第一篇：政策性銀行對我國林業支持的機理

國開行行對我國林業支持的機理

李永健 金融09-2 學號：090654205 摘要：“林業發展十二五規劃”的主要發展指導思想：深入貫徹落實科學發展觀，全面實施以生態建設為主的林業發展戰略，以發展現代林業、建設生態文明、推動林業科學發展。林業的發展離不開資金的支持，然而現階段我國林業發展面臨嚴峻的資金短缺困境。需要國開行等政策性金融機構的強力推進和支持，充分發揮政策性金融的功能優勢,協助構建其實可行的林業融資模式，最終引導商行資金進入林業融資領域，為現代化林業發展提供良好的融資環境。

關鍵字：國開行；政策功能；制約因素；產業特性 一，引言

林業發展肩負著經濟發展和生態環境平衡的雙重任務, 是國民經濟可持續發展的重要組成部分。現階段我國林業面臨嚴峻的資本形成不足、發展資金短缺的困境, 對產業發展形成嚴重制約。20世紀90年代以來, 國家對林業的投入在絕對量上有明顯增加, 但建設資金來源非常不合理，目前林業系統建設資金的絕大部分來自于國家預算內資金，說明了我國林業建設資金過分依賴國家投入，來源過于單一。而且國家預算資金主要針對的是林業大戶，而中國主要的都是廣大的中小林農，也放映出資金覆蓋面過于狹窄。此時更應該利用國開行等金融機構的政策優勢，充分發揮起基本職能，為林業發展提供資金支持并建立有效的融資機制，解決林業發展的融資難題，引導更多的社會資金進入林業發展的領域，讓商行成為林業貸款的主力軍。

二，國開行對林業支持的基本情況

（一）國開行等政策性金融的基本功能

1，填補資金空缺，依賴市場配置資源方式下對于市場風險較高、投資回收期長、收益較低的林業項目等,商業性金融機構一般不愿意提供資金。而林業的發展對宏觀經濟具有重大意義,這必須要依靠政策性金融來彌補。

2，誘導性功能，政策性金融機構直接投放資金導致間接地吸引商業金融機構從事符合政策意圖或國家長遠發展戰略目標的產業的放款,充分發揮其首倡性、引導性功能,以較少的政策性資金投入吸引更多民間商業性資金。

3，選擇功能，指政策性金融機構對其支持的產業投資是有選擇的。投放領域主要是那些符合國家宏觀產業政策和社會效益好,但自身效益低,不能承擔正常貸款利息的項目。4，補充功能，對在市場機制下得不到充足資金和應有發展的的行業提供支持以補充和完善商業金融機構為主題的金融體系功能。

（二）國開行支持林業的經濟原理

國開行按照國家的林業產業發展目標,對林業進行投資,以此表明國家下一階段的投資重點或發展目標,從而引導商業性金融機構的投資方向。在追求利潤最大化的利益激勵機制的作用下,大量的商業性金融資源就會源源不斷地被吸引到國家產業政策所鼓勵的林業產業領域。

從我國林業產業基礎性地位與林業產業弱質性的角度來看,國開行支持林業產業化發展是十分必要的,其在林業產業化中的作用如下:一是有利于促進林業產業化戰略

目標的實現。林業產業化發展可以有效地解決林業產業發展過程中的深層矛盾。二是有利于提高政策性和商業性金融的運作效率。

（三）國開行目前對林業支持的基本情況

國開行對林業貸款余額不足，遠遠不能滿足林業發展的融資需求，國開行每年貸款的主要領域集中于基礎設施，基礎產業支柱產業建設，產業調整升級，區域協調發展，保障改善民生和走出去的領域，截至2010年末，國開行本外幣貸款余額人民幣45097億元。而在農林水利方面的通投資2010年末，國開行對農林水利行業貸款余額人民幣1122億元，真正用于對林業項目發展的貸款僅僅為80億元人民幣，占整個國開行貸款余額的0.187%。由此可見國開行對林業項目的支持程度與林業在經濟協調發展中的重要地位是不相匹配的。

三，原因及制約事項

（一）林業發展問題制約信貸規模

1，首先是國開行支持的對象有限，國開行的貸款項目一般是針對貸款數額較大項目，而國內的林業企業普遍發展規模小，國開行可支持貸款的對象僅限于少數的上市企業，以及一部分規模較大的企業。國內從事林業方面的主要是中小企業和林農，這些獨立的個體對資金的需求量比較小，國開行的網點覆蓋率低，無法實現國開行業務與中小林農的直接對接，沒有足夠的人力資源去處理數量巨大的農林小額貸款業務。

2，第二可支持的領域有限，目前國開行發放的林業貸款主要集中于造紙企業，而且很多造紙企業還不一定和林業有直接的關系。雖然自從林權改革后使得林業抵押貸款有了較大的發展，但是改革的過程中也顯現了不足的地方，貸款增加的額度遠遠滿足不了林業發展對資金的需求。

（二）林業自身的特性制約信貸規模，林產行業的特點表現為周期長，風險高，收益低。

1，周期長，林業經濟產業和一般的農業不同，林業最主要的特點是投入產出的周期長，一般的速生豐產林從栽種到成材至少也要3到5年，普通的林木生長時間更長，從投入到產出往往需要幾年到幾十年的時間，而目前的金融機構很難做到發放借款期限為幾十年的貸款，特別是缺乏適合眾多小戶林農資金期限需求的信貸產品。

2，風險高，正是由于林業周期長的特點也使得林業呈現風險高的特性，在長達十多年的投入生長期，只要有一年發生自然災害，或者是火災等意外，那么所有的投入很有可能些本無歸，貸款的銀行就要面對虧損的風險。十多年發生一次自然災害或者是火災的概率是極高的，而目前相關的林業保險保障體系十分不健全。這很大程度上制約了商行對林業貸款的投放熱情。

3，收益低，林業發展在經濟方面的收益率遠不如其他的行業，但是其在經濟可持續發展中的戰略地位和對城市綠化，改善人居換進，建立生態平衡的重要是毋庸置疑的。林業的生態利益遠遠超出了經濟的利益，而且是人類生存必不可少的要素，其價值是不能簡單的用經濟利益來衡量的。這就客觀上要求國開行應給與更多的支持和政策的幫助。

（三）相關配套體系不完善

1，銀行缺乏相關的專業人才，銀行體系內部沒有既懂林業，又熟悉金融業務的相關人才，在處理相關的貸款業務是無法合理的評估抵押林權的價值。導致雙方在可抵押款項數額上很難達成一致，或者致使抵押成本過高，制約了林業貸款業務的發展。

2，流轉制度的制約，林業的采伐是要有一定的可采伐配額才可以將樹林變現的，如果貸款期限臨近，卻又沒有采伐的配額，那么將導致貸款戶無法及時的還款。3，相關保險制度的缺失，和銀行面臨的同樣的人才缺乏和林業周期長風險高的特性，使得林業方面的保險發展滯后，無法保障發生意外是銀行的損失能得到補償。

四，可行的運用模式的設想

（一）開行+大型企業+農林 模式

開行直接將大額貸款貸給大型的龍頭企業，并由企業承擔還款義務。企業拿到開行的貸款資金再分拆借貸給有需要的中小農林，或者以股份合作的形式向中小林農提供樹苗，化肥等生產資料或是直接以現金合作入股。

（二）開行+農村信用社+農林 模式

針對國家開發銀行資金總量龐大、政策支撐強勁、專業優勢突出、融資網絡發達，但存在中、小城市特別是小城鎮營業網點布局少的特點。而農村信用社雖然資金總量小、融資能力相對不足，但在中小城市特別是林區農村的營業網點發達。推進兩家銀行的優勢互補、實現強強聯合。

開行可將資金統一借貸給農村信用社，再由農村信用社在各地的網點與廣大的中小農林實現對接，對林農的實際情況進行考察然后向中小農林提供周期長，利息低的林業貸款。

（三）開行+地方政府+農林 模式

開行將資金貸給地方政府，地方政府提供信用擔保，組建相關的考核工作小組，對需要申請資金貸款的林農進行實際情況的考核并發放貸款，同時建立風險保障基金，保障農戶的生產過程中因不可抵抗風險而發生的損失。

