第一篇：PPP模式在教育領(lǐng)域的應(yīng)用研究-曹田

PPP模式在教育領(lǐng)域的應(yīng)用研究

曹田

摘要：教育市場(chǎng)化改革以及改善服務(wù)供給的訴求催生了公私合作PPP模式在教育領(lǐng)域的應(yīng)用，隨著人們對(duì)教育質(zhì)量、效益、公平的需求日益加深，教育領(lǐng)域逐漸開(kāi)始通過(guò)各種形式的PPP將私人部門(mén)的資源和管理等方面的優(yōu)勢(shì)引入教育領(lǐng)域的嘗試。本文以此作為切入點(diǎn)，從理論與實(shí)踐兩個(gè)方面簡(jiǎn)要闡述PPP模式在教育領(lǐng)域的探索性應(yīng)用。

教育是到社會(huì)文明演進(jìn)的靈魂指引，是一個(gè)國(guó)家或民族全民性和持久性發(fā)展的社會(huì)原動(dòng)力。為尋求教育在普及、質(zhì)量和績(jī)效等不同層次和水平的縱深發(fā)展，各地政府不斷在教育體制、教育管理等方面探索改革措施，以克服傳統(tǒng)教育服務(wù)供給方式的弊端。

筆者以當(dāng)下盛行的PPP模式作為研究切入點(diǎn)，在對(duì)其概念性解讀以及在教育領(lǐng)域應(yīng)用回顧的基礎(chǔ)上，以曾經(jīng)手的實(shí)操案例為補(bǔ)充，著重闡述如何利用PPP模式吸納私人部門(mén)在融資、管理等方面積極有效的成分，以補(bǔ)充政府在經(jīng)費(fèi)和管理等方面的不足，為規(guī)范教育市場(chǎng)化改革、改善教育服務(wù)供給，以更加科學(xué)有效的方式引入私人部門(mén)優(yōu)勢(shì)促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展提供借鑒。

一、PPP內(nèi)涵界定

PPP是公共部門(mén)為了公共產(chǎn)品或服務(wù)更好的供給，通過(guò)正式契約或合同與私人部門(mén)建立起來(lái)的一種長(zhǎng)效的、形式多樣的合作關(guān)系，諸如特許經(jīng)營(yíng)、合同管理等。本文所探討的PPP是指涉及公共機(jī)構(gòu)和私人部門(mén)之間所形成的，旨在改善公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給而建立起來(lái)的各種合作關(guān)系，通常伴隨引入私人部門(mén)的資源或?qū)ｉL(zhǎng)優(yōu)勢(shì)等目的。

PPP的確立通常通過(guò)書(shū)面的、正式的協(xié)議或合約明確規(guī)定合作關(guān)系的條款，包括責(zé)任分擔(dān)、控制權(quán)分配、合作范圍、交付條件、回報(bào)機(jī)制等。PPP是以效率為導(dǎo)向的關(guān)注成果的制度安排，是建立在政府和私營(yíng)合作方各自優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上的角色互補(bǔ)和能力重構(gòu)，PPP的范圍及其盈利的潛力主要是受合約的制約，而不完全受市場(chǎng)或政府法規(guī)的驅(qū)動(dòng)和調(diào)節(jié)①，公私合作關(guān)系不能總是被看做私有化，而是一種介于公有部門(mén)和私有部門(mén)之間的不參照其中任何一種模式的合作關(guān)系，公共部門(mén)至始至終都在合作框架中發(fā)揮著重要作用。

二、教育領(lǐng)域PPP辦學(xué)的發(fā)展

（一）國(guó)外教育PPP辦學(xué)的發(fā)展

國(guó)外教育領(lǐng)域中公共部門(mén)與私人實(shí)體的合作早在PPP術(shù)語(yǔ)形成之前就在一些國(guó)家存在，例如荷蘭、丹麥等國(guó)利用私人部門(mén)提供公共基礎(chǔ)教育己有100多年的歷史。但目前流行的“公 ①邁克爾·吉拉爾德.論公私合作關(guān)系——公私合作并非私有化[J].徐覺(jué)哉譯.國(guó)外社會(huì)科學(xué)文摘,2002,03.私合作”P(pán)PP通常指的是始于20世紀(jì)90年代早期的新趨勢(shì)，并且一般關(guān)于PPP術(shù)語(yǔ)的界定也被認(rèn)為適用于教育領(lǐng)域的PPP①。

自20世紀(jì)90年英國(guó)率先提出“公私合作伙伴關(guān)系”模式以來(lái)，在西方國(guó)家公共部門(mén)的民營(yíng)化理論影響和實(shí)踐改革浪潮的直接推動(dòng)下，西方各國(guó)紛紛開(kāi)啟了教育市場(chǎng)化的改革。各國(guó)對(duì)這種改革的雖有不同的稱謂，但無(wú)論是教育市場(chǎng)化、教育民營(yíng)化、教育私營(yíng)化，還是教育產(chǎn)業(yè)化、教育商品化，無(wú)不都表達(dá)了一個(gè)共同的信念，即把市場(chǎng)機(jī)制引入到教育領(lǐng)域，通過(guò)選擇、競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制來(lái)改革教育的辦學(xué)體制和管理模式，擴(kuò)展教育的選擇權(quán)。例如，英國(guó)的“私人融資計(jì)劃”、澳大利亞新南威爾士州的“新學(xué)校項(xiàng)目”、美國(guó)“特許學(xué)校”和“契約學(xué)校”、菲律賓和巴基斯坦的學(xué)校“領(lǐng)養(yǎng)”計(jì)劃、新西蘭的“選替教育”，以及智利和美國(guó)的非限制性教育券或仿教育券計(jì)劃等。

（二）國(guó)內(nèi)教育PPP辦學(xué)的發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，受西方國(guó)家市場(chǎng)化改革的影響，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和政府管理體制變革的推進(jìn)，市場(chǎng)化改革也開(kāi)始在我國(guó)的公共服務(wù)領(lǐng)域得到應(yīng)用，教育領(lǐng)域開(kāi)始逐步擴(kuò)大與私人部門(mén)的合作，開(kāi)啟引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革嘗試，并且這種改革的范圍開(kāi)始從設(shè)施維護(hù)、學(xué)生接送、學(xué)校餐飲等非核心領(lǐng)域向?qū)W校教學(xué)和教育供給等核心服務(wù)擴(kuò)展，出現(xiàn)了“公校辦民校”、“公私合作辦學(xué)”等嘗試性探索。

然而，從國(guó)內(nèi)對(duì)PPP研究和應(yīng)用情況來(lái)看，盡管PPP模式在我國(guó)公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已有一定的應(yīng)用，但遺憾的是，國(guó)內(nèi)對(duì)教育領(lǐng)域的PPP研究缺乏專門(mén)性和整體性，對(duì)教育領(lǐng)域擴(kuò)大與私人部門(mén)的合作、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的相關(guān)研究絕大多數(shù)都還停留在市場(chǎng)化的視域里，仍然是限于從市場(chǎng)化或民營(yíng)化視角的籠統(tǒng)探討。

三、案例分析

依區(qū)域性教育需求層次及面臨問(wèn)題的不同，教育領(lǐng)域PPP合作辦學(xué)的模式類型較多，并且國(guó)內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的分類方式，本文以職業(yè)教育公私股份制合作辦學(xué)項(xiàng)目為案例，簡(jiǎn)要闡述PPP在調(diào)和政府、教育與市場(chǎng)關(guān)系以打破教育市場(chǎng)化困境的應(yīng)用嘗試。

（一）項(xiàng)目背景

根據(jù)新疆的地域特性、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀以及民族特征，職業(yè)教育培訓(xùn)擁有不同于內(nèi)地的供給模式和需求情況，在全疆范圍內(nèi)探索并推廣本地化的職業(yè)教育模式是促進(jìn)地方勞動(dòng)力接受職業(yè)教育，提高職業(yè)教育效率的重要措施。在本地化招生和就業(yè)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)本地化教育，不僅可以緩解少數(shù)民族就業(yè)的社會(huì)難題，更重要的是有利于全疆的社會(huì)安定與和諧發(fā)展。

因此，新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州察布查爾錫伯自治縣擬發(fā)展一所地方職業(yè)教育學(xué)校，探索地方招生、地方教育、地方就業(yè)的職業(yè)教育模式。

（二）方案設(shè)計(jì)

① Edueation International.Public Private Partnerships in Edueation[R].2009,09:21,16.1、設(shè)立察布查爾職業(yè)教育學(xué)院有限公司作為發(fā)展職業(yè)教育的投資運(yùn)作母體。由察布查爾投資發(fā)展集團(tuán)有限公司以貨幣和土地及房產(chǎn)的形式出資成立察布查爾職業(yè)教育學(xué)院有限公司，以公司制形式從事教育培訓(xùn)業(yè)務(wù)，組織形式靈活，適應(yīng)性較強(qiáng)，且在學(xué)費(fèi)價(jià)格機(jī)制方面擁有較大的自主性。

2、引入社會(huì)資本——伊泰集團(tuán)。伊泰集團(tuán)擁有強(qiáng)大的資金實(shí)力，通過(guò)協(xié)商洽談，伊泰集團(tuán)以增資的方式入股察布查爾職業(yè)教育學(xué)院，在股權(quán)層面達(dá)成合作，共同推進(jìn)察布查爾全縣職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展。員工穩(wěn)定是新疆地區(qū)大型企業(yè)面臨的普遍難題，通過(guò)合作辦學(xué)，伊泰集團(tuán)可依據(jù)自身的人員需求類型設(shè)置課程類別、課時(shí)數(shù)量，通過(guò)校企結(jié)合，依托、貼近伊泰的人員需求，推行訂單式培訓(xùn)、定崗培訓(xùn)、定向培訓(xùn)等培訓(xùn)模式，為伊泰集團(tuán)輸送優(yōu)秀學(xué)員，打造雙贏格局。

3、業(yè)務(wù)分類。察布查爾職業(yè)教育學(xué)院的業(yè)務(wù)類型涵蓋職業(yè)技能培訓(xùn)、教育輔助服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、職業(yè)中介服務(wù)等，其中糅雜了社會(huì)性（公益性）業(yè)務(wù)和收益性業(yè)務(wù)，學(xué)院在設(shè)立時(shí)要將兩類業(yè)務(wù)分開(kāi)，明確業(yè)務(wù)分類體系，公益性業(yè)務(wù)依區(qū)域政策采用政府補(bǔ)貼的形式，收益性業(yè)務(wù)則參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，兩類業(yè)務(wù)獨(dú)立核算，以確保投資人合理的收益回報(bào)。

4、組織結(jié)構(gòu)。察布查爾職業(yè)教育學(xué)院是察布查爾投資發(fā)展集團(tuán)的全資子公司，后期伊泰公司、合作高校將以增資擴(kuò)股的方式入股察布查爾職業(yè)教育學(xué)院，學(xué)院與各高校通過(guò)成立“合作辦學(xué)項(xiàng)目公司”的形式展開(kāi)合作，各項(xiàng)目公司間獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。

察布查爾職業(yè)教育學(xué)院以“一校，三中心，多基地，合作辦學(xué)”的模式發(fā)展。同時(shí)，察布查爾職業(yè)技術(shù)學(xué)院下設(shè)綜合辦公室、就業(yè)招生部、合作辦學(xué)部、教務(wù)管理部、學(xué)生工作部、財(cái)務(wù)部六個(gè)輔助部門(mén)。

圖 1 察布查爾職業(yè)教育組織結(jié)構(gòu)圖

四、啟示

PPP作為調(diào)節(jié)政府、教育與市場(chǎng)三者關(guān)系的一把鑰匙，是改革教育領(lǐng)域辦學(xué)模式的新舉措。PPP模式能夠克服傳統(tǒng)教育供給形式和完全市場(chǎng)化變革的弊端，利用公私部門(mén)的有限合作方式來(lái)改善基礎(chǔ)教育的供給效率和質(zhì)量，從而為公眾提供更多可供選擇的、高質(zhì)量的教育，同時(shí)引入民間資源也減輕了政府在教育領(lǐng)域供給的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

