圍不明確。森林案件大多由縣級森林公安查辦，而縣級森林公安受警力、裝備、技術等制約，缺乏處置應對大要案件的能力。一些受地方保護主義影響的案件以及地方重點工程非法占用林地、濫伐林木等案件，很難得到有效處理。

（三）執法權限受到限制。

當前，我省縣級以上森林公安機關大多數未能以自己名義辦理治安案件和立案偵查森林刑事案件并采取刑事強制措施，提請批準逮捕及移送起訴。一是《森林法》中賦予森林公安機關的職責與森林公安機關所擁有的職權沒有形成有機統一，有責無權，履職困難，森林公安辦案，其他名義處罰。二是留置盤問、傳喚、檢查、行政處罰等手續報批復雜，偵查破案效率低下。三是森林公安查辦案件，受專業知識和認知影響，受作出處罰、采取強制措施的部門左右，該立案的未能全部立案，個案處理難以到位。

（四）管理與執法脫節，管人和管事脫節，沒有形成合力。涉林行政許可、資源管理與公安執法“三權”分離，各行其是，審批者只管依法審批，管理者只管如何規范，執法部門只管依法辦事。其結果是屢教不改，連續作案的違法人員仍然能獲得涉林審批；這邊辦案，那邊審批；執法機關不了解審批和資源管理信息，浪費警力物力現象依舊十分突出，“三權”沒有形成統一，協調監督機制尚未形成，信息資源共享制度不健全，一定程度上影響執法辦案。同時，森林公安機關在行政上服從林業主管部門領導，業務上接受當地公安機關指導，管人與管事沒有形成整體聯動，一定程度上也制約了民警積極性發揮。

（五）需求與要求存在很大沖突。

一是隨著經濟社會的不斷發展，林區治安態勢日趨嚴峻，一方面森林公安派出所警力需求量增加，但實際情況卻是警力配備嚴重缺編，如一個林區面積約32萬畝的區域，只有4名警力；另一方面，因歷史原因形成的森林公安派出所民警年齡結構不合理，綜合素質參差不齊，導致工作整體效能大打折扣。如我區4名警力中45-55周歲2人（大專），35-45周歲1人（大本），35周歲下1人（高中）。因此，當前森林公安派出所在警力需求上，既要求一定的量，又要追求一定的質，要從科技強警、提高民警整體素質入手，力求工作效能的最大化。二是基層森林公安民警政治待遇低下，執法保障不到位。如縣級森林公安機關，因為有限的職位，像森林公安派出所民警即使奮斗一輩子還是個科員，個人發展空間十分有限。加上森林公安派出所的行政經費未完全得到保障，民警的保障更為欠缺。有的森林公安派出所受財力限制，往往依靠林業局對“罰沒款”的回撥填充經費，以支撐日常開支，民警的執勤崗位津貼不能正常到位，勢必影響基層森林公安民警的工作積極性和森林公安隊伍的整體戰斗力。

二、做好森林公安執法工作的對策

（一）縣級以上森林公安局應成為獨立的法人機構，獨立承擔民事責任和法律責任。

一是根據相關規定，森林公安機關實行林業和公安部門雙重領導的管理體制。既是同級林業主管部門管理的行政機關，又是同級公安機關的序列機構。因此，各級森林公安機構必須服從林業主管部門領導，并在當地公安機關指導下開展業務，森林公安工作必須服從服務于林業工作總體大局。

二是縣級以上森林公安機構統一設置為森林公安局，同時加掛森林警察總（支、大）隊牌子。應當依法享有查處部分林業行政案件和涉林治安案件處罰權，涉林刑事案件偵查權，有依法申請人民法院強制執行的權利和承擔違法行政賠償的法定義務，森林公安局應當成為各級林業主管部門直屬二級獨立法人單位。

三是森林公安經費保障主要用于森林公安履行職責，在不增加財政負擔的情況下，實行財政單列，一級核算。

（二）明晰森林公安機關職責權限

在治安管理方面，縣級以上森林公安局可根據《治安管理處罰法》、《森林法》等的規定做到：一是有維護社會治安秩序，保護森林資源的法定職責。二是對涉林治安案件的管轄權。三是可以自己的名義作出治安管理處罰決定。四是留置盤問、傳喚、檢查等措施應由縣級以上森林公安機關負責人審查批準。

在刑事偵查方面，縣級以上森林公安局可依據《關于嚴厲打擊破壞野生動物資源違法犯罪活動的通知》執行執法權限，高級人民法院、人民檢察院、公安廳應據此進一步明確，從而消除各地認識不統一，操作不規范問題。

（三）實行層級管理，明確各級受案范圍，有力查處森林案件。一是縣森林公安局負責查處一般刑事案件、涉林治安案件和林業行政案件。上級森林公安機關也可指派下級森林公安機關管轄案件，也可自主決定受理應當由下級森林公安機關受理的案件。

二是市森林公安局為縣森林公安局所辦案件的行政復議單位，縣森林公安局為林區派出所所辦案件的行政復議單位。

三是縣級以上森林公安機關應強化刑偵、治安、法制力量，把刑案偵破作為森林公安工作的突破口，下大力氣，下苦功夫查處一批影響大，情節嚴重的大要案件，努力提升森林公安社會地位和形象。

四是改善執法環境。在內部，要能創造有利于基層執法的工作環境，合理劃分公安機關的職責權限，明確一線執法單位、每個執法崗位應該干什么、怎么干、負什么責任，切實解決責任不明的問題。

（四）加強執法監督，提高偵查破案能力和水平。

一是森林公安負責人必須繼續實行“上管一級”，未經上級森林公安機關同意，組織部門不得任免。

二是加強執法質量考核。上級森林公安機關應不定期對下級森林公安所辦案件材料進行審查，對執法活動進行全程監督，及時發現并糾正不規范行為，定期制發執法質量通報，努力提高辦案件人員的執法能力和水平。

三是完善責任追究制度。上級森林公安機關要敢于問事、問人、問責，對錯案、敗訴案、違法執法等嚴格行政問責，強力推進交通建設，確保政令通暢，廉潔高效。

（五）要堅持以人為本原則，提高工作效率。

森林公安派出所規范化建設要取得穩步和諧發展，關鍵在人，一是要能夠做到四個注重：即注重合理選用、調配派出所民警；注重提高民警的綜合、整體素質；注重發揮民警的工作積極性、主動性和創新性；注重構筑民警扎根派出所工作的“安心工程”。二是要進一步落實執法保障。第一是能落實基層經費保障，解決經費欠缺、裝備落后的問題，建立經費保障長效機制。第二是能加強一線警力保障。第三是能聘用文職人員置換警力充實基層，緩解基層一線執法警力的不足。

