第一篇：財政學論文：淺析我國的財政轉移支付制度

淺析我國的財政轉移支付制度

10會計 許可

內容摘要：財政轉移支付制度是處理中央政府和地方政府間關系、實現公共服務均等化、促進社會和諧的重要制度安排。我國財政轉移支付最主要的目標是基本公共服務均等化，均等化的基本公共服務范圍和服務水平應與我國經濟發展水平相適應，影響人們生存和發展的公共服務應優先提供，影響人們起點公平的公共服務應達到較高水平。我國應建立以縱向為主、縱橫交錯的轉移支付模式，轉移支付方式要根據轉移支付目標而定。我國目前轉移支付效果不太理想，需要進一步研究并加以規范。

關鍵詞：財政轉移支付 稅收返還 財力性轉移支付 專項轉移支付 基本公共服務

一．研究背景及現象

在我國，財政轉移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務，不僅是現代國家主權在民理念的重要體現，而且是國家政權及其財政合法性的基礎和來源。因此，財政轉移支付制度具有穩定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關系、實現各地財力均衡和公共服務均等化、促進社會和諧的重要制度安排。一般來說,中央對地方的財政轉移支付主要包括一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還。一般性轉移支付的作用是縮小地區發展差異,促進地區間公共服務均等化的實現;專項轉移支付則主要是用于公共基礎設施建設、補償災害損失等特定項目;稅收返還主要包括增值稅和消費稅返還、所得稅基數返還、成品油價格和稅費改革稅收返還以及其他稅收返還。

2010年,我國財政收支總體上基本相抵,但是如果把中央收支和地方收支分開來看,地方本級財政收入40,610億元,僅占全國財政收入的48.9%,而地方本級財政支出73,602億元,占全國財政支出的82.2%,地方收支嚴重失衡。如果把地方本級財政收入加上從中央獲取的稅收返還5,000億元和轉移支付收入27,349億元,地方本級財政收入達到72,959億元,占到全國財政收入的87.8%,地方財政收支基本相抵。由此可以看出,轉移支付制度在我國財政體制中發揮著核心作用,直接影響到國家宏觀政策的執行和地方經濟的發展。因此，對于轉移支付中出現的一些問題我們更加不能忽視。

二．我國財政轉移支付制度存在的問題及原因分析

我國的財政轉移支付制度是在1994年分稅制的基礎上建立起來的，是一套由稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付三部分構成的、以中央對地方的轉移支付為主的且具有中國特色的轉移支付制度。我國實行分稅制改革以來，隨著制度的不斷發展，轉移支付的功能得到進一步發揮：中央對地方的財政轉移支付總額增長很快，1994年為2389.09億元，2008年增長到2.294561萬億元。但是，由于受到一些因素影響，我國財政轉移支付制度仍存在一些問題，特別是轉移支付結構本身制約了制度的發展。

（1）稅收返還

稅收返還是我國財政轉移支付的主要形式，是地方財政收入的重要來源。因此，稅收返還的設計合理與否決定了整個制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數法進行分配，體現了對收入能力較強地區的傾斜原則，維護了較富裕地區的既得利益，與縮小地區間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財政收入，但實際上，地方財政對這部分資金具有最終決定權。

（2）財力性轉移支付

財力性轉移支付是為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，由中央財政安排給地方財政的補助支出。財力性轉移支付是縮小地區財政差距的重要手段，應是財政轉移支付的主要組成部分。盡管2006年中央對地方財力性轉移支付由1994年的99。38億元提高到4731。97億元，占轉移支付總額的比重由21。6%提高到51。8%，但實際比重仍然較低。這主要是因為：我國的財力性轉移支付中有相當1部分具有專項用途，易與專項轉移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。

（3）專項轉移支付

專項轉移支付是中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標而設立的補助資金，重點用于各類事關民生的公共服務領域。地方財政需按規定用途使用資金。2006年，中央對地方專項轉移支付已由1994年的36137億元增加到441158億元，年均增長23。2%。專項轉移支付的總量呈上升趨勢并非好事，因為，在3種轉移支付中，專項轉移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規范。現行專項轉移支付分配方法沒有按照因素和公式來計算撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來確定補助地區和撥款額，直接造成款項的分配過程不透明、項目設置交叉重復、資金投入零星分散，多頭申請、重復要錢的狀況時有發生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災款等少數幾項之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現象非常普遍。

（4）轉移支付效果問題

我國轉移支付已有15年的實踐，國內學者利用我國實際的轉移支付數據檢驗了轉移支付與經濟收斂、地方財政努力的關系以及轉移支付的均等化效果，具體檢驗方法和結論，從統計數據可以發現，稅收返還等照顧地方既得利益的所占比重不斷下降，而財力性轉移支付、專項轉移支付增長較快，所占比重不斷上升。如2007年各類形式的總額和所占比重分別為：兩稅返還3214.8億元(18.6％)，所得稅返還906.3億元(5.2％)，財力性轉移支付7017.2億元(40.5％)，專項轉移支付6186.9億元(35.7％)(孫開，2009)。

可見，大多數實證檢驗表明我國的轉移支付效果并不理想，主要表現為：在我國現有轉移支付方式中，稅收返還和專項轉移支付效果不佳；轉移支付考慮的因素不太合理等。

三．財政轉移支付方案設計及規范

大多數學者主張根據各地區的財政缺口來分配轉移支付額，這里主要有三個關鍵點。

（1）確定可用于各目標的轉移支付資金額。從已有文獻來看，很少有學者進行詳細探討，筆者的主張已在上文中提出，在此不再重復。（2）確定各地區的標準收入。國內學者提出的具體方案中，許多采用相關替代指標來推算，但筆者贊同《2008中央對地方一般性轉移支付辦法》中的估算方法，即采用按稅種分別計算方法，這樣既準確又切實可行。（3）確定各地區的標準支出，這是最核心的問題。從已有文獻來看，國內學者大多是將我國財政支出分成幾個類別，設定權數，再分類別選取指標計算。

總之，在構建和諧社會的大背景下，必須立足長遠，循序漸進地對我國的財政轉移支付制度進行規范。近期目標應是逐步規范地方政府縱向轉移支付方式，優化轉移支付結構；遠期目標應是在分稅財政體制趨于完善的情況下，抑制各地區間經濟發展的不平衡，實現公共服務的均等化。為此，筆者認為，有以下兩方面工作亟待落實：

（1）推進財政轉移支付制度的法制化進程

我國應積極借鑒別國成功經驗，加快財政轉移支付的立法進程。應進1步制定和完善有關財政轉移支付的法律法規，如《財政法》、《預算法》和《財政監督法》等，對轉移支付制度的原則、內容、形式、依據、用途和監督加以規范。特別是要盡快修改《中華人民共和國預算法》，增加有關財政轉移支付的條款，賦予轉移支付相應的法律地位。同時，應制定關于財政轉移支付的單行法規，對轉移支付的政策目標、資金來源、分配形式、分配程序和分配公式等作出統1規定。