PPP對(duì)于促進(jìn)各層次教育的發(fā)展均有多方面的意義，國(guó)家宏觀層面也在創(chuàng)設(shè)積極、寬松的制度安排，但鑒于目前我國(guó)教育領(lǐng)域公私合作的政策條文尚不明朗細(xì)致，以PPP形式進(jìn)行教育供給的服務(wù)內(nèi)容、范圍以及私人合作者的資質(zhì)要求等需要詳細(xì)的評(píng)估審定。因此，教育領(lǐng)域成功實(shí)踐PPP模式需要周密的前期規(guī)劃和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)施過(guò)程，以避免可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題，從而順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

第二篇：PPP模式在教育領(lǐng)域的應(yīng)用研究

PPP模式在教育領(lǐng)域的應(yīng)用研究

教育是到社會(huì)文明演進(jìn)的靈魂指引，是一個(gè)國(guó)家或民族全民性和持久性發(fā)展的社會(huì)原動(dòng)力。為尋求教育在普及、質(zhì)量和績(jī)效等不同層次和水平的縱深發(fā)展，各地政府不斷在教育體制、教育管理等方面探索改革措施，以克服傳統(tǒng)教育服務(wù)供給方式的弊端。

筆者以當(dāng)下盛行的PPP模式作為研究切入點(diǎn)，在對(duì)其概念性解讀以及在教育領(lǐng)域應(yīng)用回顧的基礎(chǔ)上，以曾經(jīng)手的實(shí)操案例為補(bǔ)充，著重闡述如何利用PPP模式吸納私人部門(mén)在融資、管理等方面積極有效的成分，以補(bǔ)充政府在經(jīng)費(fèi)和管理等方面的不足，為規(guī)范教育市場(chǎng)化改革、改善教育服務(wù)供給，以更加科學(xué)有效的方式引入私人部門(mén)優(yōu)勢(shì)促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展提供借鑒。

一、PPP內(nèi)涵界定

PPP是公共部門(mén)為了公共產(chǎn)品或服務(wù)更好的供給，通過(guò)正式契約或合同與私人部門(mén)建立起來(lái)的一種長(zhǎng)效的、形式多樣的合作關(guān)系，諸如特許經(jīng)營(yíng)、合同管理等。本文所探討的PPP是指涉及公共機(jī)構(gòu)和私人部門(mén)之間所形成的，旨在改善公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給而建立起來(lái)的各種合作關(guān)系，通常伴隨引入私人部門(mén)的資源或?qū)ｉL(zhǎng)優(yōu)勢(shì)等目的。

PPP的確立通常通過(guò)書(shū)面的、正式的協(xié)議或合約明確規(guī)定合作關(guān)系的條款，包括責(zé)任分擔(dān)、控制權(quán)分配、合作范圍、交付條件、回報(bào)機(jī)制等。PPP是以效率為導(dǎo)向的關(guān)注成果的制度安排，是建立在政府和私營(yíng)合作方各自優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上的角色互補(bǔ)和能力重構(gòu)，PPP的范圍及其盈利的潛力主要是受合約的制約，而不完全受市場(chǎng)或政府法規(guī)的驅(qū)動(dòng)和調(diào)節(jié)[1]，公私合作關(guān)系不能總是被看做私有化，而是一種介于公有部門(mén)和私有部門(mén)之間的不參照其中任何一種模式的合作關(guān)系，公共部門(mén)至始至終都在合作框架中發(fā)揮著重要作用。

二、教育領(lǐng)域PPP辦學(xué)的發(fā)展

國(guó)外教育PPP辦學(xué)的發(fā)展

國(guó)外教育領(lǐng)域中公共部門(mén)與私人實(shí)體的合作早在PPP術(shù)語(yǔ)形成之前就在一些國(guó)家存在，例如荷蘭、丹麥等國(guó)利用私人部門(mén)提供公共基礎(chǔ)教育己有100多年的歷史。但目前流行的“公私合作”P(pán)PP通常指的是始于20世紀(jì)90年代早期的新趨勢(shì)，并且一般關(guān)于PPP術(shù)語(yǔ)的界定也被認(rèn)為適用于教育領(lǐng)域的PPP[2]。

自 20世紀(jì)90年英國(guó)率先提出“公私合作伙伴關(guān)系”模式以來(lái)，在西方國(guó)家公共部門(mén)的民營(yíng)化理論影響和實(shí)踐改革浪潮的直接推動(dòng)下，西方各國(guó)紛紛開(kāi)啟了教育市場(chǎng)化的改革。各國(guó)對(duì)這種改革的雖有不同的稱謂，但無(wú)論是教育市場(chǎng)化、教育民營(yíng)化、教育私營(yíng)化，還是教育產(chǎn)業(yè)化、教育商品化，無(wú)不都表達(dá)了一個(gè)共同的信念，即把市場(chǎng)機(jī)制引入到教育領(lǐng)域，通過(guò)選擇、競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制來(lái)改革教育的辦學(xué)體制和管理模式，擴(kuò)展教育的選擇權(quán)。例如，英國(guó)的“私人融資計(jì)劃”、澳大利亞新南威爾士州的“新學(xué)校項(xiàng)目”、美國(guó)“特許學(xué)校”和“契約學(xué)校”、菲律賓和巴基斯坦的學(xué)校“領(lǐng)養(yǎng)”計(jì)劃、新西蘭的“選替教育”，以及智利和美國(guó)的非限制性教育券或仿教育券計(jì)劃等。

國(guó)內(nèi)教育PPP辦學(xué)的發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，受西方國(guó)家市場(chǎng)化改革的影響，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和政府管理體制變革的推進(jìn)，市場(chǎng)化改革也開(kāi)始在我國(guó)的公共服務(wù)領(lǐng)域得到應(yīng)用，教育領(lǐng)域開(kāi)始逐步擴(kuò)大與私人部門(mén)的合作，開(kāi)啟引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革嘗試，并且這種改革的范圍開(kāi)始從設(shè)施維護(hù)、學(xué)生接送、學(xué)校餐飲等非核心領(lǐng)域向?qū)W校教學(xué)和教育供給等核心服務(wù)擴(kuò)展，出現(xiàn)了“公校辦民校”、“公私合作辦學(xué)”等嘗試性探索。

然而，從國(guó)內(nèi)對(duì)PPP研究和應(yīng)用情況來(lái)看，盡管PPP模式在我國(guó)公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已有一定的應(yīng)用，但遺憾的是，國(guó)內(nèi)對(duì)教育領(lǐng)域的PPP研究缺乏專門(mén)性和整體性，對(duì)教育領(lǐng)域擴(kuò)大與私人部門(mén)的合作、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的相關(guān)研究絕大多數(shù)都還停留在市場(chǎng)化的視域里，仍然是限于從市場(chǎng)化或民營(yíng)化視角的籠統(tǒng)探討。

三、案例分析

依區(qū)域性教育需求層次及面臨問(wèn)題的不同，教育領(lǐng)域PPP合作辦學(xué)的模式類型較多，并且國(guó)內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的分類方式，本文以職業(yè)教育公私股份制合作辦學(xué)項(xiàng)目為案例，簡(jiǎn)要闡述PPP在調(diào)和政府、教育與市場(chǎng)關(guān)系以打破教育市場(chǎng)化困境的應(yīng)用嘗試。

項(xiàng)目背景

根據(jù)新疆的地域特性、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀以及民族特征，職業(yè)教育培訓(xùn)擁有不同于內(nèi)地的供給模式和需求情況，在全疆范圍內(nèi)探索并推廣本地化的職業(yè)教育模式是促進(jìn)地方勞動(dòng)力接受職業(yè)教育，提高職業(yè)教育效率的重要措施。在本地化招生和就業(yè)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)本地化教育，不僅可以緩解少數(shù)民族就業(yè)的社會(huì)難題，更重要的是有利于全疆的社會(huì)安定與和諧發(fā)展。因此，新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州察布查爾錫伯自治縣擬發(fā)展一所地方職業(yè)教育學(xué)校，探索地方招生、地方教育、地方就業(yè)的職業(yè)教育模式。

方案設(shè)計(jì)

1、設(shè)立察布查爾職業(yè)教育學(xué)院有限公司作為發(fā)展職業(yè)教育的投資運(yùn)作母體。由察布查爾投資發(fā)展集團(tuán)有限公司以貨幣和土地及房產(chǎn)的形式出資成立察布查爾職業(yè)教育學(xué)院有限公司，以公司制形式從事教育培訓(xùn)業(yè)務(wù)，組織形式靈活，適應(yīng)性較強(qiáng)，且在學(xué)費(fèi)價(jià)格機(jī)制方面擁有較大的自主性。

2、引入社會(huì)資本——伊泰集團(tuán)。伊泰集團(tuán)擁有強(qiáng)大的資金實(shí)力，通過(guò)協(xié)商洽談，伊泰集團(tuán)以增資的方式入股察布查爾職業(yè)教育學(xué)院，在股權(quán)層面達(dá)成合作，共同推進(jìn)察布查爾全縣職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展。員工穩(wěn)定是新疆地區(qū)大型企業(yè)面臨的普遍難題，通過(guò)合作辦學(xué)，伊泰集團(tuán)可依據(jù)自身的人員需求類型設(shè)置課程類別、課時(shí)數(shù)量，通過(guò)校企結(jié)合，依托、貼近伊泰的人員需求，推行訂單式培訓(xùn)、定崗培訓(xùn)、定向培訓(xùn)等培訓(xùn)模式，為伊泰集團(tuán)輸送優(yōu)秀學(xué)員，打造雙贏格局。

3、業(yè)務(wù)分類。察布查爾職業(yè)教育學(xué)院的業(yè)務(wù)類型涵蓋職業(yè)技能培訓(xùn)、教育輔助服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、職業(yè)中介服務(wù)等，其中糅雜了社會(huì)性（公益性）業(yè)務(wù)和收益性業(yè)務(wù)，學(xué)院在設(shè)立時(shí)要將兩類業(yè)務(wù)分開(kāi)，明確業(yè)務(wù)分類體系，公益性業(yè)務(wù)依區(qū)域政策采用政府補(bǔ)貼的形式，收益性業(yè)務(wù)則參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，兩類業(yè)務(wù)獨(dú)立核算，以確保投資人合理的收益回報(bào)。

4、組織結(jié)構(gòu)。察布查爾職業(yè)教育學(xué)院是察布查爾投資發(fā)展集團(tuán)的全資子公司，后期伊泰公司、合作高校將以增資擴(kuò)股的方式入股察布查爾職業(yè)教育學(xué)院，學(xué)院與各高校通過(guò)成立“合作辦學(xué)項(xiàng)目公司”的形式展開(kāi)合作，各項(xiàng)目公司間獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。

察布查爾職業(yè)教育學(xué)院以“一校，三中心，多基地，合作辦學(xué)”的模式發(fā)展。同時(shí)，察布查爾職業(yè)技術(shù)學(xué)院下設(shè)綜合辦公室、就業(yè)招生部、合作辦學(xué)部、教務(wù)管理部、學(xué)生工作部、財(cái)務(wù)部六個(gè)輔助部門(mén)。

四、啟示

PPP作為調(diào)節(jié)政府、教育與市場(chǎng)三者關(guān)系的一把鑰匙，是改革教育領(lǐng)域辦學(xué)模式的新舉措。PPP模式能夠克服傳統(tǒng)教育供給形式和完全市場(chǎng)化變革的弊端，利用公私部門(mén)的有限合作方式來(lái)改善基礎(chǔ)教育的供給效率和質(zhì)量，從而為公眾提供更多可供選擇的、高質(zhì)量的教育，同時(shí)引入民間資源也減輕了政府在教育領(lǐng)域供給的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