第四篇：淺論森林公安體制問題與思考

淺論森林公安體制問題與思考

摘要：森林公安機關擔負著保護國家森林安全，維護轄區社會治安秩序的任務。尤其是在我國林業進入改革發展階段的新時期，森林公安隊伍的正規化建設面臨著眾多的機遇與挑戰，同時在面臨著諸多的制約因素。如何保證森林公安隊伍的穩定性，成為建設森林公安的關鍵問題。在本文中，筆者根據自己在基層實習的所見所聞，舉例說明為何森林公安需要穩定的發展體制，并針對森林公安中存在的實質性問題，提出自己的粗淺見解，為森林公安的未來建設提供一定的參考。

關鍵詞：森林公安、體制、雙重領導、編制

森林公安機關擔負著保護國家森林安全，維護轄區社會治安秩序的任務。尤其是在我國林業進入改革發展階段的新時期，森林公安隊伍的正規化建設面臨著眾多的機遇與挑戰，同時在面臨著諸多的制約因素。如何保證森林公安隊伍的穩定性，成為建設森林公安的關鍵問題。

目前森林公安在各地方形成的體制大同小異，但體現在不同地方的重點林區又存在著一定的差異性。現就森林公安一些特別體制與制約其建設的弊端進行淺析，從重點林區基層森林公安的現狀出發，對一些非重點林區森林公安中存在的一些普遍問題做出分析，并針對某些問題提出自己的一些粗淺的認識；同時根據筆者本人在基層實習的所見所聞進行舉例論證，說明為何森林公安急需穩定的體制。針對基層森林公安系統中存在的實質性問題，提出一定的見解，為未來的森林公安建設提供一定的參考。

一、編制復雜多樣，雙重管理限制發展；

森林公安目前體制的特點之一就是“雙重領導”，這種體制是在1984年5月經國務院批準的，即在林業部設公安局，列入公安部序列，接受林業部、公安部的雙重領導。各級林業公安機關也都列入公安序列，實行“條塊結合、一塊為主”的管理體制。森林公安作為林業部門的職能機構、公安機關的派出機構，林業部門是其主要的管理部門，同時接受公安部門的業務性指導。人員編制則在林業部行政編制內調劑解決?？梢钥闯?，雙重管制體制是計劃經濟時代的產物，是

與當時的政治、經濟體制相適應的。計劃經濟時代的體制特點是小而全，大而全，政企、政事不分，部門辦社會就是對其真實的寫照。如體制改革前的民航、鐵路公安以及林業部門，同屬一個系統，其中包含了行政、事業、企業等職能。在這種體制下，形成了部門辦公安，公安依附于部門的局面。

隨著市場經濟的發展和政治、經濟體制改革的不斷深入，計劃經濟體制逐步瓦解，傳統的政企不分的體制弊端已經逐步顯現。

森林公安作為一個專業性的警種，其主要的職責是在國家林業局和公安部的授權下，按照《刑法》、《刑事訴訟法》、《森林法》等法律法規，負責對破壞森林和野生動物資源的刑事案件的偵查和林業行政案件的查處。由于森林公安不同于其他普通行政法機關，其身份是人民警察，必然比其他的行政執法部門擁有更大的強制力和執法權，因此在打擊破壞森林及野生動物資源的違法行為方面發揮了不可替代的作用。

但森林公安在公安部門和林業部門的雙重管制下，其林業主管部門往往掌握了其財政權和人事權。在部分重點林區，涉案較多的地區，地方森林公安已擁有獨立的財政權，但仍擺脫不了當地林業部門對其人事權的掌控。森林公安屬于公安系統中重要的警種，受國家編制制約，調出容易調入難，每增加一名警員都需要事先報經主管部門和領導同意，并要通過很多招聘考試程序，這些繁瑣的程序在一定程度上造成了警員不足的現象。事實上，雖然已經有警員編制，但由于當地林業部門主管人事大權，森林公安人員即便已經由警方招入，其正式工作還需要林業部門的認可和落實。這從側面造成了森林公安系統人員整體更新慢，缺少專業人才，浮現出警編偏少的局面。另外因為林業地方政企認可森林公安的人民警察以及企事業員工的雙重身份，所以也使得他們能夠將一些林業員工安插進森林公安的隊伍，使得森林公安專業性不斷下降，損壞了森林公安的形象。

雖然有些地方的森林公安掌握了獨立的財政權，但是其專業能力越強，林業主管部門對其人事編制的控制就越嚴格。而且“靠山吃山，靠水吃水”，當地森林公安為了自保，也不得不驅就于地方林業部門的勢力之下。

二、森林公安的執法權限及執行問題

執法權問題:

《森林法》第20條規定“依照國家有關規定在林區設立的森林公安機關，負責維護轄區社會治安秩序，保護轄區內的森林資源，并可以依照本法規定，在國務院主管部門授權的范圍內，代行本法第39條，第42條，第43條，第44條規定的行政處罰權?！鄙止驳穆氊煶司S護轄區社會秩序，保護轄區內的森林資源外，還包括在國務院林業主管部門的授權范圍內代行森林法的行政法權和處罰權，這就界定了森林公安機關與林業管理部門在行政執法方面的法律關系。

《林業行政處罰程序規定》第6條規定:“實施林業行政處罰的機關，必須是縣級以上林業行政主管部門依法委托的組織。其他任何機關和組織，不得實施林業行政處罰?！睋耍渡址ā肪褪橇謽I主管部門擁有林業行政執法權的法律依據，而行使行政執法權的主體就是縣級以上林業行政主管部門。

由此可知，森林公安擁有《森林法》里規定的林業行政執法和林業行政主管部門授權的林業行政執法權。這也就劃定了森林公安在其林業行政執法和林業行政執法權中與林業主管部門的執法界限?！秶伊謽I局關于森林公安機關查處林業行政安檢有關問題的通知》（林安發【2001】146號）（以下簡稱通知）第一條規定：“森林公安機關可以以其歸屬的林業行政主管部門的名義查處各類林業行政案件，在《林業行政處罰決定書》上蓋林業主管部門的印章?！薄吧止簿?，森林公安分局所屬的派出所應以森林公安局、森林分居的名義做出林業行政處罰，在《林業行政處罰決定書》上蓋森林公安局，森林公安分局的印章?！币簿褪钦f，森林公安派出所的行政執法權限是有限的，在辦理林業行政案件時，沒有獨立的林業行政執法權，具體的行政執法活動是以其歸屬的林業行政主管部門或其上一級森林公安機關的名義進行的。

這里應注意的是，有些地市級有森林公安局或森林公安分局，這就對林業行政執法提供可便性。但有些地市級林區雖有森林公安局所屬派出所機構，其林業行政執法活動和行政執法是以其歸屬的林業行政主管部門或其上一級公安機關的名義進行的，這就對森林公安機關直接打擊懲治犯罪行為造成了間接不可便性。不可不提的是有些重點林區像東三省、內蒙古、秦嶺一帶以及川滇一些的重點林區，其林業部門在當地的可發揮性直接關系著當地地市級一些單位的發展，乃至制約著當地經濟的發展。這就在一定程度上阻礙了其森林公安分局的派出所對違法犯罪活動的打擊，黑龍江省某市級地區的林業部門非法利用國家土地，改