（2）優化財政轉移支付的結構

進1步優化財政轉移支付結構的基本思路是在進1步擴大財政轉移支付規模的同時，逐步擴大均等化轉移支付和與特定政策目標相聯系的專項轉移支付的規模，消解非規范化的稅收返還等補助形式，將轉移支付的重心由稅收返還和專項轉移支付轉向1般性轉移支付。

1。稅收返還。逐步縮小稅收返還規模，在條件成熟時最終取消稅收返還，是進1步完善財政轉移支付制度的必然方向。可以保持現行稅收返還運行方式不變，每年從對各地的稅收返還額中分割1定的比例，結合中央部分資金組成中央對地方的1般性轉移支付；或者保持稅收返還基數不變，不再實行基數法運算的逐年滾動。這樣可以獲得1部分資金并結合中央的增量資金，組成中央對地方的1般性轉移支付。

2。財力性轉移支付。在財力性轉移支付中，調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、縣鄉獎補轉移支付、退耕還林轉移支付都是特定改革和政策措施下增加的轉移支付，具有專項用途，將其歸入專項轉移支付中去更為確切；如果不能并入專項轉移支付，可以考慮按因素法計算確定，將其列入1般性轉移支付中。同時，應適度提高1般性轉移支付的規模。可確定1般性轉移支付資金占中央財政收入增量中的比例與增長速度，并制定1個中長期的增長目標和資金來源擴展計劃，逐步擴大均等化轉移支付的作用。

3。專項轉移支付。首先，專項轉移支付要投入到教育、農業、環保、救災、社會保障等國家重點支持和必保的項目；其次，要逐步改進專項轉移支付的分配辦法，控制其范圍和規模。要對專項轉移支付進行科學分類，清理、壓縮現有項目，嚴格控制其規模，規范專項轉移支付的分配過程；再次，要提高專項轉移支付的管理透明度。每1項專項轉移支付資金的設立、審批、分配和使用，要做到有合理明確的依據和操作規程，做到堅持公開、公正、透明、效率的原則。

當然，建立規范化的財政轉移支付制度還必須進行1系列相配套的改革措施，這些措施具體包括：政治體制、戶籍體制、國庫體制、稅收制度、預算管理制度、政府審計體系等，使之與財政轉移支付制度相適應。

參考文獻：

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8.黃解宇，常云昆，對西部地區轉移支付的均等化模型分析[J]財經研究，2005，（8）：111—123。

第二篇：我國財政轉移支付制度

我國財政轉移支付制度存在的問題及對策分析

內容摘要：黨的十七大將完善財政轉移支付制度作為深化體制改革的重要內容。十七大報告指出，要健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。這就為完善財政轉移支付制度指明了方向。本文從理論與實踐相結合的角度，闡述了財政轉移支付制度的現狀、面臨的問題，并提出完善我國財政轉移支付制度的政策建議，以為我國宏觀決策提供參考依據。關鍵詞：財政轉移支付 稅收返還 財力性轉移支付 專項轉移支付

在我國，財政轉移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務，不僅是現代國家主權在民理念的重要體現，而且是國家政權及其財政合法性的基礎和來源。因此，財政轉移支付制度具有穩定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關系、實現各地財力均衡和公共服務均等化、促進社會和諧的重要制度安排。現階段我國財政轉移支付具有三個特征：一是總量持續增長。1995年中央的各類轉移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4．5倍。二是結構趨于優化。從轉移支付的結構看，體制性轉移支付的比重下降，專項轉移支付和一般性轉移支付比重上升，整個中央轉移支付的格局已由體制性轉移支付占絕對優勢，調整為各占三分之一左右，這標志著我國的轉移支付結構向著合理化的方向發展。三是作用日益凸現。主要表現在：彌補了地方財力的不足；支持了重大經濟改革；促進了地方相對均衡發展。我國財政轉移支付制度存在的問題及原因分析 我國的財政轉移支付制度是在 1994 年分稅制的基礎上建立起來的，是一套由稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付 3 部分構成的、以中央對地方的轉移支付為主的且具有中國特色的轉移支付制度。近年 來，隨著制度的不斷發展，轉移支付的功能得到進 1 步發揮。但是，由于受到一些因素影響，我國財政轉 移支付制度仍存在一些問題，特別是轉移支付結構本身制約了制度的發展。

（1）稅收返還 稅收返還是我國財政轉移支付的主要形式，是地方財政收入的重要來源。因此，稅收返還的設計合理 與否決定了整個制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數法進行分配，體現 了對收入能力較強地區的傾斜原則，維護了較富裕地區的既得利益，與縮小地區間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財政收入，但實際上，地方財政對這部分資金具有最終決定權。（2）財力性轉移支付 財力性轉移支付是為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，由中央財政安排給地方財政的補助支出。財 力性轉移支付是縮小地區財政差距的重要手段，應是財政轉移支付的主要組成部分。盡管 2006 年中央對地 方財力性轉移支付由 1994 年的 99。38 億元提高到 4731。97 億元，占轉移支付總額的比重由 21。6%提高 到 51。8%，但實際比重仍然較低。這主要是因為：我國的財力性轉移支付中有相當 1 部分具有專項用途，易與專項轉移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。（3）專項轉移支付 專項轉移支付是中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標而設立的補助資金，重點用于各 類事關民生的公共服務領域。地方財政需按規定用途使用資金。2006 年，中央對地方專項轉移支付已由 1994 年的 36137 億元增加到 441158 億元，年均增長 23。2%。專項轉移支付的總量呈上升趨勢并非好事，因為，在 3種轉移支付中，專項轉移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規范。現行專項 轉移支付分配方法沒有按照因素和公式來計算撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來 確定補助地區和撥款額，直接造成款項的分配過程不透明、項目設置交叉重復、資金投入零星分散，多頭 申請、重復要錢的狀況時有發生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災款等少數幾項之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現象非常普遍。筆者認為，產生上述問題的最根本原因在于我國財政轉移支付制度缺乏法律保障和有效的約束、監督 機制。法制化是財政轉移支付制度的重要基礎，健全的法規是規范轉移支付制度的有力保證。世界上許多 國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對財政轉移支付制度作出明確規定。相較之下，我國現行財政轉移支付制度的立法層次較低。近期目標應是逐步規范地方政府縱向轉移支付方式，優化轉移支付結構；遠期目標應是在分稅財政體制趨 于完善的情況下，抑制各地區間經濟發展的不平衡，實現公共服務的均等化。

三、完善我國財政轉移支付制度的若干建議

1.壓縮稅收增量返還，擴大一般性轉移支付。在我國目前地區差異較大的情況下，中央轉移支付應以實現財力均等化為主要目標，轉移支付也主要是一般性轉移支付和專項轉移，但體制性轉移支付占比較大，完全取消并納入一般性轉移支付將不利于改革的順利實施，建議分兩步調整轉移支付的結構。第一步，逐步壓縮稅收返還增量并作為擴大一般性轉移支付的資金來源，同時著力完善一般性轉移支付制度。一是逐步壓縮稅收增量返回。在五年內，分逐步減少稅收增量返回直至完全取消。二是擴大一般性轉移支付的規模，除壓縮的稅收返回增量用于一般性轉移支付外，應確保財政收入增量用于一般性轉移支付的比例，具體比例可采取三至五年一定的方式。三是規范一般性轉移支付分配辦法。應根據不同地區的經濟發展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區標準化收入和標準化支出，以因素法取代基數法，據此合理確定對各地區的轉移支付規模，同時公開一般性轉移支付的分配辦法、分配因素的基礎數據和分配結果。第二步，在今后一定時期內，隨著體制性轉移支付比重不斷減少，應取消體制性轉移支付，全部納入一般性轉移支付，按照規范的因素法分配。對調整工資轉移支付等財力性轉移支付也應逐步取消并納入一般性轉移支付。