（四）其他政策配套服務的改進

1，建立林木采伐管理新機制，優先保證到期借貸企業或林農的采伐指標。2，探索林權抵押貸款的扶持機制，組織專業人士建立權威的林權價值評估機構，對農林戶的林權價值進行合理專業的評估。

4，加快林業市場的建設，鼓勵提前支付定價款，解決農林資金周轉困境 5，完善林業保險業務，鼓勵保險公司開展有關林業的保險業務，健全林業的風險分散和轉移機制。

林業是生態建設的主體，是經濟社會可持續發展的一項基礎產業和公益事業。隨著我國經濟的快速發展和人民生活的不斷改善，林業的地位越來越重要。林業的發展離不開政府財政和國開行等政策性銀行的支持，為了充分貫徹林業在持續發展戰略中具有重要地位，國開行應大力支持林業及其相關產業，為林業快速發展提供強有力的保障。

參考文獻：

[1] 謝清河.現代林業發展與金融服務創新研究林業經濟·林權改革·2010 [2]田治威，秦濤，潘煥學． 中國林業金融支持體系研究［M］． 北京: 經濟管理出版社,2009． [3] 秦濤, 田治威, 潘煥學.構建我國林業金融支持體系的戰略思考.鄭州航空工業管理學院學報,2008.[4] 秦濤，田治威，潘煥學.林業金融的研究進展述評與分析框架.北京林業大學學報(社會科學版),2011 [5] 秦 濤,田治威,秦偉偉.構建我國林業政策性金融支持體系的思考.鄭州航空工業管理學院學報,2010 [6]馮彥明 程 都, 關于林業金融問題的國內研究綜述, 《經濟師》2010 年第10 期.金融研究

[7]潘煥學 秦濤.基于資本形成機制的林業金融體系構建路徑.林業經濟林業改革與發展·2009 [8] 秦 濤,潘煥學.基于資本形成機制的林業金融支持體系構建研究.當代經濟科學.2010 [9] 徐燕，張彩虹.我國林業可持續發展融資渠道研究.北京林業大學學報.2006

第二篇：我國三大政策性銀行

中國農業發展銀行

一、性質與任務

中國農業發展銀行是根據中華人民共和國國務院1994年4月19日發出的《關于組建中國農業發展銀行的通知》（國發[1994]25號）成立的國有農業政策性銀行，直屬國務院領導。中國農業發展銀行的主要任務是：按照國家的法律、法規和方針、政策，以國家信用為基礎，籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性和經批準開辦的涉農商業性金融業務，代理財政性支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。中國農業發展銀行在業務上接受中國人民銀行和中國銀行業監督管理委員會的指導和監督。

二、組織機構

中國農業發展銀行在機構設置上實行總行、一級分行、二級分行、支行制；在管理上實行總行一級法人制，總行行長為法定代表人；系統內實行垂直領導的管理體制，各分支機構在總行授權范圍內依法依規開展業務經營活動。

中國農業發展銀行總行設在北京。其分支機構按照開展農業政策性金融業務的需要，并經銀監會批準設置。截至2006年底，除總行及總行營業部外，設立省級分行30個；地（市）分行（含省級分行營業部）330個，地（市）分行營業部210個，縣（市）支行1600個，縣級辦事處3個。目前暫未在西藏自治區設立分支機構。

中國農業發展銀行系統現有員工約5.9萬人。

三、業務范圍

中國農業發展銀行的業務范圍，由國家根據國民經濟發展和宏觀調控的需要并考慮到農發行的承辦能力來界定。中國農業發展銀行成立以來，國務院對其業務范圍進行過多次調整。

中國農業發展銀行目前的主要業務是：

（一）辦理糧食、棉花、油料收購、儲備、調銷貸款。

（二）辦理肉類、食糖、煙葉、羊毛、化肥等專項儲備貸款。

（三）辦理糧食、棉花、油料加工企業和農、林、牧、副、漁業的產業化龍頭企業貸款。

（四）辦理糧食、棉花、油料種子貸款。

（五）辦理糧食倉儲設施及棉花企業技術設備改造貸款。

（六）辦理農業小企業貸款和農業科技貸款。

（七）辦理農業基礎設施建設貸款。支持范圍限于農村路網、電網、水網（包括飲水工程）、信息網（郵政、電信）建設，農村能源和環境設施建設。

（八）辦理農業綜合開發貸款。支持范圍限于農田水利基本建設、農業技術服務體系和農村流通體系建設。

（九）辦理農業生產資料貸款。支持范圍限于農業生產資料的流通和銷售環節。

（十）代理財政支農資金的撥付。

（十一）辦理業務范圍內企事業單位的存款及協議存款、同業存款等業務。

（十二）辦理開戶企事業單位結算。

（十三）發行金融債券。

（十四）資金交易業務。

（十五）辦理代理保險、代理資金結算、代收代付等中間業務。（十六）辦理糧棉油政策性貸款企業進出口貿易項下的國際結算業務以及與國際業務相配套的外匯存款、外匯匯款、同業外匯拆借、代客外匯買賣和結匯、售匯業務。

（十七）辦理經國務院或中國銀行業監督管理委員會批準的其他業務。

四、資金來源與運用

中國農業發展銀行注冊資本為200億元人民幣。

中國農業發展銀行運營資金的來源是：

（一）業務范圍內開戶企事業單位的存款；

（二）發行金融債券；

（三）財政支農資金；

（四）向中國人民銀行申請再貸款；

（五）同業存款(信用社以及財務公司、信托公司等非銀行金融機構開辦的存款業務)

（六）協議存款

（七）境外籌資。

中國農業發展銀行的運營資金來源長期以來主要依靠中國人民銀行的再貸款，從2005年開始加大了市場化籌資的力度，目前暫未開展境外籌資業務。截至2006年12月末，中國農業發展銀行向中國人民銀行再貸款余額3870億元，金融債券余額3131億元。

中國農業發展銀行的運營資金目前主要用于糧棉油收購等流動資金貸款。截至2006年12月末，中國農業發展銀行各項貸款余額為8844億元，其中糧油貸款7454億元，棉花貸款1173億元。

五、發展歷程

為完善我國農村金融服務體系，更好地貫徹落實國家產業政策和區域發展政策，促進農業和農村經濟的進一步發展，中華人民共和國國務院于1994年4月19日發出《關于組建中國農業發展銀行的通知》，批準了中國農業發展銀行章程和組建方案。

中國農業發展銀行于1994年6月30日正式接受中國農業銀行、中國工商銀行劃轉的農業政策性信貸業務，共接受各項貸款2592億元。1995年4月底，中國農業發展銀行完成了省級分行的組建工作。1996年8月至1997年3月末，按照國務院《關于農村金融體制改革的決定》增設了省以下分支機構，形成了比較健全的機構體系。1998年3月，國務院決定將中國農業發展銀行承辦的農村扶貧、農業綜合開發、糧棉企業附營業務等項貸款業務劃轉到有關國有商業銀行，中國農業發展銀行主要集中精力加強糧棉油收購資金封閉管理。

2004年以來，中國農業發展銀行業務范圍逐步拓展。一是根據國務院糧食市場化改革的意見，將傳統貸款業務的支持對象由國有糧棉油購銷企業擴大到各種所有制的糧棉油購銷企業。二是2004年9月，銀監會批準農發行開辦糧棉油產業化龍頭企業和加工企業貸款業務。三是2006年7月，銀監會批準農發行擴大產業化龍頭企業貸款業務范圍和開辦農業科技貸款業務。四是2007年1月，銀監會批準農發行開辦農村基礎設施建設貸款、農業綜合開發貸款和農業生產資料貸款業務。目前，中國農業發展銀行已形成了以糧棉油收購信貸為主體，以農業產業化信貸為一翼，以農業和農村中長期信貸為另一翼的“一體兩翼”業務發展格局。

六、對外往來

中國農業發展銀行成立以來，與國際金融組織和有關國家金融機構建立了廣泛聯系。中國農業發展銀行是亞太農協和國際農業信貸聯合會的正式會員，總行行長出任亞太農協執行委員會的中國執行委員，國際農業信貸聯合會執行委員會副主席。中國農業發展銀行近期成為國際金融協會的聯系會員。