造林地用途，私設公墓，稱為皇陵，并為公墓的出售打造了一系列價格單。黑龍江的林業在其地區經濟中的重要性可想而知，但就在此重點林區都會發生這樣的事件，那么全國非重點林區的森林公安機構的可作為性就更為微小?；氐缴厦嬲劦降暮邶埥呈械睦樱诖酥攸c森林保護區發生這樣的事情，并非森林公安不作為，當地森林公安局的執法權、刑事偵查權、治安管理權屬省級森林公安直接授權執法，這使得當地森林公安的執法性和可發揮性得到加強。而其人事管理權仍然歸當地林業主管部門管理，因此可以得知，此類事件的發生，非當地森林公安不作為，實在是其森林公安人員不得作為而導致。

若追究以上事例的真正原因，只能從森林公安的編制等一些問題中進行深入探究，或許能夠發現根源性的因素。

三、森林公安執法活動的本身及對象問題

關于森林公安民警在執法活動中的身份問題。首先闡明森林公安的自身性質。森林公安機關既有治安處罰權，又具有行政處罰權。很多森林公安在警務活動中，對自己的身份問題不太注意，隨意亮證，以警察證作為辦理所有案件的通用證件，這是一種錯誤的做法，應予以節制?！读謽I行政處罰程序》第14條規定：“林業行政執法人員調查處理林業行政案件時，應當向當事人或者有關人員出示國家林業局統一核發的林業行政執法證件。”森林公安民警在辦理林業行政案件時出示的合法證件應當是林業行政執法證而不是警察證，警察證是在從事林區治安案件或除林業行政案件以外的其他警務活動時應出示的合法證件。

森林公安民警的執法對象問題。首先上述提到森林公安身份有兩重性。一是林區執法人員，二是警察。兩種身份既有互相包容性，也有區別性。林區執法人員主要針對的是涉及林業方面的犯罪對象，但往往在涉林犯罪率較高的地區，同樣涉林經濟水平也相對較高。當涉林犯罪人員是當地林業部門的人員時，森林公安應該如何面對？因為當地林業主管部門的主管范圍下設有林業檢查站、林場、森林消防等多個內設機構，都屬于企業單位，其工作人員和森林公安一樣都屬于當地的林業主管部門，并掌管人事大權，與當地政府共同承擔領導權力?？上攵斄謽I人員涉林犯案時，森林公安的作為的可發揮性能有多大。

四、專項經費少，森林公安“生存”與執法技術問題

森林公安專項經費來源不穩定，且渠道并不通暢。無專項經費就導致森林公安基層建設嚴重滯后，欠賬過多。

目前森林公安的基礎經費主要來源有兩種；一種是靠當地林業主管部門養活。當然這就更直接制約了森林公安的生存問題。二是自己創收，自力更生。在東北重點林區，有些森林公安機關仍依靠當地林業主管部門養活，形成了“林業興、森公旺”的局面。另外一些森林公安機關雖然已脫離了當地林業部門“養活”的鉗制性，但其形成自己創收的生存方式并不容易，即使相對容易其穩定性也很不樂觀。

據基層森林公安民警介紹，若是大案要案，沒收的費用上繳之后，省林業廳會通過財政部門下發給辦案的森林公安機關百分之幾的辦案經費。雖然這能大大促進森林公安打擊犯罪及破案的速度及能力，但其這一經費來源很不穩定。

專項經費少，直接制約著森林公安人員素質與森林公安辦案的技術手段。在這方面與地方公安相比，有著天壤之別。除了正常的警銜晉升培訓外，真正組織專業刑偵培訓的機會是少之又少。雖有刑事偵查權，但是使用的途徑和手段大部分還是依附當地公安協助，也就導致了案件偵查的不便。

另外，日常業務的指導、業務的交流、經費的保障、執法規范、權益保護等，這些都是基層森林公安系統中亟待解決的問題。

國家林業局、公安部關于加強森林公安隊伍建設的意見中指出：“各級領導要認真落實好‘從優待警’的政策，要加大工作力度，廣開經費渠道，積極籌措資金，確保中央規定的公安民警生活待遇高于地方，略低于軍隊的工資待遇在森林公安機關得到落實，兌現并根據國家經濟和社會發展水平不斷提高森林公安民警崗位，警銜等有關津貼，落實民警年休假和體檢制度，妥善解決民警的獎勵，職級撫恤，醫療保險等政治、經濟待遇”。

無經費，無專業性人才，即使有專業的技術手段和途徑，也無技術人員，這是制約森林公安發展的致命問題。

五、森林公安得到的授權問題

森林公安作為公安機關的組成部分，森林公安的職責是有明確規定的，包括19類刑事案件的刑事偵查，4類案件的林業行政處罰，對尚不構成刑事處罰的森林治安案件的治安處罰，另外就是《人民警察法》規定的警察職責。根據依法行

政的原理，森林公安機關不應該再享有其他職權。

但是現實生活中，除以上執法權限，森林公安機關往往還承擔大量的其他執法職責，比如野生動物行政執法，森林火災案件行政執法，林地行政執法等等。這類行政執法活動，往往以林業行政部門的“口頭委托授權”、甚至是口頭指令形式產生，有的是以森林公安民警參與林業行政主管部門的名義查處《陸生野生動物保護實施條件》、珍稀野生植物保護條例》、《自然保護區管理條例》、《森林防火條例》等法律法規中需要進行行政處罰的各類林業行政案件。

以上執法的權力來源都是受當地林業主管部門的委托。但據悉，林業部門內部有自己的內設機構和林政科（林政查緝大隊）。在森林公安口頭被授權的執法與林業內設機構林政查緝大隊的執法相制約時，森林公安應當衡量輕重而定奪。

六、森林公安的發展與未來建設問題

目前來講，東三省、內蒙古、川滇等地區為國內首要林區。綜合比較，我國目前木材大部分靠進口木材，但國內的木材消耗量卻日益劇增，我國人均森林蓄積量不足10立方米。為保護國內有限的木材資源，減少外匯支出，尋找合適的木材精優品成為當務之急。

綜上所述，要改善林業危機就要保護林業資源，森林公安作為森林的保護衛士，如未得到好的保障，必然導致其不能有效地保護我國的森林資源。

七、對森林公安體制發展提出的一些淺析與對策

（一）理順森林公安的管理機制和保障機制，將“雙重領導”改為森林公安機構自行體系的管理，使管事和管人相統一。

2009年11月5日，迪慶州森林公安局更名生態安全警察局，成為我省首個

【1】 州市政府主管生態環境安全的行政執法和刑事執法職能部門。其目的是有效發揮森林公安機關保護生態環境安全的行政和刑事執法作用，著力提升迪慶高原各族人民的居住和生存環境。

