第一篇：2015年自考財政學考點：我國的政府間轉移支付制度

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2015年自考財政學考點：我國的政府間轉移支付制度

我國1995年開始實行《過渡期轉移支付辦法》。2002年所得稅收入分享改革后，原過渡期轉移支付的概念不再沿用，其資金合并到中央財政因所得稅分享改革增加的收入中分配，統一稱為一般性轉移支付。

現行中央對地方的轉移支付主要分為兩類：

一是財力性轉移支付，主要目標是增強財力薄弱地區地方政府的財力，促進基本公共服務的均等化，包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付和“三獎一補”轉移支付等。

二是專項轉移支付，是中央政府對地方政府承擔中央委托事務、中央地方共同事務以及符合中央政策導向事務進行的補助，享受撥款的地方政府需要按照規定用途使用資金，專款專用，包括一般預算專項撥款和國債補助。

1、一般性轉移支付：其目標是：扭轉地區間財力差距擴大的趨勢，逐步實現地方政府基本公共服務的均等化。

2、調整工資轉移支付：其目標是：通過中央對地方的適當補助，緩解財政困難的中西部地區和老工業基地由于增加工資和離退休費而形成的財政支出壓力，促進調整收入分配政策在全國范圍內貫徹落實。

3、民族地區轉移支付：用于解決少數民族地區的特殊困難，推動民族地區經濟社會全面發展。

4、農村稅費改革轉移支付：取消農業稅和農業特產稅后，地方財政收入減少，由此減少的地方財政收入，沿海發達地區自行消化，糧食主產區和西部地區由中央財政給予轉移支付補助。

5、“三獎一補”轉移支付：2005年，中央財政出臺了以緩解縣鄉財政困難為目標的“三獎一補”激勵約束機制。“三獎一補”政策主要是對財政困難的縣鄉政府增加稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給與獎勵，對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵，對產糧大縣給予獎勵，對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地方給與補助。

財政平衡與財政赤字的概念

財政平衡是指財政收支之間的對比關系。

財政結余：收入大于支出的余額；財政赤字：支大于收的差額。

我國政府提出，在安排預算收支時，“收支平衡，略有結余”。

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（1）硬赤字：用債務彌補收支差額后仍然存在的赤字。財政只能通過向中央銀行借款或透支來彌補。

（經常收入+債務收入）-（經常支出+債務支出）=財政赤字

（2）軟赤字：未經債務收入彌補的赤字。彌補軟赤字的經濟來源是舉債。

經常收入-經常支出=財政赤字

目前，世界上多數國家都采用軟赤字的計算口徑來統計本國財政赤字。

我國自1993年起，財政部統計公布的財政赤字為軟赤字。

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第二篇：第九章政府間的轉移支付制度教案

第九章政府間的轉移支付制度

教學要求：通過本章學習，目的是希望可以讓學生對政府間的轉移支付制度有全面的了解，掌握我國財政轉移支付的原則以及支付額的確定方法，認識我國現有轉移支付制度的結構，存在的問題，并思考如何進一步完善。

本章提要：財政轉移支付制度是政府間財力單方面轉移的制度體系。轉移支付制度的成因：一是調節財政縱向和橫向平衡，實現全國各地公共服務水平的均等化；二是消除公共產品的外溢性；三是實現中央政府的調控意圖。

轉移支付模式按照轉移方向有縱向轉移支付和橫向轉移支付兩種。轉移支付由多種形式構成，通常采取公式化轉移、成本補償性補助和專項補助等補助金制度和稅收分享制度；從資金用途看，轉移支付有無條件撥款和有條件撥款兩類，通常均衡撥款是核心。

我國廣義的轉移支付體系具體包括稅收返還、體制補助或上解、年終結算補助或上解、專項轉移、公式化的轉移支付制度等5種形式；總體上是“分級包干”體制和分稅制中提出的轉移支付的混合體。1995年后，以因素法為基礎計算標準收、支的過渡性轉移支付，屬于一般性財力均衡撥款。其特點：一是不調整地方既得利益，中央從收入增量中拿出一部分資金用于過渡期財政轉移；二是力求公平、公正“過渡”的特點較明顯；三是突出重點，體現對民族地區的照顧。目前我國財政專項撥款的項目主要包括農村稅費改革設計的公式化專項轉移、緝私罰沒收入轉移支付、天然林保護減收轉移支付，等等。本章關鍵詞：均衡轉移，標準收支，專項轉移

教學重點難點：重點：政府間轉移支出的涵義、類型，我國現有轉移支付制度的結構、缺陷和完善以及一般性轉移支付。難點：一般性轉移支付額的確定和客觀性轉移中標準支出、影響因素和標準收入的確定。教學過程：

政府間財政轉移的基本原理

一、政府間財政轉移支付的含義

轉移支付、政府轉移支付、政府間轉移支付、政府間財政轉移支付四者概念的區別。轉移支付是指貨幣資金、商品、服務或金融資產的所有權由一方向另一方進行單方面的無償性轉移，轉移的對象可以是現金，也可以是實物。

政府轉移支付包括兩個層次，一是指國際間的轉移支付；二是一個國家內部的轉移支付。政府間轉移支付就是一個國家內部的各級政府之間或同級政府之間在既定的職能、支出責任和稅收劃分框架下，通過財政性資金的撥付來調節各政府收支水平的一項制度。政府間財政轉移支付屬于政府轉移支付中的一部分，當財政全面管理政府的一切資金時，政府間轉移支付和政府間財政轉移支付這二者的概念相同；否則政府間轉移支付的涵蓋范圍大于政府間財政轉移支付。政府間財政轉移支付制度的建立和完善成為分稅制財政管理體制的重要內容。

