城市精細化管理視角下

流動攤販占道經營治理研究

一、流動攤販占道經營的現狀

流動攤販主體大部分是無業、下崗、待業人員、退休人員或本地農民，主要以搭建臨時鋪面或采取三輪車、小推車、擔筐子、挎籃子等方式，長期在廣場、學校、醫院、車站、公園等人員密集區域從事早點、燒烤、熟食、蔬菜水果等經營活動，具有活動范圍大、流動性強的特點。以L區為例，現有流動攤點200余個，從業人員近千人，特別是夜晚流動攤販占道經營的問題更加突出。筆者實地走訪100余名流動攤主，從人員來源看，來自周邊農民和外來無業人員人數最大，占到了60%以上;從年齡情況看，大部分是中老年，四十至六十歲的占到了70%以上;從文化程度上看，受教育程度普遍較低，其中小學文憑占到近50%;從經營范圍來看，以經營蔬菜水果以及各類小吃為主，占比達80%。其主要集中在學校、廣場以及小區周邊占道經營，經營中時常采取“城管來我就走、城管走我就來”的迂回戰術，加大了城管執法的難度，致使流動攤販從業人數難以下降，而城管執法人員與流動攤販的矛盾事件也時有發生，城管執法常常會陷入尷尬和困境之中。

二、流動攤販占道經營的主要危害

（一）存在安全隱患，極易導致社會沖突。

首先，流動攤販占道經營項目繁多，有食品類、小吃類、蔬菜類、服裝類以及小孩的各類玩具等等，很多沒有經過備案的臨時攤點物品魚龍混雜，質量參差不齊，存在食品安全隱患。比如一些熟食攤點使用的原材料，為了求取更高利潤，常使用三無產品，即無生產日期、無質量合格證、無生產廠家，同時經營者既無健康證又無衛生許可證，缺乏必要的食品衛生知識和健康保護措施，有的甚至制售假冒偽劣、銷售過期或腐食品、濫用添加劑、使用“地溝油”“口水油”等。這些食品根本不符合衛生標準，人們群眾特別是中小學生使用后極易給身體健康造成危害。其次，有些攤販在經營過程中短斤缺兩的不良行為也時常存在，導致消費者的合法權益無法得到有效保障，嚴重者產生社會矛盾，影響社會和諧穩定。

（二）妨礙交通秩序，影響市民出行。

流動攤販一般沒有固定的經營場所，往往為了方便和更好的銷售物，賺取更多利潤，常常走街串巷，在學校、廣場或小區周邊占道擺攤設點，一般迎著高峰期經營，比如學校周邊小吃一般集中在學生上學或放學階段出現，廣場的攤點一般隨著傍晚群眾飯后休閑散步時營業，這些地方的道路常因人流量較大本身就比較擁擠，再加上流動攤販的混亂和隨機分布，很可能造成交通擁堵，阻礙車輛和行人的安全通行，造成安全隱患嚴重者引起交通事故。

（三）產生各類垃圾，影響市容市貌。

一些生鮮攤點和小吃攤點因經營物品的特殊性，極易產生垃圾，比如小吃店，在經營過程中油煙飛揚、烏煙瘴氣、污水橫流，垃圾隨地亂扔，加劇了城市的白色污染、水污染及大氣污染，嚴重影響了城區環境干凈整潔，降低了城市的品位。

（四）不繳稅納稅，影響經營的公平性。

由于流動攤販沒有固定的經營場所，很多攤點沒有在相關部門備案或者辦理營業執照，經營收入更沒有向國家繳稅納稅，基本上屬于純收入，且以地域和價格優勢大量擠占正常商戶的商品銷售份額，這對辦理了營業執照采取正規渠道經商的群體來說不公平，這種不正當的競爭關系，不僅侵犯了其他合法經營者的公平競爭權利，更是擾亂了市場經營秩序，極易引起一些群眾的不滿情緒。

三、流動攤販占道經營治理的策略研究

黨的十九大報告提出，提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理。明確要以人民為中心，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。因此，化解流動攤販占道經營，提升城市品質，保障人民群眾幸福生活，需要以人為本、疏堵結合、多元治理的方法解決問題。

（一）建立健全法律法規有效管控流動攤販

1.建立健全城市管理法律法規。各城市結合本市實際，對流動攤販經營行為進行規范立法，明確定義流動攤販肆意占道經營為違法行為和其必須承擔的相應法律責任，減低相關人員進出該行業的隨意性。比如重慶市出臺了《重慶市食品攤販備案管理辦法》，下發了《關于進一步做好食品攤販管理工作的通知》，對各區縣城管部門做好食品攤販監管工作提供了依據，進一步規范攤販合法經營。