中國農業發展銀行先后組團考察了亞太地區和歐美地區多個國家的政策性銀行和有關金融機構，與日本農林漁業公庫、泰國農業和農業合作社銀行等分別簽訂了雙邊人員交流協議。中國農業發展銀行已與26家國外銀行建立了代理行關系。

中國農業發展銀行于1997年7月在北京成功舉辦了中國農村信貸扶貧國際研討會；2000年10月，在北京成功承辦了亞太農協第42屆執委會會議；2003年9月，在北京成功承辦了亞太農協第14屆大會暨第46屆執委會會議。2007年4月，在昆明成功承辦了亞太農協農村金融政策與監管框架高層論壇暨第52屆執委會會議。

七、農發行加強企業文化建設的指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，牢牢把握社會主義先進文化的前進方向，牢固樹立以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀，以人本管理為核心，以學習創新為動力，以促進發展為宗旨，大力弘揚和培育“至誠服務、有效發展、以人為本、構建和諧”的核心理念，努力打造“建設新農村的銀行”的品牌形象，建設具有鮮明時代特征、豐富管理內涵和獨具特色的企業文化，為農發行改革發展提供強大的精神動力和文化支持，為支持社會主義新農村建設作出積極貢獻。

八、農發行企業文化建設的總體目標

通過全行上下的共同努力，進一步完善符合現代銀行要求和農村政策性金融規律的體制機制、管理制度，形成全體員工自覺實踐我行核心理念、自我規范與約束職業行為的局面；建設全員學習、全程學習的學習型銀行，促進員工的全面發展，培養和造就一支高素質的員工隊伍；提高執行政策能力，提高經營管理水平，提高金融服務質量，打造農業政策性銀行的品牌，不斷提升在政府、企業和社會公眾中的形象；全面增強我行的凝聚力、創新力、執行力和核心業務能力，實現企業文化與我行發展戰略的和諧統一，我行的發展與員工發展的和諧統一。

九、農發行企業文化建設的主要任務

1、全力打造“建設新農村的銀行”的品牌形象；

2、大力弘揚和積極培育農發行企業文化核心理念；

3、實施制度文化建設，規范員工行為。提高管理效能；

4、提高員工綜合素質，促進人的全面發展；

5、建立視覺識別體系，樹立良好的公眾形象。

十、加強企業文化建設的方法和途徑

1、牢牢把握“四個結合”；

2、廣泛開展企業文化的學習、教育和宣傳活動；

3、積極培育企業文化建設示范點；

4、大力營造濃厚的企業文化氛圍；

5、全面加強專業文化建設。

中國國家開發銀行

國家開發銀行(CHINA DEVELOPMENT BANK)

國家開發銀行官方網站網址:http://www.tmdps.cn/

國家開發銀行于1994年3月成立，原是經國務院批準設立的政策性金融機構。2008年12月16日國家開發銀行股份有限公司正式掛牌，注冊資本為3000億元。我國最大的政策性銀行——國家開發銀行轉型為商業銀行，標志著我國政策性銀行改革取得重大進展。目前在全國設有32家分行和4家代表處。

自1994年成立以來，開行認真貫徹國家宏觀經濟政策，發揮宏觀調控職能，有力支持經濟發展和經濟結構戰略性調整，在關系國家經濟發展命脈的基礎設施、基礎產業和支柱產業重大項目及配套工程建設中，發揮長期融資領域主力銀行作用。截至2007年底，國開行成立時的500億元注冊資本金已形成3200億元的凈資產；不良貸款率在1％以內，本息回收率連續9年保持先進水平。

作為政府的開發性金融機構，開行堅持與時俱進，把融資優勢與政府的組織優勢相結合，用建設市場的方法實現政府的發展目標，構建支持中國經濟發展的體制動力，實現項目建設和體制建設雙成功的目標。

職責和使命

國家開發銀行成立于1994年，直屬國務院領導，以“增強國力，改善民生”為使命。

（一）國家開發銀行貫徹國家宏觀經濟政策，籌集和引導社會資金，緩解經濟社會發展的瓶頸制約，致力于以融資推動市場建設和規劃先行，支持國家基礎設施、基礎產業、支柱產業和高新技術等領域的發展和國家重點項目建設；

（二）向城鎮化、中小企業、“三農”、教育、醫療衛生和環境保護等社會發展瓶頸領域提供資金支持，促進科學發展和和諧社會的建設；

（三）配合國家“走出去”戰略，積極拓展國際合作業務。

國家開發銀行堅持以市場化方式實現國家的發展戰略和政策，努力保持和發展國際先進的市場業績，提升核心競爭力，實現“增強國力，改善民生”的使命。戰略重點

（一）支持國家基礎設施、基礎產業和支柱產業建設。

（二）促進區域協調發展和產業結構調整。

（三）加快推進國際合作業務，交流發展經驗。

（四）以支持縣域經濟發展為切入點，推動社會主義新農村建設。

（五）加強對中小企業及教育、醫療等社會瓶頸領域的支持，承擔社會責任。

（六）加強與各類金融機構合作，促進中小金融機構的改革與發展。

十年中，開行累計向“兩基一支”領域的重要行業4000多個項目發放貸款16000多億元。黃河上下，大江南北，西北邊陲，東南沿海，西部大開發，東北等老工業基地振興??到處都有開行的足跡和身影。在重大項目建設中，開行發揮政府和市場之間的橋梁紐帶作用，構造信用結構，積極“鋪路”、“搭橋”，引導社會資金投向。

近年來，開行把有限的資源集中用于制約國民經濟發展的能源、交通等“瓶頸”行業，嚴格控制貸款投向重復建設高發領域。2004年里，開行在這些領域取得了重要進展，重點支持了國家石油儲備、南水北調、北京奧運、上海世博等一大批國家重大項目。截至2004年底，開行的信貸資產達13786億元。在去年發放的貸款中，“煤電油運”占比超過60%；在評審承諾的貸款中，電力、鐵路、電信、公路、公共設施、石油石化等主要行業占比達82%。與此同時，開行加大了對中西部地區和東北老工業基地的投入，占全年貸款的近50%。開行還加強了與有關部門的合作，在西部地區城市規劃、長三角、京津冀區域發展規劃等方面都發揮了積極的作用。

1998年以來，陳元行長領導開行把國際先進的金融原理與中國國情實際結合起來，從轉變思想觀念入手，樹立國家信用與市場業績相統一的辦行宗旨，確立在“市場環境下，銀行框架內”的運作思路，瞄準國際標準，銳意改革，開發性金融得到蓬勃發展。與此同時，開行也收獲了良好的市場業績，主要經營指標已經達到國際先進水平。截至2004年底，當期本息回收率99.77%，本息回收連續20個季度保持國際先進水平；不良貸款率1.21%，同比下降0.13個百分點；風險準備金對不良貸款覆蓋率285%；資本充足率10.51%。

雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。面向未來，開行充滿信心，樹立了建設國際一流市場業績的開發性金融機構的目標。開行將以科學發展觀指導開發性金融的實踐，辦成以政府信用建設市場的銀行、以市場方法解決政府熱點的銀行、能夠提升國家競爭力的銀行，把在基礎設施領域的實踐成果拓展到全面建設小康社會新的基礎和支柱上來，以國際先進市場業績的開發性金融，緩解和消除資源、供給約束“瓶頸”，體制“瓶頸”，立足于“五個統籌”，進一步打通融資渠道，通過融資促進治理結構、法人、現金流和信用建設，做社會主義市場經濟制度建設的先行者、開拓者和先鋒，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。

中國進出口銀行

中國進出口銀行（The Export-Import Bank of China）

中國進出口銀行網站: http://www.tmdps.cn

中國進出口銀行成立于 1994 年，是直屬國務院領導的、政府全資擁有的國家政策性銀行，其國際信用評級與國家主權評級一致。目前在國內設有 7 家營業性分支機構和 6 個代表處，在境外設有東南非代表處和巴黎代表處；與 140 家銀行建立了代理行關系。

