第一篇：我國政府購買社會組織居家養老服務?現狀、問題與改進路徑

龍源期刊網 http:///2010-11/11/content_682986.htm？div=-1.（文字編輯：王才章責任校對：王香麗）

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第二篇：政府購買居家養老服務現狀分析

政府購買居家養老服務現狀分析

摘 要：隨著人口老齡化的加深，家庭養老功能的弱化，機構養老弊端的顯現，以及居家養老服務政策的相繼出臺，如何更好地發展居家養老已成為解決當前養老問題的熱點。以最早步入老齡化城市之一的南京市為例，通過對鼓樓區、秦淮區和建鄴區政府工作人員和老年人的走訪調查，探索政府購買居家養老服務模式的實施現狀和需求現狀，并根據分析結果為當前南京市政府購買居家養老服務的發展提供可行性建議。

關鍵詞：政府購買;居家養老;服務質量評價

聯合國教科文組織規定，一個國家或者地區，60歲及以上的老年人口占總人口的比例達到10%，或65歲及以上的老年人口占總人口的比例達到7%時，則該國家或地區就步入老齡化社會。2014年中國統計年鑒資料顯示，2013年末我國人口總數達136 027萬人，65歲及以上人口達13 161萬人，占總人口比例增高到9.7%，遠超過老齡化臨界標準[1]。就南京而言，其老齡化繼上海、北京、天津之后成為全國第四，比全國進入老齡化早了近十年。2013年末，南京市65歲及以上人口達81.28萬人，占總人口13.64%，且年增長4%～5%，預計到2015年全市老人將近130萬人。

老齡化的不斷加劇，老年人家庭空巢化、家庭養老功能弱化和機構養老弊端顯現等社會問題的日益突出使得我國養老形式嚴峻。面對上述挑戰，南京市政府已在部分地方發展居家養老服務，其中，政府購買服務模式為主要模式，在緩解養老壓力方面發揮重要作用。為更好了解南京特色政府購買居家養老服務模式，把握我國養老服務發展現狀，本文以南京市政府購買居家養老服務為研究對象，探求其最新供需現狀，從而發現其存在的問題，為政府購買居家養老服務的后續發展提供可行性建議。

一、政府購買居家養老服務供給現狀

政府購買居家養老服務模式是指政府與加盟企業或非營利組織之間就居家養老服務的購買問題簽訂合同，作為契約雙方，由政府出資，加盟企業或非營利組織管理并提供服務，同時，政府通過一定的方式對購買的服務進行評估并進行付費的養老服務供給方式[2]。南京市政府購買居家養老服務取得了顯著成果，鼓樓區“居家養老服務網”被稱為“中國式城市養老的南京鼓樓樣本”[3]。

（一）服務對象

《南京市社區居家養老服務實施辦法》中規定具有南京戶籍且常住的五類老年人：城鎮“三無”人員、農村“五?！比藛T、低保及低保邊緣的老人、經濟困難的失能、半失能老人、70周歲及以上的計生特扶老人、百歲老人可以申請政府購買養老服務。經民政部專業評估員按照能力評估指標對老年人進行能力等級劃分后，確定其享受養老服務的資格條件及養老服務的等級，方可享受居家養老服務。

（二）養老服務社會組織

據有關統計，2012年南京市政府埋單的居家養老覆蓋情況如下：全市共培育了726個養老服務社會組織，服務全市60%以上的老人;為全市近6 000名困難獨居高齡老人提供政府買單生活照料服務[4]。2013年南京市共建成社區（村）居家養老服務中心1 248個。

以鼓樓區“心貼心”老年人服務中心為例，南京市養老服務社會組織的運作流程（見下頁圖1）。由服務對象向社區委員會提交申請，經社區委員會核實情況后，初審上報街道老齡辦、區老齡辦，最終確定資格條件。區老齡辦與心貼心老年人服務中心達成協議，確定援助任務，服務中心再直接安排服務人員上門服務或者安排距離服務對象最近的養老服務站為其提供日托、送飯等居家養老服務。

（三）服務內容

當前南京市政府購買居家養老服務提供基本的“五助”服務，即助餐、助浴、助潔、助醫、助急[5]。此外，一些規模較大的為老服務站還提供精神慰藉服務。根據老年人需求，及時掌握老年人心理的變化，對普遍性問題和極端的個人問題應給予適度干預，以滿足老年人心理需要，促進老年人心理健康。據為老服務站主任透露，由于資金及專業人員的缺乏，該項服務當前并未得到普及，仍需進一步的發展。

（四）服務人員

當前政府購買居家養老服務的服務人員由專業服務者和志愿者兩大團體構成。專業服務者數量較少，約占整體服務人員的20%，以30～50歲的女性為主，男女比例失衡現象比較嚴重。他們中既有大專及以上涉老專業的專業護理人員，也有培訓再上崗的下崗職工及農民，文化程度差異也較大。專業服務人員需要經過勞動與社會保障部門培訓，考取不同等級的護理員證書才能上崗，工作期間仍需要定期接受組織內部及當地民政部門安排的培訓，以保證工作質量。據有關調查，每位養老服務人員平均服務8～10位老人，為每位老人提供每月20小時的服務，按政府以10元/小時的標準發放補貼，其平均工資在1 500元～2 500元左右，待遇處于較低水平[6]。

居家養老服務志愿者大多數是來自南京各高校的大學生及其他社會招募人員，在接受培訓后，不定期地為社區老人提供居家養老服務。志愿者在整體養老服務隊伍中所占比重較高，他們的加入緩解了專業服務人員的工作壓力，為養老服務帶來新氣息和新思路。但由于其流動性大、不穩定、專業素質較差等特點，也為居家養老服務工作帶來了眾多不便。