2.清理整合專項轉移支付，增強分配的規范性、公平性和透明度。一是對現有的專款要認真進行清理，對情況已經發生變化，名不副實的專款和無法體現政策作用的專款應當堅決予以清理。清理出的資金原則上應用于一般性轉移支付。今后設立新的專款應限于中央事權事項或雖不屬于中央事權但帶有全局性以及外部溢出效應的事項。二是整合重復交叉的專款項目。在目前的情況下，要加強各部委之間的聯系溝通，統籌安排中央專項轉移支付資金，避免各自為政。三是以規劃為引導，以因素法為主規范專款分配。四是增強專款分配的透明度，對于采用因素法分配的，應公開分配資金至各省所采用的基礎數據，對于按項目分配的，應公開確定項目的標準，分配的結果也應向各省公開。

3.研究解決轉移支付在地方預算決算的編報問題。一是關于地方（省級）預算報告的編報問題。鑒于中央對地方的各項財力性轉移支付制度都有明確的規定和計算辦法，因此，將財力性轉移支付全額列入地方預算是合理的要求，不應存在技術上的問題。關于中央對地方的專項轉移支

付，確實存在政策變化和變化的問題，但從實際看，各個地方得到的中央專項轉移支付每年都在增長，因此，建議可按上年專項轉移支付基數列入預算，以適當留有余地。二是關于地方（省級）決算報告的編報問題。應該盡快出臺新的制度，明確要求將各類中央轉移支付包括中央對口部門下達的資金全部列入決算，改變各地各行其是、編報不完整的現狀。三是關于市、縣級預決算的編報問題。要從決算報告起步，將上級的所有轉移支付包括從專戶下達的資金全部列入市、縣本級的決算報告；另外，市、縣級的預算報告可考慮將財力性轉移支付先列入預算，但專項轉移支付較為復雜，暫先不列入預算。

4.建立專項轉移支付的績效評價制度，強化激勵約束機制。績效評價制度應體現轉移支付資金的政策目標，以量化指標為主。建議從投資性項目的評價起步，這些項目投資大，對國家和地方的影響大，既有社會效益，又有經濟效益，納入績效評價的技術性難度較小。同時，對專項轉移支付的公益類支出也要逐步納入評價范圍。公益類支出范圍很寬，如養老補助、失業補助、再就業補助、環保、節能等。這類支出社會效益顯著，經濟效益較差，績效評價的難度也相對較大。建議選擇某類公益性支出作為績效評價試點，摸索經驗，逐步擴大。而中央財政在分配專項轉移資金時，應結合上一年對專項轉移支付資金的績效評價結果，對專項轉移支付資金支出效益較好的地區適當加大投入力度，對支出效益不高的地區，要相應調減部分專項資金，以促進地方政府加強對專項轉移支付資金的管理。同時，人大、政府、財政都應采取相應的措施加強對中央轉移支付資金的監督，提高中央轉移支付資金的使用效益，審計部門也應當加大力度，開展對中央轉移支付資金的效益審計，并及時向本級政府報告審計結果。

5.完善財政轉移支付的法律制度。目前我國的政府間轉移支付制度依據的主要是1993年國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定和1995年財政部制定的過渡期財政轉移支付辦法等。上述決定和辦法屬于行政規章的層次，立法層次較低，缺乏權威性，制約了財政轉移支付制度的完善以及市場經濟體制改革的推進。

參考文獻： 參考文獻： 1。張恒龍，陳憲。政府間轉移支付對地方財政努力與財政均等的影響[J]。經濟科學，2007 1.寇鐵軍 完善我國政府間轉移支付制度的若干思考[期刊論文]-財貿經濟 2004(5)2.郭平.廖群鋒 湖南省分稅制運行中存在的問題及對策[期刊論文]-地方財政研究 2005(9)3.馬昊 當代中國縣級公共財政制度研究 20084蘇明 王常松我國財政轉移支付制度的現狀分析與對策。中國經濟時報。2007年12月

第三篇：轉移支付制度論文財政關系論文

轉移支付制度論文財政關系論文

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我國現行轉移支付制度問題及對策研究

摘要：要處理好政府間的財政關系，必須建立合理有效的轉移支付制度，降低各級政府間的財政不均衡程度，最終實現財政均等化。但是由于我國的轉移支付制度是與財政體制改革交織在一起的，比較復雜，它既要努力實現財政均等化目標，又要照顧在原體制下地方政府的既得利益，維持它們的積極性，這兩者之間是矛盾的。這也就決定了現行的轉移支付制度必然存在一些不合理的地方，必須進行進一步的改革和完善。

關鍵詞：轉移支付;問題;對策

我國轉移支付制度現狀

1.1 轉移支付制度的組成

從目前來看，我國的轉移支付制度主要由轉移支付，稅收返還和體制補助三大部分組成。

(1)轉移支付包括財力性轉移支付和專項轉移支付。其中財力性轉移支付包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付，年終結算財力補助等。專項轉移支付一般有特定的用途，地方必須把資金用在中央指定的項目上，主要包括基本建設支出、支農支出補助和社會保障補助。

(2)稅收返還是1994年分稅制改革時，為了維護地方的既得利益而實行的一種資金分配方法。包括“兩稅”返還、所得稅基數返還及出口退稅基數返還。

(3)體制補助是固定數額的補助，不會隨著時間推移而增長或減少，主要分為定額補助（原體制補助）和企事業單位劃轉補助。定額補助是包干體制下中央對地方的補助項目，企事業單位補助是由于企事業單位隸屬關系改變而進行的改變。

1.2 中央對地方轉移支付數額已具相當規模

實行分稅制以來，中央對地方轉移支付的數額是不斷增加的。2004年，中央對地方的轉移支付的規模達到了6028億元，相當于1994年的12倍。其中，財力性轉移支付2605億元，專項轉移支付3423億元。中央對地方的補助比例逐步提高，1993－2004年，中央對地方轉移支付占地方財政支出總額的比重從14.3％提高到29.3％，分地區，中央對中西部地區補助比例上升幅度較大，分別從18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。而且隨著社會的不斷發展，轉移支付數額還會不斷增大。

1.3 轉移支付的效用得到了一定程度的發揮

為了支持民族地區發展，設立了民族地區轉移支付。此外中央還設立了農村稅費改革轉移支付，從而推動了農村稅費改革的順利進行。而且中央的轉移支付資金大多分配在財力比較薄弱的中西部地區，2004年全部轉移支付中，中西部占86％，東部占14％，其中，財力性轉移支付中，中西部占91％，專項轉移支付中西部占82％。這些都大力促進了中西部地區的經濟發展。