中國進出口銀行是我國外經貿支持體系的重要力量和金融體系的重要組成部分，是我國機電產品、成套設備和高新技術產品出口和對外承包工程及各類境外投資的政策性融資主渠道、外國政府貸款的主要轉貸行和中國政府援外優惠貸款的承貸行，為促進我國開放型經濟的發展發揮著越來越重要的作用。

主要職責

中國進出口銀行的主要職責是貫徹執行國家產業政策、外經貿政策、金融政策和外交政策，為擴大我國機電產品、成套設備和高新技術產品出口，推動有比較優勢的企業開展對外承包工程和境外投資，促進對外關系發展和國際經貿合作，提供政策性金融支持。

主要業務范圍

1、辦理出口信貸（包括出口賣方信貸和出口買方信貸）；

2、辦理對外承包工程和境外投資類貸款；

3、辦理中國政府對外優惠貸款；

4、提供對外擔保；

5、轉貸外國政府和金融機構提供的貸款；

6、辦理本行貸款項下的國際國內結算業務和企業存款業務；

7、在境內外資本市場、貨幣市場籌集資金；

8、辦理國際銀行間的貸款，組織或參加國際、國內銀團貸款；

9、從事人民幣同業拆借（金融機構，主要是商業銀行之間為了調劑資金余缺，利用資金融通過程的時間差、空間差、行際差來調劑資金而進行的短期借貸）和債券回購；

10、從事自營外匯資金交易和經批準的代客外匯資金交易；

11、辦理與本行業務相關的資信調查、咨詢、評估和見證業務；

12、經批準或受委托的其他業務。

第三篇：關于政策性金融支持精準扶貧的幾點思考-進出口銀行

關于政策性金融支持精準扶貧的幾點思考

進出口銀行

精準扶貧是國家主席習近平針對扶貧工作提出的新思想，是我國為實現現行標準下農村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困、實現全面建成小康社會的重要舉措。

精準扶貧重要思想最早由國家主席習近平2013年11月在湖南湘西考察時提出，扶貧工作要做到“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”。2014年中共中央辦公廳、國務院相關機構相繼發文詳細規劃精準扶貧工作的頂層設計、總體布局和工作機制等。從此，精準扶貧思想全面落地，進入實踐操作階段。黨的十九大報告提出，“要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧”，“確保到二〇二〇年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”。貧困地區普遍面臨基礎設施條件差、經濟基礎薄弱、市場發育不完善、人口文化教育程度低、技術知識落后、創新能力低下、資本吸引力不足等問題，難以吸引優質企業入駐，也難以吸引長期穩定資金參與建設。為此，政府需主動出擊，發揮引導作用，加強和優化公共服務。中國進出口銀行作為國家政策性銀行，可引導優質企業入駐貧困地區，促進當地經濟社會發展，為精準扶貧提供資金支持。

一、內生性精準扶貧

內生性精準扶貧指的是，根據貧困地區的實際情況采取扶貧措施，與貧困地區其他因素有機結合，并對其他因素產生持續的、正面的作用和影響，從而使貧困地區改善發展條件和發展能力，走上自主發展的道路，最終實現黨的十九大報告提出的“脫真貧、真脫貧”的要求。能否實現扶貧的內生性，直接關系扶貧是否有效、精準扶貧任務能否成功。

每個貧困地區有各自的經濟發展實際，能否在扶貧的助力下實現經濟增長，受當地資源稟賦、人口文化教育程度、周邊市場狀況等多方面的影響。如果扶貧措施不結合貧困地區的實際情況，不與促進當地經濟社會發展的其他因素融為一體，則扶貧不具備內生性，不能推動當地經濟社會可持續發展，也就沒有達到精準扶貧的本質要求。只有從貧困地區的實際情況出發，認真分析當地的自然資源、歷史文化、科學技術、行政管理、人力資本等方面情況，聽取當地政府和群眾的意見和建議，有針對性地制定扶貧政策，使扶貧真正內生于貧困地區的經濟社會發展實際，才能有效發揮扶貧措施的作用，激發當地經濟社會發展的潛能。貧困地區的經濟社會發展需要在較長一段時間持續投入資源，因此扶貧工作也需要有較強的計劃性和政策連貫性。

例如，總部位于寧波的某光伏龍頭企業在山西開展了扶貧“惠民·暖陽”工程，聯合政府、企業、金融、保險以及村級各方力量共同打造戶用光伏發電系統。該工程以村級光伏電站、戶用光伏電站為抓手，充分利用山西當地豐富的太陽能和屋頂資源，為當地村民帶來實實在在的福利，同時也產生可觀的經濟效益，保證了項目的可持續性。

二、精準扶貧路線選擇的理論基礎

柯布—道格拉斯經濟增長理論是與精準扶貧路線選擇相關的理論，該理論由美國數學家柯布和經濟學家道格拉斯共同提出，認為在技術水平一定的情況下，經濟發展水平受勞動力投入和資本投入影響，投入更多勞動力或資本都能夠促進經濟增長。根據該理論，某地區要實現經濟增長，需要提高成熟勞動力的數量或增加資本投入。提高成熟勞動力的數量既要求提高勞動力的數量，也要求提高勞動力的質量。

改革開放以來，我國大量勞動人口流向沿海城市，促進了沿海地區生產力的快速發展和經濟社會的繁榮。目前，貧困地區在勞動力數量方面有一定優勢，但勞動力質量不高，普遍受教育程度較低，生產經驗較少，生產技能相對不足。這方面需要國家提供更多支持，通過項目輸出經驗、傳授技術、培養當地專業技術人才和管理人才，提高就業水平，使貧困地區和貧困人口真正受益。《關于印發<建立精準扶貧工作機制實施方案>的通知》（國開辦發〔2014〕30號）規定，各省（區、市）扶貧和財政部門會同教育、人社等部門，實施雨露計劃，對參加職業技能培訓的貧困學生家庭發放補助，提供扶貧貼息貸款支持，還要建立干部駐村幫扶工作制度，對于增加貧困地區高質量勞動力有重要推動作用。

精準扶貧還需資本的大力投入。地區發展需要大量資金的支持，實踐證明為貧困地區和貧困人口單純提供資金支持的方式并不能有效實現脫貧的目標。單純的資金支持沒有實現扶貧的內生性，不能推動貧困地區和貧困人口在產業、技術和管理技能方面取得有利于后續發展的進步；資金支持并不具有可持續性，不能為當地創造可持續的發展動力。

三、政策性金融支持精準扶貧的實踐探索

貧困地區的經濟增長受到基礎設施薄弱、技術缺乏、財政資金有限、高質量勞動力不足等眾多因素的制約，項目往往風險高、投資回收期長，難以吸引商業資金參與。

以中國進出口銀行為代表的政策性銀行憑借自身獨特優勢，在精準扶貧方面發揮重要作用，根據地方實際情況和精準扶貧相關要求，在風險可控、財務可持續的基礎上提供各類金融服務，支持當地經濟發展。例如，中國進出口銀行寧波分行在深入分析企業上下游融資需求的基礎上，為某寧波企業30兆瓦并網光伏電站項目提供貸款支持。該項目位于青海省海南藏族自治州共和縣光伏發電園區內，該縣經濟發展相對落后，建檔立卡貧困村近40個，貧困人口超過1.3萬人。項目主要利用當地大量的荒漠化土地和豐富的光照資源建設光伏發電站，自正式運營以來，年均發電量5544萬千瓦時，發電設備年利用小時數1657小時，年營業收入4000~5000萬元，不僅增加了當地財政收入，促進了經濟的轉型升級，而且吸收了近百人就業，提高了近百戶居民的家庭收入，實現200余人脫貧。

政策性金融支持精準扶貧的具體方式包括：

第一，綜合運用促進境內對外開放貸款，支持貧困地區基礎設施和產業發展。通過轉型升級貸款、服務貿易貸款直接支持貧困地區公路、橋梁、各類特色園區等基礎設施建設，或支持有實力的企業在貧困地區增加投資，參與當地基礎設施建設，帶動貧困地區產業發展，推動貧困地區人口的脫貧；通過農業產業化貸款支持貧困地區農業龍頭企業發展壯大，進而帶動貧困人口實現脫貧；通過加工貿易境內梯度轉移貸款支持優質大中型企業向貧困地區轉移生產板塊，吸引這些企業在貧困地區投資設廠、擴大生產規模，解決當地貧困人口就業。