二、政府間財政轉移支付制度的成因

（一）調節財政縱向和橫向平衡

1．縱向失衡。這是指由于地方政府所承擔的支出責任與它們的收入能力不相匹配所造成的地方本級財政收支的不平衡。

2．橫向失衡。這是指由于各地方政府間收入增長能力與支出需求存在差異而造成的地方政府間的不平衡。

（二）消除公共產品的外溢性

（三）實現中央政府的調控意圖

三、政府間財政轉移支付的模式

（一）縱向轉移支付

縱向轉移支付是指上下級政府間的資金轉移，既包括上級財政的向下撥款，也包括下級財政對上級財政的上繳，也稱“父子資助式”。即上級政府通過特定的財政體制把各地區所創造的財力數量不等地集中起來，再根據實施宏觀調控的需要和各地區財政收支平衡狀況，將集中起來的部分財政資金不等地分配給各地區，以此實現各地區間財力配置的相對均等。

（二）橫向轉移支付

橫向轉移支付是指同級地方政府間發生的資金平行轉移，一般是富裕地區向貧困地區提供資金援助，也稱“兄弟互助式”。

（三）縱橫交叉轉移支付

即以縱向轉移為主，橫向轉移為輔，縱橫交叉，相互配合。中央政府的縱向轉移支付側重于實現國家的宏觀調控目標，地方政府間的橫向轉移支付主要用于補充經濟不發達地區的財力不足。

四、政府間財政轉移支付的方式 轉移支付由多種方式構成，通常采取公式化轉移、成本補償性補助以及專項補助等補助金制度和稅收分享制度。

1．按稅收來源地劃分收入的方法形成的共享稅。

2．公式化轉移支付。即借助客觀因素來確定量化標準而進行政府間的收入轉移。均等化的公式轉移意味著取消主觀判斷，具有客觀性，便于實現資金分配的透明性、確定性和公平性。3．成本補償性補助。這是以補償項目的外溢性為主要目的進行的有條件補助，補助時中央給地方從事某種活動的全部或部分（地方配套資金）費用，因此，成本補償性補助與政府支出項目緊密聯系在一起。

4．專項補助。即中央財政向地方財政的專項撥款。它是指中央財政根據特定用途及地方的特殊情況，將自己掌管的財力撥付給地方財政的專項資金。

五、政府間轉移支付的主要類別

（一）按撥款的限制性為依據劃分為均衡撥款和專項撥款

（二）按撥款的目的為依據劃分為收入均等化撥款和收支均衡撥款

（三）我國的轉移支付劃分為財力性轉移支付和專項轉移支付 第二節我國政府間轉移支付體系的基本構架

一、政府間轉移支付的結構

（一）我國廣義的轉移支付體系

我國轉移支付體系是“分級包干”體制和分稅制中提出的轉移支付的混合體，轉移支付形式具有多樣性，具體形式有5種。稅收返還。

2．體制補助或上解。3．年終結算補助或上解。4.專項轉移。

5．公式化的轉移支付制度。

（二）我國財政預算管理體制的創新

1．以獎代補。以獎代補主要適用于對縣級財政關系的協調。2．實行中央、省、市縣三級財政管理體制。

（三）我國政府間轉移支付制度的法規體系 1．一般財政轉移支付。2．專項轉移。

二、我國轉移支付制度的缺陷

（一）制度欠規范、轉移支付項目不合理，資金監管不力，效益低下,均衡效果差

（二）轉移支付結構上，稅收返還和專項撥款比重過大，沒有達到地區均衡效果

三、我國轉移支付制度的完善

（一）合理確定目標，增強各級政府收支關系的對稱性

（二）調整轉移支付結構，加大均等化轉移支付數量，強化公平的力度

（三）改基數法為客觀因素法

（四）借鑒國際經驗形成規范的轉移支付公式 第三節我國均衡性轉移的總體設計 一、一般均衡性財政轉移支付的基本原則 1．不調整地方既得利益。2．力求公平、公正。

3．突出重點，體現對民族地區的照顧。

二、均衡撥款制度建設的基本思路

國際通行的規范的均衡撥款應參照各級地方政府的標準收、支確定，“標準收入”是按照各地自有及共享收入項目的實有稅基和平均的收入努力程度估算的應有收入；“標準支出”是指在相同的支出效率前提下，實現同等水平公共服務能力所需的財政支出。在我國，由于一些基礎數據難以取得，大部分項目的“標準收支”測算比較困難，而且又由于中央政府轉移支付的財力有限，客觀因素不全面、不準確，以及支出確認方法具有差異性等方面的原因，使得一般的均衡撥款方法不能完全反映中央政府的政策取向和各地客觀支出的需要，因此，應該增加對民族地區的政策性轉移支付。三、一般性財政轉移支付額的確定 一般性轉移支付額的計算公式表示為: 某地區該地區該地區該地區