PPP對(duì)于促進(jìn)各層次教育的發(fā)展均有多方面的意義，國(guó)家宏觀層面也在創(chuàng)設(shè)積極、寬松的制度安排，但鑒于目前我國(guó)教育領(lǐng)域公私合作的政策條文尚不明朗細(xì)致，以PPP 形式進(jìn)行教育供給的服務(wù)內(nèi)容、范圍以及私人合作者的資質(zhì)要求等需要詳細(xì)的評(píng)估審定。因此，教育領(lǐng)域成功實(shí)踐PPP模式需要周密的前期規(guī)劃和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)施過(guò)程，以避免可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題，從而順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

第三篇：PPP模式在國(guó)家體育場(chǎng)

PPP模式在國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）項(xiàng)目的應(yīng)用分析 ——試論公開(kāi)招標(biāo)是PPP項(xiàng)目實(shí)施的有效途徑

2015-03-03

引言

隨著國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》及《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》等文件頒布實(shí)施，我國(guó)市政公用事業(yè)改革進(jìn)一步深化。當(dāng)前我國(guó)在城鎮(zhèn)化建設(shè)、化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、改進(jìn)政府公共服務(wù)、提高資金社會(huì)效率等方面存在諸多問(wèn)題，推廣PPP模式尤為重要。

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：在自然壟斷行業(yè)實(shí)行政企分開(kāi)，特許經(jīng)營(yíng)改革；允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)；推廣政府購(gòu)買服務(wù)；大力發(fā)展混合制經(jīng)濟(jì)。國(guó)務(wù)院已推出80個(gè)PPP示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，鼓勵(lì)社會(huì)資本，以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與，要求把這80個(gè)PPP項(xiàng)目建成社會(huì)資本參與的樣板工程；指出各地政府要積極籌備更多的PPP項(xiàng)目。在財(cái)政部召開(kāi)的全國(guó)PPP專題會(huì)上，財(cái)政部對(duì)PPP作了系統(tǒng)部署，財(cái)政部作為PPP的第一責(zé)任部門(mén)，正大力推廣PPP。

國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)作為國(guó)內(nèi)大型咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)和招標(biāo)代理企業(yè)，自2006年起連續(xù)八年獲得“中國(guó)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)十強(qiáng)”第一名。集團(tuán)業(yè)務(wù)涵蓋各行各業(yè)，業(yè)績(jī)居業(yè)界首位，僅PPP項(xiàng)目就完成了200余項(xiàng)。其中，國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）是我國(guó)首個(gè)采取公開(kāi)招標(biāo)的PPP項(xiàng)目，也是我國(guó)相當(dāng)成功的大型PPP項(xiàng)目案例，目前正向全國(guó)推廣。國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)作為該項(xiàng)目的總顧問(wèn)單位，牽頭組織該項(xiàng)目的融資顧問(wèn)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、法律顧問(wèn)及招標(biāo)代理。

本文結(jié)合國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目，就當(dāng)前推廣PPP模式的意義及如何應(yīng)用進(jìn)行研究探討。

一、城鎮(zhèn)化面臨的問(wèn)題

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》要求：堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。中共中央、國(guó)務(wù)院于2014年3月印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014 —2020年)》指出，走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。但是，新型城鎮(zhèn)化需要大量資金投入，而已形成的大量地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也亟須化解。

1.地方債的形成

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》已于2014年8月31日修訂，并將于2015年1月1日開(kāi)始施行。修訂后的《預(yù)算法》稍微放開(kāi)了地方政府舉債的限制，規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”，“除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)”。而在此以前，依據(jù)自1995年開(kāi)始實(shí)施的《預(yù)算法》，地方政府各級(jí)預(yù)算不列赤字。為了進(jìn)行地方建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的十年時(shí)間里，地方政府通過(guò)組建各類地方融資平臺(tái)籌集資金，形成了大量的地方政府債。具體原因如下：

一是地方財(cái)力嚴(yán)重不足。由于地方財(cái)政過(guò)分依賴土地，一方面房地產(chǎn)調(diào)控帶來(lái)財(cái)政減收；另一方面保障和改善民生，尤其是新農(nóng)村建設(shè)、教育、醫(yī)療、社保等剛性支出持續(xù)攀升，財(cái)政收支矛盾非常突出。地方政府在不同程度上不顧自身償債能力，舉債度日。

二是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念影響。長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，許多領(lǐng)導(dǎo)干部思想仍停留在“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為輔”階段，對(duì)于政府指導(dǎo)干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行細(xì)節(jié)情有獨(dú)鐘，頻繁使用宏觀調(diào)控手段及財(cái)政力量對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)，破壞了市場(chǎng)規(guī)律，造成了嚴(yán)重依賴投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展模式。同時(shí)，誤解公有制為主導(dǎo)，認(rèn)為“公有制為主導(dǎo)”就是一切歸國(guó)有、一切歸政府所有，融資平臺(tái)和銀行都是公有。政府認(rèn)為“不怕還不了”；銀行認(rèn)為“不怕政府不還”。尤其是2008年實(shí)行經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后，由于取消了貸款數(shù)額限制，銀行爭(zhēng)搶政府項(xiàng)目，造成相當(dāng)部分銀行信貸資金“財(cái)政化”。

三是地主情結(jié)深厚。中國(guó)幾千年的農(nóng)業(yè)社會(huì)，地主情結(jié)根深蒂固。表現(xiàn)在個(gè)人上，重積累、輕享受，省吃節(jié)用、買田置地、建樓蓋房；表現(xiàn)在政府上，重投資、輕消費(fèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴投資拉動(dòng)而不是消費(fèi)增長(zhǎng)，為了建設(shè)不惜到處舉債。

四是監(jiān)管缺位。分稅制改革后，中央財(cái)政大量資金通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付劃撥地方，出現(xiàn)了配套資金“相互釣魚(yú)”現(xiàn)象，地方為了拿到中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，申報(bào)項(xiàng)目時(shí)承諾無(wú)法承擔(dān)的配套資金，只能靠舉債配套。

此外，以GDP為核心的干部考核制度，催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的“政績(jī)觀”，“前人借錢(qián)后人還債”導(dǎo)致各級(jí)地方政府普遍負(fù)債。

2．城鎮(zhèn)化建設(shè)的緊迫性

當(dāng)前我國(guó)實(shí)際城鎮(zhèn)化率并不高，由于軟件硬件配套不完善，名義上是超過(guò)50%，實(shí)際上只有40%。2020年要達(dá)到中央要求的60%，由此帶來(lái)的投資需求將超過(guò)40萬(wàn)億元。加上目前已形成了大量的地方債，舊債要還，新債要舉，資金缺口非常大。

亞行、世行一直倡導(dǎo)PPP模式，中央層面正在加速PPP模式立法進(jìn)程，國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院推出80個(gè)PPP示范項(xiàng)目，財(cái)政部正大力推動(dòng)PPP模式，地方政府對(duì)PPP更是高度關(guān)注，北京、上海、天津、浙江、福建等多個(gè)省市正在調(diào)研籌備PPP項(xiàng)目。因此，PPP模式未來(lái)大有可為。

二、推廣PPP模式的意義

黨的十八屆三中全會(huì)指出：推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。當(dāng)前，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制，大力推廣PPP模式，具有十分重要的意義。

1．PPP涵義

PPP即英文“Public Private Partnership”的縮寫(xiě)，譯為“公共私營(yíng)合作制”。

PPP模式通常被定義為政府公共部門(mén)與私人企業(yè)組織之間，為合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或者為提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。廣義的PPP包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式，PPP的核心是收益和風(fēng)險(xiǎn)的兼顧，即收益和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，缺一不可。狹義的PPP模式通常是指政府與私人部門(mén)組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。

2.PPP在全球應(yīng)用

PPP最早在19世紀(jì)的西方鐵路建設(shè)中以特許權(quán)形式出現(xiàn)。20世紀(jì)90年代，PPP被發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)和新興經(jīng)濟(jì)體大量用于交通運(yùn)輸、醫(yī)療、通信、能源、水務(wù)、固廢等領(lǐng)域。2008年美國(guó)次貸危機(jī)中，美國(guó)財(cái)長(zhǎng)蓋特納提出利用PPP機(jī)制來(lái)清除金融機(jī)構(gòu)有毒資產(chǎn)的方案，節(jié)約了財(cái)政救助成本。

3．PPP在我國(guó)發(fā)展

我國(guó)廣義上的PPP模式原以BOT、BOO、TOT等居多，1984年香港合和實(shí)業(yè)在深圳投資建設(shè)了沙角B電廠項(xiàng)目,是我國(guó)首家BOT項(xiàng)目，1995年廣西來(lái)賓電廠二期工程是我國(guó)引進(jìn)BOT方式的里程碑。目前，BOT方式在污水處理、垃圾處理、燃?xì)庠O(shè)施、高速公路和道路橋梁等市政公用領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。

2002年啟動(dòng)的國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目，是我國(guó)首個(gè)采取公開(kāi)招標(biāo)的典型的狹義上的PPP項(xiàng)目。政府通過(guò)資產(chǎn)存量轉(zhuǎn)讓（TOT）吸引社會(huì)資本、收益共享共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目也具有PPP特征，如國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)負(fù)責(zé)組織實(shí)施的“雙匯集團(tuán)國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓”、“天津市北水業(yè)國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓”、“虎門(mén)大橋10%股權(quán)轉(zhuǎn)讓”等項(xiàng)目，引進(jìn)了資金、技術(shù)和管理，實(shí)現(xiàn)了公私合營(yíng)。目前國(guó)內(nèi)規(guī)模最大、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)最高的北京魯家山生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，也按照PPP模式運(yùn)作。

4．推廣PPP意義

采用PPP模式加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)我國(guó)全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大意義。PPP模式能解決資金短缺、有效轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、提高服務(wù)效率、控制預(yù)算成本，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

第一，解決資金來(lái)源，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。推廣應(yīng)用PPP模式，PPP吸引社會(huì)資本，改變過(guò)去資金單一由政府提供的模式，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化可持續(xù)的資金投入機(jī)制。

第二，提高管理效率，提升公共服務(wù)水平。推廣應(yīng)用PPP模式是改進(jìn)政府公共服務(wù)的重要舉措。PPP項(xiàng)目是由專業(yè)部門(mén)運(yùn)營(yíng)，管理效率更高，PPP模式能將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，有助于厘清政府與市場(chǎng)的邊界，提升公共服務(wù)水平。

第三，提高PPP項(xiàng)目的綜合效益。成功的PPP兼顧財(cái)政和社會(huì)福利兩個(gè)角度。從財(cái)政角度，PPP機(jī)制能降低財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)；從社會(huì)福利的角度看，PPP機(jī)制能提高社會(huì)福利水平。

三、國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP模式介紹

奧運(yùn)是中華民族的百年之夢(mèng)。國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）是北京2008年奧運(yùn)會(huì)的主體育場(chǎng)，是標(biāo)志性建筑，是最具國(guó)際先進(jìn)水平的多功能體育場(chǎng)，可承擔(dān)各類比賽項(xiàng)目，能容納觀眾十萬(wàn)人。北京市政府為履行與國(guó)際奧委會(huì)簽訂的2008年第29屆奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)主辦城市合同項(xiàng)下的義務(wù)，決定在北京奧林匹克公園（B區(qū)）內(nèi)建設(shè)國(guó)家體育場(chǎng)。參照國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為降低項(xiàng)目的融資成本、運(yùn)營(yíng)成本、提高運(yùn)營(yíng)效率，北京市政府決定引進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制，采用公開(kāi)招標(biāo)方式選擇項(xiàng)目法人合作方（PPP）。投資人與代表市政府的北京市國(guó)有資產(chǎn)公司簽訂合作經(jīng)營(yíng)合同，雙方共同組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交等全面工作。

（一）項(xiàng)目總體情況 1．招標(biāo)情況

項(xiàng)目名稱：國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目法人合作方招標(biāo)（PPP項(xiàng)目）。招 標(biāo) 人：北京市人民政府。

