第一篇：淺談我國財政轉移支付制度的完善

淺談我國財政轉移支付制度的完善

【摘要】轉移支付是分稅制財政體制的重要組成部分。無論是從分稅制理論角度看，還是從我國區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展實踐角度看，均迫切需要建立相應的轉移支付制度，以達到各級財政事權與財權匹配統(tǒng)一、促進各地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展、提供均等化的公共服務能力的總體目標。規(guī)范的分稅制，必須要有與之相配套的財政轉移支付制度，否則很難發(fā)揮財政調(diào)節(jié)的作用。建立規(guī)范的轉移支付制度是一項政策性和技術性很強的系統(tǒng)工程，不僅制度設計本身難度大，在實施過程中還會涉及中央與地方、地方各級政府之間各方利益的重要調(diào)整。本文主要就目前我國財政發(fā)展狀況進行分析，就改善我國轉移支付的原則、體制設計以及實施等方面的對策問題展開研究。【關鍵詞】轉移支付公共財政財權事權

一、我國財政轉移支付快速發(fā)展自1994年我國實行分稅制以來，財政轉移支付政策工具的使用獲得了巨大進步。總體來看主要表現(xiàn)在以下一些方面。首先，中央對地方的轉移支付數(shù)額已有相當規(guī)模。從1994年我國實行分稅制財政管理體制以來，中央對地方的轉移支付數(shù)額逐步增大。2004年，中央對地方的轉移支付的規(guī)模達到了6028億元，相當于1994年的12倍。其次，轉移支付形式日趨多樣化。目前我國政府間轉移支付的形式已經(jīng)多樣化，主要形式有：（1）體制補助。這是從分稅制財政管理體制改革以前的分級包干體制中保留下來的，這是一種無條件的轉移支付，目的是保證地方政府的財力。（2）專項補助。這是中央政府對地方政府的專項撥款，地方政府必須把這部分資金用于中央政府所指定的項目上。（3）稅收返還。這是在1994年全國推行分稅制財政體制后，為了保證地方政府的既得利益，實行了中央政府對地方政府的稅收返還。是屬于一種一般性補助，主要補充各地財力的不足。最后，省對省以下政府的轉移支付制度逐步形成。大部分省、市、自治區(qū)把縣級轄區(qū)作為轉移支付的主體。地方政府轉移支付的資金來源于兩個方面，一是中央對省級的均等化轉移支付，2000年為85.46億元，再加上專項補助、體制返還等形式的轉移支付，共達到4668.2億元。二是地方政府安排的資金，從1994年到1997年4年中，全國地方政府用于轉移支付的資金總額為285億元。

二、目前財政轉移支付制度尚存不足之處首先是事權劃分不夠明確，財政支出范圍界限尚不夠清晰。各級政府事權和支出范圍存在重疊、模糊和缺漏之處：一是沒有從法律上明確劃分中央政府和地方政府之間的職責權限，而實際上仍由中央財政負擔，如高等教育支出等；二是事權、財權相互交叉，既有中央財政負擔地方支出的現(xiàn)象，又有地方政府承擔中央部分支出項目的現(xiàn)象，如中央所屬部委和省級職能部門對基礎設施工程共同出資建設等；三是中央政府的委托性事務或中央、地方共同承擔的事務的執(zhí)行沒有規(guī)范、統(tǒng)一的可行方案，對這類事務，誰都應該去負責、去做，卻是誰也沒有好好做，如普及初等義務教育等。其次是財政轉移支付種類過多，轉移支付結構不盡合理。我國由于一般性轉移支付規(guī)模偏小，中央在出臺新的重大政策時，特別是要求地方政府提供配套資金的政策時，為保證政策的順利實施，往往會對財力相對困難的省市相應的轉移支付補助，造成我國現(xiàn)行的轉移支付種類眾多的現(xiàn)象。如為農(nóng)村稅費改革出臺的農(nóng)村稅費改革轉移支付補助資政策而實行的。眾多轉移支付補助的存在，造成年終中央與地方結算時，手續(xù)繁雜，不利于轉移支付制度的規(guī)范。第三，轉移支付的合理結構應根據(jù)中央政府政策目標的優(yōu)先次序進行確定。現(xiàn)行的財政轉移支付體系中，除了一般性轉移支付（2002年前是過渡期轉移支付）外，其他形式的轉移支付基本上起不到均等化作用。從2001年分配的財政轉移支付總額上看，前者僅占2.3％，后者占了97.7％（僅指中央對地方層次）。前者明顯偏低，后者明顯偏高，結構極不合理。第四，轉移支付的政策導向尚不夠明確，有效轉移支付支出不足。轉移支付制度的基本目標是促進地區(qū)間基本公共服務水平的均等化，客觀上要求對各地區(qū)的財政能力和財政需要之間的差距進行調(diào)整，運用財政轉移支付貫徹國家的政策意圖，即以公平為主，兼顧效率。第五，財政轉移支付監(jiān)督機制不夠健全，轉移支付資金的使用缺乏有效制約。目前我國還缺乏針對財政轉移支付資金使用情況而設置的監(jiān)督制約機制，當中央財政轉移支付補助資金下達到地方后，地方政府支配轉移支付資金存在相當大的隨意性，往往不能充分貫徹中央政府通過轉移支付補助所表達的政策意圖，特別是當?shù)胤秸c中央政府的支出偏好不一致時，挪用資金的情況就時有發(fā)生。造成這種狀況的主要原因在于，一是相關的法律法規(guī)體系的建設，比較滯后；二是財政轉移支付的決策和運作，有時還不夠民主、公開和透明；三是執(zhí)行部門與監(jiān)督部門的協(xié)調(diào)，有時還不夠通暢。第六，轉移支付制度性的改革缺乏法律的支撐和約束。我國現(xiàn)行的轉移支付制度的不規(guī)范，相當程度上是由于缺乏強制性約束造成的，政府間事權劃分的不清晰、轉移支付資金特別是專項轉移支付資金分配的隨意性、分配過程的不透明、轉移支付資金規(guī)模的不確定性等等，都是由此造成的。第七，轉移支付的分配不規(guī)范，帶有相當大的隨意性。目前，我國為了照顧原有的既得利益，分稅制體制中保留了原有的體制補助和體制上解。這種資金的雙向流動不僅不符合分稅制的要求，而且不論是補助還是上解，其數(shù)據(jù)的確定都是雙方討價還價的結果，缺乏明確、科學的依據(jù)，隨意性很大，從而根本達不到財政均衡化的目標。而同時占轉移支付絕大部分的稅收返還還是采用基數(shù)法確定，并且只與增值稅和消費稅掛鉤，這不僅不能解決原有財力分配不均的問題，反而會進一步擴大差距。而其他轉移支付的分配也帶有很大隨意性，未采用統(tǒng)一規(guī)范的科學方法。此外，我國目前的專項撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及各行各業(yè)；同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權依據(jù)，亦無相應的基礎設施建設法規(guī)和單項事業(yè)法規(guī)可依，費用分攤標準和專項資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現(xiàn)資金使用的分散、浪費和低效率。