一般性轉＝(標準財一標準財)×轉移支 移支付額政支出政收入付系數

第四節客觀性轉移中標準支出的確定

一、標準財政支出的改進趨勢

（一）支出項目的分類更加細化

（二）按影響支出的有關因素分別建立支出模型

（三）因素選擇更加合理

（四）計算方法更加科學規范化

二、地方標準支出的分項測算

(一)行政和公檢法部門標準支出的測算

行政公檢法部門標準支出分標準人員經費和標準公用經費兩部分分別計算確定。1．標準人員經費。2．標準公用經費。

(二)教育部門標準支出的測算

教育部門標準支出分人員經費、事業費和取暖費三部分，按省、地市、縣三級分別測算。人員經費標準支出。

2．事業費補助標準支出。3．教育部門取暖費標準支出。

（三）農林水等部門取暖費支出的測算 取暖費支出測算按照標準財政供養人數和人均取暖費支出標準分省、地、縣三級計算確定。(四)城市維護建設標準支出的測算

城市維護建設支出主要用于城市道路等基礎設施、城市公用事業以及城市住房建設等方面。(五)工會經費、住房公積金標準支出的測算

工會經費、住房公積金按測算各部門標準支出中人員經費的一定比例計算。(六)社會保障補助標準支出的測算 1．養老保險基金補助支出。

2．國有下崗職工基本生活保障支出。(七)困難企業職工取暖費標準支出的測算(八)撫恤和社會救濟標準支出的測算(九)離退休經費標準支出的測算(十)糧食風險基金標準支出的測算(十一)農業生產標準支出的測算(十二)地質災害治理標準支出的測算(十三)廉租房建設標準支出的測算(十四)鄉村道路建設標準支出的測算(十五)村級管理標準支出的測算

第五節客觀性轉移中影響因素的確定

一、客觀因素的選擇

（一）客觀因素通過回歸分析方法篩選確定(二)公用經費的影響因素

1．公用經費影響因素的選擇。2．計算公用經費采用數據的來源。

二、標準財政供養人口指標的核定方法(一)標準在職職工人數的測算 1．省級標準在職職工人數。2．地級標準在職職工人數。(二)標準離退休人數測算說明。

第六節客觀性轉移中標準收入的確定

一、標準收入測算方法的變遷

國際上對地方收入能力進行分析的通行做法是按照稅基和稅率計算標準收入。嚴格意義上的標準財政收入，一般根據各稅種的不同情況，分別采用“標準稅基×標準稅率”和“收入基數×（１＋相關因素增長率）”等辦法計算確定。我國對標準財政收入的確定口徑經歷了不同的變化過程。

（一）1995年的采用“財力”指標 1．“財力”指標的計算口徑

財力=地方本級收入+體制補助(或－體制上解)+稅收返還 2．收入努力不足額的計算

（二）1996年后采用“標準收入”指標

（三）地方標準收入的構成

各地區地方標準收入=該地區地方本級標準收入+中央補助該地區收入－該地區上解中央支出

二、2003年標準收入的分項測算(一)增值稅標準收入的測算 增值稅應征收入的計算公式為:

(二)營業稅標準收入的測算

1．不同稅目的營業稅采取不同的方法確定。營業稅標準收入測算方法用公式表示為: 2．“四行業”營業稅應征收入根據決算收入統一適當調整。（1）建筑業營業稅應征收入的測算。

某地區建筑業營收稅應征收入=該地區建筑業總收入×建筑業營業稅分類有效稅率 建筑業營業稅分類有效稅率=分類建筑業營業稅總收入÷分類建筑業總收入×100％（2）餐飲業營業稅應征收入的測算

某地區餐飲業營收稅應征收入=該地區餐飲業零售總額×餐飲業營業稅分類有效稅率 餐飲業分類有效稅率=分類餐飲業營業稅總收入÷分類餐飲業零售總額×100％（3）銷售不動產營業稅應征收入的測算

某地區銷售小動產營收稅應征收入=該地區商品房銷售額×商品房銷售業營業稅分類有效稅率

商品房銷售營業稅分類有效稅率=分類銷售不動產營業稅總收入÷分類商品房銷售總額×100％

（4）公路運輸業營業稅應征收入的測算

某地區公路運輸業營業稅應征收入=該地區公路運輸周轉量×公路運輸業營業稅分類有效稅率

公路運輸業營業稅分類有效稅率=分類公路運輸業營業稅總收入÷分類公路運輸總周轉量×100％

（三）城市維護建設稅標準收入的測算 城市維護建設稅標準收入根據增值稅、營業稅標準收入和消費稅實際收入與各地區城市維護建設稅有效稅率計算確定。用公式表示為：

(四)資源稅標準收入的測算

資源稅標準收入的計算公式為：

(五)城鎮土地使用稅標準收入的測算

城鎮土地使用稅應征收入用公式表示為：

(六)農業特產稅標準收入的測算

農業特產稅是以農業特產收入為征稅對象，包括農林牧漁各業生產的初級產品和初級加工產品收入。農業特產稅稅率有地方統一稅率，也有由各省、自治區、直轄市人民政府在國家規定的幅度內自行確定的稅率。(七)個人所得稅標準收入的測算 個人所得稅應征收入計算公式為：

1．工資薪金所得稅應征收入。2．個體工商業戶所得稅應征收入。(八)企業所得稅標準收入的測算 應征收入的計算用公式表示為：

(九)房產稅標準收入的測算 房產稅應征收入計算公式為：

某地區該地區納分類房該地區納分類房分類

房產稅 = 稅范圍的×產稅有= 稅范圍的×產稅決算÷房產價×100％ 應征收入房產價值效稅率房產價值數總和值總和(十)農業稅標準收入的測算

2003年農業稅標準收入根據農村稅費改革標準收入測算方法測算。即根據1996～1998年三年農業稅平均收入，考慮農業特產稅轉為農業稅增收因素后計算確定。最后，根據各地2001年農業稅的實際收入的比重適當調整。第七節政策性轉移支付的設計