以上述迪慶州為榜樣，協調“雙重領導”制度，是森林公安正規化建設的首要問題。

（二）落實經費，解決森林公安發展經費渠道等“瓶頸”問題，盡可能滿足森林公安現代化建設所需的經費。

完善森林公安警務化正規裝備，由省級統一添置，統一配發到基層所隊。同時落實完善警務網絡技術與專業設施，使之能夠有效及時地防護與打擊犯罪。

（三）增加編制，解決警力不足問題。

增加森林公安系統招錄編制，強化森林公安隊伍，為其招攬專業人才。目前，我國為森林公安培育的專業人才大多外流到了其他警種，這大都是森林公安體制與民警保障的問題導致。所以要解決警力不足，首先要解決其體制建設與經費來源問題。同時增加警務正規化培訓與考核，規范森林公安隊伍的建設。

（四）出臺專業的森林公安獎懲制度。

盡快出臺專業化的森林公安獎懲體系，為正規的警務管理綜合體系提供服務。

參考文獻：

[1] 迪慶州［J］.維西森林公安簡報，2000 [2] 摘自《國家林業局、公安部關于加強森林公安隊伍建設的意見》

第五篇：我國現行司法體制存在的問題、危害及對策講解

我國現行司法體制存在的問題、危害及對策

內 容 摘 要

我國現行的司法體制存在哪些問題呢？正如最高人民法院院長肖楊的概括：司法權力地方化，審判活動行政化、法官職業大眾化。

但在實際工作中，法檢兩院的人事權，財權牢牢的控制在政府手中，法院、檢察院的產生，法官、檢察官的任免，司法人事，司法經費都在同級地方控制之下，這就是司法權力地方化產生的根源。

法檢兩院在憲法中地位與其在日常工作中的實際現狀之間所產生的這種不一致，即司法權力地方化的存在，必然產生出相應的問題和危害。

司法機關的工作本性在于獨立行使檢察權、審判權，而司法活動行政化卻讓不管是當地黨委還是當地政府都自覺不自覺的將司法機關納入自己的管理之下。司法機關行政化的外部和內部管理機制，加劇并直接影響了司法的效率，即不利于司法工作的開展，更不利于司法隊伍整體素質的提高。

要改變司法權力地方化的現狀，就要改變司法機關與行政機關在人、財、物上的人身依附關系，使司法機關意志不再因其經濟命脈控制在行政機關手中，就不得不服從行政機關意志。

要改變司法活動行政化的現狀，除了在外部環境上改變司法機關是行政機關自然延伸的現狀外，還要對司法機關內部相應的行政化的管理機制進行改革。

要改變我國司法官職業大眾化的弊端，就要在司法官的選用、選拔標準上進行改革，要大力拓展經過正規高等教育的法律人才進入司法機關的主渠道。保障司法官職務的穩定性和精英化，這樣的司法隊伍才能有勇氣和能力，抵御地方和部門保護，公平審判和法制統一才能實現。

近年來，社會實踐中的司法腐敗現象不斷出現，社會要求對現行司法制度進行改革的呼聲日漸強烈。國家也成立了由有關機構牽頭成立的司法體制改革領導小組。

那么，我國現行的司法體制存在哪些問題呢？正如最高人民法院院長肖揚的概括：司法權力地方化，審判活動行政化、法官職業大眾化。

一、司法權力地方化

2003年來，在我國首飛航天員楊利偉的家鄉－－遼寧省葫蘆島市發生了這樣一件事：當地的法檢兩院經中共葫蘆島市委批準，集體退出了由葫蘆島市人民政府主辦的行風評議活動，理由是法檢兩院作為“一府兩院”中的“兩院”，并非政府下屬的兩個工作部門，而是與政府平行的獨立國家機關，與政府并無隸屬關系，因此法檢兩院參與行風評議是無法律依據的，也是與我國憲法中規定的一府兩院之間的平行關系相矛盾的。

此舉在葫蘆島市廣大人民群眾中引起了不小的爭論。群眾說：“法檢兩院有什么特殊的，為什么要退出行風評議，是不是今年的工作做的不好心虛，害怕參加行風評議后得個倒數，不敢參加了？”有關業內人士說：“只要法檢兩院的人權、財權仍舊控制在政府手中，法檢兩院是否退出行風評議都沒有什么實質性意義?！倍恍┓蓪＜艺f：“葫蘆島市法檢兩院退出當地政府主辦的行風評議，對我國的司法體制改革將產生積極影響?！保?）

葫蘆島市法檢兩院集體退出行風評議，從一個側面反映了司法機關對自身憲法地位的覺醒，也反映了很多人頭腦中司法權力地方化是那么的自然而然。

那么在我國憲法中法檢兩院與政府之間實質究竟是一種什么關系，在現實生活中又是什么樣子；司法權力地方化究竟是怎么產生的呢？

憲法是國家的根本大法。我國對國家機構的設置如憲法中規定的那樣：“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！保?）國家行政機關，審判機關，檢察機關都由人民代表大會產生，對他負責，受他監督。這也就是說：國家權力由人民代表大會代表人民統一行使，在人民代表大會下，設立國家的行政機關，審判機關、檢察機關分別行使部分國家權力；在這種國家權力結構中，審判機關、檢察機關、行政機關是平行的，在憲政制度中均具有獨立的法律地位，并不能說誰在誰之上，或誰領導誰。

但在實際工作中，法檢兩院與政府之間的關系卻發生了微妙的變化，正如有的業內人士討論的那樣，法檢兩院的人事權，財權牢牢的控制在政府手中，法院、檢察院的產生，法官、檢察官的任免，司法人事，司法經費都在同級地方控制之下，這樣，法檢兩院與政府在實際工作中的關系與憲法中的規定就相去甚遠了。不是互不隸屬，互相獨立的關系了，而是在一定程度上法檢兩院越來越像同級政府的兩個工作部門，與衛生局、審計局、民政局等政府工作部門越來越接近了，這就是司法權力地方化產生的根源。

法檢兩院在憲法中地位與其在日常工作中的實際現狀之間所產生的這種不一致，即司法權力地方化的存在，必然產生出相應的問題和危害。

（一）憲法權威受到挑戰。法檢兩院在憲法中與政府平起平坐，互不隸屬，互相獨立的關系，到了日常生活中卻變成了法檢兩院越來越像政府手下的兩個工作部門；如某地政府在城市拆遷改造中，一遇抗拒拆遷的釘子戶，動不動就命令公檢法出動強制拆遷。公安機關還好說，它本身就是政府下屬的一個工作部門，聽命于政府是它本身職責應有之意，那法檢兩院呢？明知按憲法規定政府根本無權命令自己干這干那，但由于自己的人權、財權牢牢地控制在政府手中，明知是違憲之事，卻不得不一次又一次聽命于政府指揮。