三、完善財政轉移支付的制度建設首先是要轉變政府職能，調(diào)整財政供給范圍。要科學界定事權，必須轉變政府職能，減少政府對企業(yè)的干預，政府將主要職能放到提供公共服務上來，運用分配手段強化公共投資，為企業(yè)競爭創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。首先，劃清政府與市場界限，必須堅持市場優(yōu)先的原則。其次，科學界定政府職能，縮小財政資金供給范圍。政府職能要從“越位”領域退出和填補“缺位”領域的職能。我國政府職能方面，必須立足于通過提供公共商品與服務，糾正市場失靈，以滿足社會公共需要，同時考慮我國目前的特殊國情。要逐步改變政府“越位”現(xiàn)象，政府應逐步從私人商品的生產(chǎn)與提供領域退出來，讓位于市場，同時彌補“缺位”，即政府該管的、屬于社會公共需要領域而沒有管好的事項。其次須合理劃分各級政府的事權與財權。現(xiàn)行分稅制財政管理體制對事權并沒有清晰的界定。在具體事務上，中央與地方政府之間、地方各級政府之間還存在著事權不清、交叉重疊的現(xiàn)象，經(jīng)常會因財權與事權的不統(tǒng)一，造成部分財政支出責任不清和上下級政府之間的矛盾。因此，應根據(jù)公共財政理論合理劃分各級政府的事權與財權。在市場經(jīng)濟條件下，公共財政理論要求按照公共物品的層次性與受益的范圍來規(guī)范各級政府的事權范圍。全國性的公共物品應由中央政府提供，地方性公共物品應由地方政府提供，并根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的分級框架，實行層次化管理；對跨地區(qū)的具有“外部效應”的公共項目與工程，上級政府應在一定程度上介入和參與，并以法律形式確定各級政府的事權范圍。為此，在省與市縣之間應重新調(diào)整事權的搭配結構，將事權適當上移。縣鄉(xiāng)兩級政府承擔的事權太多，已成為現(xiàn)在的突出矛盾。而其中有些公共物品的外溢性極強，受益范圍并非僅局限于本區(qū)域，比如義務教育、優(yōu)撫、計劃生育、民兵訓練等，這些基層事權應適當上移，不能完全由哪一級財政單獨支付，而是由多級財政共同承擔。對一些地方性稅種，允許地方政府有一定的開征權和某些地方稅稅目、稅率的調(diào)整權；同時，加快財政轉移支付制度的立法工作，加快“費改稅”改革步伐，將一些地方政府批準的收費項目改為地方稅稅種，納入地方財政收入的范圍。構建和完善轉移支付制度，必須加快地方稅收體系的建設，逐步完善地方收入體系。首先要科學劃分地方稅種，突出地方主體稅種。

