第一篇：一、對政策性金融、政策性銀行概念的理解

一、對政策性金融、政策性銀行概念的理解

古今中外，在一國完整的金融體系中，不僅包括商業性金融，也客觀存在著與之對稱、平行、并列和互補的政策性金融。為了區別于商業性金融，我們應該基于制度的視角來科學界定政策性金融范疇（制度內涵）。其界定標準主要體現在政策性金融的業務對象是否“強位弱勢群體”1這一基本特性上。亦即凡是既處于強位又屬于弱勢范疇而需要金融特別支持的產業、地區、領域、項目或群體等，都應該屬于政策性金融服務的對象和制度安排的范疇。對強位弱勢群體的投融資傾斜和扶植服務也是政策性金融的“政策性”的集中體現。這里，所謂“強位”，是指符合政府特定的社會經濟政策或政治意圖，關系到國計民生而需要政策性金融扶植的產業、領域和群體，在世界各國或地區經濟和社會發展中具有特殊戰略性的重要地位；所謂“弱勢”，是指金融需求主體或融資對象由于自身的、歷史的和自然的等特殊原因，造成其在一定的經濟環境條件下、在激烈的市場競爭中始終處于融資、參保方面的劣勢或特別弱勢的狀態。

商業性金融是主要服務于強位強勢群體即所謂優質客戶的營利性金融；政策性金融則是專門服務于強位弱勢群體的非營利性金融。所謂政策性金融，是指在一國政府的支持與鼓勵下，以國家信用為基礎，以強位弱勢群體為金融服務對象，以金融資源配置的社會合理性為目標，運用種種特殊的融資手段，嚴格按照國家法規限定的業務范圍、經營對象，以優惠性存貸利率或信貸、保險（擔保）的可得性和有償性為條件，直接或間接為貫徹、配合國家特定經濟和社會發展政策而進行的一種特殊性金融制度安排。從政策性金融概念的外延來看，或者說從制度結構或業務形式而言，政策性金融制度體系是由政策性金融組織體系和業務體系兩部分所構成。即政策性金融不僅主要是指政策性銀行，而且還包括政策性非銀行金融機構和其他制度承載體；不僅主要是指一切規范性意義上的政策性貸款，而且還包括一切帶有特定政策性意向的存款（如住房儲蓄、社會保障保險存款）、投資、擔保、貼現、信用保險、存款保險、農業保險、公益信托、基金、利息補貼、債權重組、外匯儲備投資、資產管理等一系列特殊性資金融通行為活動的總稱。

政策性金融機構是政策性金融制度的主要承載體，是由政府發起或出資，以某種特定政策性金融業務為其基本業務活動的金融機構，包括政策性銀行機構和政策性非銀行金融機構。所謂政策性銀行，系指由一國政府或政府機構發起、出資創立、參股、保證或扶植的，不以利潤最大化為其經營目標，專門為強位弱勢群體提供貸款、擔保等金融服務，為貫徹、配合政府特定社會經濟政策或意圖，在法律限定的業務領域內直接或間接地從事某種特殊政策性投融資活動，從而充當政府發展經濟、促進社會發展穩定、進行宏觀經濟調節管理工具的專業銀行。

1“群體”不僅是指處于社會關系中具有共同目標和期待的人群的集合體，而且也包括為了實現一定社會目的、依照特定的規范和正式的規章制度而組成的正式組織（次級社會群體或次屬群體），如企業、政府等。同樣，《現代漢語詞典》對“群體”一詞也有相同的詮釋。所以，政策性金融所針對的強位弱勢群體，無論是內涵還是外延也都相對廣泛。

第二篇：我國三大政策性銀行

中國農業發展銀行

一、性質與任務

中國農業發展銀行是根據中華人民共和國國務院1994年4月19日發出的《關于組建中國農業發展銀行的通知》（國發[1994]25號）成立的國有農業政策性銀行，直屬國務院領導。中國農業發展銀行的主要任務是：按照國家的法律、法規和方針、政策，以國家信用為基礎，籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性和經批準開辦的涉農商業性金融業務，代理財政性支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。中國農業發展銀行在業務上接受中國人民銀行和中國銀行業監督管理委員會的指導和監督。

二、組織機構

中國農業發展銀行在機構設置上實行總行、一級分行、二級分行、支行制；在管理上實行總行一級法人制，總行行長為法定代表人；系統內實行垂直領導的管理體制，各分支機構在總行授權范圍內依法依規開展業務經營活動。

中國農業發展銀行總行設在北京。其分支機構按照開展農業政策性金融業務的需要，并經銀監會批準設置。截至2006年底，除總行及總行營業部外，設立省級分行30個；地（市）分行（含省級分行營業部）330個，地（市）分行營業部210個，縣（市）支行1600個，縣級辦事處3個。目前暫未在西藏自治區設立分支機構。

中國農業發展銀行系統現有員工約5.9萬人。

三、業務范圍

中國農業發展銀行的業務范圍，由國家根據國民經濟發展和宏觀調控的需要并考慮到農發行的承辦能力來界定。中國農業發展銀行成立以來，國務院對其業務范圍進行過多次調整。

中國農業發展銀行目前的主要業務是：

（一）辦理糧食、棉花、油料收購、儲備、調銷貸款。

（二）辦理肉類、食糖、煙葉、羊毛、化肥等專項儲備貸款。

（三）辦理糧食、棉花、油料加工企業和農、林、牧、副、漁業的產業化龍頭企業貸款。

（四）辦理糧食、棉花、油料種子貸款。

（五）辦理糧食倉儲設施及棉花企業技術設備改造貸款。

（六）辦理農業小企業貸款和農業科技貸款。

（七）辦理農業基礎設施建設貸款。支持范圍限于農村路網、電網、水網（包括飲水工程）、信息網（郵政、電信）建設，農村能源和環境設施建設。

（八）辦理農業綜合開發貸款。支持范圍限于農田水利基本建設、農業技術服務體系和農村流通體系建設。

（九）辦理農業生產資料貸款。支持范圍限于農業生產資料的流通和銷售環節。

（十）代理財政支農資金的撥付。

（十一）辦理業務范圍內企事業單位的存款及協議存款、同業存款等業務。

（十二）辦理開戶企事業單位結算。

（十三）發行金融債券。

（十四）資金交易業務。

（十五）辦理代理保險、代理資金結算、代收代付等中間業務。（十六）辦理糧棉油政策性貸款企業進出口貿易項下的國際結算業務以及與國際業務相配套的外匯存款、外匯匯款、同業外匯拆借、代客外匯買賣和結匯、售匯業務。