咨詢服務(wù)及招標(biāo)機(jī)構(gòu)：國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)（原名為“國(guó)信招標(biāo)有限責(zé)任公司”）。資格預(yù)審公告：在中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)、《人民日?qǐng)?bào)》、《中國(guó)日?qǐng)?bào)》等發(fā)布。發(fā)標(biāo)時(shí)間：2003年4月21日。開(kāi)標(biāo)時(shí)間：2003年6月30日。招標(biāo)方式：公開(kāi)招標(biāo)，“一次招標(biāo)、兩步進(jìn)行”。

第一步招商，先進(jìn)行資格預(yù)審和意向征集，對(duì)全球39家申請(qǐng)人的投標(biāo)資格、建設(shè)方案設(shè)想、融資計(jì)劃思路、運(yùn)營(yíng)方案意向等進(jìn)行評(píng)估，確定5名投標(biāo)入圍者。

第二步招標(biāo)，對(duì)投標(biāo)人遞交的優(yōu)化設(shè)計(jì)方案、建設(shè)方案、融資方案、運(yùn)營(yíng)方案以及移交方案等進(jìn)行綜合評(píng)審，最終確定項(xiàng)目法人合作方。

中標(biāo)單位：中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體。投標(biāo)單位有中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體、北京建工集團(tuán)聯(lián)合體、筑巢國(guó)際聯(lián)合體、MAX BOEGL聯(lián)合體（德國(guó)）等四家單位。

簽約儀式：2003年8月9日上午，在人民大會(huì)堂舉行，北京奧組委常務(wù)副主席、北京市副市長(zhǎng)劉敬民、國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)董事長(zhǎng)葉青和中標(biāo)人代表參加簽約儀式。

2．特許經(jīng)營(yíng)期 2008年奧運(yùn)會(huì)后30年。3．融資情況

招標(biāo)控制價(jià)：中標(biāo)人出資不得超過(guò)49%（政府投資比例不得低于51%）。融資比例：中標(biāo)人出資42%（政府出資58%）。

北京市政府的投資部分注入項(xiàng)目公司，委托北京市國(guó)有資產(chǎn)公司作為出資人代表。4．相關(guān)權(quán)利

政府按出資比例擁有項(xiàng)目所有權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)管權(quán)，但不參與項(xiàng)目的收益分配；中標(biāo)人有經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，但沒(méi)有項(xiàng)目的處置權(quán)。經(jīng)營(yíng)期滿，項(xiàng)目公司向北京市政府移交全部資產(chǎn)。

（二）顧問(wèn)服務(wù)內(nèi)容

國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)作為國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目的總顧問(wèn)單位，為本項(xiàng)目提供了咨詢服務(wù)及招標(biāo)代理工作。內(nèi)容包括：

1．編制《特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案》

首先通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研，組織潛在投資人盡職調(diào)查，讓投資人了解項(xiàng)目情況，以利于作出科學(xué)的投資決策；政府也能了解投資人的實(shí)力及投資意愿，便于制訂對(duì)策。然后編制《特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案》，內(nèi)容包括：工作計(jì)劃、實(shí)施步驟、邊界條件、風(fēng)險(xiǎn)分析；搭建財(cái)務(wù)模型、進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算，提出政府與投資人出資比例建議等，為政府決策提供依據(jù)。2．發(fā)布信息，進(jìn)行全球招商

《中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)》是國(guó)家指定發(fā)布招標(biāo)公告的唯一網(wǎng)絡(luò)媒體，國(guó)內(nèi)外用戶關(guān)注度非常高，每天的訪問(wèn)量達(dá)百萬(wàn)以上。國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目在《中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)》、《人民日?qǐng)?bào)》等同時(shí)發(fā)布，吸引全球39家投資人參與競(jìng)爭(zhēng)。各投資人提交了項(xiàng)目初步方案，包括建設(shè)方案設(shè)想、融資思路、運(yùn)營(yíng)方案等。

3．編制招標(biāo)文件

國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件包括《資格預(yù)審文件》、《招標(biāo)文件》、《合作經(jīng)營(yíng)合同》、《特許權(quán)協(xié)議》、《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》等中英文全套法律文件。

（1）招標(biāo)文件組成部分。

第一卷《投標(biāo)人須知》：第一章《總則》；第二章《投標(biāo)人資格》；第三章《招標(biāo)文件》；第四章《投標(biāo)文件的構(gòu)成與要求》；第五章《投標(biāo)文件的編制要求》；第六章《開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)與定標(biāo)》；第七章《授予合同》；附件《投標(biāo)文件格式》。

第二卷《合同與協(xié)議》：第一篇《特許權(quán)協(xié)議》；第二篇《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》；第三篇《合作經(jīng)營(yíng)合同》。

第三卷《設(shè)計(jì)條件和設(shè)計(jì)大綱》：第一篇《國(guó)家體育場(chǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件》；第二篇《國(guó)家體育場(chǎng)奧運(yùn)工程設(shè)計(jì)大綱》；第三篇《巖土工程勘察報(bào)告》。

第四卷《建筑概念設(shè)計(jì)方案》。第五卷《參考資料》。（2）評(píng)標(biāo)辦法為綜合評(píng)估法。評(píng)審因素及權(quán)重如下： 建筑設(shè)計(jì)優(yōu)化方案： 10% 建設(shè)方案： 15% 融資方案： 20% 運(yùn)營(yíng)方案： 25% 財(cái)務(wù)分析： 5% 保險(xiǎn)方案： 5% 移交方案：5% 對(duì)合同文件響應(yīng)：15% 4．組織招標(biāo)投標(biāo)工作

經(jīng)過(guò)資格預(yù)審確定了五家合格投標(biāo)人，有四家投標(biāo)單位參加了投標(biāo)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)由北京市政府出資人代表和技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、體育設(shè)施運(yùn)營(yíng)和國(guó)際奧林匹克事務(wù)管理等方面的專家組成，成員人數(shù)為17人。評(píng)標(biāo)委員會(huì)依照評(píng)標(biāo)辦法，針對(duì)各投標(biāo)人的上述評(píng)審因素進(jìn)行了綜合評(píng)審，編寫(xiě)中英文《評(píng)標(biāo)報(bào)告》，推薦中標(biāo)人。

5．合同談判，簽署協(xié)議

由于招標(biāo)文件中附有《合作經(jīng)營(yíng)合同》、《特許權(quán)協(xié)議》及《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》，投標(biāo)人均作出了充分響應(yīng)，談判時(shí)沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性修改，雙方只就細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行討論并很快達(dá)成一致，因而合同談判愉快而高效。（1）《合作經(jīng)營(yíng)合同》，由中標(biāo)人與北京市國(guó)有資產(chǎn)公司簽署，由雙方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)維修及移交等事項(xiàng)。包括項(xiàng)目公司的章程、出資比例、收益分配、法人治理結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)管理、財(cái)務(wù)管理、招標(biāo)采購(gòu)、解散及終止等，從公司的設(shè)立、運(yùn)行到終止全過(guò)程約定。

（2）《特許權(quán)協(xié)議》，由項(xiàng)目公司與北京市政府簽署，協(xié)議界定了雙方權(quán)益和責(zé)任，明確了政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)有監(jiān)管的權(quán)利；約定雙方責(zé)任義務(wù)，如：特許范圍、特許年限、建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用、變更及終止、設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)、設(shè)施的使用維修及更新、安全管理、違約責(zé)任及爭(zhēng)議解決等。

（3）《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》，由項(xiàng)目公司與北京奧組委及北京市政府簽署，是項(xiàng)目公司為奧運(yùn)會(huì)提供服務(wù)的協(xié)議。協(xié)議規(guī)定北京奧組委使用國(guó)家體育場(chǎng)的權(quán)利和義務(wù)，項(xiàng)目公司為北京奧組委服務(wù)的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)。包括設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收、交付使用、運(yùn)行維護(hù)、服務(wù)管理、安全保衛(wèi)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，項(xiàng)目公司必須尊重奧運(yùn)準(zhǔn)則。

（三）鳥(niǎo)巢PPP模式的貢獻(xiàn)

北京2008年奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦，以及十多年的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)證明，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目貢獻(xiàn)突出。

1．拓展了融資渠道，解決了建設(shè)資金

國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目，既降低了北京市政府的投資額度（社會(huì)融資42%，政府投資58%），減輕了政府的投資壓力；通過(guò)引入社會(huì)資本，又全面提高資金利用效率，因而，節(jié)省了項(xiàng)目總投資，節(jié)約了社會(huì)總體資源。

2．提高了建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的整體效率

既避免了政府對(duì)項(xiàng)目設(shè)施后期維修及更改費(fèi)用的投入，又避免了政府對(duì)項(xiàng)目設(shè)施運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼，使政府免予背負(fù)長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，節(jié)省了政府的后期投入。

3．分散了政府投資風(fēng)險(xiǎn)

由于項(xiàng)目的每一個(gè)階段均由政府和投資人共同完成，也分擔(dān)了投資人的部分風(fēng)險(xiǎn)。政府和投資人真正整合成為戰(zhàn)略合作伙伴，共同參與設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)利益共享的長(zhǎng)期目標(biāo)。

4．探索出了政府進(jìn)行投融資體制改革的新模式

為北京后來(lái)的市場(chǎng)化融資積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)PPP模式發(fā)展奠定了基礎(chǔ)、樹(shù)立了榜樣。

四、PPP項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)實(shí)施要點(diǎn)

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目資源優(yōu)化配置，公開(kāi)招標(biāo)能在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中形成充分競(jìng)爭(zhēng)。PPP項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)實(shí)施要點(diǎn)如下：

（一）堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管 1.公開(kāi)招標(biāo)是法定的競(jìng)爭(zhēng)方式

在實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)時(shí)，有的地方政府片面追求吸引資金、不進(jìn)行招標(biāo)而直接與投資人進(jìn)行談判、對(duì)投資人承諾過(guò)高收益或固定回報(bào)。為此，國(guó)家有關(guān)部門(mén)下發(fā)了相關(guān)規(guī)定，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)范了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)施程序，對(duì)招投標(biāo)程序作了具體規(guī)定；《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》明確競(jìng)爭(zhēng)原則，要求公開(kāi)招標(biāo)；國(guó)務(wù)院推出80個(gè)PPP示范項(xiàng)目要求“面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)”；財(cái)政部也強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目必須公開(kāi)招標(biāo)。因此，PPP項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)是國(guó)家政策法規(guī)規(guī)定，具有強(qiáng)制性和法定性。

2.公開(kāi)招標(biāo)具有諸多優(yōu)勢(shì)

PPP項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)，其競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)、透明度高，既體現(xiàn)了“公平、公正、公開(kāi)”的原則，又能選擇最滿足招標(biāo)文件的投資人。

（1）公開(kāi)招標(biāo)能發(fā)現(xiàn)投資人，通過(guò)國(guó)家指定《中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)》等“三報(bào)一網(wǎng)”公開(kāi)發(fā)布項(xiàng)目信息，其權(quán)威性高、聚焦性強(qiáng)，廣泛引起投資人關(guān)注，吸引國(guó)內(nèi)外投資人參與競(jìng)爭(zhēng)。因此，公開(kāi)招標(biāo)能發(fā)現(xiàn)更多更強(qiáng)的投資人。

（2）公開(kāi)招標(biāo)能發(fā)現(xiàn)價(jià)值，公開(kāi)招標(biāo)能實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的“物有所值”。通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)，防止壟斷；避免信息不對(duì)稱給政府造成的損失；促使投資人保證質(zhì)量、改善服務(wù)、降低費(fèi)用、提高效率，創(chuàng)造合理的利益回報(bào)。因此，公開(kāi)招標(biāo)能找到合理價(jià)格，從而發(fā)現(xiàn)價(jià)值。

（3）公開(kāi)招標(biāo)能在陽(yáng)光下操作，讓公眾廣泛參與并監(jiān)督，以利于防范PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中舞弊現(xiàn)象和滋生腐敗。

3.公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)

與傳統(tǒng)的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)相比，PPP項(xiàng)目的公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)關(guān)注以下重點(diǎn)：