四、確立完善財政轉移支付的基本原則第一，遵循科學合理、規(guī)范統(tǒng)一的原則。財政轉移支付制度的科學性與合理性，是決定該制度能否生存的前提條件。財政轉移支付制度，無論在規(guī)模目標的制定、總體框架的構筑、相關因素的選擇、計算公式的設置或操作程序的設計上，都必須適應社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，并根據(jù)我國政治、經(jīng)濟的實際情況和財政運行規(guī)律，力求做到科學合理。而規(guī)范統(tǒng)一是財政轉移支付制度的內(nèi)在要求，規(guī)范統(tǒng)一的財政轉移支付制度，不僅要求政府間事權劃分清晰、職能定位準確、政策目標明確，而且在財政轉移支付的規(guī)模和額度上應有嚴格的立法保障，并運用客觀因素，統(tǒng)一通過數(shù)學模型來規(guī)范運算過程。以規(guī)范統(tǒng)一的財政轉移支付制度取代目前的稅收基數(shù)返還、專項補助等分散支付方式，從而有效地排除人為因素和基數(shù)法弊端對制度的影響，保證財政轉移支付制度的實施。第二，遵循效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。財政轉移支付制度，作為政府間集權與分權的制衡機制，其作用不僅在于彌補財政缺口，同時還是實現(xiàn)縱向均衡和橫向均衡的重要手段，它的目標是為人們的活動提供一個激勵機制。均衡并非平均主義，地區(qū)財力差距過大，不僅會使地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展差距拉大，同時會使公共服務水平差距拉大，資源低效配置，貧富矛盾加劇，從而導致財政失去穩(wěn)固、平衡的內(nèi)在機制；地區(qū)財力差距過小（即財力完全平衡分配），則會缺乏必要的激勵機制，不利于調(diào)動地方政府增加收入和培植財源的積極性。因此，只有堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，以公共服務水平相對均等化為目標，使地區(qū)間財力差距保持在合理的區(qū)間時，才會促進資源的合理配置，保持地方政府行政能力和公共服務能力的大體均衡。第三，遵循公正透明、注重績效的原則。在測定與分配財政轉移支付資金額度時，要從制度和計量方式上保證對不同地區(qū)一視同仁。并根據(jù)各地區(qū)的實際情況，統(tǒng)一考慮客觀因素，在有利于公平稅負和市場配置資源的前提下，運用客觀變量對每個地區(qū)的財政收入能力和支出需求進行系統(tǒng)的測算，并以標準化的公式計算出撥款額度。堅決改變原來撥款、分配過程中人為因素過多的行為，確保財政轉移支付的公正性。財政轉移支付制度必須改變決策主觀、操作模糊的做法，從規(guī)模安排、因素采集、標準核定等各個環(huán)節(jié)上做到公開、透明。在額度計算上，涉及財政轉移支付的各種數(shù)據(jù)和信息要真實、準確、完整、透明，使各級政府都能明確自己的收支責任，使每個地區(qū)都能對自己的轉移支付情況作出比較準確的測算。同時，要注重財政轉移支付的績效考核。所謂績效，主要是指財政轉移支付的財力再分配后資金使用效率和為整個社會帶來的經(jīng)濟效益與社會效益。為此，在資金使用上要做到三條：一是彌補財政缺口而并非彌補財政赤字；二是保證最基本的公共服務水準而非平均主義；三是減輕對經(jīng)濟發(fā)展的影響同時不影響市場配置資源的基礎作用。并通過財政轉移支付引導社會資金投向，調(diào)控宏觀經(jīng)濟，從而實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的目標。

五、完善財政轉移支付的實施策略首先，逐年降低直到最終取消稅收返還，是建立規(guī)范的一般性轉移支付制度的重要前提條件。一方面可減少稅收增量返還，另一方面，還可減少對體制上解地區(qū)的稅收增量返還，增加對體制補助地區(qū)的稅收增量返還，在某種程度上達到調(diào)節(jié)地區(qū)間財力分布。然后，把稅收返還的一定百分比作為一般性轉移支付的主要資金來源，這個比率，開始幾年可以設計得低一些，此后逐年遞增，這樣經(jīng)過若干年以后，稅收返還就可以被歸并到一般轉移支付中去。其次，逐步將其他補助和決算補助中具有一般財力補助性質(zhì)的資金合并到一般性轉移支付中進行分配。其他補助是我國目前轉移支付制度不規(guī)范的典型形式，也是目前提出的強化預算、嚴格預算執(zhí)行和淡化決算所針對的主要對象之一。處理的辦法是，將具有一般目的轉移支付性質(zhì)的資金納入一般性轉移支付，以確保資金的公平合理分配。對具有專項轉移支付性質(zhì)的資金，應納入專項撥款的范圍，根據(jù)成本補償或其他原則，針對特殊政策目標進行分配。同樣，決算補助也要根據(jù)情況，對其中具有財力補助性質(zhì)的資金納入一般性轉移支付中。其次，建立規(guī)范的、服務特定政策目標的專項轉移支付體系。從規(guī)范現(xiàn)有專項補助入手，建立規(guī)范的專項撥款制度。第一，著力優(yōu)化結構。首先按事權與財權相對應的原則，對分散于各預算支出科目中的專項補助進行清理整頓；對屬于中央政府事權以及中央委托地方承擔的專項撥款，今后繼續(xù)安排；對屬于中央和地方共同事權的、按照各自負擔比例承擔的專項撥款，今后繼續(xù)安排；對屬于地方事權范圍內(nèi)的、應由地方安排支出的項目，中央財政不再安排專項撥款；對按政策與制度規(guī)定已補到位或已到原定補助期限的專項撥款，堅決取消不再安排；對一次性的帶有照顧性質(zhì)的、不利于中央與地方事權劃分的專項撥款，不再安排。第二，確保重點。如救災扶貧、國土整治、環(huán)境保護、跨地區(qū)基礎設施建設等，同時應加大下崗職工基本生活費補助、支援西部經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)、天然林保護工程等方面的資金投入。第三，規(guī)范管理，提高資金使用效益。如建立嚴格的項目準入機制，減少專項撥款項目審批的隨意性與盲目性；使用規(guī)范的公式法分配資金，并將其與均等化轉移支付協(xié)調(diào)起來，提高轉移支付的整體均衡功能。最后，注重轉移支付的管理機構、監(jiān)督機制和法制化建設。首先，成立權威性的轉移支付管理機構。因此，應該成立一個專門的決策和執(zhí)行機構來進行轉移支付方案的確定和資金的撥付。一是成立專家委員會，可由財政學家、經(jīng)濟學家和中央、省、市財政系統(tǒng)的實際工作者組成，負責轉移支付方案的總體設計、修訂、解釋和咨詢工作，搜集、處理有關政策信息和數(shù)據(jù)資料，計算轉移支付額，并對轉移支付的最終效果進行調(diào)查、追蹤、反饋和考評，在預算規(guī)定的范圍內(nèi)對地方政府支出行為和收入努力進行必要的監(jiān)督。二是設在財政系統(tǒng)內(nèi)部的執(zhí)行機構。其次，建立財政轉移支付評價、監(jiān)督和考核機制。一方面，設計一套科學合理的效益評價與考核指標，據(jù)此對轉移支付資金的使用和效益情況進行評價和考核；另一方面，建立一套行之有效的監(jiān)督制約體系，對財政轉移支付資金的分配程序、使用過程、經(jīng)濟效益進行跟蹤反饋，確保資金使用效益的最大化。再次，加強財政轉移支付制度的法制建設。政府間財政轉移支付要真正作為一種規(guī)范性的制度建立起來，必須遵從法制化的原則。從各級政府事權、財權的劃分到轉移支付目標、原則、形式、分配方法、監(jiān)管內(nèi)容，都應以法律的形式確定下來，做到制度運作的各個環(huán)節(jié)都有法可依，有法必依，保證制度運行的實效。盡快修訂《中華人民共和國預算法》，在《預算法》中增加有關財政轉移支付的條款，賦予財政轉移支付相應的法律地位，增強人們對財政轉移支付的重視程度。