（十七）辦理經國務院或中國銀行業監督管理委員會批準的其他業務。

四、資金來源與運用

中國農業發展銀行注冊資本為200億元人民幣。

中國農業發展銀行運營資金的來源是：

（一）業務范圍內開戶企事業單位的存款；

（二）發行金融債券；

（三）財政支農資金；

（四）向中國人民銀行申請再貸款；

（五）同業存款(信用社以及財務公司、信托公司等非銀行金融機構開辦的存款業務)

（六）協議存款

（七）境外籌資。

中國農業發展銀行的運營資金來源長期以來主要依靠中國人民銀行的再貸款，從2005年開始加大了市場化籌資的力度，目前暫未開展境外籌資業務。截至2006年12月末，中國農業發展銀行向中國人民銀行再貸款余額3870億元，金融債券余額3131億元。

中國農業發展銀行的運營資金目前主要用于糧棉油收購等流動資金貸款。截至2006年12月末，中國農業發展銀行各項貸款余額為8844億元，其中糧油貸款7454億元，棉花貸款1173億元。

五、發展歷程

為完善我國農村金融服務體系，更好地貫徹落實國家產業政策和區域發展政策，促進農業和農村經濟的進一步發展，中華人民共和國國務院于1994年4月19日發出《關于組建中國農業發展銀行的通知》，批準了中國農業發展銀行章程和組建方案。

中國農業發展銀行于1994年6月30日正式接受中國農業銀行、中國工商銀行劃轉的農業政策性信貸業務，共接受各項貸款2592億元。1995年4月底，中國農業發展銀行完成了省級分行的組建工作。1996年8月至1997年3月末，按照國務院《關于農村金融體制改革的決定》增設了省以下分支機構，形成了比較健全的機構體系。1998年3月，國務院決定將中國農業發展銀行承辦的農村扶貧、農業綜合開發、糧棉企業附營業務等項貸款業務劃轉到有關國有商業銀行，中國農業發展銀行主要集中精力加強糧棉油收購資金封閉管理。

2004年以來，中國農業發展銀行業務范圍逐步拓展。一是根據國務院糧食市場化改革的意見，將傳統貸款業務的支持對象由國有糧棉油購銷企業擴大到各種所有制的糧棉油購銷企業。二是2004年9月，銀監會批準農發行開辦糧棉油產業化龍頭企業和加工企業貸款業務。三是2006年7月，銀監會批準農發行擴大產業化龍頭企業貸款業務范圍和開辦農業科技貸款業務。四是2007年1月，銀監會批準農發行開辦農村基礎設施建設貸款、農業綜合開發貸款和農業生產資料貸款業務。目前，中國農業發展銀行已形成了以糧棉油收購信貸為主體，以農業產業化信貸為一翼，以農業和農村中長期信貸為另一翼的“一體兩翼”業務發展格局。

六、對外往來

中國農業發展銀行成立以來，與國際金融組織和有關國家金融機構建立了廣泛聯系。中國農業發展銀行是亞太農協和國際農業信貸聯合會的正式會員，總行行長出任亞太農協執行委員會的中國執行委員，國際農業信貸聯合會執行委員會副主席。中國農業發展銀行近期成為國際金融協會的聯系會員。

中國農業發展銀行先后組團考察了亞太地區和歐美地區多個國家的政策性銀行和有關金融機構，與日本農林漁業公庫、泰國農業和農業合作社銀行等分別簽訂了雙邊人員交流協議。中國農業發展銀行已與26家國外銀行建立了代理行關系。

中國農業發展銀行于1997年7月在北京成功舉辦了中國農村信貸扶貧國際研討會；2000年10月，在北京成功承辦了亞太農協第42屆執委會會議；2003年9月，在北京成功承辦了亞太農協第14屆大會暨第46屆執委會會議。2007年4月，在昆明成功承辦了亞太農協農村金融政策與監管框架高層論壇暨第52屆執委會會議。

七、農發行加強企業文化建設的指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，牢牢把握社會主義先進文化的前進方向，牢固樹立以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀，以人本管理為核心，以學習創新為動力，以促進發展為宗旨，大力弘揚和培育“至誠服務、有效發展、以人為本、構建和諧”的核心理念，努力打造“建設新農村的銀行”的品牌形象，建設具有鮮明時代特征、豐富管理內涵和獨具特色的企業文化，為農發行改革發展提供強大的精神動力和文化支持，為支持社會主義新農村建設作出積極貢獻。

八、農發行企業文化建設的總體目標

通過全行上下的共同努力，進一步完善符合現代銀行要求和農村政策性金融規律的體制機制、管理制度，形成全體員工自覺實踐我行核心理念、自我規范與約束職業行為的局面；建設全員學習、全程學習的學習型銀行，促進員工的全面發展，培養和造就一支高素質的員工隊伍；提高執行政策能力，提高經營管理水平，提高金融服務質量，打造農業政策性銀行的品牌，不斷提升在政府、企業和社會公眾中的形象；全面增強我行的凝聚力、創新力、執行力和核心業務能力，實現企業文化與我行發展戰略的和諧統一，我行的發展與員工發展的和諧統一。

九、農發行企業文化建設的主要任務

1、全力打造“建設新農村的銀行”的品牌形象；

2、大力弘揚和積極培育農發行企業文化核心理念；

3、實施制度文化建設，規范員工行為。提高管理效能；

4、提高員工綜合素質，促進人的全面發展；

5、建立視覺識別體系，樹立良好的公眾形象。

十、加強企業文化建設的方法和途徑

1、牢牢把握“四個結合”；

2、廣泛開展企業文化的學習、教育和宣傳活動；

3、積極培育企業文化建設示范點；

4、大力營造濃厚的企業文化氛圍；

5、全面加強專業文化建設。

中國國家開發銀行

國家開發銀行(CHINA DEVELOPMENT BANK)

國家開發銀行官方網站網址:http://www.tmdps.cn/

國家開發銀行于1994年3月成立，原是經國務院批準設立的政策性金融機構。2008年12月16日國家開發銀行股份有限公司正式掛牌，注冊資本為3000億元。我國最大的政策性銀行——國家開發銀行轉型為商業銀行，標志著我國政策性銀行改革取得重大進展。目前在全國設有32家分行和4家代表處。

自1994年成立以來，開行認真貫徹國家宏觀經濟政策，發揮宏觀調控職能，有力支持經濟發展和經濟結構戰略性調整，在關系國家經濟發展命脈的基礎設施、基礎產業和支柱產業重大項目及配套工程建設中，發揮長期融資領域主力銀行作用。截至2007年底，國開行成立時的500億元注冊資本金已形成3200億元的凈資產；不良貸款率在1％以內，本息回收率連續9年保持先進水平。