第二，通過銀行轉貸模式支持貧困地區小微企業的發展。在該模式下，經政策性銀行認可的金融機構作為借款人，向政策性銀行申請貸款用于支持貧困地區小微企業。政策性銀行按照有關信貸政策和程序對貸款進行調查、評估和審批，向借款人發放貸款。借款人將政策性銀行貸款通過轉貸的方式發放給實際用款小微企業，對政策性銀行貸款承擔還本付息的義務。實踐證明，該模式能夠降低實際用款小微企業的財務成本。

第三，加強銀政合作，建立銀政聯動和信息共享機制。政策性銀行通過與各級政府、部門加強聯系，建立聯動和信息共享機制，完善“政府部門推薦項目、銀行獨立審貸”的運行模式。一方面，政府在精準扶貧方面發揮著重要作用，特別是地方政府對貧困地區和貧困人口的實際情況掌握得更為全面，良好的聯動和信息共享機制對政策性銀行進行項目推薦、篩選、風險控制等起到重要作用。另一方面，有關部門正通過提供財政資金、建立扶貧擔保公司、吸引社會資本等方式，推動資金進入貧困地區、服務貧困人口，政策性金融可發揮引領帶動作用，深入推進精準扶貧工作。

第四，圍繞實力較強的大中型企業，通過保理等方式為這些核心企業位于貧困地區的上下游企業提供供應鏈融資。在提供融資服務時，把供應鏈上的核心企業及其位于貧困地區的上下游配套企業作為一個整體進行考慮，根據供應鏈中企業交易關系和行業特點提供綜合金融解決方案，引導和支持資金流向貧困地區，支持當地產業發展。

四、政策性金融支持精準扶貧 的主要風險點防范

在精準扶貧中，銀行不僅需要關注扶貧的內生性，也需要防范風險。只有堅持市場化運營，實現風險可控，才能保障扶貧工作的可持續性。

第一，防范信用風險。受貧困地區市場條件、資源稟賦、交通條件等因素制約，扶貧貸款的信用風險較高。應在扶貧信貸政策制定、貸款方案設計等前期環節做好風險管理，并在貸款條件設置、貸款評審、貸款合同簽署、貸后管理等全流程注重風險控制。要在深入分析第一還款來源的基礎上，針對貧困地區的經濟特點，重點關注第二還款來源，通過各種方式增強第二還款來源，同時注重借助當地政府的引領作用。

第二，防范市場風險。在貸款支持精準扶貧時要關注貸款對應項目的現金流情況，以保證貸款的安全。貧困地區的基礎設施投資往往具有投入金額大、項目回收期長、項目運營不確定性大的特點；貧困地區的農業項目及其產品的市場表現受自然條件影響大，產品價格具有較大的浮動性。因此，要在項目貸前環節對項目現金流情況進行全方位考量，尤其要關注特殊情形下項目現金流的回收情況及其對項目貸款的影響。通過在貸款方案設計時爭取較好的第二還款來源，從項目運營收益中優先鎖定還款所需資金，建立還款保障機制，防范市場風險。

第三，防范完工風險。貧困地區受區位、自然條件等因素影響，基礎設施項目建設難度較大，具有工期長、工藝要求高、現場協調難度大等特點，一些項目還涉及征地拆遷和移民安置，存在較大的完工風險。應在貸前階段嚴格審核設計方、施工方、監理方等公司資質，在貸中和貸后階段加強現場和非現場檢查力度，要求項目公司制定合理的施工方案并嚴格落實，規定項目公司及相關方定期提供項目進度報告，加強施工組織管理和協調，保障工程順利完工。

第四，防范政策風險。一些貧困地區少數民族人口多，當地的勞動力政策、土地交易政策、訴訟政策、爭端解決機制等與其他地區存在一定的差異性。銀行在進行精準扶貧時，應提前了解當地政策情況，與國土、環境、法院、檢察院、公安等地方政府部門積極溝通，防范可能存在的政策風險。

來源：2018年第3期《海外投資與出口信貸》

作者：王法德（中國進出口銀行寧波分行行長）、鮑曉俊（中國進出口銀行寧波分行客戶經理）

本文僅代表作者個人觀點，與中國進出口銀行立場無關。

第四篇：世界林業對我國林業的啟示

世界林業對中國林業的啟示

摘要：世界林業的發展史就是一部人類文明的發展史。原始林業支撐著以筑木為巢、鉆木取火為基本特征的原始農業文明；傳統林業以提供原材料、能源等方式哺養了近代工業文明；伴隨著工業文明的擴展，對森林的破壞也達到了頂峰；森林面積的減少、生物物種加速滅絕、荒漠化的推進、水土流失的加劇、厄爾尼諾現象的形成，使整個生態環境質量急劇惡化。如何開展森林可持續經營，保護生物多樣性、建設生態文明社會，如何發揮林業在應對全球氣候變暖以及化石能源逐漸枯竭中的重要作用，已成為當今林業熱點問題，引起了國際組織、各國政府及社會公眾的廣泛關注并為之付出努力。

關鍵詞：森林采伐羅期福工程綠色計劃林業生態工程統籌規劃

世界林業的發展史就是一部人類文明的發展史。原始林業支撐著以筑木為巢、鉆木取火為基本特征的原始農業文明；傳統林業以提供原材料、能源等方式哺養了近代工業文明；伴隨著工業文明的擴展，對森林的破壞也達到了頂峰；森林面積的減少、生物物種加速滅絕、荒漠化的推進、水土流失的加劇、厄爾尼諾現象的形成，使整個生態環境質量急劇惡化。如何開展森林可持續經營，保護生物多樣性、建設生態文明社會，如何發揮林業在應對全球氣候變暖以及化石能源逐漸枯竭中的重要作用，已成為當今林業熱點問題，引起了國際組織、各國政府及社會公眾的廣泛關注并為之付出努力。世界林業的現狀

據估計，現有世界森林（指天然林、半天然林和人工林）面積為34.54 億hm2，占陸地總面積（不包括格陵蘭島和南極洲）的30.92%。其中58.4%的森林面積（19.61 億hm2）分布于世界發展中國家。從地理區位來看，世界的森林絕大部分集中在北半球，在北半球居住著地球上75%的人口，集中了95%以上的針葉林，90%的溫帶闊葉林和90%的工業用材林。從國別來看，世界森林有2/3 以上位于以下7 個國家，按森林面積從大到小的順序依次為：俄羅斯聯邦、巴西、加拿大、美國、中國、印度尼西亞和前扎伊爾，世界上有29 個國家（包括21 個熱帶國家）其國土面積的一半以上被森林覆蓋；但也有49 個國家（主要是面積小、無林地的島國和地區）和幾個亞區其林業用地比例還不足10%，包括非洲的撒哈拉地區（7.5%），南非的非熱帶地區（6.8%），近東地區（1.9%）和北非（12%）。人工林的面積約1.61-2 億hm2，其中約8000 萬-1億hm2 分布在發達國家，主要位于歐洲和北美。發展中國家人工林總面積估計為8100 多萬hm2，其中80%以上位于亞太地區，中國獨自占了40%以上，其次為印度、印度尼西亞、巴西、越南、韓國和智利。

進入九十年代以來，工業化國家（不包括俄羅斯聯邦）的森林覆蓋面積（包括人工林）呈增加趨勢，年增長量約175萬hm（2 歐洲為39hm2，北美為76hm2）。這主要是林業發達國家由于科學技術取得了新的進展，生態技術在林木育種中得到應用，人工林集約栽培，采用機械化撫育和先進的森林病蟲害和森林火災預防技術，樹木綜合利用率大幅提高等，同時采取措施，制約毀林，限制森林采伐，擴大木材林產品進口量，保護本國森林資源，同時把有價值的森林劃為自然保護區，發展森林旅游業。與此相反，發展中國家森林呈減少趨勢，天然或半天然林的覆蓋面積每年減少1370 萬hm2（其中1290 萬hm2 位于熱帶地區），這種損失通過每年70 萬hm2 的造林面積（熱帶國家為30 萬hm2）得到了部分補償，但森林每年的凈損失仍為1300 萬hm2，所以世界森林資源從總體上來說是呈下降趨勢的，尤為突出的是天然林的急劇下降。導致世界森林資源減少的因素很多，主要有頻繁的森林火災和病蟲害；過度放牧；為生產薪材和木炭及原木出口換匯而進行的過度開發；林業與農業的土地之爭導致的濫砍濫伐等。這些因素不消除就沒有可能從根本上扭轉森林資源的下降趨勢。國外重點林業生態工程建設進展