第二篇：我國財政轉移支付制度

我國財政轉移支付制度存在的問題及對策分析

內(nèi)容摘要：黨的十七大將完善財政轉移支付制度作為深化體制改革的重要內(nèi)容。十七大報告指出，要健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規(guī)模和比例，加大公共服務領域投入。這就為完善財政轉移支付制度指明了方向。本文從理論與實踐相結合的角度，闡述了財政轉移支付制度的現(xiàn)狀、面臨的問題，并提出完善我國財政轉移支付制度的政策建議，以為我國宏觀決策提供參考依據(jù)。關鍵詞：財政轉移支付 稅收返還 財力性轉移支付 專項轉移支付

在我國，財政轉移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現(xiàn)各地公共服務水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務，不僅是現(xiàn)代國家主權在民理念的重要體現(xiàn)，而且是國家政權及其財政合法性的基礎和來源。因此，財政轉移支付制度具有穩(wěn)定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關系、實現(xiàn)各地財力均衡和公共服務均等化、促進社會和諧的重要制度安排。現(xiàn)階段我國財政轉移支付具有三個特征：一是總量持續(xù)增長。1995年中央的各類轉移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4．5倍。二是結構趨于優(yōu)化。從轉移支付的結構看，體制性轉移支付的比重下降，專項轉移支付和一般性轉移支付比重上升，整個中央轉移支付的格局已由體制性轉移支付占絕對優(yōu)勢，調(diào)整為各占三分之一左右，這標志著我國的轉移支付結構向著合理化的方向發(fā)展。三是作用日益凸現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：彌補了地方財力的不足；支持了重大經(jīng)濟改革；促進了地方相對均衡發(fā)展。我國財政轉移支付制度存在的問題及原因分析 我國的財政轉移支付制度是在 1994 年分稅制的基礎上建立起來的，是一套由稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付 3 部分構成的、以中央對地方的轉移支付為主的且具有中國特色的轉移支付制度。近年 來，隨著制度的不斷發(fā)展，轉移支付的功能得到進 1 步發(fā)揮。但是，由于受到一些因素影響，我國財政轉 移支付制度仍存在一些問題，特別是轉移支付結構本身制約了制度的發(fā)展。

（1）稅收返還 稅收返還是我國財政轉移支付的主要形式，是地方財政收入的重要來源。因此，稅收返還的設計合理 與否決定了整個制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數(shù)法進行分配，體現(xiàn) 了對收入能力較強地區(qū)的傾斜原則，維護了較富裕地區(qū)的既得利益，與縮小地區(qū)間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財政收入，但實際上，地方財政對這部分資金具有最終決定權。（2）財力性轉移支付 財力性轉移支付是為彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，由中央財政安排給地方財政的補助支出。財 力性轉移支付是縮小地區(qū)財政差距的重要手段，應是財政轉移支付的主要組成部分。盡管 2006 年中央對地 方財力性轉移支付由 1994 年的 99。38 億元提高到 4731。97 億元，占轉移支付總額的比重由 21。6%提高 到 51。8%，但實際比重仍然較低。這主要是因為：我國的財力性轉移支付中有相當 1 部分具有專項用途，易與專項轉移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。（3）專項轉移支付 專項轉移支付是中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標而設立的補助資金，重點用于各 類事關民生的公共服務領域。地方財政需按規(guī)定用途使用資金。2006 年，中央對地方專項轉移支付已由 1994 年的 36137 億元增加到 441158 億元，年均增長 23。2%。專項轉移支付的總量呈上升趨勢并非好事，因為，在 3種轉移支付中，專項轉移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規(guī)范。現(xiàn)行專項 轉移支付分配方法沒有按照因素和公式來計算撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來 確定補助地區(qū)和撥款額，直接造成款項的分配過程不透明、項目設置交叉重復、資金投入零星分散，多頭 申請、重復要錢的狀況時有發(fā)生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災款等少數(shù)幾項之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現(xiàn)象非常普遍。筆者認為，產(chǎn)生上述問題的最根本原因在于我國財政轉移支付制度缺乏法律保障和有效的約束、監(jiān)督 機制。法制化是財政轉移支付制度的重要基礎，健全的法規(guī)是規(guī)范轉移支付制度的有力保證。世界上許多 國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對財政轉移支付制度作出明確規(guī)定。相較之下，我國現(xiàn)行財政轉移支付制度的立法層次較低。近期目標應是逐步規(guī)范地方政府縱向轉移支付方式，優(yōu)化轉移支付結構；遠期目標應是在分稅財政體制趨 于完善的情況下，抑制各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，實現(xiàn)公共服務的均等化。