作為政府的開發性金融機構，開行堅持與時俱進，把融資優勢與政府的組織優勢相結合，用建設市場的方法實現政府的發展目標，構建支持中國經濟發展的體制動力，實現項目建設和體制建設雙成功的目標。

職責和使命

國家開發銀行成立于1994年，直屬國務院領導，以“增強國力，改善民生”為使命。

（一）國家開發銀行貫徹國家宏觀經濟政策，籌集和引導社會資金，緩解經濟社會發展的瓶頸制約，致力于以融資推動市場建設和規劃先行，支持國家基礎設施、基礎產業、支柱產業和高新技術等領域的發展和國家重點項目建設；

（二）向城鎮化、中小企業、“三農”、教育、醫療衛生和環境保護等社會發展瓶頸領域提供資金支持，促進科學發展和和諧社會的建設；

（三）配合國家“走出去”戰略，積極拓展國際合作業務。

國家開發銀行堅持以市場化方式實現國家的發展戰略和政策，努力保持和發展國際先進的市場業績，提升核心競爭力，實現“增強國力，改善民生”的使命。戰略重點

（一）支持國家基礎設施、基礎產業和支柱產業建設。

（二）促進區域協調發展和產業結構調整。

（三）加快推進國際合作業務，交流發展經驗。

（四）以支持縣域經濟發展為切入點，推動社會主義新農村建設。

（五）加強對中小企業及教育、醫療等社會瓶頸領域的支持，承擔社會責任。

（六）加強與各類金融機構合作，促進中小金融機構的改革與發展。

十年中，開行累計向“兩基一支”領域的重要行業4000多個項目發放貸款16000多億元。黃河上下，大江南北，西北邊陲，東南沿海，西部大開發，東北等老工業基地振興??到處都有開行的足跡和身影。在重大項目建設中，開行發揮政府和市場之間的橋梁紐帶作用，構造信用結構，積極“鋪路”、“搭橋”，引導社會資金投向。

近年來，開行把有限的資源集中用于制約國民經濟發展的能源、交通等“瓶頸”行業，嚴格控制貸款投向重復建設高發領域。2004年里，開行在這些領域取得了重要進展，重點支持了國家石油儲備、南水北調、北京奧運、上海世博等一大批國家重大項目。截至2004年底，開行的信貸資產達13786億元。在去年發放的貸款中，“煤電油運”占比超過60%；在評審承諾的貸款中，電力、鐵路、電信、公路、公共設施、石油石化等主要行業占比達82%。與此同時，開行加大了對中西部地區和東北老工業基地的投入，占全年貸款的近50%。開行還加強了與有關部門的合作，在西部地區城市規劃、長三角、京津冀區域發展規劃等方面都發揮了積極的作用。

1998年以來，陳元行長領導開行把國際先進的金融原理與中國國情實際結合起來，從轉變思想觀念入手，樹立國家信用與市場業績相統一的辦行宗旨，確立在“市場環境下，銀行框架內”的運作思路，瞄準國際標準，銳意改革，開發性金融得到蓬勃發展。與此同時，開行也收獲了良好的市場業績，主要經營指標已經達到國際先進水平。截至2004年底，當期本息回收率99.77%，本息回收連續20個季度保持國際先進水平；不良貸款率1.21%，同比下降0.13個百分點；風險準備金對不良貸款覆蓋率285%；資本充足率10.51%。

雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。面向未來，開行充滿信心，樹立了建設國際一流市場業績的開發性金融機構的目標。開行將以科學發展觀指導開發性金融的實踐，辦成以政府信用建設市場的銀行、以市場方法解決政府熱點的銀行、能夠提升國家競爭力的銀行，把在基礎設施領域的實踐成果拓展到全面建設小康社會新的基礎和支柱上來，以國際先進市場業績的開發性金融，緩解和消除資源、供給約束“瓶頸”，體制“瓶頸”，立足于“五個統籌”，進一步打通融資渠道，通過融資促進治理結構、法人、現金流和信用建設，做社會主義市場經濟制度建設的先行者、開拓者和先鋒，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。

中國進出口銀行

中國進出口銀行（The Export-Import Bank of China）

中國進出口銀行網站: http://www.tmdps.cn

中國進出口銀行成立于 1994 年，是直屬國務院領導的、政府全資擁有的國家政策性銀行，其國際信用評級與國家主權評級一致。目前在國內設有 7 家營業性分支機構和 6 個代表處，在境外設有東南非代表處和巴黎代表處；與 140 家銀行建立了代理行關系。

中國進出口銀行是我國外經貿支持體系的重要力量和金融體系的重要組成部分，是我國機電產品、成套設備和高新技術產品出口和對外承包工程及各類境外投資的政策性融資主渠道、外國政府貸款的主要轉貸行和中國政府援外優惠貸款的承貸行，為促進我國開放型經濟的發展發揮著越來越重要的作用。

主要職責

中國進出口銀行的主要職責是貫徹執行國家產業政策、外經貿政策、金融政策和外交政策，為擴大我國機電產品、成套設備和高新技術產品出口，推動有比較優勢的企業開展對外承包工程和境外投資，促進對外關系發展和國際經貿合作，提供政策性金融支持。

主要業務范圍

1、辦理出口信貸（包括出口賣方信貸和出口買方信貸）；

2、辦理對外承包工程和境外投資類貸款；

3、辦理中國政府對外優惠貸款；

4、提供對外擔保；

5、轉貸外國政府和金融機構提供的貸款；

6、辦理本行貸款項下的國際國內結算業務和企業存款業務；

7、在境內外資本市場、貨幣市場籌集資金；

8、辦理國際銀行間的貸款，組織或參加國際、國內銀團貸款；

9、從事人民幣同業拆借（金融機構，主要是商業銀行之間為了調劑資金余缺，利用資金融通過程的時間差、空間差、行際差來調劑資金而進行的短期借貸）和債券回購；

10、從事自營外匯資金交易和經批準的代客外匯資金交易；

11、辦理與本行業務相關的資信調查、咨詢、評估和見證業務；

12、經批準或受委托的其他業務。

第三篇：政策性銀行法律地位論文

[內容提要] 本文探討了政策性銀行的法律地位問題。政策性銀行是我國金融體制改革過程中新出現的一種新型法人，具備我國法律關于法人成立的條件，具有獨立的法人地位；但我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現的法人，因為政策性銀行的性質和任務的特殊性決定了其既不是企業法人、機關法人，也不是事業單位法人、社會團體法人；“入世”后強調公私法的區分和公法人私法人的劃分，具有重大的理論意義和實踐意義；從我國政策性銀行設立的目的、宗旨及國外的實踐來看，政策性銀行應是公法人，具有充分的根據。理論界對政策性銀行法律地位的認識存在偏差，應予糾正。