1.4 省以下政府轉移支付制度逐步形成

現在省以下轉移支付大多是把縣作為轉移支付的主體，資金主要

來源于兩個方面：一是中央對省級的均等化轉移支付，另外一個是地方政府自己安排的資金。我國轉移支付制度存在問題

我國一直在不斷進行轉移支付制度的改革與完善，也取得了一定進展，但由于我國的轉移支付是與傳統的財政體制改進交織在一起的，比較復雜，要改革也不是那么簡單容易。所以與國外規范、科學的轉移支付制度相比，仍有許多不足之處。

2.1 中央與地方事權劃分不清，轉移支付依據不明確

中央對地方轉移支付的數額及方向是依據二者之間的事權進行的，屬于中央的職責范圍，就需要中央進行資金安排，屬于地方的，則需要地方去行使自己的職責。但由于我國在進行分稅制改革時，并沒有界定清楚中央與地方的事權范圍，造成了二者事權的重疊、模糊和遺漏。事權界定不清，財權也就界定不清，故而造成轉移支付的依據不明確，造成資金的重復使用，或資金沒有用到該用的地方，浪費了資源。

2.2 轉移支付形式繁雜，結構不合理

我國處在經濟發展的上升階段，社會也在不斷完善，有很多東西都在改革。為了減少改革阻力，使改革順利進行，中央政府往往會采取設置轉移支付的辦法。如為了推進農村稅費改革順利進行而設立的農村稅費改革轉移支付；為配合增資政策實施而設立的調整工資轉移支付等。但對這些補助形式并沒有進行合理整合，不利于轉移支付制度的規范。西方國家目前一般只有一般性轉移支付和專項轉移支付兩

種形式。我國的現狀是一般性轉移支付的規模較小，而專項轉移支付的比例過大，涉及的范圍十分廣泛，幾乎覆蓋了預算支出的所有科目，這都是不合理的，操作起來也不規范。

2.3 轉移支付數額確定缺乏科學依據，隨意性較大

我國現在轉移支付數額計算沒有一個科學標準的計算方法，主觀因素太多，造成制度透明度不夠，缺乏公允性，地方之間待遇有差異。例如從原體制中保存下來的體制補助，其數額確定就是中央與地方討價還價的結果，隨意性太大，沒有科學的依據；稅收返還是為了維護地方既得利益而設置的，其本身就是不合理的。而且稅收返還采用基數法確定，數額多少是建立在地方原有財力基礎上的，這就會造成富的地方得到的返還數額越多，窮的地方越少，這不僅沒有縮小差異，反而進一步擴大了差距；另外專項補助涉及的范圍太廣泛，沒有一個標準的計算方法，資金分配的隨意性較大。

2.4 轉移支付政策導向不明確，與均等化目標相悖

我國轉移支付的目的是為了實現均等化，但實際上轉移支付的各種形式中，真正實現這個目標的卻很少。稅收返還就是一個典型例子，稅收返還是為了維護地方既得利益，其最終結果是地方之間的財力差距越來越大。而且資金運用主動權在地方政府手里，中央沒有辦法進行調控，不能用它來實施國家政策，也無法規定地方的支出方向，這都不利于均等化目標實現。其次，對其缺乏有效監督，地方在運用轉移支付資金時，優先考慮的是地方利益，造成用這部分資金來彌補地方損失的狀況，這就使資金沒有去到它該去的地方，與最終的均等化

目標相悖。

2.5 缺乏完善的法律法規，監督機制不健全

關于轉移支付，西方國家基本都有相應完善的法律制度和有效的監督約束機制，而我們國家在這方面做得則不夠到位。在1994年頒布的《中華人民共和國預算法》中，對中央和地方收入體制和范圍劃分作了較為明確的規定，而對于支出的體制、范圍以及轉移支付制度則沒有規定。正是由于法制不健全，造成了政府間事權的模糊，導致現行財政轉移支付執行時缺乏權威性，可操作性差，缺少透明度。此外，對于目前轉移支付資金的運用也缺乏有效的監督和約束，缺乏有效的監督審計和績效評價系統。當資金到達地方政府手中后，地方怎樣用、用在哪里，中央對此都缺乏有效的監督及約束，導致地方在使用資金時隨意性很大，造成資金運用的低效率。

2.6 橫向轉移支付機制缺失

目前，我國的轉移支付以縱向為主，橫向轉移即省際之間、縣際之間的轉移支付很少，這是一種缺失，說明我國的轉移支付制度還不健全。西方發達國家如德國，加拿大等在這方面都做得很好，既解決了地方的資金需求問題，也緩解了中央的壓力，同時也能在一定程度上緩解地方財力不均的情況。橫向轉移是一種很好的機制，能使轉移支付的整體功能得到充分發揮，我們國家在這方面做得顯然不夠。

完善轉移支付制度的政策建議

3.1 合理劃分政府間事權范圍，明確支出界限和轉移支付依據

事權清晰是財權清晰的前提和依據，必須合理清晰的劃分好政府的事權范圍，明確各自的職責，杜絕事權不清、交叉重疊的現象發生。歸中央管的，中央進行管理，不歸中央管的，中央不要越位。科學界定職能范圍，全國性的公共物品由中央提供，如國防、外交等；地方政府提供地方享有的公共物品，如警察、消防等；對于那些有“外溢性”的公共物品，如跨地區的交通設施，中央政府可在一定程度上參與。

摘要：要處理好政府間的財政關系，必須建立合理有效的轉移支付制度，降低各級政府間的財政不均衡程度，最終實現財政均等化。但是由于我國的轉移支付制度是與財政體制改革交織在一起的，比較復雜，它既要努力實現財政均等化目標，又要照顧在原體制下地方政府的既得利益，維持它們的積極性，這兩者之間是矛盾的。這也就決定了現行的轉移支付制度必然存在一些不合理的地方，必須進行進一步的改革和完善。

關鍵詞：轉移支付;問題;對策

中圖分類號：F8

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2011）06-0067-02 我國轉移支付制度現狀

1.1 轉移支付制度的組成

從目前來看，我國的轉移支付制度主要由轉移支付，稅收返還和體制補助三大部分組成。

(1)轉移支付包括財力性轉移支付和專項轉移支付。其中財力性

轉移支付包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付，年終結算財力補助等。專項轉移支付一般有特定的用途，地方必須把資金用在中央指定的項目上，主要包括基本建設支出、支農支出補助和社會保障補助。

(2)稅收返還是1994年分稅制改革時，為了維護地方的既得利益而實行的一種資金分配方法。包括“兩稅”返還、所得稅基數返還及出口退稅基數返還。

(3)體制補助是固定數額的補助，不會隨著時間推移而增長或減少，主要分為定額補助（原體制補助）和企事業單位劃轉補助。定額補助是包干體制下中央對地方的補助項目，企事業單位補助是由于企事業單位隸屬關系改變而進行的改變。