（五）服務監督與評價

政府購買居家養老服務的監督工作由多級共同協作完成。首先，養老服務社會組織及各為老服務站自身對所提供給老年人的服務進行監督、評價，作為提供養老服務及核算服務人員薪酬的重要依據。其次，政府在掌握政府購買居家養老服務整體發展方向，提供資金支持的前提下，對養老服務組織所提供的養老服務進行監督評價，是明確社會組織準入資格，協助社會組織履行職責的重要過程[7]。此外，監督工作引入第三方專業評估機構，從而為政府調整政策和改善服務質量提供更為公正的建議，使更多老年人的養老需求得到滿足，提高居家養老服務的保障水平。

二、政府購買居家養老服務需求現狀

老年人對政府購買居家養老服務的需求主要體現在服務內容、服務人員兩個方面，此外還包括其他需求。

（一）服務內容

當前老年人對政府購買居家養老服務內容的需求主要集中在生活照料、醫療服務及精神服務三個方面。對照以往調查結果，生活照料方面的各項服務長久以來是居家養老服務的基礎內容，老年人對其需求一直保持較高水平。隨著社會經濟的發展和老年人健康意識的提高，老年人開始更多關注自身身體健康和精神健康，故對定期上門檢查身體、上門看病、提供健康保健指導、陪同聊天及文體娛樂等服務產生較高的需求。從總體來看，老年人對居家養老服務的需求大有提高，對服務內容的多樣性要求提高。本次調查中老年人對各項養老服務的具體需求情況（見下頁表1）。

（二）服務人員

通過調查，老年人對政府購買居家養老服務的養老服務人員同樣有一定期望。本次調查的調查對象主要集中于60歲以上老年人，他們表示更希望獲得30～50歲女性服務人員的服務，主要原因在于女性細心、耐心等品質。其次，多數老年人對養老服務人員文化程度的偏好不明顯?？傮w而言，老年人對其文化程度有一定要求，但并不高。

養老服務社會組織和為老服務站中服務人員反映：“當前服務人員數目有限，每個人平均所需照顧的老人在10人左右，工作十分緊湊，同時還要照顧到老人的情緒，有些事情處理起來十分困難。”某為老服務站主任表示：“發展政府購買居家養老服務，不僅僅需要公益的熱情、敬老愛老的激情，同時還是需要物質的保障。當前提高服務人員的待遇水平是急需解決的，服務人員數目有限且流動性大很大程度上是由于這份工作的收入很難滿足其自身的發展資金。”養老服務人員對待遇水平的需求應隨社會發展得到相應滿足，以保證居家養老服務持續長久改善和開展。

（三）其他需求

首先，調查中的老人們普遍表示希望政府購買居家養老服務的服務時間可以根據個人需求進行調整，破除統一標準的局面。一些生活需求較多的老人希望得到更多被照顧的時間。其次，多數老年人的子女表現出參與服務監督的熱情和渴望，希望能夠參與到養老服務的監督評價中，從而協助社會組織提供更貼合需求的服務，確保服務人員按時地保質保量地完成養老服務。另外，當前存在大量不滿足享受服務條件的邊緣老人，他們處于社會的“夾心層”，工資水平較低，子女不能及時提供照顧或無法承受養老院等機構的消費水平，這些老人迫切希望政府擴大政府購買居家養老服務的覆蓋面，解決自身養老需求。

三、政府購買居家養老服務存在的問題

通過對南京市政府購買居家養老服務供需現狀的分析及服務質量的評價，發現當前其存在的一些亟須解決的問題。

（一）覆蓋面小，供不應求

根據調查顯示，眾多老人對居家養老有需求，尤其是低收入的“夾心層老人”，他們的子女不在身邊，同時沒有足夠的經濟收入進入養老機構。但是，當前政府購買居家養老服務的覆蓋面極其狹小，南京某社區僅有不足十人符合申請條件，并成功享受服務。目前，政府政策的嚴格限制、資金的缺乏、工作人員的數量不足、工作的強度和密度、工作人員工資待遇等都為居家養老的進一步發展帶來了挑戰[8]，居家養老服務出現了嚴重的供不應求情況。

（二）服務內容有限，缺少個性化服務

根據調查顯示，由于資金短缺、人力物力缺乏等，南京市開展的居家養老項目很多都是“名存實亡”的，不能滿足老年人的多樣化需求。當前居家養老服務內容主要集中在生活照料和家政服務方面，工作人員為符合享受居家養老服務條件的老人提供上門服務，定期為老人進行上門送餐、打掃衛生、洗衣、洗澡等服務，尚缺少醫療護理服務和日間照料服務[9]。此外，居家養老服務提供的主要是物質方面的幫助，仍然缺少對老人精神方面的呵護，老年人精神需求得不到滿足。

同時，基層組織及社會組織缺少對老年人需求的了解，對老年人實施統一服務標準，為不同的老年人提供同樣的服務，同樣的服務時間。這不僅不利于滿足老年人多樣的養老服務需求，提高老年人對養老服務的滿意度，影響政府購買居家養老服務的服務質量，并且在一定程度上不利于社會資源的整合，造成社會養老資源的浪費。