（二）破壞國家法制的統一。司法受制于地方的一大惡果，就是令司法在不正常的司法環境下被動地背斥了尊嚴的法律，造成就國家而言，司法官只知道有地方，不知有中國；只知服從地方利益的大局。在我國，除最高人民法院，最高人民檢察院以外，地方司法機關的司法官員，由地方人民代表大會分級任命，這種任命方式，削弱了司法官對國家整體的認同感和使命感，造成了司法官只是地方的司法官，卻不是國家的司法官。效忠于地方也就成了絕大多數司法官的最高理論和行為準則。

（三）使老百姓陷入一種告狀無門的兩難境地。國家設置法檢兩院的目的之一，就是要使其對行政權力進行一種監督、制約，防止行政權力在失去監督、制約的情況下無限膨脹，由此引發一系列問題。而司法權力地方化后，法檢兩院實際上是在同級地方的領導下，許多政府行為都是通過法檢兩院的參與來完成的，但這又引發出一個十分現實的問題，在這種有法檢兩院參與的政府行為中，如果行政相對方認為其合法權益被行政機關侵犯，他該到哪里告狀呢？是不是造成到法院告法官的現狀？顯然，對老百姓來說，告狀毫無意義。

（四）法檢兩院不能正常行使憲法，法律賦予自己的職權。法檢兩院與政府之間在憲法與政府之間在憲法中的這種平行關系在日常生活中被政府實際領導指揮法檢兩院的現狀打破之后，法檢兩院在發揮自身職能中困難重重。法檢兩院與政府的關系成了媳婆關系。如某地一縣級檢察機關在查處該地一鄉長依法犯罪案件中，由于該鄉長與縣里主要領導有著千絲萬縷的聯系，使該縣檢察院在查處該案的工作中受到縣主要領導的非法干預，使該案的查處工作在本已查實該鄉長已有具體犯罪事實的大好形勢下，被中途干預掉了。更有甚者，有些地方的檢察機關想查辦案件，自己剛一行動，檢察長卻先丟了官。檢察機關在日常工作中行使憲法，法律賦予他的職權，卻受到同級政府的非法干預，本身卻還無能為力，在這種情況下談何法檢兩院正常行使自身職能呢？

（五）使地方保護主義肆無忌憚地盛行。我們常說：吃人家嘴短，拿人家手軟。作為法檢兩院來說，一個單位里上百口子人衣食住行，生活福利都在院領導班子肩上，當本地的領導包括行政領導、黨的領導、人大的領導認為案件應該做出對本地的當事人有利的判決時，法檢兩院就很難抵制，因為現在的體制決定了你的福利，你的經濟命脈把握在同級地方政府手里。如某縣唯一的一家啤酒廠為了將外地啤酒排擠出本地市場，就促請本縣政府頒布了一條土政策：本縣商業部門只能經銷本地啤酒廠生產的啤酒，并嚴禁外地啤酒進入本地市場。這條土政策保護了本地啤酒廠的眼前利益，增加了本縣地方財政收入，但這種受到保護的本地啤酒質次價高，本地群眾意見很大，外地啤酒生產廠家對此也是怨聲載道。有一家外地啤酒廠就舉起反不正當競爭法的大旗，控告該啤酒廠在政府的庇護下搞不正當競爭，官司打到當地基層法院，政府立即指示法院，只能判本地啤酒廠勝訴。這一指示使事情的黑白頓時顛倒了過來，本來按法律規定，當地啤酒廠不正當競爭行為在先，敗訴已成定局。（3）但由于有了當地政府的庇護卻成為勝訴方。由此可見，缺少了國家審判機關對當地政府行為的法定制約作用，會使本地政府原有的地方保護主義火上加油、愈演愈烈。

（六）使政府腐敗，行政權力的濫用達到了一種失控的狀態。由于國家設置法檢兩院的一個很重要的作用就是要對政府行為進行制約，使行政權力在憲法、法律的軌道內正確運行，而在法檢兩院聽命或受制于政府之后，行政權力就失去監督制約，這就必然導致腐敗。這是無數個腐敗現象一再證明的事實。

二、司法活動行政化

司法機關的工作本在于獨立行使檢察權、審判權，而司法活動行政化卻讓不管是當地黨委還是當地政府都自覺不自覺的將當地司法機關納入自己的管理之下，對司法機關而言，黨委組織的下鄉扶貧要支持，計劃生育要抽調，文明機關創建要參加，招商引資任務要完成，與檢察審判有關無關的各種活動使得司法機關疲于應付。而另一方面，各地政府對憲法規定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法體制改革，嚴格執法、公正司法”加入到每年政府工作報告中，全無有違憲的察覺。這也難怪，在地方財政的眼中，由他們供給地方司法機關可不就像其普通的職能部門一樣嗎。再從內部結構看，司法行政化表現為從檢察長（院長），副檢察長（副院長），處（科、庭）長到普通司法官形成一個等級體系，這種等級是按照行政官員的職級套用的。工資獎金也只與其行政級別掛鉤，行政性職級甚至成為司法官能力與水平高低的計量器。雖然從1999年開始全國司法機關都開展了法官和檢察官的等級評定工作，但每位法官和檢察官都清楚地知道，這些等級只是個虛名和擺設，搞搞形式而已，副科、正處等行政級別對他們才更有意義，權利、勞保，甚至連人配坐什么車輛，有無專職秘書等都由司法官的行政職級來決定。而且司法職級是與行政職級相對應的，不少地級司法機關都規定，只有副科級以上行政職級者才能擔任助理審判員或助理檢察員，只有正科行政職級者才能被提請使命為審判員或檢察員。如此行政化的外部和內部管理機制，加劇并直接影響了司法的效率，既不利于司法工作的開展，更不利于司法隊伍整體素質的提高。

司法機關在運作的過程中也體現了非常強烈的行政化色彩，最典型的體現就是案件請求匯報制度。制度的初衷雖然是為了減少錯案，但他卻影響了司法獨立，上下級法院、檢察院的司法官的獨立司法權。另一個表現是辦理案件的司法又不直接參與辦案，這就是人們常說的“審者不判，判者不審”。有學者指出：行政講究的是高效，需要的是統一集中的領導，司法的生命在于公正，要求是獨立，行政與司法是截然不同的，當司法活動行政化后，還能正常運行嗎？還能確保司法公正嗎？