1.2 中央對地方轉移支付數額已具相當規模

實行分稅制以來，中央對地方轉移支付的數額是不斷增加的。2004年，中央對地方的轉移支付的規模達到了6028億元，相當于1994年的12倍。其中，財力性轉移支付2605億元，專項轉移支付3423億元。中央對地方的補助比例逐步提高，1993－2004年，中央對地方轉移支付占地方財政支出總額的比重從14.3％提高到29.3％，分地區，中央對中西部地區補助比例上升幅度較大，分別從18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。而且隨著社會的不斷發展，轉移支付數額還會不斷增大。

1.3 轉移支付的效用得到了一定程度的發揮

為了支持民族地區發展，設立了民族地區轉移支付。此外中央還

設立了農村稅費改革轉移支付，從而推動了農村稅費改革的順利進行。而且中央的轉移支付資金大多分配在財力比較薄弱的中西部地區，2004年全部轉移支付中，中西部占86％，東部占14％，其中，財力性轉移支付中，中西部占91％，專項轉移支付中西部占82％。這些都大力促進了中西部地區的經濟發展。

1.4 省以下政府轉移支付制度逐步形成

現在省以下轉移支付大多是把縣作為轉移支付的主體，資金主要來源于兩個方面：一是中央對省級的均等化轉移支付，另外一個是地方政府自己安排的資金。我國轉移支付制度存在問題

我國一直在不斷進行轉移支付制度的改革與完善，也取得了一定進展，但由于我國的轉移支付是與傳統的財政體制改進交織在一起的，比較復雜，要改革也不是那么簡單容易。所以與國外規范、科學的轉移支付制度相比，仍有許多不足之處。

2.1 中央與地方事權劃分不清，轉移支付依據不明確

中央對地方轉移支付的數額及方向是依據二者之間的事權進行的，屬于中央的職責范圍，就需要中央進行資金安排，屬于地方的，則需要地方去行使自己的職責。但由于我國在進行分稅制改革時，并沒有界定清楚中央與地方的事權范圍，造成了二者事權的重疊、模糊和遺漏。事權界定不清，財權也就界定不清，故而造成轉移支付的依據不明確，造成資金的重復使用，或資金沒有用到該用的地方，浪費了資源。

2.2 轉移支付形式繁雜，結構不合理

我國處在經濟發展的上升階段，社會也在不斷完善，有很多東西都在改革。為了減少改革阻力，使改革順利進行，中央政府往往會采取設置轉移支付的辦法。如為了推進農村稅費改革順利進行而設立的農村稅費改革轉移支付；為配合增資政策實施而設立的調整工資轉移支付等。但對這些補助形式并沒有進行合理整合，不利于轉移支付制度的規范。西方國家目前一般只有一般性轉移支付和專項轉移支付兩種形式。我國的現狀是一般性轉移支付的規模較小，而專項轉移支付的比例過大，涉及的范圍十分廣泛，幾乎覆蓋了預算支出的所有科目，這都是不合理的，操作起來也不規范。

2.3 轉移支付數額確定缺乏科學依據，隨意性較大

我國現在轉移支付數額計算沒有一個科學標準的計算方法，主觀因素太多，造成制度透明度不夠，缺乏公允性，地方之間待遇有差異。例如從原體制中保存下來的體制補助，其數額確定就是中央與地方討價還價的結果，隨意性太大，沒有科學的依據；稅收返還是為了維護地方既得利益而設置的，其本身就是不合理的。而且稅收返還采用基數法確定，數額多少是建立在地方原有財力基礎上的，這就會造成富的地方得到的返還數額越多，窮的地方越少，這不僅沒有縮小差異，反而進一步擴大了差距；另外專項補助涉及的范圍太廣泛，沒有一個標準的計算方法，資金分配的隨意性較大。

2.4 轉移支付政策導向不明確，與均等化目標相悖

我國轉移支付的目的是為了實現均等化，但實際上轉移支付的各

種形式中，真正實現這個目標的卻很少。稅收返還就是一個典型例子，稅收返還是為了維護地方既得利益，其最終結果是地方之間的財力差距越來越大。而且資金運用主動權在地方政府手里，中央沒有辦法進行調控，不能用它來實施國家政策，也無法規定地方的支出方向，這都不利于均等化目標實現。其次，對其缺乏有效監督，地方在運用轉移支付資金時，優先考慮的是地方利益，造成用這部分資金來彌補地方損失的狀況，這就使資金沒有去到它該去的地方，與最終的均等化目標相悖。

2.5 缺乏完善的法律法規，監督機制不健全

關于轉移支付，西方國家基本都有相應完善的法律制度和有效的監督約束機制，而我們國家在這方面做得則不夠到位。在1994年頒布的《中華人民共和國預算法》中，對中央和地方收入體制和范圍劃分作了較為明確的規定，而對于支出的體制、范圍以及轉移支付制度則沒有規定。正是由于法制不健全，造成了政府間事權的模糊，導致現行財政轉移支付執行時缺乏權威性，可操作性差，缺少透明度。此外，對于目前轉移支付資金的運用也缺乏有效的監督和約束，缺乏有效的監督審計和績效評價系統。當資金到達地方政府手中后，地方怎樣用、用在哪里，中央對此都缺乏有效的監督及約束，導致地方在使用資金時隨意性很大，造成資金運用的低效率。

2.6 橫向轉移支付機制缺失

目前，我國的轉移支付以縱向為主，橫向轉移即省際之間、縣際之間的轉移支付很少，這是一種缺失，說明我國的轉移支付制度還不

健全。西方發達國家如德國，加拿大等在這方面都做得很好，既解決了地方的資金需求問題，也緩解了中央的壓力，同時也能在一定程度上緩解地方財力不均的情況。橫向轉移是一種很好的機制，能使轉移支付的整體功能得到充分發揮，我們國家在這方面做得顯然不夠。

完善轉移支付制度的政策建議

3.1 合理劃分政府間事權范圍，明確支出界限和轉移支付依據

事權清晰是財權清晰的前提和依據，必須合理清晰的劃分好政府的事權范圍，明確各自的職責，杜絕事權不清、交叉重疊的現象發生。歸中央管的，中央進行管理，不歸中央管的，中央不要越位。科學界定職能范圍，全國性的公共物品由中央提供，如國防、外交等；地方政府提供地方享有的公共物品，如警察、消防等；對于那些有“外溢性”的公共物品，如跨地區的交通設施，中央政府可在一定程度上參與。

3.2 規范轉移支付形式，使其結構更合理

（1）逐步降低并最終取消稅收返還。稅收返還是為了維護地方政府的既得利益，結果使地方間財力差距進一步擴大，與轉移支付的均等化目標相悖。現階段，為了維護改革成果，應逐年降低比重，等到條件成熟時取消。

(2)清理整合專項補助，建立規范的專項補助體系。我國現在專項補助覆蓋的面十分廣泛，形式繁雜，結構不合理。應優化結構，屬于中央事權范圍的，繼續安排補助；屬于中央和地方共同事權范圍的，中央按照范圍大小繼續安排；屬于地方事權的，則不再安排專項補助