美國“羅期福工程”。19世紀中葉，美國中西部大草原6個州人口顯著增長。由于過度放牧和開墾，19世紀后期就經常風沙彌漫，各種自然災害日益頻繁。當時的美國總統羅斯福發獻上命令，宣布實施“大草原各州林業工程”，因此這項工程又被稱為“羅期福工程”。該工程縱貫美國中部，跨6個州，規劃用8年時間（1935－1942年）造林30萬h(b)，平均每65 h(b)土地上營造約1h(b)林帶，實行網、片、點相結合；在適宜林木生長的地方，營造長1600米、寬54米的防護林；在農田周圍、房舍周圍營造防護林網；在不適宜造林地帶，選出10%左右的小塊土地營造片林，根據當地土壤情況，因地制宜的營造林帶、林網、片林，以防止土地沙化，保護農田和牧場。8年中，美國國會為此撥款7500萬美元，1942年以后，由于經費緊張等原因，大規模工程造林暫時中止，但仍保持著每年造林1——3萬h(b)的速度。林帶設計上，占地沙的1——5行的窄林帶越來越受到重視。到20世紀80年代中期，人工營造的防護林帶總長度16萬km，面積65萬h(b)。

前蘇聯“斯大林改造大自然計劃”。20世紀初，前蘇聯上于森林植被較少和特殊高緯度地理條件，農業生產經常遭到惡劣氣候條件因素的影響，產量低而不穩，為了保證農業穩產高產，1948年，蘇共中央公布了“蘇聯歐洲部分草原和森林草原地區營造農田防護林，實行草田輪作，修建池塘和水庫，以確保農業穩產高產計劃”，這就是通常所稱的“斯大林改造自然計劃”。計劃用17年時間（1949——1965年），營造各種防護林570萬h(b)，營造8條總長5320km的大型國家防護林帶（面積7萬h(b)），在歐洲部分的東南部，營造40萬h(b)的橡樹用材林。

北非五國“綠色壩工程”。為了防止撒哈拉沙漠的飛沙移動、沙漠北移，控制水土流失，發展農牧業和滿足人們對木材的需要，北非的摩洛哥、阿爾及利亞、突尼期、利比亞和埃及等五國政府決定，在撒哈拉沙漠北部邊緣聯合建設一條跨國生態工程。

1970年，以阿爾及利亞為主體的北非五國決定用20年的時間（1970－1990年），在東西長1500km,南北寬20——40km的范圍內營造各種防護林30萬h(b)。阿爾及利亞政府動員了全國力量，利用機耕、飛播等各種手段進行植樹造林，并規定干部、軍人、職工、學生在每年3個月的星期五輪流參加義務植樹活動，但主要依靠軍隊的力量。

經過10多年的建設，到20世紀80年代中期，已植樹70多億株，面積達35萬多 h(b)，初步形成一條綠色防護林帶，防止了撒哈拉水藻進一步擴展，后來，北非五國加快造林速度，到1990年，已營造人工林60萬h(b)，使該地區森林總面積達到1034萬h(b)，森林覆蓋率達到

1.72%。

加拿大“綠色計劃”和日本的“治山計劃”。加拿大和日期的林業機構長期穩定，而且一直明確由林業部門牽頭實施工程管理，幾十年保持不變，工程實施效果較理想。兩國實施的工程一直延續到現在。日本從1960年起，制定了5年一期的“治山計劃”，并連續制定 和實施了4期防護林建設計劃，總投資達128.987億日元，防護林的比例由1953年占國土面積的10%提高到32%，其中水源涵養林占69.4%，并在3300 h(b)的沙岸宜林地上營造150——250m寬的海岸防護林。加拿大實施“綠色計劃”，經過10年努力，已建成國家公園39個，正在建設的國家公園萬12個，決面積達5000萬h(b)，已建成省立公園1800多個，面積2500 h(b)，受法律保護禁伐的保護區面積已增加到8300萬h(b)，以上各類保護區的面積合計達1.58億h(b)，占加拿大國土面積的15.8%，占其森林面積的37.8%基本實現了規劃目標。

其它各國的林業工程，其它成效顯著的林業工程，諸如法國的“林業生態工程”、菲律賓的“全國植樹造林計劃”、印度的“社會林業計劃”、韓國的“治山綠化計劃”、尼泊爾的“喜馬拉雅山南麓高原生態恢復工程”等，都通過政府的巨額補貼，對林業實施多項優惠政策，與國際組織聯合等形式，經過幾年或幾十年的努力，在提高森林覆蓋率、控制水土流失、增加森林水源涵養功能，提供就業機會、改善鄉村貧困、增加糧食產量、提高經濟收入等方面取得巨大成效。國外林業生態工程對我國的幾點啟示

1、林業跨越式發展必須啟動重大工程。國外重點生態工程建設的歷史實踐告訴我們，一個時期的行業發展，特別是林業行業的發展，要想迅速提升到新的臺階，必須有重大工程的啟動，以此凝聚力量，凝聚人才，凝聚資金，最終實現重點突破，實現跨越式發展。跨越式發展是指相對落后的國家、行業或地區地趕超先進時，為縮短時限而采取的一種超常規發展方式。結合我國的國情和林情，通過啟動影響全局的六大林業重點工程，帶動整個林業的跨越式發展，不公是完全可行的，也是一種必然的選擇，關且要保證工程的持續性。

2、重點生態工程必須有政府宏觀調控和優惠政策扶持。一是重點林業生態工程首先要有政府做出的長遠規劃。從國外重點林業生態工程的實踐可以看出，搞好重點林業生態工程首先要有國家通過規劃等進行正確引導。二是政府要投入高額資金。重點林業生態工程是一項以生態效益為主的一，在發達國家敲擊經濟體制下，對這一效益“外溢”、市場失靈的公益性事業，政府進行適當的資金補助是十分必要的，也是政府的職責所在。我國重點林業生態工程建設國家也給予了一定的補助，結合國外經驗，我們應進行逐步完善，以適應大規模重點工程建設的需要。三是政府要制定優惠鼓勵政策。歐美等西方發達國家的土地歸私人所有，國家關于重點林業生態工程的補助政策也是落實到戶的，這種辦法是調動廣大農場主的積極性，保證重點工程順利實施的重要條件。我國土地資源雖然歸國家所有，但重點林業生態工程中以采取土地承包、租賃等方式，實行并不斷完善“個體承包”的機制。

3、重點生態工程必須持之以恒，科學嚴格管理。一是要堅持不懈，持之以恒。建設生態工程不是一蹴而就的事情，需要我們十幾年甚至幾十年持續奮斗才能成功。如舉世聞名的三北防護林工程總體規劃73年，是需要幾代人連續作戰才能完成的事業。國外所進行的卓有成效的林業工程都是通過較長時間的實施才得到較為滿意的效果。二是要尊重科學，科技粉林。生態工程作為百年大計更需要強化科技支撐，更需要實行科學規劃、科學實施、科學管理，切實將科技保障貫穿于工程建設的全過程。三是要嚴格監督管理。歐美對重點林業生態工程的監督管理是十分嚴格的。在我國的重點林業生態工程建設過程中，必須加強監督管理，在明晰權屬的基礎上實行森林資源依法嚴管。只有這樣，才能保證質量，鞏固成果，實現重點林業生態工程的根本生態目標。

4、必須建立長期穩定的權威的林業行政主管部門。從世界實施重點生態工程的歷史看，穩定的林業機構是實施好工程的基本保證條件，機構穩則工程興，機構多變則工程衰敗，這

已經成為重要的歷史教訓。搞好生態治理，恢復森林抗被，內容十分豐富，是包括喬木、灌木、林下杭物、野生動物等在內的生命工程，從育苗、造林，到撫育管護、采伐利用是完整的一套體系，必須由林業部門統籌規劃，統一管理、才能完成龐大的工程建設任務。許多國家通過立法保證機構穩定，不因其它因素輕易改變機構設置。借鑒其經驗，我們要以法律形式確保林業機構的穩定，還要通過對六大工程的單項立法，逐步把林業機構納入法制規定范圍，不輕易改變林業機構設置。