（三）政府購買居家養老服務的服務隊伍有待擴大，待遇有待改善

居家養老服務人員的嚴重不足不僅會影響養老服務的質量，而且也制約了養老事業的發展。供需對比發現，目前提供居家養老服務的組織中正式的工作人員只占很小的比例，活躍在養老助老服務中的大部分是一些僅憑人道主義和經驗而工作的志愿者。居家養老從業人員的待遇比較低，職業認可度低，人員流動性大。絕大多數的從業人員屬于臨時工性質，基本上沒有社會保險等福利，很多從業人員也是迫于無奈從事服務，一旦有更好的工作機會就會放棄服務轉投他行，人員穩定性差。此外，我國社區中的志愿者服務隊伍普遍不足，志愿者來源中最多的大學生志愿者的志愿服務也因與課業時間沖突而受到影響。

四、促進社區居家養老發展的政策建議

（一）豐富政府購買居家養老服務的服務內容

隨著老年人對養老服務的需求的增長，充實居家養老服務的服務內容成為必然的趨勢，其中最重要的是將醫療服務納入到居家養老服務中，為老年人提供上門身體檢查和治療[10]。組織老年人定期進行生活方式和健康狀況評估，提供疾病預防、自我保健、傷害預防、自救和心理健康指導等服務成為趨勢。實現該目標，需要克服提供醫療服務的資金困難、上門醫療服務的安全問題等各方面的問題[11]。其次，要重視增加養老服務中精神方面的活動，為老年人提供更多的精神慰藉。同時，政府應盡量改善“只提供白天的服務，晚上則無法上門。也就是說，能夠享受居家養老的，只能是那些生活尚能自理的老人”的服務現狀。

第三篇：購買居家養老服務協議書

甲方：區老年福利協會 乙方：老年社會服務中心

法人代表: ____ 法人代表：____

經甲乙雙方協商一致，乙方為XX區開展居家養老服務項目的服務機構，現就有關事宜達成以下協議：

第一條 乙方按照《關于購買居家養老專業社工服務項目的方案》的相關內容對XX、XX社區內的老年人開展社工服務，時間為一年。

第二條 以區民政局、XX街道、區慈善會三家聯合制定的《關于購買居家養老專業社工服務項目的方案》作為協議的附件。

第三條 購買服務經費30萬元由甲方支付，甲方于協議簽訂之日10日內先行支付20萬元的購買服務經費，余款在甲方驗收評估項目后支付。

第四條 甲方負責協調組織XX和XX社區協助、支持乙方開展居家養老專業社工服務工作，并在協議終止前的1-2個月對該項社工服務進行驗收評估。

第五條 乙方在履行協議期間，需每2個月向甲方匯報該項社工服務項目的開展情況。

第六條 乙方必須保證協議期內該項社工服務的延續性，不得擅自延緩和終止提供該項社工服務。否則，甲方有權終止協議，并追回購買服務的款項。

第七條 本協議有效期一年，從蓋章簽字之日起生效。乙方可在協議期滿前兩個月向甲方提出續簽申請。

第八條 協議未盡事宜，甲乙雙方通過友好協商解決。

第九條 協議一式二份，甲、乙雙方各執一份，具有同等法律效力。

甲方（蓋章）：XX區老年福利協會 乙方（蓋章）：老年社會服務中心

代表簽字： 代表簽字：

20xx年 月 日

第四篇：政府購買社會組織公共服務問題與對策淺析

政府購買社會組織公共服務問題與對策淺析

摘 要：向社會組織購買公共服務現已成為政府提供服務的重要方式之一，購買服務的項目也涉及到社會管理和社會事務的多個方面。雖然如此，購買服務在觀念、運作流程等方面還是存在諸多問題。針對這些問題，試著提出探索提供服務的契約式新思路、完善運作模式、建立科學的評估體系等措施推進購買公共服務的發展。

關鍵詞：公共服務；政府購買；社會組織；契約

近些年來，政府購買服務的內容不僅出現涉及范圍大、購買領域廣的特點，還呈現出了規?；^域化的趨勢，購買服務已經成為政府著實提升服務水平的有效手段。十八大報告提出要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”、“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。”十八屆三中全會關于全面深化改革的決定中提出“要改進社會治理方式，激發社會組織活力”。這些都充分說明了購買社會組織服務對于社會建設和社會治理的重要作用。

一、購買社會組織公共服務的實踐探索

國內最早的政府購買是1998 年上海 “羅山會館”接受政府養老服務委托的例子，即政府直接提供場地，委托羅山會館提供服務的形式。我國首次公開招標購買服務是2005年國務院扶貧辦、財政部和亞洲發銀行在江西省18個扶貧重點村開展“非政府組織和政府合作開展村級扶貧規劃試點的技術援助項目”。從上海發源的購買公共服務近些年迅速發展，各地在這方面做了不少的探索。

（一）北京市近期探索

2005年，北京就已經開始實施項目申請方式購買社會組織服務，具體操作流程是：政府向社會公布購買項目，社會組織根據服務專長提出購買申請，通過項目評審委員會的投票、評議和審查，確定服務的承接對象后，承接者可獲得一定的財政資金來開展公共服務，承接者在開展服務過程中必須接受政府和第三方的評估和監督。2009年，探索建立政府購買公共服務機制，設立了社會建設的專項資金，并于當年投入了1.5億實施購買服務。2011年，“北京市社會建設工作領導小組辦公室將繼續利用社會建設專項資金，向社會組織購買5方面、40個類別共300個公共服務項目內容。”并在當年，細化購買公共服務項目，同時發布《2011年政府購買社會組織服務項目指南》，規定公益、居家養老、社區服務、社會管理、信息決策咨詢等一些基本公共服務納入購買范圍。2013年，投入市級社會建設專項資金7571 萬元購買服務項目 515 個，全年服務超百萬人次。