一、政策性轉移支付的范圍 為貫徹《民族區域自治法》，幫助民族地區解決財政困難，過渡期對民族省區、非民族省區的民族自治州，增加政策性因素財政轉移支付。隨著中央財政轉移支付資金的增加，政策性轉移支付對象應逐步擴大到非民族地區的革命老區和列入國家“八七”扶貧攻堅計劃的國家級貧困縣。

二、政策性轉移支付因素的選擇(一)人均財力

“財力”是指在既定的財政體制下，地方政府可自行支配的財政預算內資金。(二)財力增長率

三、政策性轉移支付額的計算

（一）對民族省區的政策性轉移支付

少數民族省區包括內蒙、廣西、貴州、云南、西藏、青海、寧夏、新疆。1.1995～1996年間政策性轉移支付額的確定。

2.1997年后，對民族省區政策性轉移支付的確定。

（二）對非民族省區民族自治州的政策性轉移支付 1．州政策性轉移支付額的確定。

2．對民族自治州政策性轉移支付的計算步驟。

四、政策性財政轉移支付的總體變化

（一）1995～1997年政策性財政轉移支付的變化

（二）2003年起中央對民族地區轉移支付資金的確定 1．計算與增值稅增量掛鉤的轉移支付額。2．計算確定按因素法分配的轉移支付額。第八節緩解縣鄉財政困難獎勵和補助

一、我國縣鄉財政的困難表現的特征及成因

（一）縣鄉財政困難的特征

（二）縣鄉財政困難的成因

二、緩解縣鄉財政困難獎勵和補助的項目：三獎一補

（一）中央財政對地方緩解縣鄉財政困難獎勵和補助 1．財政困難縣。

2．財政困難縣增加的稅收收入。

3．市級政府增加的對財政困難縣財力性轉移支付。4．獎勵系數和獎勵資金的分配。

（二）對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵

（三）對產糧大縣給予獎勵 1．獎勵原則。

2.獎勵因素及權重。3.測算數據來源。4.獎勵入圍條件。5.獎勵系數。

6.獎勵資金分配、撥付及用途。7.獎勵資金的管理與監督。

（四）對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助 1.對省市級政府財力向下轉移較多的地區給予補助。

2.對機構精簡進度較快、財政供養人員控制有力的地區給予補助。

三、“三獎一補”政策的特點

（一）“三獎一補”的屬性 1．“三獎一補”是對一般性轉移支付的重要補充。2．“三獎一補”在政策目標和作用機制方面與一般性轉移支付有所不同。

（二）建立健全監督約束機制

1．建立地方財政運行監控和支出績效評價體系。2．建立地方財政報告機制。

3．中央財政對地方的專項檢查制度。第九節財政專項撥款的管理規范

一、農村稅費改革的轉移支付

（一）農村稅費改革轉移支付的必要性

（二）農村稅費改革轉移支付的目標和原則 1．統一與規范原則。2．公正與合理原則。3．公開與透明原則。

4．體現對農業主產區的照顧原則。

（三）農村稅費改革轉移支付數額的確定

（四）農村稅費改革轉移支付的配套措施

二、緝私罰沒收入的轉移支付

（一）緝私緝毒辦案的收入管理 1．稅收管理。

2．非稅收入的管理。

3．緝私緝毒辦案的收入歸屬于中央財政。

（二）緝私辦案經費開支的管理 1．緝私緝毒辦案經費的開支范圍。2．緝私緝毒辦案經費的開支范圍。

（三）緝私罰沒收入轉移支付資金的分配

1．緝私罰沒收入的資金分配比例和轉移支付的原則。2．緝私罰沒收入轉移支付資金分配的計算公式。3．資金撥付和管理的要求。

三、天然林保護減收的轉移支付

（一）補助方法的確定 1．補助范圍。2．補助期限。3．補助原則。

4．省以下轉移支付辦法。

5．轉移支付資金的撥付和清算。

（二）轉移支付數額的計算 某地區天然林該地區原該地區

保護工程減收＝木特產稅＋其他稅種×68％ 轉移支付額減收額減收額

1．原木特產稅減收額的確定。

2．增值稅減收額的確定。增值稅按兩個環節計算。

（1）原木初加工環節，包括對鋸材和膠合板征收的增值稅，按鋸材和膠合板減產量和增值稅率計算；

（2）鋸材和板材再加工環節，包括對木地板、裝飾板、家具等木制品征收的增值稅，按各地初加工環節增值稅的兩倍推算。3．營業稅減收額的確定。4．企業所得稅減收額的確定。

5．城建稅和教育費附加減收額的確定。6．地方其他相關收入減收額的確定。

思考題：1.財政轉移支付制度的含義和成因。2.轉移支付模式有哪兩種？ 3.轉移支付的方式及其功效。

4.我國轉移支付體系由哪些形式構成？ 5.政府之間的財政轉移可分為哪幾類。6．我國均衡性轉移的特點。

7.我國均衡轉移中標準收入的確定方法。8.我國均衡轉移中標準支出的確定方法。

9.我國均衡轉移中標準財政供養人員的確定方法。10.我國均衡轉移中對客觀因素的選擇方法。11.我國政策性轉移的確定方法。

12.我國的專項財政轉移包括哪些項目內容。13．農村稅費改革設計的公式化專項轉移。14．緝私罰沒收入轉移支付的分配方法。15.天然林保護減收轉移支付的確定方法。

第三篇：政府間轉移支付調研報告

關于進一步完善政府間轉移支付的若干思考

黨的十八屆三中全會《決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立

現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。《決定》還強調，要完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規范專項轉移支付項目。