2.靈活多樣加強法律宣傳。采取多樣化、多層次的宣傳方式，宣傳流動攤點的違法性、危害性和治理的必要性。一方面通過走上街頭、深入攤點，以口頭講解說明，發放宣傳單、通知書、提倡議等形式宣傳城市管理的法律法規，讓流動攤販了解違章占道經營帶來的不利影響和嚴重后果，教育引導他們進入正規市場合法經營。另一方面借助新型媒體，比如手機、電視等平臺深入報道流動攤販占道經營的違法性和危害性，獲取更多群眾的認同和支持，樹立正確的社會價值觀和輿論導向，凝聚起齊抓共管的合力，從源頭上減少流動攤販占道經營的空間和土壤。

3.做到嚴格執法監管。一是嚴格按照食品攤販備案管理辦法，從收入、年齡、家庭狀況、生活技能等多方面進行嚴格審核，嚴格控制流動攤販備案申請的門檻條件，其準入條件不能過低或者過高，要符合城市無業或低收入家庭的實際需要，對申請人進行審批和授權，有效管控流動攤販整體數量。二是加強集中整治。對于治理-反彈-再治理-再反彈的區域，要綜合市政、公安、工商、食藥監、環保等部門，開展綜合執法，在城區主要道路和重點地段等加強巡查，堅持發現一攤，取締一攤，決不手軟，對屢教不改者，從重處罰，確保城區主要道路、重點地段沒有流動攤點。三是落實日常管理。明確執法人員工作職責，劃定權責范圍，定人、定崗、定時、定標準，實行全方位、全天候、錯時無縫隙管理。通過一系列措施防止流動攤販占道經營回潮和反彈，形成長效管理機制。

(二）分門別類合理合法疏導流動攤販

流動攤販中多為下崗、失業、無業人員等弱勢群體，如果只是簡單的驅趕或取締，不僅不能從根本上解決問題，反而斷了他們的生活來源，容易激化矛盾，影響社會穩定。因此，治理中，應當采取疏堵結合，以疏導幫扶為主的方式。首先是分地段管理。根據城市主次干道實際情況和片區功能要求，將城區道路分為嚴禁街道、控制街道、開放街道。如公共服務配套設施完善的區域應為嚴管部分，不得擺設攤點;對于指導性疏導路段，本著“不影響交通、不影響市容、方便群眾生活”的原則，充分考慮市民的生活需求和弱勢群體的基本生存，進行交通分流引導和開辟臨時市場，規劃攤位劃分，實行統一規劃區域、統一經營設施、統一攤點設置、統一經營時間、統一垃圾存放清理，并由相關部門發放臨時營業執照，就近引導零散、無序的流動攤點規范經營。其次要分經營項目管理。對于流動攤販經營的主要內容分門別類進行管理，比如熟食小吃類的攤點，要求辦理營業執照和經營者健康體檢，確保食品安全衛生。而經營服裝或者玩具類的攤點則針對經營的數量歸入相應區域進行有效管理。

（三）調動社會主體實現多元化治理流動攤販

黨的十九大報告關于“加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局”。城市治理的過程需要多元主體的共同參與合作，因此，在流動攤販占道經營治理過程中，可以通過政府統籌、社會參與、市民監督三大主體有效融入，提高各方參與城市社會治理的積極性。

1.建立行業協會。行業協會可由社會知名人士、志愿者、社工以及鼓勵并支持流動攤販以個人身份加入其中，強化自治意識，實現自主化管理。同時流動商販進入公共場所經營之前，需要到指定的行業協會先注冊登記，獲得行業協會會員資格和標記，明確該會員主要流動經營的公共場所，以此控制所管轄范圍的流動攤販數量，明確其流動經營的區域邊界，實施動態監管。

2.政府統籌管控。政府部門特別是城管執法單位要轉變服務理念，變管理為服務，切實為流動攤販的經營和生存問題做好服務;同時對已成立的行業協會要督促其作出承諾，遵守法規與對他人實施監督。當出現環境污染、違規經營、消費者利益受損等現象時，相關政府部門要對經營者作出相應處罰。

3.發揮社工職能職責。利用其專業知識進行正面宣傳并疏散流動攤販占道經營，對行業協會進行監督，同時在城管與流動攤販發生矛盾和沖突時，也可充分發揮調解作用，防止矛盾激化。

4.構建立體監管網絡。由居民委員會、攤販代表、志愿者等多方參與，共同監管違規占道經營。

（四）健全“退出幫扶”機制降低治理反彈率

1.建立“退出機制”，清退違規行為主體。對于經濟條件較好、有固定商鋪和攤位以及有一技之長的違規違法流動攤販，集中認真清查，堅決清退。

2.完善幫扶機制，引導轉移就業。由于大部分流動攤販人員資金少、年齡偏大、知識匱乏，對于尋找就業的能力和機會不理想，因此，一方面政府部門尋求流動攤販與現有電子商務模式的最佳結合點，強化培訓指導，引導扶持年輕攤販通過開拓電商平臺轉變經營模式，銷售產品，增加收入;另一方面當地政府進一步完善行政部門職責并確保一定資金投入，積極提供基礎就業培訓，合理安排就業渠道和崗位，幫助流動攤販人員實現轉移就業，有效保障行業退出人員基本生活的共贏效果，防止治理反彈。