（二）深圳市政府近年探索

深圳的探索是從城市環境衛生領域開始的，此后逐漸向醫療衛生、教育、居家養老、社區服務等領域延伸。2009年，深圳進行大部制改革，之后便加快了購買公共服務的進程。2010年3月17日，深圳市政府公報發布的《深圳市推進政府職能和工作事項轉移委托工作實施方案》和《深圳市社會組織發展規范實施方案（2010―2012年）》，改革社會組織登記管理體制，適當降低登記門檻，優化政府和社會組織之間的溝通協調機制。進一步轉變政府職能，將政府事務性工作轉移給社會組織，社會組織同時可以主動提出申請，來承接政府某些相關的服務工作。在社會發展中新增的社會管理和服務工作，凡是能委托的又能找到符合條件的社會組織，都可以轉移給社會組織來提供，重點培育和發展社會公益、社會慈善類的社會組織。同時，加大財政支持力度，改變公共財政扶持社會組織的方式，適時在監督與評估上設定適當的“關卡”，由專家評審小組對需要轉移的服務項目進行審查、對相關社會組織的能力等方面進行評估、對承接的社會組織的服務質量開展不定期的跟蹤檢查。

（三）上海市浦東新區的主要做法

上海市浦東新區做出許多有益嘗試，以建立政府購買公共服務的新機制為出發點，逐步重構政府與社會組織的新型關系。首先，建立新機制。在上海市首先確立了政府購買公共服務制度，制度規定浦東新區購買服務的各個環節的內容，比如明確了購買內容、強化契約式管理、實施完善的預算管理等等。其次，規范程序。向社會公布購買公共服務的試行辦法，并征求社會大眾及社會組織對辦法的意見建議，確保購買公共服務制度貼切需求，切實可行。再次，完善政策。創造一個優化社會組織發展環境，搭建“政社合作”互動平臺，促進“政社”之間的互動交流，政府了解實際情況后，制定科學有實效的政策，促進社會組織健康發展。最后，拓展領域。擴大政府購買的領域，強化購買公共服務的社會效應。發揮社區公益組織在提供相關服務的積極作用，建立委托社會組織管理機制，并實行網上公開招標；建立上海市第一家全部由社工組成的社區服務組織――上海公益社工師事務所，事務所接受政府委托，提供社區的社會工作和居民事務等方面的服務。

二、購買社會組織公共服務的主要困境

盡管我國購買社會組織公共服務的地區一再擴大和普及，有些地區還取得不少成果。但因我國購買服務的總體水平還較低，在實際運作過程中，還存在各種各樣的問題。

（一）購買的理念滯后

在我國傳統觀念里，政府是萬能的，應該包攬社會的所有公共服務，政府政府應該親力親為，直接生產、提供和管理各種服務事項，公共服務的生產者和管理者不能分開，必須都是政府。因此，當政府提供的服務存在缺陷時，大眾也習以為常，不會考慮調換主體提供相應的服務。有些民眾和政府官員消極對待甚至有意抵觸政府購買公共服務。我國傳統的觀念深深地釘到了每個社會成員的腦海里，短時間徹底改變難度非常大，社會大眾對購買公共服務的認識還很欠缺。

（二）購買的運作機制不完善

首先，購買的決策不科學。在購買公共服務時，政府缺少對大眾需求的分析，對大從需要服務的內容了解不到位，導致政府對購買的具體內容把握不準。當公開競標開始后，政府也缺少選擇承接對象的標準，“有些地方將是否愿意聽政府話作為選擇標準”[4]，這個時候，往往是領導集體甚至是領導個人決定選擇，很可能導致購買服務過程中的腐敗，直接影響購買公共服務進程甚至致其失敗。其次，購買的流程有缺陷。購買的公開性不夠，各地政府公共部門在進行財政預算時，并未向大眾公開，有時候是名義上公開招標，實際是直接定向購買。購買的競爭性程度也不高，由于參與購買的社會組織數量很少，不能形成競爭格局，某些地方并沒有采用競爭形式購買服務。最后，公共服務的定價和評估難度大。因社會效益的特殊性，公共服務帶來的社會效益難以用具體物質化的形式來表示，再加上有些掌權者尋租，導致定價難上加難。在實踐中，對效率和效果的有效評估，往往像空中樓閣，很難實現。即便是購買服務工作相對完善的佛山市羅村街購買社區服務的案例中，對效率的評價也是無能為力。

（三）購買過程中存在風險

首先容易滋生機會主義。在購買的過程中，機會主義的行為很可能會出現，甚至會出購買成本比政府提供服務成本更高的現象。目前購買服務時，一般為談判模式和合作模式，前者基本是政府主導，情況復雜，可能導致內幕交易等問題；合作模式是以通過競爭或談判模式形成的購買關系為基礎，基于彼此信任進行合作，但是，由合同關系轉化為依賴關系后，政府極可能被承接者綁架。其次容易導致承接者壟斷公共服務。長期固定的提供某項服務，讓承接者有了和政府談判的能力，并能夠影響督導評估標準的制定，影響公共服務的質量，降低公共財政的使用效率。同時還存在一個普遍現象，即政府購買大部分資金都撥到“官辦社會組織”里，真正的“社會力量”受益減少，這導致公共財政資金分配不平衡，加重了草根社會組織的生存和發展壓力。

（四）社會組織發展水平較低

我國的社會組織普遍存在規模小、人員結構不合理的現象?！胺▏咳f人擁有110個民間組織，日本是97個，美國是52個，而中國僅為3個。”“調查顯示，我國非營利組織的財政支出規模都不大，幾乎90%以上的非營利組織每年支出額在50萬以下，而每年支出規模在100萬以上的非營利組織不到2%?！睆膫让婵梢钥闯觯覈鐣M織整體規模還很小。從事社會服務的專業社工所占的比例較低，缺乏專業的訓練，服務的行為不規范、服務意識和水平均有待提高。同時，社會組織的能力亟需提高。我國社會組織發展程度還不夠成熟，欠缺相應的的能力，缺乏競爭力，有些社會組織還未達到承接公共服務的水平，難以提供相應的服務。更多的情況是，社會組織占有的社會資源不夠，不具備與政府或者其他購買者公平談判的能力。