政府間轉移支付是市場經濟國家處理中央與地方政府間關系的普遍做法和財政制度安排。建立有效的政府間轉移支付制度對于建立中國特色社會主義現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性，實現公共服務均等化，促進經濟社會協調發展起著至關重要的作用。1994 年實行分稅制改革開啟了我國政府間轉移支付的歷程，從總體上看，轉移支付進一步優化了我國政府的宏觀調控能力，在一定程度上縮小了地區間的財政差異，促進了區域經濟協調發展。但在分稅制改革后較長一段時期內，我國轉移支付體系還帶有明顯的過渡性色彩，距離財政能力均等化的目標還有很大差距，轉移支付的效率總體上還不高，總體設計有待改進，整體結構不盡合理，法制化建設滯后等問題，影響了轉移支付作用的有效發揮。因此,在新一輪財稅體制改革中，進一步完善政府間轉移支付勢在必行。

一、中國政府間轉移支付現狀及存在問題分析

政府間轉移支付是指一個國家的各級政府之間，在既定的職責、支出責任和稅收劃分框架下財政資金的無償轉移。包括上下之間的縱向轉移和地區之間的橫向轉移。實行轉移支付的目的是解決中央與地方財政之間的縱向不平衡和各地區之間的橫向不平衡、解決轄區間外溢性問題和增強中央政府的政治控制，其實質是一種財政補助。政府間轉移支付體現國家的宏觀經濟財政政策，具有事權與財權的對稱性、資金流動的雙向性、制度管理的科學性、政策實施的統一性和法制性等特征，一般分為一般性轉移支付和專項轉移支付。

政府間的轉移支付是財政分權體制的重要組成部分，我國在1994年分稅制改革以來，中央財政在保留原體制補助、上解、專項撥款和結算補助的基礎上，逐步建立和完善了稅收返還及財力性轉移支付制度，形成了現行中央對地方數額龐大、種類繁多的補助體系。據統計，2012年中央對地方的稅收返還和轉移支付合計45361.68萬元，比1994年的2390億元增長了19倍，占當年地方公共財政支出總額的46%。中央對地方轉移支付40233.64億元，其中：一般性轉移支付21429.51億元，占53.26%；專項轉移支付18804.13億元，占46.74%。近20年來，我國政府間轉移支付力度的加強和制度機制的日趨完善，抑制了日趨擴大的區域經濟發展差距，強化了中央政府的宏觀調控能力，促進了區域經濟的協調可持續發展。

我國政府間轉移支付在發揮巨大作用的同時，其制度設計上的缺陷及在運行中遇到的現實問題已逐步顯現出來，目前主要面臨以下幾方面的問題和困境：

(一)總體設計有待改進

我國現行的政府間轉移支付體系設計中，仍具有過渡性性質，帶有較深的舊體制的烙印。

一是稅收返還占據一定的比例。稅收返還的設計是以保證地方既得利益為出發點的，是中央和地方政府間收入分享的特殊形式，實際上地方財政對這部分資金具有最終決定權，因此它不具有均等化功能。

二是一般性轉移支付制度尚未建立。現行轉移支付中相當一部分是起因于中央特定政策的出臺，這在一定時期內發揮了重要作用，但隨著時間推移，與宏觀政策配套的轉移支付種類不斷增加，選取的計量因素也越來越多，有的因素之間效果相互抵消或重復計算，難以完全發揮轉移支付的總體效果。

三是政府間轉移支付設計基礎不扎實。受中央地方政府事權和支出責任劃分不夠清晰、規范的影響，轉移支付制度的設計與政府間事權劃分相關性較弱，一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務中央參與其中，中央和地方職責交叉重疊，共同管理事項較多。中央事務大量交給地方管理，又通過大量專項轉移支付補助地方，政策目標不夠清晰，一般轉移支付專項化、專項一般化，客觀上不同程度干預了地方事權，地方也無動力做好本不適于地方承擔的事務。

(二)整體結構不盡合理

一是中央對地方的一般性轉移支付比重尚需調整。直到2011年，一般性轉移支付占轉移支付的比重才超過50%。且在一般性轉移支付中，調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等項目雖具有均等化性質，但大多起因于推動中央

第四篇：財政學論文：淺析我國的財政轉移支付制度

淺析我國的財政轉移支付制度

10會計 許可

內容摘要：財政轉移支付制度是處理中央政府和地方政府間關系、實現公共服務均等化、促進社會和諧的重要制度安排。我國財政轉移支付最主要的目標是基本公共服務均等化，均等化的基本公共服務范圍和服務水平應與我國經濟發展水平相適應，影響人們生存和發展的公共服務應優先提供，影響人們起點公平的公共服務應達到較高水平。我國應建立以縱向為主、縱橫交錯的轉移支付模式，轉移支付方式要根據轉移支付目標而定。我國目前轉移支付效果不太理想，需要進一步研究并加以規范。

關鍵詞：財政轉移支付 稅收返還 財力性轉移支付 專項轉移支付 基本公共服務

一．研究背景及現象

在我國，財政轉移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務，不僅是現代國家主權在民理念的重要體現，而且是國家政權及其財政合法性的基礎和來源。因此，財政轉移支付制度具有穩定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關系、實現各地財力均衡和公共服務均等化、促進社會和諧的重要制度安排。一般來說,中央對地方的財政轉移支付主要包括一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還。一般性轉移支付的作用是縮小地區發展差異,促進地區間公共服務均等化的實現;專項轉移支付則主要是用于公共基礎設施建設、補償災害損失等特定項目;稅收返還主要包括增值稅和消費稅返還、所得稅基數返還、成品油價格和稅費改革稅收返還以及其他稅收返還。