三、司法官職業大眾化

法律是一門科學，法官是一個職業，說白了，不是什么人都能當法官的，一支職業化的司法官隊伍，是司法機關完成憲法賦予的司法職責的前提，但目前司法官職業化狀況令人擔憂：一方面對現有司法官中不符合條件的人員，沒有很好的辦法進行消化，另一方面，目前仍有一些人通過各種不正當渠道進入司法機關。司法機關被組織人事部門，認為在各行業中，外行人最容易進入的機構，不必說法律專業文憑，基本法律常識的具備，也設有被作為從事司法工作的先決條件。為什么對進入醫院做醫生，對進入科研機構做研究的專業化要求很高，但對到司法機關工作的專業化要求反而很低呢？難道司法機關的工作比醫院不重要嗎？醫生的手術刀事關人體健康，檢察院的逮捕令、法院的判決書不是也維系著公民的生死榮辱嗎？司法隊伍專業化是司法公正的前提和基礎性要求，是左右司法正確與否的先決條件，但在現實生活中各種不合格人員，仍在通過各種不正當渠道進入司法機關，如僅有小學文化的“三盲”院長姚曉紅之所以當院長，就是當地人大常委會任命的，是當地個別黨政機關領導干部打招呼的結果。試想手握重權的司法機關充斥著這樣一些人，不知道有多少冤假錯案會被制造出來。

由于我國現行司法體制存在上述所說的種種弊端，并產生了相應的問題和危害，就應對這些弊端進行相應的改革，這也同時為我們選準司法體制改革的突破口指明了方向。

（一）要改變司法權力地方化的現狀，就要改變司法機關與行政機關在人、財、物上的人身依附關系，使司法機關意志不再因其經濟命脈控制在行政機關手中，就不得不服從行政機關意志。要做到這一點：

1、使司法機關在機構設置和層級管理上完全獨立。實現司法機關自身的統一機構設置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更進一步說，司法系統的建制和管理應完全不受地方、政府的干預和控制。下級司法機關的建制和管理完全取決于上級司法機關的決定，而不是取決于地方政府，如人員編制，機構設置等。

2、建立司法機關財政保障機制。為了革除司法權力地方化的弊端，我國司法機關也應該盡快建立“地方足額上繳，中央統籌預算，系統層層下撥”的財政保障機制，規定每年由兩高根據全國各級法檢機關的實際需要，擬制財政預算，提交到全國人民代表大會，或其常務委員會審議通過，經審查批準后的財政預算，由中央財政和地方財政全額劃撥，將司法經費從地方財政分離出來，以徹底革除司法權力地方化。

3、組織人事上完全獨立?？梢哉f，現今司法隊伍中存在的許多問題，都是由于司法隊伍來源或構成不嚴格、不規范，不自主造成的，例如：許多地方政府時至今日仍然經常向同級地方司法機關委派非法律專業人擔任領導和一般司法人員。這個問題在基層尤其嚴重。雖然已經實行和國家司法考試制度會對此有所限制，但如果不從根本制度上想辦法，這個問題就不會得到真正解決。因此，司法機關及管理工作人員的進出，必需由司法機關自身依法獨立決定，不應受政府或其他團體的強制干預和影響。這樣才能減少乃至最終杜絕地方政府對司法權力的干預。

（二）要改變司法活動行政化的現狀，除了在外部環境上改變司法機關是行政機關自然延伸的現狀外，還要對司法機關內部相應的行政化的管理機制進行改革。要建立起以司法官為核心，辦案司法官對所辦案件本身就有決定權并獨立承擔責任的司法活動運行機制。

1、司法官的終身任命，必須具有必要的法律專業知識和學歷，經過考核獲得司法人員從業資格，并具備足夠司法實踐經驗的人，一旦經過司法委員會任命為法官，除非其觸犯法律或嚴重違背法官職業操守，即應享有終身的司法官資格。

2、司法官不可任意移調，不可撤職、免職。更不可輕易地調換職位。每個司法官都必須以其司法活動獨立地對法律負責，一個法官的失職或違法問題，并不構成其他法官包括其所司法機構上級司法官的失職或辭職的依據。

3、建立司法官的工作成績的內部管理監督、考核制度，促進司法官敬業愛崗，為司法工作作出貢獻。

（三）要改變我國司法官職業大眾化的弊端，就要在司法官的選用，選拔標準上進行改革，要大力拓展經過正規高等教育的法律人才進入司法機關的主渠道。重用法律專業人才，建立一套從律師隊伍中，選拔法官、檢察官的制度，確立按照不同專業素質評定不同等級檢察官、法官的標準，廢除目前按照行政職級、工齡評定等級的不合理標準；另一方面要堅決杜絕非專業人員進入司法隊伍從事司法工作，調離、辭退業務能力低下的司法官。對司法官的選拔不僅要強調政治屬性的強弱，更重要的是要看其業務資歷和實際辦案水平，保障司法官職務的穩定性和精英化，這樣的司法隊伍才能有勇氣和能力，抵御地方和部門保護，公平審判和法制統一才能實現。

注釋：

（1）見《遼寧法制報》2003年8月22日

（2）見《中華人民共和國憲法》第二條、第一百二十六條

（3）見《人民日報》2001年4月12日第五版

參考文獻：

李文廣《加強思想政治工作、建設高素質的法官隊伍》，人民法院報2000年9月20日最高人民法院肖楊院長在第二期西部基層法院院長培訓結業典禮上的講話。

二、司法活動行政化

司法機關的工作本在于獨立行使檢察權、審判權，而司法活動行政化卻讓不管是當地黨委還是當地政府都自覺不自覺的將當地司法機關納入自己的管理之下，對司法機關而言，黨委組織的下鄉扶貧要支持，計劃生育要抽調，文明機關創建要參加，招商引資任務要完成，與檢察審判有關無關的各種活動使得司法機關疲于應付。而另一方面，各地政府對憲法規定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法體制改革，嚴格執法、公正司法”加入到每年政府工作報告中，全無有違憲的察覺。這也難怪，在地方財政的眼中，由他們供給地方司法機關可不就像其普通的職能部門一樣嗎。再從內部結構看，司法行政化表現為從檢察長（院長），副檢察長（副院長），處（科、庭）長到普通司法官形成一個等級體系，這種等級是按照行政官員的職級套用的。工資獎金也只與其行政級別掛鉤，行政性職級甚至成為司法官能力與水平高低的計量器。雖然從1999年開始全國司法機關都開展了法官和檢察官的等級評定工作，但每位法官和檢察官都清楚地知道，這些等級只是個虛名和擺設，搞搞形式而已，副科、正處等行政級別對他們才更有意義，權利、勞保，甚至連人配坐什么車輛，有無專職秘書等都由司法官的行政職級來決定。而且司法職級是與行政職級相對應的，不少地級司法機關都規定，只有副科級以上行政職級者才能擔任助理審判員或助理檢察員，只有正科行政職級者才能被提請使命為審判員或檢察員。如此行政化的外部和內部管理機制，加劇并直接影響了司法的效率，既不利于司法工作的開展，更不利于司法隊伍整體素質的提高。