三、推進購買公共服務的路徑選擇

近些年我國購買公共服務在我國取得快速發展，但由于發展時間短、缺乏經驗等原因，不可避免存在一系列的問題，在認真分析研究的基礎上，指出切實可行的路徑，完善和推進購買服務。

（一）探索契約式新思路

發源于西方國家，在20世紀80-90年代開始流行全世界的外包服務，這即是公共服務的契約化提供，在這種狀態下，政府不再是公共財政的直接使用者，而是逐步充當了公共財政的分配者角色。在契約的條件下，政府、社會組織和大眾之間要通過契約規定彼此之間的責任和義務，這種責任和義務是三方互相連接的橋梁。目前，我們要通過兩個方面來建立責任和義務關系。一是用契約形式規定政府和社會組織之間的責任和義務。要樹立起社會組織與政府間的平等地位的觀念，并在實際操作中貫徹落實，這樣有利于契約的簽訂，從而規定二者之間的責任義務關系，推動購買服務的發展。在簽訂契約后，政府主要責任是評價和監督，社會組織的主要責任是按規定提供良好的服務。二是用契約形式明確大眾和社會組織間的責任和義務。在契約簽訂后，政府退居幕后，社會組織走向提供服務的前臺，直接面對大眾。因此，在提供服務時，社會組織與大眾間也應簽訂顯性契約或者隱性契約，明確各自責任和義務，并把有償服務和無償志愿服務區分開來。

（二）完善購買流程

購買流程是否科學合理，關系到公共服務購買服務是否順利，能否節約公共資金，因此，完善運作流程很有必要。首先要確定購買的內容。以公共性強弱來劃定購買的大致范圍，純公共產品或是公共性強的公共服務應該還是由政府直接生產和提供，準公共產品或公共性弱的服務就可以由社會組織來承接提供，比如教育醫療、環衛保潔、社區服務、文化服務等等。繼而政府在廣開言路、充分收集公民需求的基礎上，規定購買服務的具體內容。其次要制定詳細的購買計劃。以需求為導向確定購買的服務項目，不僅能更好的提供公共服務，而且能節省公共資源。選擇購買方式也應該要納入購買計劃當中，因為只有確定了購買的方式才能確立后續的正式購買和如何實施。確定資金來源，做好財政預算。資金一般是由政府財政撥款、社會公益基金結合提供的，應該制定購買服務的總體預算，對專項資金進行有效管理，提高資金的使用效率。再次是制定服務價格。根據公共財政的多少，政府應該實地調研并科學分析公共服務的平均水平，基本公共服務無償提供，基本公共服務以外的，大眾需付款購買，購買的價格由政府與對應的社會組織商定。最后是選擇承接對象。政府在選擇服務的承接者時，要堅持公正和公平的原則，對相關社會組織進行考核審定，以確定其是否具有提供服務的條件和能力。根據考核的結果，選定承接服務的對象，簽訂購買的合同，承接者依據合同規定按質按量提供公共服務。

（三）建立購買的評估體系

我國推行的公共服務購買評估系統在實施過程中還存在許多的不足，因此，政府要建立一個科學、合理、專業的購買服務考核評估體系。首先要成立獨立的評估主體。美國1977年成立了一個第三方評估機構――“認可委員會”（COA）來評估社會組織的實力和服務成效，并將評估結果上交政府，作為購買服務時參考和依據。我國政府也應該在堅持政府主導評估的基礎上，建立一個與COA同功能的第三方機構，評估轉移給社會組織的公共服務實施情況。這個“COA”減少政府工作員參與，主要由評估和監督的專業人士和被服務對象代表組織。其次要確定評估標準。政府及獨立的評估機構應制定公共服務的各項評估指標，且盡可能細化指標的各個參數，做成條目式的標準，主要內容包括服務的質量、數量及實施效果。再次要選擇合適的評估方式。采取一年一次或半年一次的頻率，評估社會組織公共服務的提供情況，主要是對被服務對象的滿意度進行直接評估；另外，對于期限比較短的合同，可以在實施過程之中或服務提供完成時再進行評估。最后要合理的運用評估結果。依照實施結果評估，采取百分制來劃定五個等級，比如可以分為優秀、良好、中等、合格及不合格?！翱己嗽u估結果為優秀的服務項目，購買方或社會工作主管部門可以給予服務提供機構適當的獎勵。考核評估結果不合格的服務項目，應當視情況扣減經費?！?/p>

（四）強化政府公共責任意識

目前，政府對購買公共服務的各個事項的規定主要集中的購買的資金支付、服務提供的要求上，其他方面比如風險控制等少之又少。因此，政府要加強風險的認識和管理，建立以公共責任為重點的風險控制框架，并積極營造相應的社會氛圍和環境，要成為公共利益的維護者和守護者。政府要增強公共責任意識，在購買公共服務過程中擔起公共責任，一切以大眾的利益和服務大眾為出發點，以此來保障和實現大眾參與并監督政府購買行為的權利。當承接者提供的服務不達標或者服務質量打折扣時，不僅要追究承接者的責任，還要連帶追究政府的相關責任。