（1）參與項(xiàng)目前期工作，PPP項(xiàng)目具有多樣性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)提前介入。政府在確定PPP項(xiàng)目時(shí)，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)參與項(xiàng)目前期論證，判定項(xiàng)目采用PPP模式的可行性，對(duì)項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及利潤(rùn)進(jìn)行綜合分析，編寫(xiě)PPP項(xiàng)目的《投融資方案》。

咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)參與PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、可行性研究、設(shè)計(jì)等前期工作，使各項(xiàng)工作在滿足規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的前提下，還應(yīng)符合PPP項(xiàng)目《投融資方案》。在技術(shù)方面，專業(yè)投資人有自身的特長(zhǎng)，用其成熟的技術(shù)，既可提高質(zhì)量、改善環(huán)境，又可節(jié)省投資、降低成本，對(duì)政府、公眾和投資人均有利。

（2）招標(biāo)工作提前介入，這樣不僅能縮短項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間，提高工作效率，還能從PPP項(xiàng)目起點(diǎn)開(kāi)始，周密策劃、縝密部署、統(tǒng)籌安排和規(guī)范組織。評(píng)標(biāo)辦法要科學(xué)完善，評(píng)標(biāo)因素應(yīng)綜合考慮投資、融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)維修及移交等方案。評(píng)委會(huì)應(yīng)有政府代表參加，充分體現(xiàn)政府的監(jiān)督管理權(quán)。

（3）招標(biāo)文件重視監(jiān)管，PPP項(xiàng)目一般為基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)項(xiàng)目，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)公眾利益。招標(biāo)文件應(yīng)規(guī)定的具體監(jiān)管制度和措施。如：

履約擔(dān)保，要求投資人提交履約擔(dān)保，可分階段設(shè)置：建設(shè)期履約擔(dān)保、運(yùn)營(yíng)期履約擔(dān)保，以及移交前的履約擔(dān)保等；

質(zhì)量及成本監(jiān)管，監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、公共利益、公眾安全、環(huán)境保護(hù)以及其他社會(huì)責(zé)任履行情況等；對(duì)經(jīng)營(yíng)成本進(jìn)行定期核驗(yàn)，包括動(dòng)力費(fèi)、材料費(fèi)、維修費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用等；

公眾監(jiān)督，PPP項(xiàng)目為公眾服務(wù)，公眾有權(quán)了解經(jīng)營(yíng)成本和服務(wù)質(zhì)量，經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)接受公眾監(jiān)督。還可委派專職監(jiān)督員，代表政府隨時(shí)監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況；

中期評(píng)估，每隔兩三年政府組織有關(guān)部門(mén)及專家對(duì)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行綜合評(píng)估，包括資產(chǎn)維護(hù)、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)使用、負(fù)債及擔(dān)保等所有內(nèi)容。（4）重視合同談判，PPP項(xiàng)目既要重視前期的溝通洽談，更要重視后期的合同談判。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定PPP項(xiàng)目的中標(biāo)人后，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)還要為合同談判提供支持，如制定談判方案和策略、對(duì)談判中的關(guān)鍵問(wèn)題提出建議，但不得對(duì)招標(biāo)文件和投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改或補(bǔ)充。

（二）堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用是PPP模式的實(shí)施基礎(chǔ)。堅(jiān)持市場(chǎng)化，確保項(xiàng)目質(zhì)量，降低項(xiàng)目成本。處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府和社會(huì)資本在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上合作。

首先，政府要有市場(chǎng)觀念。PPP的實(shí)質(zhì)是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，應(yīng)處理好政府與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系。在PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等具體環(huán)節(jié)，按照“權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，減少政府干預(yù)。但對(duì)供水、供氣、供電、污水處理、垃圾處理、公共交通等公共產(chǎn)品，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)服務(wù)效率的監(jiān)管。PPP項(xiàng)目是政府和企業(yè)之間的合作，按市場(chǎng)規(guī)律辦事，按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，通過(guò)合同條款約束政企雙方的行為。

其次，投資人要有綜合能力。PPP模式貫穿項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的整個(gè)生命周期，投資人應(yīng)有過(guò)硬的綜合實(shí)力，包括財(cái)務(wù)狀況、融資能力、經(jīng)驗(yàn)業(yè)績(jī)、技術(shù)和管理能力等。有實(shí)力的投資人能夠?qū)崿F(xiàn)“集團(tuán)作戰(zhàn)”，將設(shè)計(jì)單位、建設(shè)企業(yè)、供應(yīng)商、銀行等機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目的中標(biāo)人中信集團(tuán)聯(lián)合體，由中信集團(tuán)、國(guó)安岳強(qiáng)、北京城建等組成，具有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、融資等方面的綜合優(yōu)勢(shì)。

（三）堅(jiān)持公共利益最大化原則，兼顧社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益

PPP模式既涉及政府和社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效益，又涉及政府和公眾的社會(huì)效益。既要避免社會(huì)資本利潤(rùn)超出合理區(qū)間，公共服務(wù)價(jià)格高引發(fā)公眾不滿情緒；又要保障社會(huì)資本長(zhǎng)期合理回報(bào)，確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)可持續(xù)發(fā)展。因此，在進(jìn)行融資方式的設(shè)計(jì)時(shí)，要確保PPP模式能使項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益均有所提高，對(duì)社會(huì)效益較好、經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目，政府應(yīng)考慮給予適度的財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)，政府應(yīng)行使監(jiān)督管理權(quán)，切實(shí)維護(hù)好公眾利益。

（四）有效規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)，處理好發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系

1．選擇咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，規(guī)避操作風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP項(xiàng)目需要市場(chǎng)、政策、法律、財(cái)務(wù)以及技術(shù)等各方面的知識(shí)廣泛融合，政府部門(mén)往往缺乏系統(tǒng)的操作經(jīng)驗(yàn)，充分利用咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)技能，熟練掌握國(guó)家的政策規(guī)定，能制定出科學(xué)可行的PPP實(shí)施方案，使項(xiàng)目實(shí)施少走彎路，達(dá)到事半功倍的效果。

2．規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)工作，規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家有關(guān)部門(mén)要求PPP項(xiàng)目應(yīng)公開(kāi)招標(biāo)。公開(kāi)招標(biāo)能在“公開(kāi)、公平、公正”的原則下，通過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)選擇最合適的投資人，規(guī)避了政策風(fēng)險(xiǎn)。為了使PPP項(xiàng)目的咨詢服務(wù)和招標(biāo)代理有效銜接，依照國(guó)家對(duì)咨詢和招標(biāo)代理的資質(zhì)規(guī)定，由同時(shí)具有咨詢資質(zhì)和招標(biāo)資質(zhì)的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)擔(dān)任PPP項(xiàng)目的總顧問(wèn)是最理想的選擇。

結(jié)束語(yǔ)

國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目是我國(guó)首個(gè)采取公開(kāi)招標(biāo)的大型PPP項(xiàng)目，其操作規(guī)范、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益好，得到了國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部及北京市政府的充分肯定。國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)在咨詢服務(wù)和招標(biāo)過(guò)程中，精心策劃、規(guī)范實(shí)施，探索出PPP項(xiàng)目實(shí)施途徑，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在后來(lái)200多個(gè)PPP項(xiàng)目中得到鞏固和發(fā)展。實(shí)踐證明：公開(kāi)招標(biāo)是PPP項(xiàng)目實(shí)施的有效途徑。

來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》（作者：李長(zhǎng)軍 高存紅 單位：國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)）

第四篇：淺析智能交通領(lǐng)域的PPP建設(shè)模式

淺析智能交通領(lǐng)域的PPP建設(shè)模式

一、什么是PPP

PPP，是Public-Private Partnership的縮寫(xiě)，直譯為公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的合作伙伴關(guān)系，簡(jiǎn)譯為公私合營(yíng)，在中國(guó)又常被翻譯為公私合伙、政企合營(yíng)等。2014年11月29日，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》中，明確規(guī)定PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式模式包括OM(委托運(yùn)營(yíng))、BOT、BOOT（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）、DBFO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)）、TOT（轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓）、BOO（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）等等。投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用PPP即政府和社會(huì)資本合作模式。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

PPP模式因其在資金和效率上的優(yōu)勢(shì)，可廣泛應(yīng)用于自然資源開(kāi)發(fā)，電廠、供水或污水處理廠，通信，公路、隧道或橋梁，鐵路、地鐵，機(jī)場(chǎng)、港口等建設(shè)領(lǐng)域。PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念,但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改,而是對(duì)項(xiàng)目生命周期過(guò)程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。

PPP模式的目標(biāo)是多方參與、多方共贏。PPP的巨大優(yōu)越性是很明顯的： PPP模式實(shí)現(xiàn)了政企的真正合作；由于能夠吸引社會(huì)資本的廣泛參與；最重要的是PPP模式將風(fēng)險(xiǎn)管理透明化，PPP模式通過(guò)對(duì)政府和企業(yè)雙方股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)來(lái)合理分配風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)利，這樣的風(fēng)險(xiǎn)管理能夠很好的契合市場(chǎng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的定價(jià)機(jī)制。但是PPP模式也存在一些不足。首先，PPP模式解決的是政府層面的融資問(wèn)題，卻沒(méi)有解決參與其中的企業(yè)的融資問(wèn)題。有人撰文稱，PPP項(xiàng)目的融資可以將基金搭配債務(wù)、銀行貸款，如基金出20%，銀行貸款20%，基金要求10%的回報(bào)，銀行要求7%的回報(bào)，1：1配比，綜合成本就變成8.5%，比基金低一些，比銀行貸款高一些。

在傳統(tǒng)的智能交通領(lǐng)域的融資建設(shè)項(xiàng)目中，大多采用的是BT模式，由社會(huì)資本墊資，建好后轉(zhuǎn)交給政府，政府分期付款，但BT項(xiàng)目都需要市一級(jí)政府審核批準(zhǔn)，非批準(zhǔn)項(xiàng)目不得采用BT模式。

但PPP模式明顯排除了BT模式，因?yàn)閺腜PP所包含的建設(shè)模式中，所有模式都包含了一個(gè)“O”，也就是運(yùn)營(yíng)，而B(niǎo)T只是簡(jiǎn)單的建設(shè)-轉(zhuǎn)交。之所以排除BT模式，主要原因還是在于目前地方債規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)超出地方財(cái)政支付能力（一般口徑為15萬(wàn)億，2014年我國(guó)財(cái)政總收入也不過(guò)14萬(wàn)億多一點(diǎn)），我們也經(jīng)常聽(tīng)到某某集成商抱怨某某項(xiàng)目拖款嚴(yán)重，導(dǎo)致企業(yè)現(xiàn)金流非常緊張，無(wú)法按計(jì)劃參與下階段的BT項(xiàng)目。

二、交通管控項(xiàng)目的PPP

在2014年以前，智能交通領(lǐng)域的大型項(xiàng)目多為交通管控項(xiàng)目，如道路交通監(jiān)控、信號(hào)控制、交通誘導(dǎo)、系統(tǒng)集成等，業(yè)主和發(fā)包方基本上為地方政府，因此智能交通領(lǐng)域的BT項(xiàng)目基本上全部來(lái)自交通管控領(lǐng)域。高速公路機(jī)電領(lǐng)域的項(xiàng)目也很大，但其中有相當(dāng)部分為民營(yíng)資本所組建的高速公路管理公司所發(fā)包建設(shè)，BT項(xiàng)目也不多。

BT項(xiàng)目的好處是，集成商可以在短期內(nèi)匯集資金、設(shè)備、人員，完成項(xiàng)目建設(shè)調(diào)試，然后抽身參與其他項(xiàng)目；壞處在于，BT項(xiàng)目的合同金額往往超出合同約定，且分包嚴(yán)重、項(xiàng)目質(zhì)量難以保障。