第五篇：政策性銀行法律地位論文

[內容提要] 本文探討了政策性銀行的法律地位問題。政策性銀行是我國金融體制改革過程中新出現的一種新型法人，具備我國法律關于法人成立的條件，具有獨立的法人地位；但我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現的法人，因為政策性銀行的性質和任務的特殊性決定了其既不是企業法人、機關法人，也不是事業單位法人、社會團體法人；“入世”后強調公私法的區分和公法人私法人的劃分，具有重大的理論意義和實踐意義；從我國政策性銀行設立的目的、宗旨及國外的實踐來看，政策性銀行應是公法人，具有充分的根據。理論界對政策性銀行法律地位的認識存在偏差，應予糾正。

一、引言

所謂政策性銀行系指那些多由政府創立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，在特定的業務領域內，直接或間接地從事政策性融資活動，充當政府發展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理工具的金融機構。1 政策性銀行的產生和發展是國家干預、協調經濟的產物。2 當今世界上許多國家都建立有政策性銀行，其種類較為全面，并構成較為完整的政策性銀行體系，如日本著名的“二行九庫”體系，包括日本輸出入銀行、日本開發銀行、日本國民金融公庫、住宅金融公庫、農林漁業金融公庫、中小企業金融公庫、北海道東北開發公庫、公營企業金融公庫、環境衛生金融公庫、沖繩振興開發金融公庫、中小企業信用保險公庫；韓國設有韓國開發銀行、韓國進出口銀行、韓國中小企業銀行、韓國住宅銀行等政策性銀行；法國設有法國農業信貸銀行、法國對外貿易銀行、法國土地信貸銀行、法國國家信貸銀行、中小企業設備信貸銀行等政策性銀行；美國設有美國進出口銀行、聯邦住房信貸銀行體系等政策性銀行。這些政策性銀行在各國社會經濟生活中發揮著獨特而重要的作用，構成各國金融體系兩翼中的一部分。

根據黨的十四屆三中全會精神和《國務院關于金融體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）及其他文件，我國也于1994年相繼建立了國家開發銀行（1994年3月17日）、中國農業發展銀行（1994年11月8日）、中國進出口銀行（1994年7月1日）三家政策性銀行。迄今，我國政策性銀行設立、運作已近八年，但人們對于政策性銀行的法律性質問題卻并不明確。筆者認為，在我國加入世貿組織之后，研究和解決這個問題具有十分重要的理論與實踐意義。本文試圖對此問題加以探討，以促進我國法人制度的改革和創新。

二、我國政策性銀行是獨立法人

法人是一種享有民事立體資格的組織。國外的政策性銀行立法一般均確認政策性銀行具有獨立的法人地位。例如，《韓國產業銀行法》第2條規定，韓國產業銀行為法人；《韓國住宅銀行法》第2條規定，韓國住宅銀行為法人；《韓國進出口銀行法》第2條規定，韓國進出口銀行為法人；《韓國中小企業銀行法》第3條規定，韓國中小企業銀行為法人。《日本輸出入銀行法》、《日本開發銀行法》、《日本農林漁業金融公庫法》等關于“二行九庫”的立法也均確認這些政策性銀行具有法人資格。

根據《決定》的規定，中國農業發展銀行和中國進出口銀行均為獨立法人。經國務院批準的《中國農業發展銀行章程》第2條也規定，中國農業發展銀行為獨立法人。但《決定》、國務院《關于組建國家開發銀行的通知》、經國務院批準的《國家開發銀行組建和運行方案》及《國家開發銀行章程》卻對國家開發銀行是否為獨立法人均未予明確規定。

3筆者認為，國家開發銀行也是獨立法人。理由如下：

（一）我國《民法通則》第37條規定，法人應當具備下列條件：

1、依法成立；

2、有必要的財產或經費；

3、有自已的名稱、組織機構和場所；

4、能獨立承擔民事責任。而國家開發銀行是依據《決定》、國務院《關于組建國家開發銀行的通知》、經國務院批準的《國家開發銀行組建和運行方案》、《國家開發銀行章程》成立的，也即是依法成立的；國家開發銀行注冊資本為500億元人民幣，由財政部核撥，因而有必要的財產和經費；國家開發銀行有自己的法定名稱，有較為健全的組織機構，如行長、副行長、行長會議、監事會及若干職能部門；有固定的場所，其總部設于北京，并在全國設有若干分行；在業務運營當中，國家開發銀行是獨立承擔民事責任的。可見，國家開發銀行具備法人的各項條件。

（二）、同一年成立、而資產規模、業務量、業務范圍、影響力等都要比國家開發銀行小得多的中國農業發展銀行和中國進出口銀行都是獨立法人，4 國家開發銀行就沒有理由不能成為獨立法人；

（三）、包括國家開發銀行在內的政策性銀行具有獨立法人地位，符合建立政策性銀行的初衷，有利于實現政策性金融與商業性金融的分離，有利于政策性銀行加強經營管理，實行獨立核算，自主、保 本經營，責權利統一，建立風險責任機制；

（四）、從國務院有關組建國家開發銀行的規范性文件的規定精神來看，國家開發銀行事實上是被作為獨立法人來對待的，如：國家開發銀行制定有自己的《章程》；有國家核撥的注冊資本金；實行獨立核算，自主經營，獨立開展業務活動；是直屬國務院領導的政策性金融機構（正部級單位）等等。

總之，我國的三家政策性銀行均具有獨立法人資格當屬無疑。

但是，僅僅明確了政策性銀行具有獨立法人資格還不夠，我們還必須進一步明確其應屬于何種性質的法人。

三、我國政策性銀行應是公法人

5（一）我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現的法人

我國現行《民法通則》將法人分為企業法人與機關、事業單位和社會團體法人兩大類。筆者認為，這種分類并不能將我國的政策性銀行這類新出現的法人包括進去。這是因為：

1、政策性銀行不是企業法人。企業法人是指以營利為目的的、獨立從事商品生產經營活動的法人；其中以營利為目的、具有獨立經濟利益是其重要的法律特征。6 而政策性銀行區別于其他商業性金融機構的主要特征便是不以營利為目的，專門貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，以追求社會整體效益為依歸；7 它具有一定的獨立經濟利益，也要加強經濟核算，爭取保本微利，但它并不象商業性金融機構那樣非常強調自己的獨立經濟利益。從另一個角度看，如果政策性銀行為企業法人，那么它們就與商業銀行毫無二致，其設立與運作也必須適用《商業銀行法》的規定，而這顯然是有違《商業銀行法》的規定 8 和國務院有關規定的。因而，我國的政策性銀 行不是企業法人。有人認為，我國政策性銀行是國有企業法人，并沒有充足的理由。92、政策性銀行不是機關法人。機關法人是指依照國家法律和行政命令組建的、以從事國家管理活動為主的各級國家機關。它們是代表國家從事管理活動的組織。10 從不以營利為目的這一特征來看，政策性銀行和機關法人是一樣的；但機關法人另外具有的代表國家從事管理活動、依法享有、行使國家賦予的公權力的特征卻是政策性銀行所根本不具備的。雖然政策性銀行充當政府發展經濟、促進社會進、進行宏觀經濟管理的工具，但政策性銀行本身并不是政府的組成部門，不是國家機關。因此，政策性銀行不是機關法人。