（五）提高社會組織能力

社會組織是公共服務主要生產者之一，也是連接政府與公民的有效橋梁。因此，政府要強有力地支持社會組織發展。政府應當轉變觀念，對社會組織的發展加大支持力度，從立法和政策、財政和輿論方面創造一個良好的環境和氛圍，支持和引導社會組織的快速發展。組織和統籌各方力量積極探索社會組織運行機制及孵化培育模式，探索成功的經驗，建立孵化培育基地，推進社會組織孵化培育工作的開展。同時，社會組織生產和提供公共服務時，實際上也是進行資源分配，有權分配就有可能產生權力尋租，所以應該加強和完善內部的監督和管理。要拓展融資渠道，向企業融資時，社會組織可以承諾給予公開表彰和感謝，讓其收獲名譽和榮譽等精神方面的回報；向個人融資時，可借鑒北京宣武區“星級會員服務制”⑨的養老服務供給模式，這樣即可以緩解資金緊張的困難，又可以提供好高質量的服務。要加強人才隊伍建設，引入志愿的高技術人才加大培訓力度，對內部員工要進行專業及綜合培養，并完善激勵機制、幫員工規劃職業生涯。

政府在購買服務時，其實質也是市場行為，也在不斷追逐“帕累托最優”的目標，即政府打算用最少的公共資金收獲最大的社會效益，滿足大眾的各種需要。如何真正意義上實現“帕累托最優”目標，是有興趣和實力的學者孜孜不倦研究的動力，更是政府部門實踐探索的目標，也是一個辯證的哲學命題。

參考文獻：

[1] 王浦劬，[美]薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究――中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010.[2] 李軍鵬.公共服務型政府[M].北京：北京大學出版社，2004.

第五篇：政府向社會組織購買服務問題及對策研究

政府向社會組織購買服務問題及對策研究

來源： 民政論壇

時間： 2010-11-19 14:41

深圳市民政局 馬宏

隨著政府職能的轉變和行政管理體制改革的深化，政府不再大包大攬社會管理和公共服務，通過建立健全政府向社會組織購買服務的機制，將越來越多的社會事務交由社會組織承擔，讓社會組織成為社會管理和公共服務的主要載體。這是政府管理體制創新的發展方向。從深圳的實施情況來看，政府購買公共服務推動了服務型政府的建設，增加了社會福利供給，提高了市民生活質量和水平，促進了社會組織的發展，為公民社會的成長創造優良的政策環境和支持。

本課題主要以深圳為樣本，對政府向社會組織購買公共服務政策進行梳理分析、總結提煉，試圖從政策制訂、政策實施和政策環境等方面發現政府購買服務政策中的一些普遍性問題，并從政府購買服務政策的整體設計和具體措施角度，提出購買服務的政策取向、購買范圍、購買方式、監管評估、配套改革等方面的政策建議。

一、主要模式 1．政府轉移和委托

深圳的社會組織特別是行業協會比較活躍，在很早以前就開始較為規范地承擔了政府賦予的部分微觀和行業協調管理的職能和事項。但是，社會組織真正大規模、規范化地承接政府職能和轉移事項是在2009年深圳大部制改革之后。此次改革，有31個政府部門共取消、調整、轉移284項職責及行政審批事項。具體可分為兩類：一是政府部門不再承擔，轉由社會和市場自行辦理的職能和工作事項；二是政府部門繼續提供，但委托社會和市場辦理的職能和工作事項。對第一類職能和事項，政府部門主動退出，社會組織可以自行決定參與和提供服務，政府各部門按各自職能依據法律、法規、規章進行監管；對第二類職能和事項，由政府各相關部門通過轉變工作方式，以政府購買服務和政府資助的方式委托社會組織辦理。目前，第一批核定的從17個局委辦削減出的政府工作事項共有87項，其中，60項進行了轉移委托，占69％，有27項還沒有轉移委托，占31％。各部門正在對轉移的政府相關職能和工作事項進行有序的委托及承接。

2．政府采購

公共服務難于量化和用準確的價格來衡量，是其始終未能納入政府采購系列的主要因素。深圳在這方面做了探索，并在社工崗位招投標上取得突破，為在其他公共服務領域推廣積累了經驗?！吧鐣ぷ鞣占{入政府采購”亦被評為“2009中國社會政策十大創新”。深圳社工服務招投標有以下特點：（1）引入競爭性談判的方式，由市政府采購中心統一組織實施，方案由市社工主管部門與財政部門、政府采購部門協同制定；（2）社工崗位按照所屬領域及數量劃分為若干大項目和標段，由全市具備資質的注冊社工機構選擇競標；（3）由采購人代表與專家庫中隨機抽選的社工、財務、法律等方面專家一同組成評標委員會；（4）評標采用綜合評分法，按照各機構上評估結果占70%、機構標書及答辯情況占30%的比例評分，根據最終得分高低選擇中標機構。深圳政府購買社工服務的方式完全參照政府招投標的程序，體現了一定的公平性和規范性。

3．政府資助 在政府不足以包攬供給的現實面前，深圳借鑒香港等地的經驗和做法，探索了補貼制、服務券制、項目制等多種資助模式，逐步形成“補對象、補服務、補項目”的公共財政供給方式。

（1）補貼制。按照“公辦民營、民辦公助、政府出錢購買服務”的思路，大力扶持發展社會組織，擴大供給，提升水平。如對老年床位補貼等。

（2）服務券制。政府通過服務券直接將資助額轉到服務機構，而不是補貼現金給服務對象家庭，確保資助款用于專項服務，同時扶持服務機構發展。如居家養老。

（3）項目制。政府直接資助服務項目。通過舉辦“公益創意項目電視選拔大賽”等形式，面向全社會征集、評選優秀公益服務項目，改變了傳統被動的公益慈善理念和模式，為深圳發掘了一批優秀的公益慈善項目，初步構建起政府與民間互動、社會廣泛參與和監督的公益發展機制，提升了深圳公益機構的專業水準，推動了公益金項目管理社會化。