司法機關在運作的過程中也體現了非常強烈的行政化色彩，最典型的體現就是案件請求匯報制度。制度的初衷雖然是為了減少錯案，但他卻影響了司法獨立，上下級法院、檢察院的司法官的獨立司法權。另一個表現是辦理案件的司法又不直接參與辦案，這就是人們常說的“審者不判，判者不審”。有學者指出：行政講究的是高效，需要的是統一集中的領導，司法的生命在于公正，要求是獨立，行政與司法是截然不同的，當司法活動行政化后，還能正常運行嗎？還能確保司法公正嗎？

三、司法官職業大眾化

法律是一門科學，法官是一個職業，說白了，不是什么人都能當法官的，一支職業化的司法官隊伍，是司法機關完成憲法賦予的司法職責的前提，但目前司法官職業化狀況令人擔憂：一方面對現有司法官中不符合條件的人員，沒有很好的辦法進行消化，另一方面，目前仍有一些人通過各種不正當渠道進入司法機關。司法機關被組織人事部門，認為在各行業中，外行人最容易進入的機構，不必說法律專業文憑，基本法律常識的具備，也設有被作為從事司法工作的先決條件。為什么對進入醫院做醫生，對進入科研機構做研究的專業化要求很高，但對到司法機關工作的專業化要求反而很低呢？難道司法機關的工作比醫院不重要嗎？醫生的手術刀事關人體健康，檢察院的逮捕令、法院的判決書不是也維系著公民的生死榮辱嗎？司法隊伍專業化是司法公正的前提和基礎性要求，是左右司法正確與否的先決條件，但在現實生活中各種不合格人員，仍在通過各種不正當渠道進入司法機關，如僅有小學文化的“三盲”院長姚曉紅之所以當院長，就是當地人大常委會任命的，是當地個別黨政機關領導干部打招呼的結果。試想手握重權的司法機關充斥著這樣一些人，不知道有多少冤假錯案會被制造出來。

由于我國現行司法體制存在上述所說的種種弊端，并產生了相應的問題和危害，就應對這些弊端進行相應的改革，這也同時為我們選準司法體制改革的突破口指明了方向。

（一）要改變司法權力地方化的現狀，就要改變司法機關與行政機關在人、財、物上的人身依附關系，使司法機關意志不再因其經濟命脈控制在行政機關手中，就不得不服從行政機關意志。要做到這一點：

1、使司法機關在機構設置和層級管理上完全獨立。實現司法機關自身的統一機構設置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更進一步說，司法系統的建制和管理應完全不受地方、政府的干預和控制。下級司法機關的建制和管理完全取決于上級司法機關的決定，而不是取決于地方政府，如人員編制，機構設置等。

2、建立司法機關財政保障機制。為了革除司法權力地方化的弊端，我國司法機關也應該盡快建立“地方足額上繳，中央統籌預算，系統層層下撥”的財政保障機制，規定每年由兩高根據全國各級法檢機關的實際需要，擬制財政預算，提交到全國人民代表大會，或其常務委員會審議通過，經審查批準后的財政預算，由中央財政和地方財政全額劃撥，將司法經費從地方財政分離出來，以徹底革除司法權力地方化。

3、組織人事上完全獨立?？梢哉f，現今司法隊伍中存在的許多問題，都是由于司法隊伍來源或構成不嚴格、不規范，不自主造成的，例如：許多地方政府時至今日仍然經常向同級地方司法機關委派非法律專業人擔任領導和一般司法人員。這個問題在基層尤其嚴重。雖然已經實行和國家司法考試制度會對此有所限制，但如果不從根本制度上想辦法，這個問題就不會得到真正解決。因此，司法機關及管理工作人員的進出，必需由司法機關自身依法獨立決定，不應受政府或其他團體的強制干預和影響。這樣才能減少乃至最終杜絕地方政府對司法權力的干預。

（二）要改變司法活動行政化的現狀，除了在外部環境上改變司法機關是行政機關自然延伸的現狀外，還要對司法機關內部相應的行政化的管理機制進行改革。要建立起以司法官為核心，辦案司法官對所辦案件本身就有決定權并獨立承擔責任的司法活動運行機制。

1、司法官的終身任命，必須具有必要的法律專業知識和學歷，經過考核獲得司法人員從業資格，并具備足夠司法實踐經驗的人，一旦經過司法委員會任命為法官，除非其觸犯法律或嚴重違背法官職業操守，即應享有終身的司法官資格。

2、司法官不可任意移調，不可撤職、免職。更不可輕易地調換職位。每個司法官都必須以其司法活動獨立地對法律負責，一個法官的失職或違法問題，并不構成其他法官包括其所司法機構上級司法官的失職或辭職的依據。

3、建立司法官的工作成績的內部管理監督、考核制度，促進司法官敬業愛崗，為司法工作作出貢獻。

（三）要改變我國司法官職業大眾化的弊端，就要在司法官的選用，選拔標準上進行改革，要大力拓展經過正規高等教育的法律人才進入司法機關的主渠道。重用法律專業人才，建立一套從律師隊伍中，選拔法官、檢察官的制度，確立按照不同專業素質評定不同等級檢察官、法官的標準，廢除目前按照行政職級、工齡評定等級的不合理標準；另一方面要堅決杜絕非專業人員進入司法隊伍從事司法工作，調離、辭退業務能力低下的司法官。對司法官的選拔不僅要強調政治屬性的強弱，更重要的是要看其業務資歷和實際辦案水平，保障司法官職務的穩定性和精英化，這樣的司法隊伍才能有勇氣和能力，抵御地方和部門保護，公平審判和法制統一才能實現。

注釋：

（1）見《遼寧法制報》2003年8月22日

（2）見《中華人民共和國憲法》第二條、第一百二十六條

（3）見《人民日報》2001年4月12日第五版

參考文獻：

李文廣《加強思想政治工作、建設高素質的法官隊伍》，人民法院報2000年9月20日最高人民法院肖楊院長在第二期西部基層法院院長培訓結業典禮上的講話。

二、司法活動行政化

司法機關的工作本在于獨立行使檢察權、審判權，而司法活動行政化卻讓不管是當地黨委還是當地政府都自覺不自覺的將當地司法機關納入自己的管理之下，對司法機關而言，黨委組織的下鄉扶貧要支持，計劃生育要抽調，文明機關創建要參加，招商引資任務要完成，與檢察審判有關無關的各種活動使得司法機關疲于應付。而另一方面，各地政府對憲法規定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法體制改革，嚴格執法、公正司法”加入到每年政府工作報告中，全無有違憲的察覺。這也難怪，在地方財政的眼中，由他們供給地方司法機關可不就像其普通的職能部門一樣嗎。再從內部結構看，司法行政化表現為從檢察長（院長），副檢察長（副院長），處（科、庭）長到普通司法官形成一個等級體系，這種等級是按照行政官員的職級套用的。工資獎金也只與其行政級別掛鉤，行政性職級甚至成為司法官能力與水平高低的計量器。雖然從1999年開始全國司法機關都開展了法官和檢察官的等級評定工作，但每位法官和檢察官都清楚地知道，這些等級只是個虛名和擺設，搞搞形式而已，副科、正處等行政級別對他們才更有意義，權利、勞保，甚至連人配坐什么車輛，有無專職秘書等都由司法官的行政職級來決定。而且司法職級是與行政職級相對應的，不少地級司法機關都規定，只有副科級以上行政職級者才能擔任助理審判員或助理檢察員，只有正科行政職級者才能被提請使命為審判員或檢察員。如此行政化的外部和內部管理機制，加劇并直接影響了司法的效率，既不利于司法工作的開展，更不利于司法隊伍整體素質的提高。