資金，由地方自行解決。同時要確保重點，我國目前專項補助資金應主要用在國家重點支持的項目，如救災扶貧、環境保護等，提高資金的使用效益。此外嚴格準入機制，減輕專項補助設立的盲目性和隨意性。

(3)逐步擴大一般轉移支付的比重。逐步將其他補助和決算補助中具有一般財力補助性質的資金合并到一般性轉移支付中進行分配。一般性轉移支付最能體現均等化目標，要逐步擴大其比重，確保資金的公平合理分配。

3.3 改進轉移支付分配方法，用“因素法”代替“基數法”

采用“基數法”確定財政收支數額和轉移支付數額，是為了減少改革阻力、穩定政府間財政關系，其不合理性是顯而易見的。為了規范轉移支付制度，應用“因素法”代替“基數法”，科學確定轉移支付的規模。選取對各地財政收支影響最顯著、且不易受人為干擾的因素，如人口數量、人均GDP、人口密度等，進行科學的分析測算，確定轉移支付數額。以公式化方法進行測算，提高轉移支付的透明度和公允性，減少不必要的資金浪費，提高資金的使用效率。與“基數法”相比，“因素法”更多考慮的是地方的實際情況，更能滿足地方的資金需求，也能更好的實現均等化目標。

3.4 完善法律制度建設和監督機制

(1)要想規范轉移支付制度，必須以完善的法律法規作為支撐和約束。我國目前對于財政支出的范圍及轉移支付沒有明確的法律，必須加強這方面的立法，盡快修訂《中華人民共和國預算法》，在《預

算法》中增加有關財政轉移支付的條款，以法律形式規定下來各級政府事權、財權的劃分及轉移支付目標、原則、形式、分配方法、監管內容，從而更好的規范轉移支付制度，使制度運行時有法可依、有法必依，提高運行效率。

(2)加強監督，完善監督約束機制。成立專門機構對轉移支付資金的使用進行跟蹤、調查和監督，確保資金用在該用的地方，明確轉移支付的政策導向。同時建立一套績效評價系統，用一些考核指標對資金使用效率進行評價和考核，提高資金使用效益。

3.5 加快建立橫向轉移支付機制，構建縱橫交錯的轉移支付框架

我國經濟發展不平衡，地區財力差異大，公共服務能力差距大，中央負擔又太大，單靠縱向轉移不能很好的解決問題，需要積極的建立橫向轉移支付機制。對于省際之間的橫向轉移，由中央根據實際情況、使用科學測算方法計算出需要轉移的數額，富裕的省能夠承擔的，全額承擔，能力不足的，中央可以補助一部分資金；縣際之間的，有各省根據本省的實際情況進行測算，具體方法可參照省際轉移的方法。這樣既能減輕中央財政壓力，使其有能力更好得貫徹執行國家政策，提供公共服務。同時也能均衡地方的公共服務能力，使轉移支付整體功能充分發揮，更好地實現均等化目標。

參考文獻

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海：中信出版社，2003.［3］龍朝暉，鄧建新．政府間財政轉移支付：問題及政策建議［J］.改革研究，2005,(7).［4］李武杰，金崇芳．進一步規范和完善我國財政轉移支付制度探析［J］.改革研究，2005,(3).［5］李齊云．完善我國財政轉移支付制度的思考［J］.財貿經濟，2001,(3).［6］劉揚，董兆平．我國政府間財政轉移支付制度效應分析和改進構想［J］.財政研究，2005,(8).［7］馬駿．論轉移支付［M］.北京：中國財政經濟出版社，1998.［8］郭慶旺，趙志耘.公共經濟學［M］.北京：高等教育出版社，2006.

第四篇：財政轉移支付制度

我國財政轉移支付問題研究

----我國財政轉移支付的基本構成、弊端及其建議

【摘要】：我國現行的政府間財政轉移支付制度是在1994年實行的分稅制財政體制基礎上建立起來的,該制度是我國財政法體系中的重要內容。財政轉移支付是指一個國家的財政資金在各級政府之間的無償轉移。財政轉移支付制度是國家財政管理體制的重要組成部分,是世界上普遍推行的財政管理方式,其目的在于解決一個國家各級政府之間、不同地區之間的財政收入和財政支出之間的結構性失衡。該制度自實施以來也取得了很大成果,但不可否認的是,該制度至今仍存在著很多缺陷。正確認識,評價該制度,有利于我們將稅收等國家財產取之于民,用之于民。

【關鍵詞】： 財政 轉移支付 制度

一、財政轉移支付制度

財政轉移支付制度是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡而產生和發展的，是國家為了實現區域間各項社會經濟事業的協調發展而采取的財政政策。它是最主要的區域補償政策，也是世界縮小區域經濟發展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進區域經濟的協調發展上能夠轉移和調節區域收入，從而直接調整區域間經濟發展的不協調、不平衡狀況。轉移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財政資金轉移到社會福利和財政補貼等費用的支付上，以便縮小區域經濟發展差距。

二、我國財政轉移支付制度的基本構成1.稅收返還。其計算公式為：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T為第T年的稅收返還額，R為增值稅和消費稅的增長率。中央政府以1993年為基期年，以地方凈上劃收入額，即消費稅的100%加上增值稅的75%減去中央下劃收入，作為中央對地方的稅收返還基數，以確保地方政府財政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費稅平均增長率的1：0.3系數確定，即“兩稅”每增長1%，中央對地方的稅收返還增長0.3%.并以環比方式逐年遞增，也就是在新增“兩稅”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上劃中央收入達不到核定基數，中央按實際收入數返還。

2.體制補助和上解。分稅制改革后規定，原財政包干體制下中央政府對部分省、自治區的定額補助和部分省市向中央上解收入的辦法繼續實行。接受中央補助的地區繼續獲得補助，上解中央的地區，繼續實行定額上解。體制補助和上解是上下級政府之間的雙向財力轉移。

3.專項補助。指不包含在地方財政體制規定的正常支出范圍內，根據地方特殊情況，由中央財政撥付給地方。按規定用途使用的資金。專項補助范圍較大，除包括防治自然災害支出外，還有支援農業支出、基本建設支出、支援不發達地區和民族地區發展資金支出等，而且撥款額呈不斷上升趨勢。

4.一般轉移支付。作為分稅制改革的配套措施，1995年開始實行過渡期轉移支付，即從中央財政收入增量中拿出一部分用于轉移支付，緩解地方財政運行中的突出矛盾，體現對民族地區適度傾斜的政策，撥款金額和調節的范圍和力度都有限。2002年進行所得稅分享改革后，過渡期轉移支付改稱一般轉移支付。中央財政把所得稅分享改革增加的收入全部用于一般轉移支付，使其轉移支付額大大增加。目前接受一般轉移支付的省已達25個。一般轉移支付額主要按照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及轉移支付系數計算確定，凡標準財政收入大于或等于標準財政支出的地區，不納入轉移支付范圍，轉移支付系數參照當年中央對地方一般轉移支付總額、各地區標準收支差額以及各地區財政困難程度確定。