二、主要做法

1．建立較為規范的民間運作機制

主要體現在兩方面：一是運作主體民間化。政府和社會組織的關系是平等的合同伙伴關系，雙方按照購買協議享有權利履行義務，政府根據購買協議實施契約化管理，尊重社會組織的專業理念和價值觀，社會組織根據協議提供服務，接受政府監管。二是運作方式市場化。引入市場競爭機制，讓服務對象享有獲取公共服務的主動權，可以在多元的供給者之間進行選擇，有助于獲得更多個性化和多樣化的服務。

2．建立較為完善的管理、評估、監督機制

主要從四個方面入手：一是加強社會組織內部治理。先后出臺《行業協會法人治理指引》等文件，完善以章程為核心的法人治理結構，提高社會組織的自我治理能力，強化社會組織標準化建設、資質審查和跟蹤指導，保障社會組織能夠提供優質的公共服務。二是建立外部監管機制。通過業務主管部門和登記管理部門分工協作，加強對社會組織的監管，形成部門監管合力。三是建立綜合評估機制。制定評估辦法，所有參與政府購買公共服務的社會組織都必須接受評估，評估結果對社會公開，并作為下一年采購評標的重要依據。四是建立規范的操作流程。如獲得資助項目需要經過“項目初步篩選——專家評審——民政局局長辦公會討論——社會公示”四個環節產生，建立各領域人士組成的項目評審成員庫，市社會組織總會作為獨立第三方負責項目的評審工作。

3．創新以公益金為種子基金的資金保障機制

在目前財政體系下，財政預算資金向民間機構撥付尚存一定障礙，相關的資金管理經驗也是一片空白。在這種情況下，深圳將福利彩票公益金作為向社會組織購買公共服務的“種子基金”，探索購買的服務領域、投入方式和價格標準等，同時建立公益金和公共財政資金的對接機制，待項目運作成熟之后，再將公益金項目轉為財政預算項目。此項機制的積極意義在于：一是積極穩妥，減少改革成本；二是便于快速啟動試點，加快通過政府購買服務轉變政府職能的進程；三是有助于積累政府購買公共服務經驗，為將來龐大的購買公共服務資金安排奠定基礎。

4．創造社會組織發揮作用的良好環境

主要采取如下措施：一是從制度上解決了社會組織發展的老大難問題。通過推動登記管理制度改革，降低準入門檻，簡化登記手續，使大量民間發起的社會組織得以獲得合法身份，促進了社會組織大發展。二是拓展社會組織發展空間。深圳在改革中明確，凡是社會組織能夠有效提供的公共服務，原則上不再設立新的事業單位，不再增加新的事業編制，以此來“倒逼”政府各部門轉變職能，向社會購買服務。隨著公共服務增量的不斷增加，以及公共服務存量逐步向社會組織轉移，政府讓渡的空間將越來越大，社會組織的舞臺也將越來越寬廣。三是建立扶持發展機制。啟動“社會組織孵化實驗基地”，為初創期的社會組織提供免費的辦公場地、辦公設施、小額補助、能力建設、組織架構、戰略規劃等服務。此外，深圳還將培育一批支持型社會組織，為社會組織提供能力、資源和智力支持。最近，深圳擬出臺《深圳市扶持社會組織發展實施方案》，把政府購買服務、政府資助和政府獎勵等扶持措施納入制度化、規范化、程序化的軌道。

三、完善政府購買服務的建議思路

政府向社會組織購買服務作為一種公共服務供給的新方式，在實踐探索過程中還存在一些問題和改進之處。如購買服務的事項范圍缺乏明確界定，社會組織資質標準缺乏統一規范，監管評估體制機制有待完善，評估指標和具體標準還比較粗糙，社會組織能力有待提高，政府購買公共服務的理論準備不足，理論研究上的粗放式，導致制定的相關政策的粗放式等。通過總結分析問題，提出如下完善意見：

（一）政策取向

1．政府購買服務是政府管理體制創新的發展方向。政府不可能大包大攬社會管理和公共服務，必須改革政府投入方式，推行多元化的公共產品供給模式。這既是政府職能轉變的需要，也是加快服務型政府建設的要求。

2．明確政府的角色職責。政府要從公共服務直接生產者向間接提供者的角色轉換，工作重心轉移到了解公民公共服務需求、制定公共服務發展規劃、確定公共服務標準、加強監督管理等方面。

3．確立政府與社會組織平等合作、相互尊重、優勢互補的多元共治模式。社會組織是政府的合作伙伴，必須保證社會組織的高度民間化，切忌變相成為政府隸屬機構。

（二）購買范圍和事項

可以界定為：除政府根本性職能以及法律、法規、規章規定不得以政府購買方式履行外，其他職能均可以向社會組織購買。其范圍包括：

一是行業管理與協調職能。包括行業標準和行規行約的制定，行業準入資質資格、行業領域學術和科技成果評審等。

二是社會事務管理與服務職能。包括法律服務、宣傳教育、專業培訓、社區事務、公益服務等。

三是技術服務與市場監督職能。包括統計分析、資產項目評估，行業內重大投資論證以及項目的責任監督等。

（三）購買方式

在選擇具體的購買方式時，應當考量以下幾個方面的因素：政府的管理目標、法律法規所允許的程度、資金供需、公共服務的特征、消費者群體的素質等。當通過市場化模式更有利于提高服務質量和效率，則可以考慮采用合同外包方式。對于合同外包方式，由政府部門會同財政部門，將政府購買公共服務事項及具體要求通過公共信息平臺發布，以招標方式確定服務供應方。對市場條件不充分的事項，也可采用除招標形式以外政府采購法允許的其他方式購買。當政府需要鼓勵社會組織從事特定類型公共服務，吸引更多社會組織從事該項服務，以保證服務項目能夠可持續高效運轉，可以考慮采取補貼制。當某項服務的個性化需求較強，需要滿足不同服務消費者的個性化服務需求，可以考慮采用憑單制。對于一個項目，購買時并非只能選擇一種方式，也可以通過同時采用多種方式來購買，如對居家養老就可以采取合同外包、補助、憑單相結合的模式進行購買。