一、引言

所謂政策性銀行系指那些多由政府創立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，在特定的業務領域內，直接或間接地從事政策性融資活動，充當政府發展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理工具的金融機構。1 政策性銀行的產生和發展是國家干預、協調經濟的產物。2 當今世界上許多國家都建立有政策性銀行，其種類較為全面，并構成較為完整的政策性銀行體系，如日本著名的“二行九庫”體系，包括日本輸出入銀行、日本開發銀行、日本國民金融公庫、住宅金融公庫、農林漁業金融公庫、中小企業金融公庫、北海道東北開發公庫、公營企業金融公庫、環境衛生金融公庫、沖繩振興開發金融公庫、中小企業信用保險公庫；韓國設有韓國開發銀行、韓國進出口銀行、韓國中小企業銀行、韓國住宅銀行等政策性銀行；法國設有法國農業信貸銀行、法國對外貿易銀行、法國土地信貸銀行、法國國家信貸銀行、中小企業設備信貸銀行等政策性銀行；美國設有美國進出口銀行、聯邦住房信貸銀行體系等政策性銀行。這些政策性銀行在各國社會經濟生活中發揮著獨特而重要的作用，構成各國金融體系兩翼中的一部分。

根據黨的十四屆三中全會精神和《國務院關于金融體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）及其他文件，我國也于1994年相繼建立了國家開發銀行（1994年3月17日）、中國農業發展銀行（1994年11月8日）、中國進出口銀行（1994年7月1日）三家政策性銀行。迄今，我國政策性銀行設立、運作已近八年，但人們對于政策性銀行的法律性質問題卻并不明確。筆者認為，在我國加入世貿組織之后，研究和解決這個問題具有十分重要的理論與實踐意義。本文試圖對此問題加以探討，以促進我國法人制度的改革和創新。

二、我國政策性銀行是獨立法人

法人是一種享有民事立體資格的組織。國外的政策性銀行立法一般均確認政策性銀行具有獨立的法人地位。例如，《韓國產業銀行法》第2條規定，韓國產業銀行為法人；《韓國住宅銀行法》第2條規定，韓國住宅銀行為法人；《韓國進出口銀行法》第2條規定，韓國進出口銀行為法人；《韓國中小企業銀行法》第3條規定，韓國中小企業銀行為法人。《日本輸出入銀行法》、《日本開發銀行法》、《日本農林漁業金融公庫法》等關于“二行九庫”的立法也均確認這些政策性銀行具有法人資格。

根據《決定》的規定，中國農業發展銀行和中國進出口銀行均為獨立法人。經國務院批準的《中國農業發展銀行章程》第2條也規定，中國農業發展銀行為獨立法人。但《決定》、國務院《關于組建國家開發銀行的通知》、經國務院批準的《國家開發銀行組建和運行方案》及《國家開發銀行章程》卻對國家開發銀行是否為獨立法人均未予明確規定。

3筆者認為，國家開發銀行也是獨立法人。理由如下：

（一）我國《民法通則》第37條規定，法人應當具備下列條件：

1、依法成立；

2、有必要的財產或經費；

3、有自已的名稱、組織機構和場所；

4、能獨立承擔民事責任。而國家開發銀行是依據《決定》、國務院《關于組建國家開發銀行的通知》、經國務院批準的《國家開發銀行組建和運行方案》、《國家開發銀行章程》成立的，也即是依法成立的；國家開發銀行注冊資本為500億元人民幣，由財政部核撥，因而有必要的財產和經費；國家開發銀行有自己的法定名稱，有較為健全的組織機構，如行長、副行長、行長會議、監事會及若干職能部門；有固定的場所，其總部設于北京，并在全國設有若干分行；在業務運營當中，國家開發銀行是獨立承擔民事責任的。可見，國家開發銀行具備法人的各項條件。

（二）、同一年成立、而資產規模、業務量、業務范圍、影響力等都要比國家開發銀行小得多的中國農業發展銀行和中國進出口銀行都是獨立法人，4 國家開發銀行就沒有理由不能成為獨立法人；

（三）、包括國家開發銀行在內的政策性銀行具有獨立法人地位，符合建立政策性銀行的初衷，有利于實現政策性金融與商業性金融的分離，有利于政策性銀行加強經營管理，實行獨立核算，自主、保 本經營，責權利統一，建立風險責任機制；

（四）、從國務院有關組建國家開發銀行的規范性文件的規定精神來看，國家開發銀行事實上是被作為獨立法人來對待的，如：國家開發銀行制定有自己的《章程》；有國家核撥的注冊資本金；實行獨立核算，自主經營，獨立開展業務活動；是直屬國務院領導的政策性金融機構（正部級單位）等等。

總之，我國的三家政策性銀行均具有獨立法人資格當屬無疑。

但是，僅僅明確了政策性銀行具有獨立法人資格還不夠，我們還必須進一步明確其應屬于何種性質的法人。

三、我國政策性銀行應是公法人

5（一）我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現的法人

我國現行《民法通則》將法人分為企業法人與機關、事業單位和社會團體法人兩大類。筆者認為，這種分類并不能將我國的政策性銀行這類新出現的法人包括進去。這是因為：

1、政策性銀行不是企業法人。企業法人是指以營利為目的的、獨立從事商品生產經營活動的法人；其中以營利為目的、具有獨立經濟利益是其重要的法律特征。6 而政策性銀行區別于其他商業性金融機構的主要特征便是不以營利為目的，專門貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，以追求社會整體效益為依歸；7 它具有一定的獨立經濟利益，也要加強經濟核算，爭取保本微利，但它并不象商業性金融機構那樣非常強調自己的獨立經濟利益。從另一個角度看，如果政策性銀行為企業法人，那么它們就與商業銀行毫無二致，其設立與運作也必須適用《商業銀行法》的規定，而這顯然是有違《商業銀行法》的規定 8 和國務院有關規定的。因而，我國的政策性銀 行不是企業法人。有人認為，我國政策性銀行是國有企業法人，并沒有充足的理由。92、政策性銀行不是機關法人。機關法人是指依照國家法律和行政命令組建的、以從事國家管理活動為主的各級國家機關。它們是代表國家從事管理活動的組織。10 從不以營利為目的這一特征來看，政策性銀行和機關法人是一樣的；但機關法人另外具有的代表國家從事管理活動、依法享有、行使國家賦予的公權力的特征卻是政策性銀行所根本不具備的。雖然政策性銀行充當政府發展經濟、促進社會進、進行宏觀經濟管理的工具，但政策性銀行本身并不是政府的組成部門，不是國家機關。因此，政策性銀行不是機關法人。