5.年終結算補助或上解。中央財政在每個財政終了后要與地方財政就上一個財政在財政體制之外發生的某些事項進行結算，如企事業單位隸屬關系在中央與地方之間發生改變、中央實施某項宏觀調控政策對地方財政收支帶來影響，都需要對由此產生的差額進行調節，這種調節既有中央對地方的補助又有地方對中央的上解，它也是上下級政府之間的雙向財力轉移。

三、我國現行財政轉移支付存在的弊端

（一）政府財權、事權劃分不對稱

中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來，對財權的劃分還比較明確，而對事權的劃分界定不清晰。財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權和財權支出范圍的隨意和盲目劃分，撥付出去的財政轉移支付資金的運用隨意性很大，產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區急需的公共服務因上下級政府推諉責任而無人提供的現象，而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，很難快速和明確地界定當事人之間的責任分配，由此導致財政支出整體效益的低下。

（二）財政轉移支付規模尚小

西方發達國家地方政府一級的財政收入有將近30%—40%來源于聯邦和州政府的財政轉移支付，有的基層組織如美國的學區有近60%來源于上級政府的財政轉移支付。現階段，我國的中央財政仍十分困難，使財政轉移支付制度缺乏充足的財力支持。1993年，中央財政收入占財政收入的比重為22%，到2003年已上升為54.6%.如果計入預算外收入部分，這一比例約45%.稅收返還是中央政府的法定義務，其目的不是為了扶危濟困，更不是為了實現公共服務均等化，應把稅收返還看作是地方對共享稅收入的分享。如果把稅收返還約4000億元計入地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。

（三）財政轉移支付結構不合理

在我國的財政轉移支付構成中，用于稅收返還及補助的數額偏大，而用于縮小地區差距的數額又偏小。如2003年中央財政總支出預算為15138億元，中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補助326億元，對地方的其他財政轉移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部財政轉移支付的43%.而稅收返還是以保證地方既得利益為依據的，實際上是對收入能力強的地區傾斜，與公共服務均等化的目標毫無聯系，致使西部許多地區由于財政均等能力不足長期無法實現財政平衡。稅收返還延續和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區差距。財政補助由于缺乏科學依據，透明度不高，隨意性很大，常常出現上下級政府討價還價的問題，明顯有失公平。專項撥款也由于缺乏完善的法律依據和有效監督，運作不規范，經常成為地方政府平衡地方財政的工具。

（四）財政轉移支付資金安排缺乏監督

長期以來人們對財政部門只管撥款。不問資金使用方向的現象已是見怪不怪了。我國較大比例的財政轉移支付資金在撥付到各部門之后就進入失控狀態。目前屢有項目重復設置、多頭審批、利用職權對本系統資金安排予以“照顧”的案例。這些違規做法使財政資金難以統籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團體主義和地方保護主義的毒瘤，嚴重違背了財政轉移支付資金撥付的目標和降低了資源配置的效率。

（五）財政轉移支付資金安排隨意性大

在分稅制國家里，有條件撥款（專項補助）的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級或多級政府共同分攤其成本費用的某些基礎性項目和公益事業項目內，專項補助資金的分配使用一般都有基礎設施建設法規或單項事業發展法規作依據。與之相比，我國目前的專項撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業，到處“撤胡椒粉”：同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權依據，亦無相應的基礎設施建設法規和單項事業法規可依，費用分攤標準和專項資金在各地區之間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現資金使用的分散、浪費和低效率。

（六）財政轉移支付標準不規范

在我國現行的財政轉移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學的依據。目前，仍然堅持“存量不動。增量調節”的原則，并在此基礎上采取“基數法”計算財政轉移支付的資金數額。另外還有一些財政轉移支付資金干脆就根據撥付者的主觀判斷，而不是根據一套規范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成財政轉移支付的盲目性和隨意性，使財政轉移支付演變為中央與地方之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉移支付的效率。這樣的財政轉移支付標準不僅不能適當的解決我國嚴重的地區間財政收入上的差異，而且加劇了這些地區間的公共服務水平上的差異。

（七）財政轉移支付立法不完善

我國財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監督機制不健全，主要表現在如下四方面：一是相關的法律法規體系的建設滯后，我國現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規章，還沒有專門的或者相關的規定財政轉移支付的法律。缺乏法律權威性和統一性，客觀上降低了財政轉移支付制度決策和運作的民主性和規范性。二是沒有專門機構對財政轉移支付進行統一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財政轉移支付之間目標不統一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標實現難以保證。三是財政轉移支付的決定與支付缺乏明確的程序規范。使支付對象、資金數額、支付時間、支付方式等方面都帶有隨意性和人為因素，四是對財政轉移支付違規違法行為責任的認定和處罰缺少全面、明確的規定，很多違法行為都以“內部處理”了事，造成了一些單位和個人對財政轉移支付的有關規定視而不見。影響了財政轉移支付制度的權威性。另外，審計部門對我國財政轉移支付資金的使用也監督不夠。

四、完善我國政府間財政轉移支付的建議

（一）進一步完善我國的分稅制財政體制，明確劃分中央政府和地方政府之間的事權、財權的范圍

財政轉移支付手段應當以事權和財權的明確合理劃分為基礎。我國憲法對中央政府和地方政府的職權進行了規定。政府間的事權劃分應當以成本效益分析為標準，將政府間相互交叉的事權徹底分開，明確各級政府的開支責任，對政府間的共同事務，應當按照支出責任和收益程度的大小確定負擔的比例，并以財政轉移支付的方式將資金歸集到具體事務的承擔政府。

（二）進一步提高兩個比重，擴大財政轉移支付規模

縱觀發達市場經濟國家的財政轉移支付，無一不是以中央擁有較大財力為基礎的。如美國聯邦政府掌握了全國財力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亞聯邦政府掌握了70%，加拿大和德國中央政府也集中了約50%的財力。我國自1994年分稅制改革以后，名義上中央財政收入占全國財政收入的比重已經上升到50%以上，但由于大量的稅收返還，中央財政實際可支配財力增量打了折扣。如果把稅收返還約計人地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。另外，我國財政收入總額占GDP的比重雖有所上升，但總體上還是偏低。所以，提高“兩個比重”在很大程度上制約著財政轉移支付制度的完善。另外。我國國土遼闊，地區差異大，并且處在由計劃經濟向市場經濟轉變、由二元經濟向現代經濟轉變、快速融入世界經濟體系、快速城市化的社會變遷過程之中，社會矛盾錯綜復雜，政府更需要擁有較為雄厚的財力。惟有如此，才能有效控制

社會秩序，有序解決社會矛盾，平穩推進社會轉型。當前。許多問題（如農村義務教育、農民醫療和養老保障等）的有效解決，也都有政府財力不足的制約。

（三）大力優化財政轉移支付結構

世界各國的政府間轉移支付，大都采取復合型，即多種轉移支付手法綜合地運用。一般說來，這些形式大致可分為一般性轉移支付、專項轉移支付和分類轉移支付三類。一般性轉移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉移支付，其目標是重點解決各級政府之間財政收入能力與支出責任的不對稱問題，使接受轉移支付的地區能有足夠的財力履行政府的基本職能，提供與其他地區大致相等的公共服務。專項轉移支付大多帶有定向支援、定向加強和委托辦理的性質和特點。分類轉移支付，一般只是指定轉移資金的大的使用方向，而不規定具體的使用項目，接受此種轉移支付的政府擁有一定的決策權。在選擇新的轉移支付形式時，上述三種當然都應加以考慮。但就我國近中期的實際情況看，當轉移支付的模式確定后，似應建立一種以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付作補充的復合型形態為宜。