2010年,我國財政收支總體上基本相抵,但是如果把中央收支和地方收支分開來看,地方本級財政收入40,610億元,僅占全國財政收入的48.9%,而地方本級財政支出73,602億元,占全國財政支出的82.2%,地方收支嚴重失衡。如果把地方本級財政收入加上從中央獲取的稅收返還5,000億元和轉移支付收入27,349億元,地方本級財政收入達到72,959億元,占到全國財政收入的87.8%,地方財政收支基本相抵。由此可以看出,轉移支付制度在我國財政體制中發揮著核心作用,直接影響到國家宏觀政策的執行和地方經濟的發展。因此，對于轉移支付中出現的一些問題我們更加不能忽視。

二．我國財政轉移支付制度存在的問題及原因分析

我國的財政轉移支付制度是在1994年分稅制的基礎上建立起來的，是一套由稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付三部分構成的、以中央對地方的轉移支付為主的且具有中國特色的轉移支付制度。我國實行分稅制改革以來，隨著制度的不斷發展，轉移支付的功能得到進一步發揮：中央對地方的財政轉移支付總額增長很快，1994年為2389.09億元，2008年增長到2.294561萬億元。但是，由于受到一些因素影響，我國財政轉移支付制度仍存在一些問題，特別是轉移支付結構本身制約了制度的發展。

（1）稅收返還

稅收返還是我國財政轉移支付的主要形式，是地方財政收入的重要來源。因此，稅收返還的設計合理與否決定了整個制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數法進行分配，體現了對收入能力較強地區的傾斜原則，維護了較富裕地區的既得利益，與縮小地區間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財政收入，但實際上，地方財政對這部分資金具有最終決定權。

（2）財力性轉移支付

財力性轉移支付是為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，由中央財政安排給地方財政的補助支出。財力性轉移支付是縮小地區財政差距的重要手段，應是財政轉移支付的主要組成部分。盡管2006年中央對地方財力性轉移支付由1994年的99。38億元提高到4731。97億元，占轉移支付總額的比重由21。6%提高到51。8%，但實際比重仍然較低。這主要是因為：我國的財力性轉移支付中有相當1部分具有專項用途，易與專項轉移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。

（3）專項轉移支付

專項轉移支付是中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標而設立的補助資金，重點用于各類事關民生的公共服務領域。地方財政需按規定用途使用資金。2006年，中央對地方專項轉移支付已由1994年的36137億元增加到441158億元，年均增長23。2%。專項轉移支付的總量呈上升趨勢并非好事，因為，在3種轉移支付中，專項轉移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規范。現行專項轉移支付分配方法沒有按照因素和公式來計算撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來確定補助地區和撥款額，直接造成款項的分配過程不透明、項目設置交叉重復、資金投入零星分散，多頭申請、重復要錢的狀況時有發生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災款等少數幾項之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現象非常普遍。

（4）轉移支付效果問題

我國轉移支付已有15年的實踐，國內學者利用我國實際的轉移支付數據檢驗了轉移支付與經濟收斂、地方財政努力的關系以及轉移支付的均等化效果，具體檢驗方法和結論，從統計數據可以發現，稅收返還等照顧地方既得利益的所占比重不斷下降，而財力性轉移支付、專項轉移支付增長較快，所占比重不斷上升。如2007年各類形式的總額和所占比重分別為：兩稅返還3214.8億元(18.6％)，所得稅返還906.3億元(5.2％)，財力性轉移支付7017.2億元(40.5％)，專項轉移支付6186.9億元(35.7％)(孫開，2009)。

可見，大多數實證檢驗表明我國的轉移支付效果并不理想，主要表現為：在我國現有轉移支付方式中，稅收返還和專項轉移支付效果不佳；轉移支付考慮的因素不太合理等。

三．財政轉移支付方案設計及規范

大多數學者主張根據各地區的財政缺口來分配轉移支付額，這里主要有三個關鍵點。

（1）確定可用于各目標的轉移支付資金額。從已有文獻來看，很少有學者進行詳細探討，筆者的主張已在上文中提出，在此不再重復。（2）確定各地區的標準收入。國內學者提出的具體方案中，許多采用相關替代指標來推算，但筆者贊同《2008中央對地方一般性轉移支付辦法》中的估算方法，即采用按稅種分別計算方法，這樣既準確又切實可行。（3）確定各地區的標準支出，這是最核心的問題。從已有文獻來看，國內學者大多是將我國財政支出分成幾個類別，設定權數，再分類別選取指標計算。

總之，在構建和諧社會的大背景下，必須立足長遠，循序漸進地對我國的財政轉移支付制度進行規范。近期目標應是逐步規范地方政府縱向轉移支付方式，優化轉移支付結構；遠期目標應是在分稅財政體制趨于完善的情況下，抑制各地區間經濟發展的不平衡，實現公共服務的均等化。為此，筆者認為，有以下兩方面工作亟待落實：

（1）推進財政轉移支付制度的法制化進程

我國應積極借鑒別國成功經驗，加快財政轉移支付的立法進程。應進1步制定和完善有關財政轉移支付的法律法規，如《財政法》、《預算法》和《財政監督法》等，對轉移支付制度的原則、內容、形式、依據、用途和監督加以規范。特別是要盡快修改《中華人民共和國預算法》，增加有關財政轉移支付的條款，賦予轉移支付相應的法律地位。同時，應制定關于財政轉移支付的單行法規，對轉移支付的政策目標、資金來源、分配形式、分配程序和分配公式等作出統1規定。