3、政策性銀行不是事業單位法人。事業單位法人是指從事非營利性的社會各項公益事業的各類法人，包括從事新聞、出版、廣播、電視、電影、教育、文藝等事業的法人，是社會主義精神文明的重要內容。這些法人組織不以營利為目的，一般不參與商品生產和經營活動，雖然有時也能取得一定收益，但屬于輔助性質。11 在不以營利為目的這一點上，政策性銀行與事業單位法人是一致的；但如前所述，事業單位法人的活動僅限于文化、教育、衛生、體育、新聞、出版等方面的社會公益事業，雖與商品經濟活動不能截然分開，但并不是主要的經濟活動參與者。而政策性銀行的業務活動則主要包括農業發展、基礎設施、基礎產業和支柱產業的支持、進出口貿易促進等我國經濟建設與發展的重要領域，是為專門貫徹、配合政府的社會經濟政策或意圖而開展活動的，以促進社會經濟健康、協調發展，追求社會整體效益為已任，是社會主義市場經濟活動的重要參與者。可見，政策性銀行不屬于事業單位法人。有人認為，政策性銀行是根據政府宏觀決策和法規行事，注重實現政府的政策意圖和社會效益，因而政策性銀行應屬于公益法人，而且獨出心裁地稱為“公益（事業）法人”，12 意在指其為公益性的事業單位法人，不免有些牽強附會，又?釗朔呀狻?br> 另外，我國民法中尚有社會團體法人。很明顯，政策性銀行同樣不屬于社會團體法人，這勿庸筆者贅言。

既然政策性銀行這類法人不能歸入到我國民法對法人的任一分類中，那么政策性銀行究竟是什么性質的法人呢？

（二）政策性銀行應是公法人

1、關于公法人的含義

公法人是與私法人相對的概念，將法人分為公法人和私法人是大陸法系的一種主要的法人分類，是法人分類的高度抽象，具有重要的理論價值和實踐意義。但主張區分公法人與私法人者對如何進行區分并無統一標準，而是存在多種學說：

（1）目的說。即以公共利益為目的而設立的法人為公法人，以私人

利益為目的而設立的法人為私法人。

（2）設立依據說。即依公法而設立的法人為公法人，依私法而設立的法人為私法人。

（3）設立者說。即由國家或公共團體設立的法人為公法人，由私人

設立的法人為私法人。

（4）法律關系說。即對國家有特別利害關系并受國家特別保護的法

人為公法人，反之則為私法人。

（5）權力說。即凡行使或分擔國家權力或政府職能的法人為公法人，反之則為私法人。

（6）一般社會觀念說。即依當時的社會觀念認為是公法人者即為公

法人，認為是私法人者則為似法人，并沒有一個明確的標準。

筆者認為，上述學說都只從某一方面而不是完整地描述了區分的標準。筆者主張應采目的說與設立者說，即由國家或公共團體以公共利益為目的而設立的法人為公法人。其余諸說的缺點或是涵蓋不周延易導致以偏蓋全，或是因確定性差而不足采信。

公私法人的劃分是建立在公私法劃分的基礎上的，是西方學者把法律

分為公私法的產物。前蘇聯和東歐國家由于摒棄公法與私法的劃分故不承認公法人與私法人的區分。我國法學理論由于受前蘇聯理論的影響，在一個相當長的時期，將我國一切法律均視為公法，而否認有私法之存在。這一理論產生于、也適應了以前權力高度集中的行政經濟體制的要求。而在社會主義市場經濟條件下，特別是在加入世貿組織后，這種理論顯然已經不能適應現實的需要。基于市場經濟本身的性質，在當前強調公私法的區分，具有重大的理論意義和實踐意義。有學者主張，區分公法與私法是建立市場經濟法律制度的前提，力主應區分公法與私法。13 筆者同意這一主張，并認為，在社會主義市場經濟條件下，只要承認公法與私法的劃分，便存在公法人和私法人劃分的重要價值和意義。我國已有學者肯定這種劃分的法律意義。14

2、政策性銀行應是公法人的理由

既然我國法律體系在傳統上屬于大陸法，而我國現行民法對法人的分

類又不能涵蓋政策性銀行這類新型法人，筆者認為，不妨從公法人與私法人劃分的角度來分析一下政策性銀行的法律性質。筆者認為，政策性銀行應屬于公法人，其理由如下：

（1）、政策性銀行的目的和宗旨是服務于公共利益的。政策性銀行不以營利為目的，而應追求社會整體效益，服務于公共目的。之所以如此，是因為政策性金融業務與逐利的經營性業務常常是矛盾的，也就是說，政策性業務是非營利的或低盈利的。比如，一國落后地區的開發，對該國經濟平衡發展、社會安定與進步有很大意義。然而，在經濟現代化過程中，若以營利為指向，則相對缺乏的資金不僅不會流向落后地區，而且會出現從落后地區漏出，流向資金盈利率較高的經濟發達地區。在此情況下，對商業性金融機構而言，追逐營利的理性行為與宏觀經濟發展目標是相悖的。這樣，只有由政府創設的政策性銀行，不以營利為目的，而是服從宏觀經濟社會發展目標的要求，才能向落后地區輸送資金，對于由此而產生的虧損，由政府給予補貼，或擔保其債務。但這并非意味著政策性銀行忽視經營活動的收益，就必然發生虧損。

（2）、政策性銀行由國家設立或控制。與商業性金融機構不同，政策性銀行絕大多數是由政府直接出全資或部分出資創立，如日本“二行九庫”、韓國的政策性銀行、美國進出口銀行、我國三家政策性銀行均是由國家出全資創立的；或是由國家作保證而設立。而不論政策性銀行如何設立，它們都是以國家作為后盾，其組織與活動由國家控制和掌握，并與國家、政府保持極其密切的聯系，服從和服務于國家社會經濟發展的整體利益的需要，并為貫徹、配合政府社會經濟政策和意圖服務。

（3）、一些同屬于大陸法系傳統的國家，如日本、法國，其政策性銀行立法中均規定政策性銀行為公法人。

有學者認為，政策性銀行屬于公益（事業）法人；15 事實上，公益法人屬于社團法人之一種，而社團法人又屬于私法人之一種，因而，這些學者實際上是主張政策性銀行屬于私法人的一種。筆者認為，這是缺乏充分根據的，因而也是不能成立的。