（四）減少財政轉移支付中間環節，加強對財政轉移支付資金的監督和管理

對財政轉移支付的監督主要體現在：第一。加強法律上關于財政轉移支付法律責任的規定；第二，制定一系列的制度來達到監督財政轉移支付的目的。這些制度包括，對項目實行執行情況定期報告制度和對該項項目實行審計制度等：第三，加強和完善對財政轉移支付行為的審計監督。西方發達國家對財政轉移支付制度的審計監督相當發達，我們應當借鑒；第四，強調財政轉移支付資金使用的事后監督，特別對專項項目撥付，應當跟進后續的監督。使整個財政轉移支付在法制軌道中運行。

（五）成立專門的財政轉移支付機構

我國財政轉移支付的機構建設可借鑒澳大利亞模式——政府機構加咨詢委員會型，一是聯邦國庫部，二是聯邦撥款委員會。根據國外經驗和我國實際情況，可以成立一個專門機構來進行財政轉移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機構。該機構還可負責對財政轉移支付的最終效果進行調查、追蹤、反饋、監督和考評，使其社會效益和經濟效益盡可能統一，不斷提高財政轉移支付資金的使用效率。

（六）用“因素法”代替“基數法”計算財政轉移支付數額

因素法的基本特征是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人口密度等。可以在《過渡期轉移支付辦法》的基礎上進一步完善，設計出一套科學的公式，對各地的標準化收入能力和標準化支出需要進行測算，以此確定轉移支付的數額。在因素的選擇上，應全面、客觀，用稅制因素、人口因素、自然環境因素、經濟實力因素、社會發展因素和特殊因素等確定各地的需求水平。既要考慮各地經濟發展水平的高低、財政能力的強弱，又要考慮到各地公共商品和服務支出成本的差異。改革過程中，可以先選取一些最主要的和數據取得相對容易的因素，逐步擴大采用“因素法”核定的范圍，完善評估體系和公式設計。

（七）加強財政立法，制定中央級《財政轉移支付法》

世界上一些發達國家紛紛用法律來約束財政轉移支付行為。在德國，財政轉移支付的系數要由立法機構討論確定，財政轉移支付的目標、范圍等也被寫入法律，據以計算均等化撥款的稅收能力和標準稅收需求。其他一些技術性的比例，也用法律的形式加以明確規定：在日本，各級政府之間的財政收支劃分以及財政轉移支付的三種形式都有相應的立法：美國的主要專項撥款由國會法案確定等。他們對財政轉移支付中的若干內容，包括政府支出責任、收入劃分、財政轉移支付規模、結算辦法等，均以法的形式加以規定。因此，建議有關部門借鑒發達國家財政轉移支付經驗。對財政轉移支付制度的內容、具體用途、監督形式、處罰規則等，以立法的形式明確下來。

第五篇：財政轉移支付制度

關于省以下財政轉移支付制度，邱益中（2009）認為是現代市場經濟國家處理中央與地方(各級政府)之間財政關系及實現基本公共服務均等化和特定政策目標時,所普遍采用一種財政再分配制度。上海財政轉移支付制度建設是伴隨著上海財稅體制改革實踐同步進行的。張憲法（2005）認為對于轉移支付中的若干內容，包括政府支出責任、收入劃分、轉移支付規模、估算辦法等均以法律條文的形式加以規定，甚至計算轉移支付的一些技術性比例也用法律形式加以明確規定，而在我國對于轉移支付資金的管理沒有一套比較完善的制度安排，存在許多的問題和漏洞，財政轉移支付缺乏法律的支撐和保障，法律約束、監督機制不夠健全。田發、黃燕（2010）提出了轉移支付對控制行政成本的軟約束，以及資金下達存在時間滯后問題，目前，市對區縣轉移支付資金一般要在當年的11~ 12 月份才能確定，影響預算安排的嚴肅性，造成區縣財政在安排年初預算時，只能將估算的金額納入預算進行統籌安排；區縣財政需要隔年才能計算出區縣準確的轉移支付資金金額，影響全區的財力預測和區縣財政調整預算的安排，削弱了預算編制的準確性和預算執行的嚴肅性。楊聰杰（2006）認為分稅制最突出的弊端就是導致了基層財政困難和地區間差距的日益擴大。其中轉移支付制度的薄弱和不規范則是導致地區間差距拉大的因素之一。轉移支付是為了實現均等化目標,而我國的轉移支付制度推行的結果卻與均等化的目標形成了沖突。我們必須借助國家財政的二次分配職能,建立科學規范的轉移支付制度并加大規模和力度，盡量縮小區域財力差距,為新一輪的財稅改革做好先決條件。統籌區域發展。上海市青浦區財政局（2007）認為“十二五”規劃中提出適當賦予地方稅收管理權限、調整財政體制和加大一般性轉移支付力度，正是為地方擺脫土地財政而提出的解決路徑。上海財政局（2007）近日發布的《上海市財政改革和發展“十二五”規劃》中提出，要適當提高與服務業和制造業發展密切相關的稅種收入中區縣財政的分享比例，適當降低與土地、房產直接相關的稅種收入中區縣財政的分享比例；調整優化土地出讓金收入和農業土地開發資金分配辦法。上海財政局（2007）在《上海深化市區（縣）兩級公共財政體制改革研究》中則指出，計劃經濟下一些財政介入的一般性、經營性領域的事項患有嚴重的“政府依賴癥”，目前仍然處于政府財政的給養之下；一些對社會經濟發展具有戰略性、前瞻性的產業或企業，財政在其發展初期給予適當的輸血是完全必要的，但當其造血機制形成后，政府財政支出退出的步伐則相對緩慢；再加上一些原由財政全額承擔的社會事業項目，在市場化過程中已有部分轉化為準公共品或完全轉化為盈利性商品，但政府財政支出尚未及時退出。上述情況使得兩級政府在競爭性領域的公共支出規模仍然居高不下，中短期內公共支出“越位”現象難以消除。李小春、朱友國（2010）認為中國在五級政府的行政架構下，通過牢牢控制資金配置權，上級政府確保了下級政府的“聽話”和政令的暢通。但由于層層委托代理關系導致信息嚴重流失，其代價必然是資金使用效益的下降。政府是由具體的部門和行政官員組成的。應當看到，政府官員也是追求個人效用的理性人。就官員個人而言，主管領域社會事業發展、審批決策、職務晉升等帶來的成就感、職務消費乃至灰色收入等，都是其個人效用的來源。在存在多級政府、由行政主導政府間事權財權劃分格局的背景下，必然會出現“財力逐級集中、支出義務逐級下放”的局面。