（2）優化財政轉移支付的結構

進1步優化財政轉移支付結構的基本思路是在進1步擴大財政轉移支付規模的同時，逐步擴大均等化轉移支付和與特定政策目標相聯系的專項轉移支付的規模，消解非規范化的稅收返還等補助形式，將轉移支付的重心由稅收返還和專項轉移支付轉向1般性轉移支付。

1。稅收返還。逐步縮小稅收返還規模，在條件成熟時最終取消稅收返還，是進1步完善財政轉移支付制度的必然方向。可以保持現行稅收返還運行方式不變，每年從對各地的稅收返還額中分割1定的比例，結合中央部分資金組成中央對地方的1般性轉移支付；或者保持稅收返還基數不變，不再實行基數法運算的逐年滾動。這樣可以獲得1部分資金并結合中央的增量資金，組成中央對地方的1般性轉移支付。

2。財力性轉移支付。在財力性轉移支付中，調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、縣鄉獎補轉移支付、退耕還林轉移支付都是特定改革和政策措施下增加的轉移支付，具有專項用途，將其歸入專項轉移支付中去更為確切；如果不能并入專項轉移支付，可以考慮按因素法計算確定，將其列入1般性轉移支付中。同時，應適度提高1般性轉移支付的規模。可確定1般性轉移支付資金占中央財政收入增量中的比例與增長速度，并制定1個中長期的增長目標和資金來源擴展計劃，逐步擴大均等化轉移支付的作用。

3。專項轉移支付。首先，專項轉移支付要投入到教育、農業、環保、救災、社會保障等國家重點支持和必保的項目；其次，要逐步改進專項轉移支付的分配辦法，控制其范圍和規模。要對專項轉移支付進行科學分類，清理、壓縮現有項目，嚴格控制其規模，規范專項轉移支付的分配過程；再次，要提高專項轉移支付的管理透明度。每1項專項轉移支付資金的設立、審批、分配和使用，要做到有合理明確的依據和操作規程，做到堅持公開、公正、透明、效率的原則。

當然，建立規范化的財政轉移支付制度還必須進行1系列相配套的改革措施，這些措施具體包括：政治體制、戶籍體制、國庫體制、稅收制度、預算管理制度、政府審計體系等，使之與財政轉移支付制度相適應。

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第五篇：我國財政轉移支付制度

我國財政轉移支付制度存在的問題及對策分析

內容摘要：黨的十七大將完善財政轉移支付制度作為深化體制改革的重要內容。十七大報告指出，要健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。這就為完善財政轉移支付制度指明了方向。本文從理論與實踐相結合的角度，闡述了財政轉移支付制度的現狀、面臨的問題，并提出完善我國財政轉移支付制度的政策建議，以為我國宏觀決策提供參考依據。關鍵詞：財政轉移支付 稅收返還 財力性轉移支付 專項轉移支付

在我國，財政轉移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務，不僅是現代國家主權在民理念的重要體現，而且是國家政權及其財政合法性的基礎和來源。因此，財政轉移支付制度具有穩定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關系、實現各地財力均衡和公共服務均等化、促進社會和諧的重要制度安排。現階段我國財政轉移支付具有三個特征：一是總量持續增長。1995年中央的各類轉移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4．5倍。二是結構趨于優化。從轉移支付的結構看，體制性轉移支付的比重下降，專項轉移支付和一般性轉移支付比重上升，整個中央轉移支付的格局已由體制性轉移支付占絕對優勢，調整為各占三分之一左右，這標志著我國的轉移支付結構向著合理化的方向發展。三是作用日益凸現。主要表現在：彌補了地方財力的不足；支持了重大經濟改革；促進了地方相對均衡發展。我國財政轉移支付制度存在的問題及原因分析 我國的財政轉移支付制度是在 1994 年分稅制的基礎上建立起來的，是一套由稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付 3 部分構成的、以中央對地方的轉移支付為主的且具有中國特色的轉移支付制度。近年 來，隨著制度的不斷發展，轉移支付的功能得到進 1 步發揮。但是，由于受到一些因素影響，我國財政轉 移支付制度仍存在一些問題，特別是轉移支付結構本身制約了制度的發展。

（1）稅收返還 稅收返還是我國財政轉移支付的主要形式，是地方財政收入的重要來源。因此，稅收返還的設計合理 與否決定了整個制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數法進行分配，體現 了對收入能力較強地區的傾斜原則，維護了較富裕地區的既得利益，與縮小地區間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財政收入，但實際上，地方財政對這部分資金具有最終決定權。（2）財力性轉移支付 財力性轉移支付是為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，由中央財政安排給地方財政的補助支出。財 力性轉移支付是縮小地區財政差距的重要手段，應是財政轉移支付的主要組成部分。盡管 2006 年中央對地 方財力性轉移支付由 1994 年的 99。38 億元提高到 4731。97 億元，占轉移支付總額的比重由 21。6%提高 到 51。8%，但實際比重仍然較低。這主要是因為：我國的財力性轉移支付中有相當 1 部分具有專項用途，易與專項轉移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。（3）專項轉移支付 專項轉移支付是中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標而設立的補助資金，重點用于各 類事關民生的公共服務領域。地方財政需按規定用途使用資金。2006 年，中央對地方專項轉移支付已由 1994 年的 36137 億元增加到 441158 億元，年均增長 23。2%。專項轉移支付的總量呈上升趨勢并非好事，因為，在 3種轉移支付中，專項轉移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規范。現行專項 轉移支付分配方法沒有按照因素和公式來計算撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來 確定補助地區和撥款額，直接造成款項的分配過程不透明、項目設置交叉重復、資金投入零星分散，多頭 申請、重復要錢的狀況時有發生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災款等少數幾項之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現象非常普遍。筆者認為，產生上述問題的最根本原因在于我國財政轉移支付制度缺乏法律保障和有效的約束、監督 機制。法制化是財政轉移支付制度的重要基礎，健全的法規是規范轉移支付制度的有力保證。世界上許多 國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對財政轉移支付制度作出明確規定。相較之下，我國現行財政轉移支付制度的立法層次較低。近期目標應是逐步規范地方政府縱向轉移支付方式，優化轉移支付結構；遠期目標應是在分稅財政體制趨 于完善的情況下，抑制各地區間經濟發展的不平衡，實現公共服務的均等化。