三、完善我國財政轉移支付制度的若干建議

1.壓縮稅收增量返還，擴大一般性轉移支付。在我國目前地區(qū)差異較大的情況下，中央轉移支付應以實現(xiàn)財力均等化為主要目標，轉移支付也主要是一般性轉移支付和專項轉移，但體制性轉移支付占比較大，完全取消并納入一般性轉移支付將不利于改革的順利實施，建議分兩步調(diào)整轉移支付的結構。第一步，逐步壓縮稅收返還增量并作為擴大一般性轉移支付的資金來源，同時著力完善一般性轉移支付制度。一是逐步壓縮稅收增量返回。在五年內(nèi)，分逐步減少稅收增量返回直至完全取消。二是擴大一般性轉移支付的規(guī)模，除壓縮的稅收返回增量用于一般性轉移支付外，應確保財政收入增量用于一般性轉移支付的比例，具體比例可采取三至五年一定的方式。三是規(guī)范一般性轉移支付分配辦法。應根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標準化收入和標準化支出，以因素法取代基數(shù)法，據(jù)此合理確定對各地區(qū)的轉移支付規(guī)模，同時公開一般性轉移支付的分配辦法、分配因素的基礎數(shù)據(jù)和分配結果。第二步，在今后一定時期內(nèi)，隨著體制性轉移支付比重不斷減少，應取消體制性轉移支付，全部納入一般性轉移支付，按照規(guī)范的因素法分配。對調(diào)整工資轉移支付等財力性轉移支付也應逐步取消并納入一般性轉移支付。

2.清理整合專項轉移支付，增強分配的規(guī)范性、公平性和透明度。一是對現(xiàn)有的專款要認真進行清理，對情況已經(jīng)發(fā)生變化，名不副實的專款和無法體現(xiàn)政策作用的專款應當堅決予以清理。清理出的資金原則上應用于一般性轉移支付。今后設立新的專款應限于中央事權事項或雖不屬于中央事權但帶有全局性以及外部溢出效應的事項。二是整合重復交叉的專款項目。在目前的情況下，要加強各部委之間的聯(lián)系溝通，統(tǒng)籌安排中央專項轉移支付資金，避免各自為政。三是以規(guī)劃為引導，以因素法為主規(guī)范專款分配。四是增強專款分配的透明度，對于采用因素法分配的，應公開分配資金至各省所采用的基礎數(shù)據(jù)，對于按項目分配的，應公開確定項目的標準，分配的結果也應向各省公開。

3.研究解決轉移支付在地方預算決算的編報問題。一是關于地方（省級）預算報告的編報問題。鑒于中央對地方的各項財力性轉移支付制度都有明確的規(guī)定和計算辦法，因此，將財力性轉移支付全額列入地方預算是合理的要求，不應存在技術上的問題。關于中央對地方的專項轉移支

付，確實存在政策變化和變化的問題，但從實際看，各個地方得到的中央專項轉移支付每年都在增長，因此，建議可按上年專項轉移支付基數(shù)列入預算，以適當留有余地。二是關于地方（省級）決算報告的編報問題。應該盡快出臺新的制度，明確要求將各類中央轉移支付包括中央對口部門下達的資金全部列入決算，改變各地各行其是、編報不完整的現(xiàn)狀。三是關于市、縣級預決算的編報問題。要從決算報告起步，將上級的所有轉移支付包括從專戶下達的資金全部列入市、縣本級的決算報告；另外，市、縣級的預算報告可考慮將財力性轉移支付先列入預算，但專項轉移支付較為復雜，暫先不列入預算。

4.建立專項轉移支付的績效評價制度，強化激勵約束機制。績效評價制度應體現(xiàn)轉移支付資金的政策目標，以量化指標為主。建議從投資性項目的評價起步，這些項目投資大，對國家和地方的影響大，既有社會效益，又有經(jīng)濟效益，納入績效評價的技術性難度較小。同時，對專項轉移支付的公益類支出也要逐步納入評價范圍。公益類支出范圍很寬，如養(yǎng)老補助、失業(yè)補助、再就業(yè)補助、環(huán)保、節(jié)能等。這類支出社會效益顯著，經(jīng)濟效益較差，績效評價的難度也相對較大。建議選擇某類公益性支出作為績效評價試點，摸索經(jīng)驗，逐步擴大。而中央財政在分配專項轉移資金時，應結合上一年對專項轉移支付資金的績效評價結果，對專項轉移支付資金支出效益較好的地區(qū)適當加大投入力度，對支出效益不高的地區(qū)，要相應調(diào)減部分專項資金，以促進地方政府加強對專項轉移支付資金的管理。同時，人大、政府、財政都應采取相應的措施加強對中央轉移支付資金的監(jiān)督，提高中央轉移支付資金的使用效益，審計部門也應當加大力度，開展對中央轉移支付資金的效益審計，并及時向本級政府報告審計結果。

5.完善財政轉移支付的法律制度。目前我國的政府間轉移支付制度依據(jù)的主要是1993年國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定和1995年財政部制定的過渡期財政轉移支付辦法等。上述決定和辦法屬于行政規(guī)章的層次，立法層次較低，缺乏權威性，制約了財政轉移支付制度的完善以及市場經(jīng)濟體制改革的推進。