司法機關在運作的過程中也體現了非常強烈的行政化色彩，最典型的體現就是案件請求匯報制度。制度的初衷雖然是為了減少錯案，但他卻影響了司法獨立，上下級法院、檢察院的司法官的獨立司法權。另一個表現是辦理案件的司法又不直接參與辦案，這就是人們常說的“審者不判，判者不審”。有學者指出：行政講究的是高效，需要的是統一集中的領導，司法的生命在于公正，要求是獨立，行政與司法是截然不同的，當司法活動行政化后，還能正常運行嗎？還能確保司法公正嗎？

三、司法官職業大眾化

法律是一門科學，法官是一個職業，說白了，不是什么人都能當法官的，一支職業化的司法官隊伍，是司法機關完成憲法賦予的司法職責的前提，但目前司法官職業化狀況令人擔憂：一方面對現有司法官中不符合條件的人員，沒有很好的辦法進行消化，另一方面，目前仍有一些人通過各種不正當渠道進入司法機關。司法機關被組織人事部門，認為在各行業中，外行人最容易進入的機構，不必說法律專業文憑，基本法律常識的具備，也設有被作為從事司法工作的先決條件。為什么對進入醫院做醫生，對進入科研機構做研究的專業化要求很高，但對到司法機關工作的專業化要求反而很低呢？難道司法機關的工作比醫院不重要嗎？醫生的手術刀事關人體健康，檢察院的逮捕令、法院的判決書不是也維系著公民的生死榮辱嗎？司法隊伍專業化是司法公正的前提和基礎性要求，是左右司法正確與否的先決條件，但在現實生活中各種不合格人員，仍在通過各種不正當渠道進入司法機關，如僅有小學文化的“三盲”院長姚曉紅之所以當院長，就是當地人大常委會任命的，是當地個別黨政機關領導干部打招呼的結果。試想手握重權的司法機關充斥著這樣一些人，不知道有多少冤假錯案會被制造出來。

由于我國現行司法體制存在上述所說的種種弊端，并產生了相應的問題和危害，就應對這些弊端進行相應的改革，這也同時為我們選準司法體制改革的突破口指明了方向。

（一）要改變司法權力地方化的現狀，就要改變司法機關與行政機關在人、財、物上的人身依附關系，使司法機關意志不再因其經濟命脈控制在行政機關手中，就不得不服從行政機關意志。要做到這一點：

1、使司法機關在機構設置和層級管理上完全獨立。實現司法機關自身的統一機構設置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更進一步說，司法系統的建制和管理應完全不受地方、政府的干預和控制。下級司法機關的建制和管理完全取決于上級司法機關的決定，而不是取決于地方政府，如人員編制，機構設置等。

2、建立司法機關財政保障機制。為了革除司法權力地方化的弊端，我國司法機關也應該盡快建立“地方足額上繳，中央統籌預算，系統層層下撥”的財政保障機制，規定每年由兩高根據全國各級法檢機關的實際需要，擬制財政預算，提交到全國人民代表大會，或其常務委員會審議通過，經審查批準后的財政預算，由中央財政和地方財政全額劃撥，將司法經費從地方財政分離出來，以徹底革除司法權力地方化。

3、組織人事上完全獨立。可以說，現今司法隊伍中存在的許多問題，都是由于司法隊伍來源或構成不嚴格、不規范，不自主造成的，例如：許多地方政府時至今日仍然經常向同級地方司法機關委派非法律專業人擔任領導和一般司法人員。這個問題在基層尤其嚴重。雖然已經實行和國家司法考試制度會對此有所限制，但如果不從根本制度上想辦法，這個問題就不會得到真正解決。因此，司法機關及管理工作人員的進出，必需由司法機關自身依法獨立決定，不應受政府或其他團體的強制干預和影響。這樣才能減少乃至最終杜絕地方政府對司法權力的干預。

（二）要改變司法活動行政化的現狀，除了在外部環境上改變司法機關是行政機關自然延伸的現狀外，還要對司法機關內部相應的行政化的管理機制進行改革。要建立起以司法官為核心，辦案司法官對所辦案件本身就有決定權并獨立承擔責任的司法活動運行機制。

1、司法官的終身任命，必須具有必要的法律專業知識和學歷，經過考核獲得司法人員從業資格，并具備足夠司法實踐經驗的人，一旦經過司法委員會任命為法官，除非其觸犯法律或嚴重違背法官職業操守，即應享有終身的司法官資格。

2、司法官不可任意移調，不可撤職、免職。更不可輕易地調換職位。每個司法官都必須以其司法活動獨立地對法律負責，一個法官的失職或違法問題，并不構成其他法官包括其所司法機構上級司法官的失職或辭職的依據。

3、建立司法官的工作成績的內部管理監督、考核制度，促進司法官敬業愛崗，為司法工作作出貢獻。

（三）要改變我國司法官職業大眾化的弊端，就要在司法官的選用，選拔標準上進行改革，要大力拓展經過正規高等教育的法律人才進入司法機關的主渠道。重用法律專業人才，建立一套從律師隊伍中，選拔法官、檢察官的制度，確立按照不同專業素質評定不同等級檢察官、法官的標準，廢除目前按照行政職級、工齡評定等級的不合理標準；另一方面要堅決杜絕非專業人員進入司法隊伍從事司法工作，調離、辭退業務能力低下的司法官。對司法官的選拔不僅要強調政治屬性的強弱，更重要的是要看其業務資歷和實際辦案水平，保障司法官職務的穩定性和精英化，這樣的司法隊伍才能有勇氣和能力，抵御地方和部門保護，公平審判和法制統一才能實現。

注釋：

（1）見《遼寧法制報》2003年8月22日

（2）見《中華人民共和國憲法》第二條、第一百二十六條

（3）見《人民日報》2001年4月12日第五版

參考文獻：

李文廣《加強思想政治工作、建設高素質的法官隊伍》，人民法院報2000年9月20日最高人民法院肖楊院長在第二期西部基層法院院長培訓結業典禮上的講話。