整體而言，交通管控項(xiàng)目多是管理需求而產(chǎn)生的項(xiàng)目，屬于“政府付費(fèi)”的模式，不能對(duì)管理對(duì)象進(jìn)行收費(fèi)，在運(yùn)營(yíng)方面，也不可能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益。所以經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市和地區(qū)大多采用財(cái)政投資建設(shè)方式，很少向社會(huì)融資，在中西部部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的城市和地區(qū)，則傾向于采用BT以及其他融資建設(shè)模式，通過(guò)分期付款的形式，緩解財(cái)政壓力。交通管控項(xiàng)目的“交通違法罰款收入”是直接進(jìn)入到地方財(cái)政賬戶，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方不能參與“交通違法罰款收入”的分成，而且是被國(guó)家命令禁止的。現(xiàn)在有一些地方的項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用的來(lái)源，從“交通違法罰款收入”中分期撥付，與以往建設(shè)方直接參與分成相比，這一模式是將建設(shè)方排除在建設(shè)運(yùn)營(yíng)之外的，點(diǎn)位設(shè)置、設(shè)備選型等都由業(yè)主方?jīng)Q定，而以往則是直接由建設(shè)方負(fù)責(zé)，而且設(shè)置點(diǎn)位和設(shè)備類型在2007年公安部出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范使用道路交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的通知》前，都是不向社會(huì)公開(kāi)的。但這一模式是否違法國(guó)家禁令，還沒(méi)有明確的意見(jiàn)。

交通管控項(xiàng)目一直以來(lái)重硬偏軟，在一些項(xiàng)目中，軟件是作為硬件的附贈(zèng)服務(wù)存在的，項(xiàng)目建成之后，往往缺乏足夠的力量進(jìn)行維護(hù)和運(yùn)營(yíng)，也缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。現(xiàn)在在一二線城市中，對(duì)交通管控系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作已經(jīng)非常重視，千萬(wàn)級(jí)別的運(yùn)營(yíng)維護(hù)項(xiàng)目也不斷出現(xiàn)。

正因?yàn)橐酝捻?xiàng)目中，建設(shè)方在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)是缺席的，所以現(xiàn)在大多數(shù)交通管控項(xiàng)目會(huì)將系統(tǒng)的操作、維護(hù)培訓(xùn)作為要求之一寫(xiě)入合同，而且不少地方政府都越來(lái)越傾向于將項(xiàng)目打包給當(dāng)?shù)氐碾娦胚\(yùn)營(yíng)商，再由電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行項(xiàng)目的招投標(biāo)，項(xiàng)目建設(shè)的主體其實(shí)還是集成商，但在這些項(xiàng)目中成為了影子英雄，也就是說(shuō)，電信運(yùn)營(yíng)商在這其中不僅承擔(dān)了項(xiàng)目總包的角色，還承擔(dān)了運(yùn)營(yíng)的角色，項(xiàng)目有了本地化的運(yùn)營(yíng)維護(hù)企業(yè)，同時(shí)也可以根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)行效果，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)提出整改要求，更重要的是，本地的電信運(yùn)營(yíng)商大多是當(dāng)?shù)卣拈L(zhǎng)期合作伙伴，在項(xiàng)目費(fèi)用的支付方面，可以有很多的變通方式，不會(huì)造成因項(xiàng)目費(fèi)用支付不及時(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程拖沓、運(yùn)營(yíng)效率低下等情況發(fā)生。而對(duì)于參與建設(shè)的集成商而言，其好處在于不用擔(dān)心項(xiàng)目費(fèi)用的拖欠。

交通管控項(xiàng)目所具有的管理屬性，沒(méi)有商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，不管采用哪一種模式，最后的結(jié)果還是財(cái)政買單，加上目前政府拖欠工程款的現(xiàn)象不容樂(lè)觀，使得交通管控項(xiàng)目設(shè)計(jì)成為PPP方式的難度較大，資本感興趣的可能性較低。比較可行的方式，一是上文所提及的，將“交通違法罰款收入”與交通管理水平相結(jié)合，用科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，在項(xiàng)目周期內(nèi)測(cè)算道路交通通行效率和交通擁堵水平，然后從“交通違法罰款收入”中分期付清項(xiàng)目費(fèi)用；

二是與當(dāng)?shù)仉娦胚\(yùn)營(yíng)商合作，由電信運(yùn)營(yíng)商作為總建設(shè)和服務(wù)單位，電信運(yùn)營(yíng)商再公開(kāi)招標(biāo)選擇集成商，政府只與電信運(yùn)營(yíng)商發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系，政府可用的支付物品包括財(cái)政支付、土地支付以及其他抵押物，此外，交通管控項(xiàng)目所產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)交通信息和交通視頻資源，也可以作為電信運(yùn)營(yíng)商向用戶提供動(dòng)態(tài)交通信息服務(wù)的一個(gè)抵押。

三、智慧交通與智能公交項(xiàng)目的PPP

先要了解的一點(diǎn)是，交通口的智慧交通項(xiàng)目大多是偏軟的信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目，重硬輕軟也同樣存在于這個(gè)領(lǐng)域。

一段時(shí)間以來(lái)，交通口的智慧交通項(xiàng)目，大多小而散，主要為運(yùn)輸企業(yè)、公交出租企業(yè)的自發(fā)需求，也是為企業(yè)的車輛安全管理、智能調(diào)度而建設(shè)，項(xiàng)目簡(jiǎn)單，智能化水平較低。只有北上廣等少數(shù)城市，所成立的交通信息中心/綜合交通運(yùn)行指揮中心等類似機(jī)構(gòu)，有比較大型的信息系統(tǒng)集成和數(shù)據(jù)處理的項(xiàng)目。

在2014年以后，智能運(yùn)輸領(lǐng)域的大型項(xiàng)目也開(kāi)始增多，主要集中在公交智能化、出租汽車管理信息服務(wù)、路網(wǎng)監(jiān)測(cè)和應(yīng)急指揮、聯(lián)網(wǎng)售票等方面，而且這些項(xiàng)目的興起，大多有來(lái)自交通運(yùn)輸部的政策支持，前期的示范項(xiàng)目也大多有部一級(jí)的財(cái)政支持。因?yàn)轫?xiàng)目較少，項(xiàng)目總額不大，這個(gè)領(lǐng)域很少采用社會(huì)融資建設(shè)模式，基本來(lái)自政府財(cái)政投資。

當(dāng)交通運(yùn)輸部所主導(dǎo)的一些示范性項(xiàng)目落地之后，各示范城市（大多為省會(huì)城市）所在省份的其他城市，受到示范城市的影響，也開(kāi)始建設(shè)一些智慧交通項(xiàng)目，主要為公交智能化、出行信息服務(wù)、出租汽車管理信息服務(wù)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目從原來(lái)分散在各運(yùn)輸企業(yè)，逐步升級(jí)打包為市/區(qū)一級(jí)項(xiàng)目，體量和項(xiàng)目總額都迅速擴(kuò)大。但整體來(lái)說(shuō)，交通口在智慧交通領(lǐng)域的項(xiàng)目幾年難得一個(gè)，在申請(qǐng)財(cái)政資金方面，不是很困難，所以采用社會(huì)融資建設(shè)并不多見(jiàn)，在招投標(biāo)中也很少見(jiàn)BT模式，印象中近幾年只有前年的阜陽(yáng)智能公交項(xiàng)目采用了BT。

高速公路領(lǐng)域的交通智能化項(xiàng)目，比如ETC、高速公路監(jiān)控等等，其建設(shè)主體都是高速公路管理公司，大多是不差錢(qián)的主，有穩(wěn)定的高速公路通行費(fèi)收入。即便高速公路建設(shè)是PPP模式，但高速公路機(jī)電以及其他智能化項(xiàng)目大多也會(huì)是運(yùn)營(yíng)主體直接面向市場(chǎng)招投標(biāo)建設(shè)。只有路網(wǎng)監(jiān)測(cè)和交警口的視頻監(jiān)控設(shè)備，面向于管理，項(xiàng)目費(fèi)用來(lái)自政府投資，需要財(cái)政撥款，很少有社會(huì)融資的需求。

交通運(yùn)輸部2014年開(kāi)始推行的省級(jí)客運(yùn)聯(lián)網(wǎng)售票項(xiàng)目，意欲在2017年實(shí)現(xiàn)二級(jí)以上客運(yùn)站的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)售票，已有部分省份項(xiàng)目已建成，多是當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸部門(mén)財(cái)政投資，也有部分PPP項(xiàng)目，比如甘肅。

甘肅省運(yùn)管局采用PPP模式建設(shè)道路客運(yùn)聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)的過(guò)程中，其下屬的甘肅道路運(yùn)輸場(chǎng)站資產(chǎn)監(jiān)管運(yùn)營(yíng)中心作為國(guó)投資金出資人，委托下屬全國(guó)資的新陸港資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司履行國(guó)有資金股東權(quán)益，與招標(biāo)確定的社會(huì)資本方--北京盛威南凌科技有限公司按照混合所有制企業(yè)模式，成立股份制的甘肅公眾道路客運(yùn)聯(lián)網(wǎng)售票運(yùn)營(yíng)服務(wù)中心有限公司。在具體運(yùn)作中，甘肅道路運(yùn)輸場(chǎng)站資產(chǎn)監(jiān)管運(yùn)營(yíng)中心負(fù)責(zé)組織實(shí)施項(xiàng)目的招標(biāo)、建設(shè)等具體工作，并引進(jìn)社會(huì)資本2100萬(wàn)元，填補(bǔ)了項(xiàng)目建設(shè)資金缺口，解決了“建設(shè)難”問(wèn)題；采用市場(chǎng)化運(yùn)作模式，在道路客運(yùn)售票聯(lián)網(wǎng)的同時(shí)開(kāi)發(fā)商旅、廣告等業(yè)務(wù)，解決“運(yùn)營(yíng)難”問(wèn)題；通過(guò)制定統(tǒng)一規(guī)則，和客運(yùn)站簽訂合同，確保其合法利益，解決了“組織難”問(wèn)題。

城市智慧交通領(lǐng)域的項(xiàng)目包括綜合交通運(yùn)行指揮中心/交通信息與應(yīng)急指揮中心、停車管理/收費(fèi)聯(lián)網(wǎng)、公交智能化系統(tǒng)/出租車管理信息服務(wù)、出行信息服務(wù)、公共自行車等等。交通口的項(xiàng)目有面向管理需求的，也有面向服務(wù)需求的，交通口的智能系統(tǒng)所覆蓋到的交通參與者要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)交警口，服務(wù)對(duì)象也是面向所有出行者，而且其中有一些領(lǐng)域是可以合法合理的面向用戶收費(fèi)運(yùn)營(yíng)。

綜合交通運(yùn)行指揮中心/交通信息與應(yīng)急指揮中心，這個(gè)大多在一二線城市才有，是整合了路政、運(yùn)管、軌道、港航、城市客運(yùn)管理等諸多系統(tǒng)內(nèi)的交通信息，一些城市甚至接入了交警、氣象等部門(mén)的信息資源，最大化的獲取與城市有關(guān)的交通數(shù)據(jù)，從而為交通組織、交通運(yùn)行、交通應(yīng)急提供決策參考，同時(shí)為市民出行提供信息參考。這一類型的項(xiàng)目，將成為城市智慧交通建設(shè)的重要項(xiàng)目，能夠放入智慧城市框架下，作為其重要一部分，與其他城市管理信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。這一類型的項(xiàng)目，基本上只能依靠財(cái)政撥款來(lái)維持運(yùn)營(yíng)，也沒(méi)可能獲得“交通違法罰款收入”，目前也很少看到社會(huì)融資，因?yàn)榻ㄔO(shè)城市大多是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，而且一個(gè)城市也僅有一個(gè)項(xiàng)目，多為財(cái)政投資，未來(lái)中西部城市或可能需要社會(huì)融資，但PPP模式是否適用于這一領(lǐng)域，還有待資本來(lái)設(shè)計(jì)模式，以及行業(yè)內(nèi)的智慧支持。