參考文獻： 參考文獻： 1。張恒龍，陳憲。政府間轉移支付對地方財政努力與財政均等的影響[J]。經(jīng)濟科學，2007 1.寇鐵軍 完善我國政府間轉移支付制度的若干思考[期刊論文]-財貿(mào)經(jīng)濟 2004(5)2.郭平.廖群鋒 湖南省分稅制運行中存在的問題及對策[期刊論文]-地方財政研究 2005(9)3.馬昊 當代中國縣級公共財政制度研究 20084蘇明 王常松我國財政轉移支付制度的現(xiàn)狀分析與對策。中國經(jīng)濟時報。2007年12月

第三篇：我國財政轉移支付制度內(nèi)容、問題及完善

我國財政轉移支付制度內(nèi)容、問題及完善

13法碩 劉軍SA13216913

內(nèi)容摘要：所謂財政轉移支付制度(Financial Transfer Payment System)，是指處理中央政府和地方政府間關系、實現(xiàn)公共服務均等化以及促進社會和諧的重要制度安排。我國實行分稅制改革以來，隨著制度的不斷發(fā)展，轉移支付的功能得到進一步發(fā)揮：中央對地方的財政轉移支付總額增長很快，1994年為2389.09億元，2008年增長到2.294561萬億元。我國財政轉移支付最關鍵主要的第一位目標是實現(xiàn)基本公共服務均等化；而均等化的基本公共服務范圍和服務水平亦應與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，所以影響人們生存和發(fā)展的公共服務應優(yōu)先提供，影響人們起點公平的公共服務應達到較高水平。另外，轉移支付方式要根據(jù)轉移支付目標而定，我國應建立以縱向為主、縱橫交錯的轉移支付模式。

最后，由于受到一些因素影響，我國財政轉移支付制度仍存在一些問題，我國目前轉移支付效果不太理想，在構建和諧社會與中國夢的大背景下，必須立足長遠，循序漸進地對我國的財政轉移支付制度加以研究與進行規(guī)范。

關鍵詞：財政轉移支付 一般轉移支付 專項轉移支付 基本公共服務 一．研究背景及現(xiàn)象

（一）在所有的國家都存多級政府，政府間的財政轉移支付已經(jīng)吸引了許許多多經(jīng)濟學家的注意。他們的許多討論集中在如何判斷政府間的轉移支付。人們提出了三個主要的理由。首先，人均收入低、（二）基于以上之分析，我們知曉，所謂財政轉移支付，也稱政府轉移支付、預算轉移支付或預算補助，是指在多級政府分稅體制下，一級政府為實現(xiàn)某種目的，將一部分預算資金及其使用權無償轉移給其他政府的制度。而我國的財政轉移支付制度是在1994年分稅制的基礎上建立起來的，是一套由稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付三部分構成的、以中央對地方的轉移支付為主的且具有中國特色的轉移支付制度。我國實行分稅制改革以來，隨著制度的不斷發(fā)展，轉移支付的功能得到進一步發(fā)揮；這些年來，這一體系對確保困難地區(qū)政府正常運轉和基本公共服務的提供、遏制地區(qū)間財力差距的擴大趨勢和國家重大政策的順利實施發(fā)揮了重要作用。

如前所述，在我國，財政轉移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現(xiàn)各地公共服務水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度；向居民提供均等化的基本公共物品與服務，不僅是現(xiàn)代國家主權在民理念的重要體現(xiàn)，而且是國家政權及其財政合法性的基礎和來源。在具體實踐中，自1995年到2005年，中央對地方一般性轉移支付規(guī)模從21億元增加到1121多億元。專項轉移支付從1993年的360億元增加到2005年的3517億元。2005年，除稅收返還和體制性補助4144億元外，中央財政安排各類轉移支付補助達到7330億元，在一定程度上推動了基本公共服務均等化，緩解了縣鄉(xiāng)財政困難。因此，財政轉移支付制度具有穩(wěn)定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關系、實現(xiàn)各地財力均衡和公共服務均等化、促進社會和諧的重要制度安排。

移支付，是年年都有的經(jīng)常性收入返還。中央財政對地方稅收返還數(shù)額，以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革后中央和地方收入劃分情況，合理確定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，并以此作為中央對地方稅收返還基數(shù)，保證1993年地方既得財力。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數(shù)確定，即全國增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。中央財政按核定的各地所得稅基數(shù)，對地方凈上劃中央收入實行基數(shù)返還。國家對人民的稅收返還。我國的政策是“取之于民，用之于民”。稅收雖然不能直接歸還給每個具體的納稅人，但具有整體的返還性。

其二，是財力性轉移支付。此類轉移支付不規(guī)定具體用途，由接受撥款的政府自主使用，所以又稱一般性轉移支付或無條件轉移支付。一般性轉移支付的基本目標是基本公共服務均等化。這部分中央不規(guī)定具體用途，由地方政府根據(jù)自己的需要安排。財力性轉移支付又分為一般性轉移支付、民族地區(qū)轉移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補資金、調(diào)整工資轉移支付、農(nóng)村稅費改革轉移支付和年終結算財力補助。

其三，專項轉移支付。此類轉移支付有附加條件規(guī)定資金的使用范圍，因此又稱有條件轉移支付。專項轉移支付是以政府間支出責任劃分為依據(jù)，對承辦應由上級政府承擔的事務的政府給予一定的轉移支付。專項轉移支付是中央政府為了實施其宏觀政策目標，以及對地方政府代行一些中央政府職能進行補償設立的補助地方的專項資