筆者認為，只要承認公私法劃分在中國的有效性，政策性銀行是公法人這一命題便告成立。

注釋：、參見白欽先、曲昭光著：《各國政策性金融機構比較》，中國金融出版社1993年版，第27頁。、參見張長利：《政策性銀行法律制度研究》，首都經濟貿易大學碩士學位論文，1999年，第4頁。、不過從《決定》的有關規定及其他有關國家開發銀行組建文件的精神中可隱約看出，國家開發銀行事實上是被作為法人對待的。、如從注冊資本金來說，國家開發銀行為500億元人民幣，而中國農業發展銀行為200億元人民幣，中國進出口銀行為33.80億元人民幣。、同注2，第14、15頁。、佟柔主編：《中國民法學·民法總則》，中國人民公安大學1992年版，第171、172頁。、同注1，第27、28頁。、參見《商業銀行法》對商業銀行的定義及其他條款的規定。、徐孟洲主編：《中國金融法教程》，中國人民大學出版社1997年版，第83頁；史際春、鄧峰著：《經濟法總論》，法律出版社1998年版，第98頁；劉廷煥、徐孟洲：《中國金融法律制度》，中信出版社1997年版，第82頁。《國家開發銀行財務管理暫行辦法》第3條提到，國家開發銀行要辦理工商登記；依筆者理解，這實際上是在把國家開發銀行作為企業對待，因為在我國，只有企業才需要到工商行政管理機關辦理工商登記。、同注6，第178頁。、同注6，第179頁；佟柔主編：《中國民法》，法律出版社1990年版，第99頁。、徐孟洲主編：《中國金融法教程》，中國人民大學出版社1997年版，第187頁；但在該書中還有一個觀點，即政策性銀行為企業法人，見該書第83頁；鄭人瑋；《日本政策性金融法初探》，載《日本研究》1998年第1期；但在該文中，作者的觀點與日本政策性銀行均為公法人的法律事實是不相符的。石少俠主編：《經濟法概論》（成人高等教育法學教材），法律出版社。、王家福：《社會主義市場經濟法律制度建設問題》，載司法部法制宣傳司編：《中共中央舉辦法律知識講座紀實》，法律出版社1995年版。、江平主編：《法人制度論》，中國政法大學出版社1994年版，第43頁。筆者認為，隨著改革的進一步深入，將會出現更多的、舊的法人分類方法所不能包容的新型法人，如存款保險公司、公證機構等等，只能以公法人與私法人的分類方法來劃分。、同注12。

第四篇：政策性金融改革對支農的影響

政策性金融改革對支農的影響

農發行成立18年來，在支持糧棉油收購、促進農業和農村經濟發展中發揮了不可替代的作用，成為支持社會主義新農村建設的重要力量，但由于歷史原因，適合政策性銀行特點的補償、監管、考核和激勵約束等制度安排嚴重缺失，制約了農發行的長期可持續發展，削弱了其在農村金融中骨干和支柱作用的發揮。

一是支農范圍有限。自2004年以來，國家陸續批準農發行開辦農業產業化龍頭企業貸款、農業基礎設施和農業綜合開發貸款等新業務，農發行支農領域涉及農林牧副漁等各個行業，支持“三農”的作用更加顯著，但農發行現有的業務種類仍遠遠不能滿足新農村建設的需要。如種養業大戶貸款、農村助學貸款、民族用品生產企業貼息貸款等業務，對政策性金融需求十分巨大。

二是資金來源渠道單一。目前農發行信貸資金來源的渠道主要有三個方面：央行再貸款、發行金融債券、企事業單位存款。農發行不吸收居民存款，而單位存款極其有限，在流動性趨緊的背景下，從市場籌集資金的難度加大。農發行在成立之初，國家規定的業務范圍就包括“代理財政支農資金的撥付”，但從實際情況來看，除糧食風險基金外，其余各項財政支農資金都沒有通過農發行代理撥付。目前我國中央級直接分配、管理農業財政資金的部門有10多個，客觀存在管理層次多、資金鏈條長、行政運轉費高等問題，在一定程度上削弱、遞減了支農資金對農業的支持和保護作用。

三是歷史遺留問題突出。農發行作為國有農業政策性銀行，由于建行以來一直承辦國家政策要求的農業政策性貸款，歷史上累積了大量的政策性掛賬貸款，對于國家已經明確消化政策的政策性掛賬由于種種原因難以落實，大量的掛賬不僅影響農發行信貸資產的質量，也影響了信貸資產的流動性。

四是財政稅收扶持政策不配套。政策性銀行由于資金來源渠道單一，成本較高，隨著業務范圍的拓展和籌資體系的市場化，資本金嚴重不足的問題日益突出。另外，目前國家對政策性銀行沒有實行減免稅政策，稅負較高，且沒有稅收返還補充資本金的機制。

五是外部激勵約束機制不健全。國務院57次常務會議以后，農發行改革了業務經營指標考核體系，加大了經營績效與財務資源分配掛鉤的力度，調動了基層行的經營積極性。但由于涉及經營體制的激勵約束機制尚不夠健全，在外部缺乏“利潤返還”等政策支持，造成在內部績效掛鉤比例低，經營成果與員工待遇聯系不夠緊密，對調動基層行積極性的作用還不夠充分。

六是相關法律保障有待于完善。農發行成立18年來，國家仍然沒有通過立法提供法律保障，農發行的法律地位、功能作用、經營目標、業務范圍、管理方式、融資機制、補償機制等不明確，尚未建立適合農業政策性銀行的監管和考核評價辦法，不利于農發行的依法經營，監管部門依法監管。此外，增加信貸支農投入也缺乏立法保障。

推進政策性金融支農，需進一步明確農發行的定性定向問題，著力解決制約農發行可持續發展的體制機制因素。改革的目標，一是把農發行辦成符合現代銀行要求的，發展空間合理、治理結構科學、服務功能齊全、經營管理規范、內控機制健全、操作手段先進、具有可持續發展能力的農業政策性銀行；二是金融支農功能顯著增強，充分發揮在農村金融中的骨干和支柱作用，促進國家支農政策的落實。

第一，堅持政策性銀行性質。無論從我國國情出發和政策性銀行發展實踐，還是借鑒國際經驗，在今后一個相當長的時期內，我國仍需要農業政策性金融，農發行必須堅持政策性銀行的性質。一要堅持國有獨資；二要堅持以服務“三農”為宗旨；三要堅持按現代銀行的體制機制運作，完善法人治理結構、經營機制和經營管理方式。