三、完善我國財政轉移支付制度的若干建議

1.壓縮稅收增量返還，擴大一般性轉移支付。在我國目前地區差異較大的情況下，中央轉移支付應以實現財力均等化為主要目標，轉移支付也主要是一般性轉移支付和專項轉移，但體制性轉移支付占比較大，完全取消并納入一般性轉移支付將不利于改革的順利實施，建議分兩步調整轉移支付的結構。第一步，逐步壓縮稅收返還增量并作為擴大一般性轉移支付的資金來源，同時著力完善一般性轉移支付制度。一是逐步壓縮稅收增量返回。在五年內，分逐步減少稅收增量返回直至完全取消。二是擴大一般性轉移支付的規模，除壓縮的稅收返回增量用于一般性轉移支付外，應確保財政收入增量用于一般性轉移支付的比例，具體比例可采取三至五年一定的方式。三是規范一般性轉移支付分配辦法。應根據不同地區的經濟發展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區標準化收入和標準化支出，以因素法取代基數法，據此合理確定對各地區的轉移支付規模，同時公開一般性轉移支付的分配辦法、分配因素的基礎數據和分配結果。第二步，在今后一定時期內，隨著體制性轉移支付比重不斷減少，應取消體制性轉移支付，全部納入一般性轉移支付，按照規范的因素法分配。對調整工資轉移支付等財力性轉移支付也應逐步取消并納入一般性轉移支付。

2.清理整合專項轉移支付，增強分配的規范性、公平性和透明度。一是對現有的專款要認真進行清理，對情況已經發生變化，名不副實的專款和無法體現政策作用的專款應當堅決予以清理。清理出的資金原則上應用于一般性轉移支付。今后設立新的專款應限于中央事權事項或雖不屬于中央事權但帶有全局性以及外部溢出效應的事項。二是整合重復交叉的專款項目。在目前的情況下，要加強各部委之間的聯系溝通，統籌安排中央專項轉移支付資金，避免各自為政。三是以規劃為引導，以因素法為主規范專款分配。四是增強專款分配的透明度，對于采用因素法分配的，應公開分配資金至各省所采用的基礎數據，對于按項目分配的，應公開確定項目的標準，分配的結果也應向各省公開。

3.研究解決轉移支付在地方預算決算的編報問題。一是關于地方（省級）預算報告的編報問題。鑒于中央對地方的各項財力性轉移支付制度都有明確的規定和計算辦法，因此，將財力性轉移支付全額列入地方預算是合理的要求，不應存在技術上的問題。關于中央對地方的專項轉移支

付，確實存在政策變化和變化的問題，但從實際看，各個地方得到的中央專項轉移支付每年都在增長，因此，建議可按上年專項轉移支付基數列入預算，以適當留有余地。二是關于地方（省級）決算報告的編報問題。應該盡快出臺新的制度，明確要求將各類中央轉移支付包括中央對口部門下達的資金全部列入決算，改變各地各行其是、編報不完整的現狀。三是關于市、縣級預決算的編報問題。要從決算報告起步，將上級的所有轉移支付包括從專戶下達的資金全部列入市、縣本級的決算報告；另外，市、縣級的預算報告可考慮將財力性轉移支付先列入預算，但專項轉移支付較為復雜，暫先不列入預算。

4.建立專項轉移支付的績效評價制度，強化激勵約束機制。績效評價制度應體現轉移支付資金的政策目標，以量化指標為主。建議從投資性項目的評價起步，這些項目投資大，對國家和地方的影響大，既有社會效益，又有經濟效益，納入績效評價的技術性難度較小。同時，對專項轉移支付的公益類支出也要逐步納入評價范圍。公益類支出范圍很寬，如養老補助、失業補助、再就業補助、環保、節能等。這類支出社會效益顯著，經濟效益較差，績效評價的難度也相對較大。建議選擇某類公益性支出作為績效評價試點，摸索經驗，逐步擴大。而中央財政在分配專項轉移資金時，應結合上一年對專項轉移支付資金的績效評價結果，對專項轉移支付資金支出效益較好的地區適當加大投入力度，對支出效益不高的地區，要相應調減部分專項資金，以促進地方政府加強對專項轉移支付資金的管理。同時，人大、政府、財政都應采取相應的措施加強對中央轉移支付資金的監督，提高中央轉移支付資金的使用效益，審計部門也應當加大力度，開展對中央轉移支付資金的效益審計，并及時向本級政府報告審計結果。

5.完善財政轉移支付的法律制度。目前我國的政府間轉移支付制度依據的主要是1993年國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定和1995年財政部制定的過渡期財政轉移支付辦法等。上述決定和辦法屬于行政規章的層次，立法層次較低，缺乏權威性，制約了財政轉移支付制度的完善以及市場經濟體制改革的推進。

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