但是，我國的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數(shù)法進行分配，體現(xiàn)了對收入能力較強地區(qū)的傾斜原則，維護了較富裕地區(qū)的既得利益，與縮小地區(qū)間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財政收入，但實際上，地方財政對這部分資金具有最終決定權。

（二）其次，關于一般性轉移支付

在財力性轉移支付中，調(diào)整工資轉移支付、農(nóng)村稅費改革轉移支付、縣鄉(xiāng)獎補轉移支付、退耕還林轉移支付都是特定改革和政策措施下增加的轉移支付，具有專項用途，將其歸入專項轉移支付中去更為確切；如果不能并入專項轉移支付，可以考慮按因素法計算確定，將其列入一般性轉移支付中。同時，應適度提高一般性轉移支付的規(guī)模。可確定一般性轉移支付資金占中央財政收入增量中的比例與增長速度，并制定一個中長期的增長目標和資金來源擴展計劃，逐步擴大均等化轉移支付的作用。加大并規(guī)范一般性轉移支付，控制專項轉移支付規(guī)模。綜合考慮人均收入、公共服務成本、主體功能區(qū)建設等多種因素，完善轉移支付因素法計算公式，逐步縮小地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務均等化。同時，在保持分稅制框架基本穩(wěn)定前提下，完善中央與地方共享稅分成辦法，適當提高中央財政集中程度，繼續(xù)加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的財政支持力度。

（三）再次，關于專項轉移支付制度

專項轉移支付是中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略

如《財政法》、《預算法》和《財政監(jiān)督法》等，對轉移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、依據(jù)、用途和監(jiān)督加以規(guī)范。特別是要盡快修改《中華人民共和國預算法》，增加有關財政轉移支付的條款，賦予轉移支付相應的法律地位。同時，應制定關于財政轉移支付的單行法規(guī)，對轉移支付的政策目標、資金來源、分配形式、分配程序和分配公式等作出統(tǒng)一規(guī)定。

四．結論

財政轉移支付是處理府間關系的重要制度,它是構建分稅制財政體制的要素，它是協(xié)調(diào)府間財政關系，實現(xiàn)公共政策的重要工具。第一，財政轉移支付具有資金的預算性、對象的政府性和產(chǎn)權轉移的無償性等三個基本特點；第二，財政轉移支付是隨著分稅制預算體制而產(chǎn)生的，是構成預算體制的三大要素之一，這些要素也稱為制度。它的基本作用是彌補分稅制度的缺陷，調(diào)節(jié)府間財力關系，同時，它也是協(xié)調(diào)府間關系，實現(xiàn)公共政策的重要工具，我國財政轉移支付最主要的目標是實現(xiàn)基本公共服務均等化。除此之外，由于受到一些因素影響，我國財政轉移支付制度仍存在一些問題，我國目前轉移支付效果不太理想，在構建和諧社會與中國夢的大背景下，必須立足長遠，循序漸進地對我國的財政轉移支付制度加以研究與進行規(guī)范；建立規(guī)范化的財政轉移支付制度還必須進行一系列相配套的改革措施，這些措施具體包括：政治體制、戶籍體制、國庫體制、稅收制度、預算管理制度、政府審計體系等，使之與財政轉移支付制度相適應。

總之，在構建和諧社會的大背景下，必須立足長遠，循序漸進地對我國的財政轉移支付制度進行規(guī)范。近期目標應是逐步規(guī)范地方政府縱向轉移支付方式，優(yōu)化轉移支付結構；遠期目標應是在分稅財政體制趨于完善的情況下，抑制各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，實現(xiàn)公共服務的均等化。五．參考文獻：

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第四篇：我國財政轉移支付制度分析（本站推薦）

1.引言 政府間財政轉移支付是指一個國家中央政府與地方政府或上級政府與下級政府之間在既定的職責、支出責任和稅收劃分框架下財政資金的無償轉移。我國現(xiàn)行轉移支付制度是自分稅制改革以來，伴隨一系列財政稅收領域改革的實施逐步形成的。轉移支付制度目標不清晰，結構不合理，發(fā)揮財力均等化功能的一般性轉移支付占比小，加劇地區(qū)間財力不平衡的稅收返還等比重則仍然很大，轉移支付功能不健全，因此改革完善轉移支付制度，對于推進公共服務均等化、促進社會和諧具有重要意義。2.我國財政轉移支付制度存在的問題及原因分析 2.1稅收返還。稅收返還是我國財政轉移支付的主要形式，是地方財政收入的重要來源。因此，稅收返還的設計合理與否決定了整個制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數(shù)法進行分配，體現(xiàn)了對收入能力較強地區(qū)的傾斜原則，維護了較富裕地區(qū)的既得利益，與縮小地區(qū)間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財政收入，但實際上，地方財政對這部分資金具有最終決定權。2.2財力性轉移支付。財力性轉移支付是為彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，由中央財政安排給地方財政的補助支出。財力性轉移支付是縮小地區(qū)財政差距的重要手段，應是財政轉移支付的主要組成部分。盡管2006年中央對地方財力性轉移支付提高了，但實際比重仍然較低。這主要是因為我國的財力性轉移支付中有相當一部分具有專項用途，易與專項轉移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。2.3專項轉移支付。專項轉移支付是中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標而設立的補助資金，重點用于各類事關民生的公共服務領域。地方財政需按規(guī)定用途使用資金。在三種轉移支付中，專項轉移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規(guī)范。現(xiàn)行專項轉移支付分配方法沒有按照因素和公式來 計算 撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來確定補助地區(qū)和撥款額，直接造成款項的分配過程不透明、項目設置交叉重復、資金投入零星分散，多頭申請、重復要錢的狀況時有發(fā)生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災款等少數(shù)幾項之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現(xiàn)象非常普遍。產(chǎn)生上述問題的最根本原因在于我國財政轉移支付制度缺乏 法律 保障和有效的約束、監(jiān)督機制。法制化是財政轉移支付制度的重要基礎，健全的法規(guī)是規(guī)范轉移支付制度的有力保證。世界上許多國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對財政轉移支付制度作出明確規(guī)定。相較之下，我國現(xiàn)行財政轉移支付制度的立法層次較低。從1995年財政部制訂了《過渡期財政轉移支付辦法》，直到2002年改為《一般性財政轉移支付辦法》以來，我國現(xiàn)行的財政轉移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，并沒有專門的或者相關的法律，不僅如此，我國沒有專門機構對轉移支付進行統(tǒng)一安排和管理，人大和審計部門對轉移支付也缺乏有效的監(jiān)督、審計、績效評價機制，影響了制度的權威性。