第二，明確職能定位。一是適應新農村建設需要，著眼于解決農村金融存在的突出矛盾和問題，凡是涉農業務，農發行都應該支持，應涵蓋商業性金融和市場不愿意做或做不到的、商業性金融和市場愿意做但不能滿足需求的業務。二是合理區分界定政策性業務和商業性業務，政策性業務范圍不僅包括對國計民生有重大影響的農產品生產、收購、儲備、調控業務，那些明顯缺乏商業回報，難以進行市場化運作的低收益或無收益的基礎性和公益性項目，也應界定為政策性業務，在做好政策性業務的基礎上，積極發展商業性業務。兩類業務相互促進，相互補充，實現農發行可持續發展。三是堅持政策性金融與商業性金融、合作金融及財政的相互配合與協調，形成支農合力。

第三，改進業務運作。根據政策性和商業性兩類不同性質的業務，實行不同的運作方式。政策性業務是指由國家批準、有關部門交辦、業務對象明確并事前確定補償機制的業務。政策性業務主要包括，對國計民生有重大影響的農產品生產、收購和儲備，收益低或無收益的基礎性和公益性項目。政策性業務主要按政府指令運作，有條件的也可借鑒市場化方式運作。商業性業務是指農發行在業務范圍內，自主經營、自負盈虧、自擔風險的業務。商業性業務按市場化方式運作。

第四，健全法人治理結構。按現代銀行要求，建立由董事會、監事會和高級管理層組成的法人治理結構。董事會是最高決策機構，行使對農發行改革發展中重大事項的決策、政策協調、高管人員任免提議和監督等職能，直接對國務院負責。

第五，實行傾斜的貨幣政策。在信貸計劃管理上，將農發行信貸增量的指令性計劃改為指導性計劃。農業和農村是資金投入嚴重不足的領域，也是國家宏觀調控重點加強的領域，農發行作為專門支農的政策性銀行，資金完全用于支持農業和農村發展。將農發行信貸計劃管理由指令性計劃改為指導性計劃，既可以將目前充足的流動性通過農發行投入農業和農村，緩解資金嚴重不足的矛盾，也符合國家宏觀調控的政策要求和貨幣政策的取向。在資金來源上，要建立長期穩定的資金籌措機制。中央銀行對農發行再貸款的合理需求應予以支持。主要是因為糧棉油收購信貸資金供應關系到國家糧食安全、糧棉市場穩定和保護農民利益，資金投放集中、量大、季節性強，具有需求剛性和很強的政策性；扶貧等政策性貸款業務具有收益低、成本高、周期長、風險大的特點。依靠市場發債籌資，因宏觀形勢變化的不確定性較大，難以保證穩定的資金來源。

第六，進一步完善財稅扶持政策。一是補充資本金。國家按照農發行業務發展需要，并以不低于商業銀行的資本充足率，通過財政注資、稅收返還、利潤轉增或發行次級債券等方式補充農發行資本金，比較適宜的方式是中央財政直接注資。政府注資一舉多得，既可以增加農發行中長期信貸資金的來源，也可以降低資金營運成本，更有利于提高農發行的風險防控能力。二是允許農發行設立專項支農信貸基金，主要用于支持農業和農村的基礎性、公益性設施建設等中長期信貸投入，可以由中央財政在預算中一次性安排，也可由中央銀行提供無息或低息借款，也可以接受外國政府、國際組織及國內各界的捐贈。三是實行優惠的稅收政策，應減免農發行的營業稅和所得稅，用于充實資本金，并允許在稅前增提呆賬準備金。

第七，完善外部監管和考核評價機制。目前，我國尚未建立專門適用于政策性銀行的監管和考核評價體系，缺少外部激勵約束機制。解決這個問題，是必要而緊迫的。對政策性銀行的監管和考評，應主要圍繞促進政府支農政策目標的實現、信貸資產安全、國有資產保值增值、銀行經營業績等方面，建立有別于商業銀行的監管模式和考評體系。通過完善外部監管和考評，建立有效的正向外部激勵約束機制，進一步推動政策性銀行內部改革不斷深入，充分調動其加快有效發展、抓好經營管理的積極性。

第五篇：加大政策性金融的支農力度

加大政策性金融的支農力度

發布時間：2009年08月17日 23:14 作者：周霆

作為農業政策性金融機構，中國農業發展銀行自成立以來，全面貫徹落實國家糧棉油購銷政策及其他金融政策，在實施國家宏觀調控、確保國家糧食安全、保護廣大農民利益、促進農業和農村經濟發展中發揮了重要作用。目前，我國經濟社會總體上已經進入以工促農、以城帶鄉的發展階段。如何適應農村經濟發展的新形勢、新要求，完善農業發展銀行運行機制，加大農業政策性金融支農力度，是當前農業和農村經濟社會健康快速發展的重大問題。

一

農業發展銀行成立１０余年來，為履行好農業政策性金融任務、為黨在不同時期的不同政策目標服務發揮了積極作用，對農業政策性銀行的管理理念、管理方式和重大發展問題進行了積極探索。

運用政策性銀行信貸支撐，確保國家糧棉油定購制度和國家定價政策的落實。農業發展銀行成立之初的４年，國家對糧棉油等主要農產品仍實行定購制度。同時，對定購任務完成后仍交售余糧的農民，則出臺了按定購價或保護價敞開收購的政策。為貫徹落實國家對糧棉油的定購制度和價格政策，農業發展銀行實行了“企業收購多少糧棉油，發放多少糧棉油貸款，企業銷售多少糧棉油，收回多少糧棉油貸款”的信貸支撐措施，既保證了糧棉油收購資金貸款的需要，又遏制了糧棉油收購資金的擠占挪用。多年來的實踐證明，農業發展銀行的信貸支撐在整個糧棉油收購中起著關鍵作用。農業發展銀行足額發放貸款，收購企業才能完成國家定購任務和敞開收購，農民才能拿到足額售糧現金，才能在保護農民種糧積極性的同時確保國家糧食安全。

運用政策性銀行信貸杠桿，確保國家糧棉油流通體制改革政策的落實。１９９８年，國家對糧棉油流通體制實施重大改革，先后取消實行了幾十年的統派購和定購制度，積極推進糧棉油市場化進程和糧棉油購銷企業改革。為確保國家糧棉油流通體制改革政策的落實，農業發展銀行運用政策性信貸杠桿，實行了一系列措施：一是實行按糧食儲備數量和金額發放貸款的辦法，保證了國家糧棉油儲備資金的需要，支持了國家和地方重點糧食倉儲設施的建設；二是根據國有糧棉油企業經營情況評定信用等級，根據企業信用等級設立不同信貸支持門檻，促進企業加快改革、改善經營；三是對糧棉油加工企業、產業化龍頭企業、非公有制企業開辦糧棉油信貸業務。農業發展銀行采取的上述信貸措施，改善和加強了國家對糧棉油的宏觀調控，培育了多元化的市場主體，推進了國有糧油企業的改制重組，加快了糧棉油市場化進程。