3、政策性銀行不是事業單位法人。事業單位法人是指從事非營利性的社會各項公益事業的各類法人，包括從事新聞、出版、廣播、電視、電影、教育、文藝等事業的法人，是社會主義精神文明的重要內容。這些法人組織不以營利為目的，一般不參與商品生產和經營活動，雖然有時也能取得一定收益，但屬于輔助性質。11 在不以營利為目的這一點上，政策性銀行與事業單位法人是一致的；但如前所述，事業單位法人的活動僅限于文化、教育、衛生、體育、新聞、出版等方面的社會公益事業，雖與商品經濟活動不能截然分開，但并不是主要的經濟活動參與者。而政策性銀行的業務活動則主要包括農業發展、基礎設施、基礎產業和支柱產業的支持、進出口貿易促進等我國經濟建設與發展的重要領域，是為專門貫徹、配合政府的社會經濟政策或意圖而開展活動的，以促進社會經濟健康、協調發展，追求社會整體效益為已任，是社會主義市場經濟活動的重要參與者。可見，政策性銀行不屬于事業單位法人。有人認為，政策性銀行是根據政府宏觀決策和法規行事，注重實現政府的政策意圖和社會效益，因而政策性銀行應屬于公益法人，而且獨出心裁地稱為“公益（事業）法人”，12 意在指其為公益性的事業單位法人，不免有些牽強附會，又?釗朔呀狻?br> 另外，我國民法中尚有社會團體法人。很明顯，政策性銀行同樣不屬于社會團體法人，這勿庸筆者贅言。

既然政策性銀行這類法人不能歸入到我國民法對法人的任一分類中，那么政策性銀行究竟是什么性質的法人呢？

（二）政策性銀行應是公法人

1、關于公法人的含義

公法人是與私法人相對的概念，將法人分為公法人和私法人是大陸法系的一種主要的法人分類，是法人分類的高度抽象，具有重要的理論價值和實踐意義。但主張區分公法人與私法人者對如何進行區分并無統一標準，而是存在多種學說：

（1）目的說。即以公共利益為目的而設立的法人為公法人，以私人

利益為目的而設立的法人為私法人。

（2）設立依據說。即依公法而設立的法人為公法人，依私法而設立的法人為私法人。

（3）設立者說。即由國家或公共團體設立的法人為公法人，由私人

設立的法人為私法人。

（4）法律關系說。即對國家有特別利害關系并受國家特別保護的法

人為公法人，反之則為私法人。

（5）權力說。即凡行使或分擔國家權力或政府職能的法人為公法人，反之則為私法人。

（6）一般社會觀念說。即依當時的社會觀念認為是公法人者即為公

法人，認為是私法人者則為似法人，并沒有一個明確的標準。

筆者認為，上述學說都只從某一方面而不是完整地描述了區分的標準。筆者主張應采目的說與設立者說，即由國家或公共團體以公共利益為目的而設立的法人為公法人。其余諸說的缺點或是涵蓋不周延易導致以偏蓋全，或是因確定性差而不足采信。

公私法人的劃分是建立在公私法劃分的基礎上的，是西方學者把法律

分為公私法的產物。前蘇聯和東歐國家由于摒棄公法與私法的劃分故不承認公法人與私法人的區分。我國法學理論由于受前蘇聯理論的影響，在一個相當長的時期，將我國一切法律均視為公法，而否認有私法之存在。這一理論產生于、也適應了以前權力高度集中的行政經濟體制的要求。而在社會主義市場經濟條件下，特別是在加入世貿組織后，這種理論顯然已經不能適應現實的需要。基于市場經濟本身的性質，在當前強調公私法的區分，具有重大的理論意義和實踐意義。有學者主張，區分公法與私法是建立市場經濟法律制度的前提，力主應區分公法與私法。13 筆者同意這一主張，并認為，在社會主義市場經濟條件下，只要承認公法與私法的劃分，便存在公法人和私法人劃分的重要價值和意義。我國已有學者肯定這種劃分的法律意義。14

2、政策性銀行應是公法人的理由

既然我國法律體系在傳統上屬于大陸法，而我國現行民法對法人的分

類又不能涵蓋政策性銀行這類新型法人，筆者認為，不妨從公法人與私法人劃分的角度來分析一下政策性銀行的法律性質。筆者認為，政策性銀行應屬于公法人，其理由如下：

（1）、政策性銀行的目的和宗旨是服務于公共利益的。政策性銀行不以營利為目的，而應追求社會整體效益，服務于公共目的。之所以如此，是因為政策性金融業務與逐利的經營性業務常常是矛盾的，也就是說，政策性業務是非營利的或低盈利的。比如，一國落后地區的開發，對該國經濟平衡發展、社會安定與進步有很大意義。然而，在經濟現代化過程中，若以營利為指向，則相對缺乏的資金不僅不會流向落后地區，而且會出現從落后地區漏出，流向資金盈利率較高的經濟發達地區。在此情況下，對商業性金融機構而言，追逐營利的理性行為與宏觀經濟發展目標是相悖的。這樣，只有由政府創設的政策性銀行，不以營利為目的，而是服從宏觀經濟社會發展目標的要求，才能向落后地區輸送資金，對于由此而產生的虧損，由政府給予補貼，或擔保其債務。但這并非意味著政策性銀行忽視經營活動的收益，就必然發生虧損。

（2）、政策性銀行由國家設立或控制。與商業性金融機構不同，政策性銀行絕大多數是由政府直接出全資或部分出資創立，如日本“二行九庫”、韓國的政策性銀行、美國進出口銀行、我國三家政策性銀行均是由國家出全資創立的；或是由國家作保證而設立。而不論政策性銀行如何設立，它們都是以國家作為后盾，其組織與活動由國家控制和掌握，并與國家、政府保持極其密切的聯系，服從和服務于國家社會經濟發展的整體利益的需要，并為貫徹、配合政府社會經濟政策和意圖服務。

（3）、一些同屬于大陸法系傳統的國家，如日本、法國，其政策性銀行立法中均規定政策性銀行為公法人。

有學者認為，政策性銀行屬于公益（事業）法人；15 事實上，公益法人屬于社團法人之一種，而社團法人又屬于私法人之一種，因而，這些學者實際上是主張政策性銀行屬于私法人的一種。筆者認為，這是缺乏充分根據的，因而也是不能成立的。

筆者認為，只要承認公私法劃分在中國的有效性，政策性銀行是公法人這一命題便告成立。

注釋：、參見白欽先、曲昭光著：《各國政策性金融機構比較》，中國金融出版社1993年版，第27頁。、參見張長利：《政策性銀行法律制度研究》，首都經濟貿易大學碩士學位論文，1999年，第4頁。、不過從《決定》的有關規定及其他有關國家開發銀行組建文件的精神中可隱約看出，國家開發銀行事實上是被作為法人對待的。、如從注冊資本金來說，國家開發銀行為500億元人民幣，而中國農業發展銀行為200億元人民幣，中國進出口銀行為33.80億元人民幣。、同注2，第14、15頁。、佟柔主編：《中國民法學·民法總則》，中國人民公安大學1992年版，第171、172頁。、同注1，第27、28頁。、參見《商業銀行法》對商業銀行的定義及其他條款的規定。、徐孟洲主編：《中國金融法教程》，中國人民大學出版社1997年版，第83頁；史際春、鄧峰著：《經濟法總論》，法律出版社1998年版，第98頁；劉廷煥、徐孟洲：《中國金融法律制度》，中信出版社1997年版，第82頁。《國家開發銀行財務管理暫行辦法》第3條提到，國家開發銀行要辦理工商登記；依筆者理解，這實際上是在把國家開發銀行作為企業對待，因為在我國，只有企業才需要到工商行政管理機關辦理工商登記。、同注6，第178頁。、同注6，第179頁；佟柔主編：《中國民法》，法律出版社1990年版，第99頁。、徐孟洲主編：《中國金融法教程》，中國人民大學出版社1997年版，第187頁；但在該書中還有一個觀點，即政策性銀行為企業法人，見該書第83頁；鄭人瑋；《日本政策性金融法初探》，載《日本研究》1998年第1期；但在該文中，作者的觀點與日本政策性銀行均為公法人的法律事實是不相符的。石少俠主編：《經濟法概論》（成人高等教育法學教材），法律出版社。、王家福：《社會主義市場經濟法律制度建設問題》，載司法部法制宣傳司編：《中共中央舉辦法律知識講座紀實》，法律出版社1995年版。、江平主編：《法人制度論》，中國政法大學出版社1994年版，第43頁。筆者認為，隨著改革的進一步深入，將會出現更多的、舊的法人分類方法所不能包容的新型法人，如存款保險公司、公證機構等等，只能以公法人與私法人的分類方法來劃分。、同注12。