停車管理/收費(fèi)聯(lián)網(wǎng)、公共自行車、出行信息服務(wù)等，都直接面向使用者，尤其是前兩者，每使用一次，都需要向運(yùn)營(yíng)方付費(fèi)，這兩個(gè)項(xiàng)目類型可以設(shè)計(jì)出很多的PPP模式，而且政府也完全可以放手讓社會(huì)資本參與，但前提是做好系統(tǒng)規(guī)劃和技術(shù)方案設(shè)計(jì)，同時(shí)出臺(tái)嚴(yán)格的考核措施，規(guī)范收費(fèi)費(fèi)率和價(jià)格。只是很可能在這個(gè)領(lǐng)域，政府的角色是既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又做裁判員，根本在于與民爭(zhēng)利，尤其是停車管理/收費(fèi)聯(lián)網(wǎng)，因?yàn)檫@個(gè)領(lǐng)域，沒(méi)有政府的牽頭參與，市場(chǎng)力量是很難完成資源整合，利益很難協(xié)調(diào)，前期投資成本巨大，或許成立國(guó)有與民營(yíng)的合資企業(yè)會(huì)比較靠譜，收入主要來(lái)自停車聯(lián)網(wǎng)之后的停車位收費(fèi)分成。路側(cè)的停車位聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)，不在這個(gè)范圍之內(nèi)，因?yàn)槁穫?cè)停車位屬于公共資源，按要求是要全部上繳財(cái)政。據(jù)了解一些要推行停車管理聯(lián)網(wǎng)的城市，多是成立市屬企業(yè)來(lái)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，其主要收入來(lái)源就是路側(cè)的停車位收費(fèi)。

至于公交智能化/出租車管理信息服務(wù)、出行信息服務(wù)，在示范城市中，建設(shè)資金大多由交通運(yùn)輸部補(bǔ)貼一部分，市級(jí)財(cái)政支持一部分，公交企業(yè)承擔(dān)一部分等來(lái)籌集，基本上不需要向社會(huì)融資。但在示范城市之外，尤其是中西部城市，即便將系統(tǒng)、硬件、運(yùn)營(yíng)打包在一起，也不過(guò)一兩千萬(wàn)，但對(duì)財(cái)政而言，這并不是優(yōu)先考慮的，如果示范城市以外的城市項(xiàng)目，要進(jìn)行社會(huì)融資，將比較困難。一是公交智能化系統(tǒng)在大部分功能設(shè)計(jì)上，是面向政府和公交企業(yè)的管理需求的，面向公眾的那一小部分，也都是沒(méi)可能收費(fèi)的，能設(shè)計(jì)PPP模式？首先，一兩千萬(wàn)的項(xiàng)目較難獲得社會(huì)資本關(guān)注，其次，中小城市的公交公司運(yùn)營(yíng)很難盈利，再次，中小城市的浮動(dòng)車數(shù)據(jù)對(duì)于交通信息服務(wù)企業(yè)而言，也缺乏吸引力，建立在此之上的手機(jī)出行APP，用戶規(guī)模欠缺，也難以吸引到廣告客戶。公交公司的車身廣告、車載電視和站牌廣告，早已經(jīng)被承包完畢，唯一可能有運(yùn)營(yíng)收入的，就只有電子站牌和出行信息服務(wù)APP的廣告收入。中小城市的公交智能化/出租車管理信息服務(wù)、出行信息服務(wù)，可能的PPP模式，就是將車身、場(chǎng)站、電子站牌、出行信息服務(wù)APP的所有廣告打包，作為運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的組成部分，合同期內(nèi)，雙方協(xié)商分成模式。

四、傳統(tǒng)集成商的角色？

從目前來(lái)看，不管是交通管控領(lǐng)域，還是高速公路、智慧交通、智能公交領(lǐng)域，甚少有傳統(tǒng)的集成商和工程商參與到運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)中去，目前所了解到，僅有千方科技、易華錄等少數(shù)幾家企業(yè)有參與到運(yùn)營(yíng)中去的可能，千方科技在2014年中標(biāo)了阜陽(yáng)智能公交BOT項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)4年，或許千方科技可以將此作為試點(diǎn)。

對(duì)于大多數(shù)的集成商而言，其角色依然是系統(tǒng)集成和產(chǎn)品設(shè)備提供安裝，參與到運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，人力、資金都是不可承受之重，要知道對(duì)一些項(xiàng)目較多的集成商來(lái)說(shuō)，連項(xiàng)目的后期維護(hù)和人員培訓(xùn)都是一個(gè)讓人頭疼的問(wèn)題，要分散不少的資源。所幸的是，不管項(xiàng)目建設(shè)模式如何變化，但集成商在項(xiàng)目建設(shè)中的核心地位不可能改變，一些本地的電信運(yùn)營(yíng)商中標(biāo)之后，通常會(huì)進(jìn)行二次招標(biāo)。只是一些上市公司可能會(huì)有業(yè)績(jī)和報(bào)表上的需求，中標(biāo)企業(yè)要一定是本企業(yè)出現(xiàn)，這會(huì)造成一些困擾。

未上市的集成商未來(lái)或可能與一兩家有興趣參與智能交通行業(yè)PPP模式的資本機(jī)構(gòu)，達(dá)成戰(zhàn)略合作，作為一個(gè)聯(lián)合體，去參與PPP模式的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，資金由資本機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，集成商只與資本機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。或者，集成商與銀行、證券金融機(jī)構(gòu)達(dá)成戰(zhàn)略合作，由銀行、金融機(jī)構(gòu)提供授信，集成商承擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，但這樣對(duì)集成商是一個(gè)非常大的挑戰(zhàn)，在經(jīng)營(yíng)模式上，是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

五、小結(jié)

從大環(huán)境來(lái)看，缺乏運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的項(xiàng)目不管設(shè)計(jì)成哪種PPP模式，社會(huì)資本的興趣都不會(huì)很大。國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三4月24日表示，國(guó)家發(fā)改委正準(zhǔn)備建一個(gè)PPP項(xiàng)目庫(kù)，目前正在收集、匯總地方的PPP項(xiàng)目。全國(guó)各地大概只有10％－20％左右的項(xiàng)目簽訂了合同。另外，4月25日開(kāi)幕的南京創(chuàng)洽會(huì)集中發(fā)布37個(gè)PPP合作項(xiàng)目，總投資240億元，擬引入社會(huì)資本146億元但有合作意向的洽談?wù)卟坏絻沙伞?/p>

這其中的原因，可能比較復(fù)雜，首先資本會(huì)對(duì)采用PPP模式的項(xiàng)目利潤(rùn)進(jìn)行一個(gè)比較，是否合算，是否合理，畢竟資本永遠(yuǎn)是逐利的，他們永遠(yuǎn)在尋找更高回報(bào)，投資期更短的項(xiàng)目；其次，在設(shè)計(jì)上會(huì)比較麻煩，要兼顧政府、投資方、建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)企業(yè)等多方利益；再次，社會(huì)資本對(duì)政府償債能力的擔(dān)憂，以及政府公信力下降的原因，政府項(xiàng)目的PPP模式，我們只能是且看且行。

整體而言，PPP模式還處于一個(gè)摸索階段，更需要眾多企業(yè)去探索，但可以斷定，傳統(tǒng)的ITS企業(yè)不可能成為PPP模式的主力，專業(yè)的事情交給更專業(yè)的人和機(jī)構(gòu)去做，這應(yīng)該是ITS企業(yè)應(yīng)該放在第一位考慮的。

不同于污水/垃圾處理、收費(fèi)公路建設(shè)、收費(fèi)停車位管理、與房地產(chǎn)有關(guān)的市政建設(shè)、客運(yùn)運(yùn)營(yíng)等公共服務(wù)，在智能交通領(lǐng)域，不論是交通管控還是智慧交通，都屬于信息化項(xiàng)目，其特點(diǎn)是建立在公路、營(yíng)運(yùn)車輛、停車位等交通基礎(chǔ)要素上，依附于這些交通要素；其次是不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，不能面向被管理者和用戶收費(fèi)；所以將這樣的項(xiàng)目PPP化，更為復(fù)雜，也更需要各方探索和妥協(xié)。

最后以國(guó)家ITS中心主任王笑京的話做結(jié)尾：PPP模式是我們國(guó)家在未來(lái)整個(gè)建設(shè)或者是產(chǎn)業(yè)發(fā)展中與大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的一個(gè)很重要的模式，國(guó)際上這種模式很普遍。在智能交通領(lǐng)域，PPP模式也應(yīng)該鼓勵(lì)，因?yàn)樗軌蚋嗟恼{(diào)動(dòng)社會(huì)資金及資源。當(dāng)然，政府引進(jìn)PPP模式的同時(shí)，要允許企業(yè)掙錢(qián)，如果沒(méi)有利潤(rùn)，沒(méi)有收益，不可能有企業(yè)資金涌入。不過(guò)，智能交通也有它的特殊性，比如說(shuō)有些和公共利益相關(guān)的系統(tǒng)，PPP模式就不大合適，像信號(hào)燈系統(tǒng)、違章抓拍系統(tǒng)，國(guó)內(nèi)曾經(jīng)嘗試PPP模式，但都不是很成功。所以，一些涉及到公益服務(wù)特別是和執(zhí)法相關(guān)的項(xiàng)目，最好還是以政府為主。

第五篇：P-C-M模式在旅游區(qū)景觀規(guī)劃的應(yīng)用研究

P-C-M模式在旅游區(qū)景觀規(guī)劃的應(yīng)用研究

發(fā)布時(shí)間： 2009-9-30 17:48:02 被閱覽數(shù)： 245 次 來(lái)源： 《農(nóng)業(yè)科技與信息》雜志

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摘要：采用景觀生態(tài)學(xué)P-C-M模式對(duì)永安市吉山旅游區(qū)景觀規(guī)劃進(jìn)行探討，在對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，擬定旅游區(qū)規(guī)劃方案。根據(jù)旅游需求特點(diǎn)及景觀特色將旅游區(qū)斑塊定義為不同性質(zhì)旅游功能區(qū)，劃分成為““兩區(qū)一帶”三大斑塊，將交通廊道理解為旅游景觀斑塊通道，分成三個(gè)層次進(jìn)行設(shè)計(jì)，對(duì)基質(zhì)背景的營(yíng)造根據(jù)旅游區(qū)所依托的大環(huán)境背景，分成自然與人文兩種類型。本研究立足旅游功能需求，將P-C-M模式中斑塊(Patch)、廊道(Corridor)、基質(zhì)(Matrix)的內(nèi)涵及范疇進(jìn)行特化及延伸，使之在實(shí)踐上具有可行性。該研究結(jié)果具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用意義。

關(guān)鍵詞：旅游；規(guī)劃模式；景觀生態(tài)

基金項(xiàng)目：福建工程學(xué)院科研發(fā)展基金資助項(xiàng)目（GY-Z0447）

斑塊(Patch)——廊道(Corridor)——基質(zhì)(Matrix)模式是景觀生態(tài)學(xué)用來(lái)解釋景觀結(jié)構(gòu)的基本模式，景觀生態(tài)學(xué)宏觀的思考問(wèn)題手法為旅游規(guī)劃提供了新的規(guī)劃視角，在旅游景觀分區(qū)、游線組織等方面采用景觀生態(tài)學(xué)的思想方法指導(dǎo)旅游區(qū)規(guī)劃已經(jīng)有不少的實(shí)踐。[1] 吉山鄉(xiāng)地處全國(guó)旅游城市福建省永安市城區(qū)西南郊，距城區(qū)約5km，是福建省首批歷史文化名鄉(xiāng)。本文以吉山旅游區(qū)景觀規(guī)劃為例，探討P-C-M模式在旅游景觀規(guī)劃中的應(yīng)用。1 研究區(qū)域現(xiàn)狀分析

吉山旅游區(qū)規(guī)劃范圍南從永安市吉山鄉(xiāng)上吉山村土堡起，北至下吉山叉溪口，東從北陵山，西至永寧高速公路；水上旅游開(kāi)發(fā)的范圍，東從西門(mén)電站大壩起，西至鴨母潭電站，南至上吉山電站水面。規(guī)劃主體為吉山鄉(xiāng)的下吉山村及北陵風(fēng)景區(qū)。總面積12.67km2，區(qū)內(nèi)自然條件優(yōu)越，人文資源豐富。