第五篇：財政轉移支付制度

關于省以下財政轉移支付制度，邱益中（2009）認為是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家處理中央與地方(各級政府)之間財政關系及實現(xiàn)基本公共服務均等化和特定政策目標時,所普遍采用一種財政再分配制度。上海財政轉移支付制度建設是伴隨著上海財稅體制改革實踐同步進行的。張憲法（2005）認為對于轉移支付中的若干內(nèi)容，包括政府支出責任、收入劃分、轉移支付規(guī)模、估算辦法等均以法律條文的形式加以規(guī)定，甚至計算轉移支付的一些技術性比例也用法律形式加以明確規(guī)定，而在我國對于轉移支付資金的管理沒有一套比較完善的制度安排，存在許多的問題和漏洞，財政轉移支付缺乏法律的支撐和保障，法律約束、監(jiān)督機制不夠健全。田發(fā)、黃燕（2010）提出了轉移支付對控制行政成本的軟約束，以及資金下達存在時間滯后問題，目前，市對區(qū)縣轉移支付資金一般要在當年的11~ 12 月份才能確定，影響預算安排的嚴肅性，造成區(qū)縣財政在安排年初預算時，只能將估算的金額納入預算進行統(tǒng)籌安排；區(qū)縣財政需要隔年才能計算出區(qū)縣準確的轉移支付資金金額，影響全區(qū)的財力預測和區(qū)縣財政調(diào)整預算的安排，削弱了預算編制的準確性和預算執(zhí)行的嚴肅性。楊聰杰（2006）認為分稅制最突出的弊端就是導致了基層財政困難和地區(qū)間差距的日益擴大。其中轉移支付制度的薄弱和不規(guī)范則是導致地區(qū)間差距拉大的因素之一。轉移支付是為了實現(xiàn)均等化目標,而我國的轉移支付制度推行的結果卻與均等化的目標形成了沖突。我們必須借助國家財政的二次分配職能,建立科學規(guī)范的轉移支付制度并加大規(guī)模和力度，盡量縮小區(qū)域財力差距,為新一輪的財稅改革做好先決條件。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。上海市青浦區(qū)財政局（2007）認為“十二五”規(guī)劃中提出適當賦予地方稅收管理權限、調(diào)整財政體制和加大一般性轉移支付力度，正是為地方擺脫土地財政而提出的解決路徑。上海財政局（2007）近日發(fā)布的《上海市財政改革和發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出，要適當提高與服務業(yè)和制造業(yè)發(fā)展密切相關的稅種收入中區(qū)縣財政的分享比例，適當降低與土地、房產(chǎn)直接相關的稅種收入中區(qū)縣財政的分享比例；調(diào)整優(yōu)化土地出讓金收入和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金分配辦法。上海財政局（2007）在《上海深化市區(qū)（縣）兩級公共財政體制改革研究》中則指出，計劃經(jīng)濟下一些財政介入的一般性、經(jīng)營性領域的事項患有嚴重的“政府依賴癥”，目前仍然處于政府財政的給養(yǎng)之下；一些對社會經(jīng)濟發(fā)展具有戰(zhàn)略性、前瞻性的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，財政在其發(fā)展初期給予適當?shù)妮斞峭耆匾模斊湓煅獧C制形成后，政府財政支出退出的步伐則相對緩慢；再加上一些原由財政全額承擔的社會事業(yè)項目，在市場化過程中已有部分轉化為準公共品或完全轉化為盈利性商品，但政府財政支出尚未及時退出。上述情況使得兩級政府在競爭性領域的公共支出規(guī)模仍然居高不下，中短期內(nèi)公共支出“越位”現(xiàn)象難以消除。李小春、朱友國（2010）認為中國在五級政府的行政架構下，通過牢牢控制資金配置權，上級政府確保了下級政府的“聽話”和政令的暢通。但由于層層委托代理關系導致信息嚴重流失，其代價必然是資金使用效益的下降。政府是由具體的部門和行政官員組成的。應當看到，政府官員也是追求個人效用的理性人。就官員個人而言，主管領域社會事業(yè)發(fā)展、審批決策、職務晉升等帶來的成就感、職務消費乃至灰色收入等，都是其個人效用的來源。在存在多級政府、由行政主導政府間事權財權劃分格局的背景下，必然會出現(xiàn)“財力逐級集中、支出義務逐級下放”的局面。