（四）公共財政預算

1．設立公共財政支持社會組織的專項財政預算。政府對購買服務的隨機性財政劃撥轉變為制度性的支出，由財政部門編制預算，將公共財政支持社會組織發展列入財政預算。也可由預算單位在預算中申報購買服務的項目預算，財政部門審核安排。明確市區事權，建立市區兩級財政對社會組織的支持體系。

2．完善使用公益金和財政資金的使用界限及銜接機制。將用于購買服務的公益金定位于“種子基金”，主要用于新的社會福利項目的培育和扶持，項目一旦成熟則應當納入財政預算支付體系。健全和完善公益金和財政資金銜接的程序機制，明確銜接的具體程序和責任劃分。使用公益金購買公共服務的政府部門應當向有關機關提交項目成熟需納入財政預算支付的論證報告，經審核批準后正式納入公共財政預算。

（五）受托組織資格條件

接受政府委托提供公共服務的社會組織應當具備以下條件: 1．具有獨立承擔法律責任的能力；

2．具備提供政府購買所必需設備和專業技術人員，行業管理部門有具體專業資質要求的，應具備相應的資質要求；

3.具有相應的社會組織評估等級;4．具有健全的財務會計制度；

5．參與政府購買公共服務項目前三年內無重大違法違紀行為，社會信譽良好； 6．市政府確定的其他條件。

（六）監管評估 1．建立多元、公正、科學的評估制度體系

評估主體。評估主體包括政府主管部門，社會組織，第三方評估組織。

評估內容。評估的基本內容包括社會組織資質、服務需求、服務過程、服務質量、服務效果。建立各項服務的細致的、合理的評估指標體系。

評估標準。評估標準主要包括服務供應方的資質標準、服務質量標準、服務計量標準、服務成果評價標準等。具體內容由政府主管部門根據服務領域特點分別確定。

評估方式。事前，采用需求及組織資質評估的辦法，確定購買項目及服務提供者；事中，采用政府部門抽查、服務消費者反饋意見、社會公眾監督、服務組織自律性評估相結合的方式評估，以保證組織自身按照協議規定及行業規章制度進行運作；事后，依照合同要求和評估標準對購買的服務事項實施情況評估。

評估結果使用。應建立基于評估效果的約束激勵機制，對于評估結果優秀的社會組織，可以給予一定形式的經費資助或者其他獎勵形式，如放寬社會捐贈條件，給予提高社會組織等級等；對于評估結果差的社會組織，有權要求其限期改善服務，或者中止其承擔的政府購買公共服務任務，嚴重的取消其從事公共服務的資格。

2．建立財務監管制度

社會組織提供服務的資金來源于公共財政，必須對資金使用情況進行必要的監督管理。在財務管理方面，應為受資助組織訂立明確的會計賬目及記錄、財務申報及內部控制的基本要求。社會組織必須具備符合規定的財務內部監督機制，必須由具有合法資質的會計師或者審計師機構做出獨立的財務報告。

3．建立信息公開制度 應當根據政府購買公共服務法律關系特點，制定相應的政府購買公共服務信息公開制度。一是擴大信息公開范圍。不僅要公開購買服務的項目、標準、預算等信息，還要公開服務質量、服務內容、資金使用、人員配置等信息，使公眾更充分的行使知情權、選擇權。二是擴大信息公開主體。明確將受政府資助提供公共服務的社會組織列為信息公開主體，社會組織應當公開其提供公共服務情況、資金使用情況等信息。三是改革信息公開方式。建立信息公開形式多樣化體系，采取靈活多樣的公開形式，搭建網絡平臺，舉辦聽證會、論證會、交流會、信息發布會等多種形式。

（七）配套改革

1．深化社會組織登記管理制度改革。除法律法規、政策文件規定外，工商經濟、公益慈善、社會福利類社會組織和社區社會組織的業務主管單位改為業務指導單位。實施社區社會組織備案制度，對于未達到登記條件的各類社區社會組織納入備案范圍，經備案即合法成立，不具有法人資格。

2．深化社會福利管理體制改革。打破過去單一的社會部門或個別主體來承擔、推行的零散格局，對不同組織機構、不同類型的資源進行整合，通過政策和行政對社會福利進行統籌安排和管理，共同構成一個社會福利的大系統。首先可以考慮建立跨部門的福利政策協調機制，建立統一的社會福利管理平臺，加強部門間的溝通和協作，使其日?；?、規范化、制度化。

3．深化行政指導管理制度。盡可能采用非強制性的行政指導來引導社會組織重視內部制度建設，制訂社會組織自律與誠信建設評估指標體系和建立誠信檔案，將社會組織的治理、財務等各項制度建設作為政府向社會組織購買公共服務的一個資格條件和評價指標，通過激勵性手段引導其內部制度建設逐步走向規范。