1.1 氣候條件 屬典型的亞熱帶季風(fēng)山地氣候，四季中夏長(zhǎng)冬短，氣候溫暖濕潤(rùn)，年均氣溫14.30 ℃～19.20 ℃，無(wú)霜期301d，年均日照1 766.10h，年降雨量1 688mm，年均降雨日數(shù)130～169d，適于常綠闊葉林等亞熱帶林木生長(zhǎng)，有利于地帶性特色植物景觀營(yíng)造。

1.2 交通狀況 吉山目前對(duì)外聯(lián)系的主要道路有205國(guó)道，同時(shí)有永寧高速公路、永武高速公路起于下吉山村，泉寧高速公路途經(jīng)吉山，并在此形成樞紐互通，對(duì)外交通廊道通暢便利。基礎(chǔ)設(shè)施比較完善。在規(guī)劃中應(yīng)考慮將進(jìn)入旅游景區(qū)的道路與過(guò)境道路相區(qū)別，同時(shí)完善區(qū)內(nèi)路網(wǎng)。

1.3 景觀資源 按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《旅游資源分類、調(diào)查與評(píng)價(jià)》（GB/T 18972-2003），吉山旅游區(qū)共有旅游資源7個(gè)主類，15個(gè)亞類，30種基本類型，可開(kāi)發(fā)旅游資源單體共有68個(gè)。自然與人文資源相當(dāng)豐富，人文優(yōu)勢(shì)較強(qiáng)，在旅游景觀規(guī)劃中可以加以充分挖掘。

1.4 水文條件 吉山旅游區(qū)內(nèi)水資源豐富，雨量充沛，飛瀑流泉，叮咚溪水，隨處可見(jiàn)。文川溪流自南向北蜿蜒而過(guò)，至叉溪口處與九龍溪、沙溪匯合，水力資源豐富，有利于開(kāi)發(fā)水上游活動(dòng)項(xiàng)目。

1.5 土壤植被 吉山地勢(shì)以山地丘陵為主，低山的風(fēng)化殼較深，土壤砂性強(qiáng)，土層深厚，水濕條件優(yōu)越，植被覆蓋好，森林茂密，分布有大面積水塘、農(nóng)田，是永安水稻、蔬菜等作物的集中產(chǎn)地之一。可以對(duì)現(xiàn)有條件加以改造后開(kāi)展觀光農(nóng)業(yè)活動(dòng)。吉山旅游區(qū)規(guī)劃

P-C-M模式是景觀生態(tài)學(xué)中最常見(jiàn)的景觀空間格局構(gòu)型，強(qiáng)調(diào)從總體層面上對(duì)規(guī)劃對(duì)象進(jìn)行把握，具有條理清晰的特點(diǎn)，便于掌控全局。吉山旅游區(qū)規(guī)劃范圍較大，依托山形地勢(shì)、道路、水路，總體呈帶狀，適宜采用P-C-M模式作為該區(qū)域旅游規(guī)劃的模式。

2.1 景觀功能區(qū)斑塊設(shè)計(jì) 斑塊是在外觀上不同于周圍環(huán)境的非線性地表區(qū)域[1]。由于成因不同，斑塊的大小、形狀及外部特征各異。[2]吉山旅游區(qū)景觀按照P-C-M模式進(jìn)行規(guī)劃過(guò)程中，適應(yīng)旅游區(qū)與大地理區(qū)域的特點(diǎn)，將斑塊的劃分定義為不同性質(zhì)旅游功能區(qū)，強(qiáng)調(diào)根據(jù)不同旅游需求及景觀特色進(jìn)行功能分區(qū)。重點(diǎn)考慮吉山的自然因素和旅游資源及社會(huì)發(fā)展的需要，將生態(tài)功能和旅游功能結(jié)合起來(lái)，將吉山旅游區(qū)劃分為“兩區(qū)一帶”三大斑塊，分別為吉山綜合旅游區(qū)、叉溪口休閑度假旅游區(qū)以及九龍溪觀光旅游帶。

2.1.1 吉山綜合旅游區(qū) 是吉山旅游區(qū)的核心區(qū)，擁有吉山古村的清代古民居建筑，是吉山歷史文化的集中地，人文性為其區(qū)別于其它斑塊的最大特色。根據(jù)其內(nèi)部景觀異質(zhì)程度的不同及旅游功能要求，劃分二級(jí)斑塊景區(qū)，分別是抗戰(zhàn)文化古村景區(qū)、入口廣場(chǎng)景區(qū)、北陵山林生態(tài)景區(qū)、吉子洲觀光農(nóng)業(yè)園景區(qū)、新村安置點(diǎn)景區(qū)、古民居博物苑景區(qū)。2.1.2 叉溪口休閑度假旅游區(qū) 文川溪羅巖橋起始段到叉溪口河流段及兩岸景區(qū)，自然狀況保存良好，文川溪和沙溪水面及兩岸風(fēng)景林具有較高的旅游價(jià)值，將其中荒蕪雜地辟作鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)休閑度假勝地，是擴(kuò)充吉山旅游區(qū)的旅游功能的重要斑塊區(qū)。

2.1.3 九龍溪觀光游覽帶 依天然水系廊道形成的帶狀斑塊類型，是打造濱水觀光體驗(yàn)基地的優(yōu)良場(chǎng)所，其景觀依托九龍溪和沙溪河流段水體、島嶼和森林資源，能夠用于開(kāi)發(fā)現(xiàn)代體育健身休閑旅游與親水游船觀光，通過(guò)沿途休息、娛樂(lè)場(chǎng)所的設(shè)置，加強(qiáng)景觀斑塊功能的異質(zhì)特色。

2.2 交通廊道設(shè)計(jì)

景觀生態(tài)學(xué)中的廊道指不同于兩側(cè)基質(zhì)的狹長(zhǎng)地帶,它既可以呈隔離的條狀,如公路、河道;也可以是與周圍基質(zhì)呈過(guò)渡性連續(xù)分布。廊道兩端通常與大型斑塊相連。[2]合理布局與設(shè)計(jì)廊道,不僅可以保證斑塊內(nèi)部物種的運(yùn)動(dòng),而且可以達(dá)到組織游覽路線的目的。[3]在旅游規(guī)劃中我們可以將其理解為旅游景觀斑塊之間及內(nèi)部通道。吉山旅游區(qū)在廊道設(shè)計(jì)上突出林帶、水系和道路交通的優(yōu)化，完善生態(tài)流通道，形成合理的游線體系[4]。可以分為以下三個(gè)層次： 2.2.1 區(qū)外廊道 即旅游地與客源地及其外部鄰區(qū)之間的各種交通方式、路線與通道。規(guī)劃改建205國(guó)道下吉山村口至景區(qū)主入口售票處道路，規(guī)劃停車場(chǎng)以解決旅游停車問(wèn)題。同時(shí)從205國(guó)道吉山村口處沿永寧高速公路方向另修一條吉山至羅巖的公路，使經(jīng)過(guò)車輛繞過(guò)下吉山古村，以保證核心景區(qū)的生態(tài)完整性。通過(guò)整治疏通文川溪水道，開(kāi)辟水上運(yùn)輸路線，展現(xiàn)吉山的水運(yùn)文化特色。

2.2.2 區(qū)內(nèi)廊道 即旅游地內(nèi)部連接斑塊之間的內(nèi)部通道。規(guī)劃充分利用旅游區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村小路和山道、臨水設(shè)路，利用自然水系廊道開(kāi)辟文川溪、九龍溪、沙溪水上觀光游覽線，保留連接文川溪兩岸的古渡浮橋廊道。為方便居民生活出行而新建的交通橋梁，在外形設(shè)計(jì)上應(yīng)注意與古村形象相一致，保證與原生景觀的斑塊、廊道、基質(zhì)相互協(xié)調(diào)。

2.2.3 斑內(nèi)廊 即景區(qū)斑塊內(nèi)部連接景點(diǎn)的參觀路線。根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃深度要求，目前僅對(duì)吉山旅游區(qū)核心功能區(qū)——吉山綜合旅游區(qū)部分進(jìn)行規(guī)劃。改造原有路網(wǎng)，完善下吉山古村原生古建筑斑塊內(nèi)部“二縱四橫”道路系統(tǒng)，連接不同古建景點(diǎn)，形成環(huán)狀道路系統(tǒng)，增強(qiáng)導(dǎo)游輸送功能，古村內(nèi)部采用電瓶車組織交通，以利生態(tài)環(huán)保。貫通原有零散的文川溪臨水游步道，完善北陵景區(qū)登山步道，在路面材料的選擇上盡可能與原生古建筑相協(xié)調(diào)一致的石板、卵石等接近自然的材料，進(jìn)行生態(tài)化設(shè)計(jì)。

2.3 基質(zhì)背景營(yíng)造 根據(jù)景觀生態(tài)學(xué)對(duì)基質(zhì)的理解，基質(zhì)是景觀中面積最大、連接性最好的景觀要素類型,如廣闊的草原、沙漠，連片分布的森林等[2]。吉山具有豐富的歷史文化特色資源，為旅游區(qū)景觀鋪墊下獨(dú)特的人文背景，是吉山旅游區(qū)形象的重要表征。故在基質(zhì)背景的營(yíng)造上分別從自然與人文兩種基質(zhì)類型進(jìn)行理解。自然背景方面，吉山旅游區(qū)的主要基質(zhì)為亞熱帶常綠闊葉林次生林，在進(jìn)行景觀生態(tài)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)景區(qū)自然植被的綠化背景作用，使之有利于景觀總體結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性[3]。在不同的旅游景觀功能區(qū)配置不同類型斑塊植物群落，增加斑塊間的異質(zhì)性。通過(guò)對(duì)旅游區(qū)入口廣場(chǎng)內(nèi)人工設(shè)施進(jìn)行建筑限高，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。以鄉(xiāng)土闊葉樹(shù)種對(duì)基質(zhì)林相破壞較嚴(yán)重的背景區(qū)域進(jìn)行林相改造建議。通過(guò)廊道綠帶及景區(qū)綠化斑塊的合理布局，采用特色鄉(xiāng)土觀賞植物將基質(zhì)特征融入旅游實(shí)體中。人文背景方面，吉山具有豐富的地域文化。眾所周知，景觀文化是各種生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的很好的黏結(jié)劑，是景觀生態(tài)格局的一個(gè)“靈魂”要素[5]。一個(gè)優(yōu)美的、吸引力強(qiáng)的風(fēng)景區(qū)通常都是自然景觀與人文景觀的巧妙結(jié)合，景觀外貌可反映其文化價(jià)值，而文化習(xí)俗也強(qiáng)烈地影響著居住地景觀和自然景觀的空間格局；在旅游景觀設(shè)計(jì)上應(yīng)努力挖掘地域文化的精髓，營(yíng)造共有的人文背景，依托古村風(fēng)貌與文化特色，強(qiáng)調(diào)景觀小品的設(shè)計(jì)上應(yīng)尋求吉山文化的延續(xù)和發(fā)展，使現(xiàn)代文明與歷史文化進(jìn)行對(duì)接，在共同的大文化背景下打造文化吉山品牌。3 結(jié)語(yǔ)

吉山旅游區(qū)景觀規(guī)劃在規(guī)劃模式的選擇上既尊重原有景觀生態(tài)學(xué)斑塊(Patch)——廊道(Corridor)——基質(zhì)(Matrix)模式框架，更注重根據(jù)場(chǎng)地情況對(duì)其內(nèi)涵及范疇進(jìn)行特化及延伸，立足旅游實(shí)際功能需求，使該模式具有較強(qiáng)的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值，為相似旅游區(qū)景觀規(guī)劃樹(shù)立范例。

注：吉山旅游區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目由福建師范大學(xué)鄭耀星教授主持，已通過(guò)評(píng)審。參考文獻(xiàn)

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（福建工程學(xué)院建筑與規(guī)劃系，福建福州 350007）