加強管理，完善內控，逐步形成了糧棉油收購資金貸款發放和管理的制度體系。一是按照收購資金封閉運行的原則，全行采取捆綁式管理等方法，抓住企業收購、儲存、銷售三個關鍵環節，形成了“專款專戶、購貸銷還、庫貸掛鉤、全程監控”的收購資金封閉管理制度和辦法。二是適應糧棉油購銷市場化改革的新形勢，全行實行政策性貸款的商業化操作，全面推進貸款準入、信用等級評定、風險保證金、有效資產抵押擔保制度等措施，逐步建立了以客戶風險承受能力為核心的風險管理體系。

二

當前，農業發展銀行面臨的主要挑戰是，現有政策性職能與新階段經濟社會發展的政策目標和形勢要求不適應。因此，不斷完善政策性金融的運行機制，加大政策性金融的支農力度，是新階段對農業發展銀行的客觀要求。

首先，農業和農村經濟發展進入新階段后，對農業發展銀行提出了更高的要求。在新的發展階段，我國農業和農村經濟發展的政策目標，已從農業支持工業、農村支持城市轉移到工業反哺農業、城市支持農村。黨對農業和農村經濟發展政策目標的這一劃時代轉變，客觀上提出了進一步深化農村改革、增加農村公共品供給、加大農業和農村經濟投入的必然要求。作為農村公共品的提供者和資金投入的重要渠道，如何以政策性金融創新滿足農業和農村經濟發展的上述客觀要求，是農業發展銀行面臨的一個重要課題。

其二，農業和農村經濟發展面臨的重大困難和問題，迫切要求加大農業政策性金融的支農力度。進入新世紀以來，我國農業和農村經濟總體上保持了穩定增長態勢，但也面臨著一些重大困難和問題：一是糧食連續５年減產，２００４年產量雖有較大的恢復性增長，但制約糧食穩定增產的深層次問題并未解決；二是農民增收緩慢，與城鎮居民收入差距進一步拉大；三是農村經濟發展速度緩慢，與國民經濟快速增長相比形成很大反差。農業和農村經濟面臨的這些困難和問題，迫切要求開辟新的支農資金渠道，形成農業投入穩定增長機制。農業發展銀行加大支農力度，是開辟新的支農資金渠道的重要方面，是形成農業投入穩定增長機制的基本保障。

其三，農村金融發生了重大變化，加大農業政策性金融支農力度已經刻不容緩。近年來，我國農村金融相對城市金融，不是加強而是明顯削弱，主要表現在：一是由于農村金融市場低效，商業性金融退出農村金融市場的趨勢比較明顯；二是農業政策性金融機構從成立起，其主要職能是保障國家糧棉油購銷政策的落實，但隨著糧棉油流通市場化改革，其對農村的信貸投放呈逐年減少趨勢；三是農村信用社作為地方性金融機構，受體制因素制約，現代化的技術手段和結算手段明顯落后于國有商業銀行，導致其市場份額逐年下降；四是農村資金向城市倒流趨勢明顯。農村金融出現的這些變化，突出了農業政策性金融的作用。國家可以運用農業政策性金融工具，通過較少的政策性金融投入吸引更多的商業性資金，對農村資金流向進行引導、調控，以改變農村金融市場失效和低效的局面。

三

今年中央一號文件指出：要“加大政策性金融支農力度，增加支持農業和農村發展的中長期貸款，在完善運行機制基礎上強化農業發展銀行的支農作用，拓寬業務范圍”。當前，落實這一精神，農業發展銀行應當突出做好以下幾項工作：

第一，認真履行現有糧棉油收購資金供應和管理職能，促進“三農”政策的有效落實。一是認真做好各項信貸業務，大力支持糧棉油生產經營的發展。要切實做好收購信貸資金的供應與管理工作，加強對糧棉油收購的信貸支持；審慎發展對糧棉油產業化龍頭企業、加工企業和其他糧食企業的貸款業務，加強對糧棉油產業化經營的信貸支持；圍繞糧食流通基礎設施建設，適度對糧食倉儲和糧食市場體系建設提供信貸支持。二是切實改進金融服務，努力增強支農能力。要樹立以客戶為中心的經營理念，加強金融產品創新，建立多元化籌資渠道，大力發展中間業務。三是積極化解不良貸款，著力防范信貸風險。要大力清收、盤活不良貸款，妥善處理“老糧”、“老賬”的貸款風險，有效控制新增貸款風險。

第二，繼續完善運行機制，為可持續發展提供體制機制保障。按照現代銀行要求完善運行機制，是農業發展銀行增強可持續發展能力的客觀要求。一是調整組織機構，建立精簡高效合理的組織體系。要調整省市分行內設機構，優化基層機構布局，進一步加強對分支機構的管理。二是推進干部人事制度、勞動用工制度和收入分配制度改革，合理配置人力資源，充分調動干部職工的積極性。三是創新經營機制，完善內控機制，增強經營活力，有效防范經營風險。四是加快電子化建設，抓好規范化建設，夯實管理基礎。

第三，加大農業政策性金融支農力度，為促進農業和農村經濟的健康快速發展作出新的貢獻。一是進一步拓寬糧棉油信貸支持的農業產業鏈，為國家糧食安全、糧食穩定增產、農民持續增收的政策目標服務。糧棉油特別是糧食直接關系到國計民生，我們在任何時候都要把糧棉油信貸業務當作最基本的政策性金融業務，始終抓緊抓好。二是適時開辦農業和農村發展的中長期貸款，為加強農業綜合生產能力建設的政策目標服務。從去年７月以來，農業發展銀行加大了以完善運行機制為主要內容的綜合改革，已取得階段性成果，當前開辦支持農業和農村發展的中長期貸款業務的時機已經成熟，需要我們適時推進。三是進行農業政策性金融創新，為促進農村經濟快速健康發展的政策目標服務。農業發展銀行要通過農業政策性金融創新，引導縣及縣以下非銀行金融機構的儲蓄資金回流農村。在具體實踐中，可以先試點后開辦對農戶和農村中小企業的多種抵押擔保，為商業性金融資金投入“三農”提供政策性金融保障，促進農業投入穩定增長機制的形成。

（作者單位：中國農業發展銀行）