第一篇：財政轉移支付制度創新思考建議

一、**市財政轉移支付制度基本情況

**市目前的財政轉移支付制度是于1994年分稅制改革時建立并在近幾年逐步得到完善的。財政體制改革時，湖北省在重新劃分中央和地方財政收入的基礎上，相應調整了原有的財政包干體制下的轉移支付形式，建立了省政府對**市地方政府的稅收返還制度，初步形成了以稅收返還、專項補助等為主要內容的財政轉

移支付體系。近幾年，為配合中央其他政策的實施，又相繼建立了諸如調整工資轉移支付、社會保障轉移支付等多種形式的轉移支付。

(一)**市財政轉移支付制度運行情況

轉移支付歸納起來主要有兩類，即財力性轉移支付和專項轉移支付。財力性轉移支付主要包括稅收返還、一般性轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、農業稅免征和取消農業特產稅轉移支付、緩解縣鄉財政困難轉移支付。

財政轉移支付項目表

性 質

項 目 財力性轉移支付(f)/專項轉移支付(s)

“兩稅”返還 f

所得稅基數返還 f

一般性轉移支付 f

農村稅費改革轉移支付 f

農業稅免征和取消農業特產稅轉移支付 f

緩解縣鄉財政困難轉移支付 f

調整工資轉移支付 f

專項轉移支付 s

1、稅收返還

1994年實施分稅制財政管理體制改革后，實施稅收返還，將中央通過調整收入分享辦法集中的地方收入存量部分返還地方，保證地方既得利益。目前中央、省對**市的稅收返還包括增值稅、消費稅兩稅返還和所得稅基數返還。

“兩稅”返還是為了保持地方既得利益，將原屬于地方稅源的上劃給中央的增值稅和消費稅按照一定計算方法確定后，按來源地原則返還給地方政府。“兩稅”返還額以1993年中央增值稅與消費稅為基數，從1994年起對比上年增加部分按1：0.3的系數返還地方。

所得稅基數返還為固定數額，省對**市所得稅返還基數為16.7億。對企業所得稅基數的核算辦法，市級以2000年實際完成數乘以2001年1-9月增幅或者1999年、2000年兩年平均增幅為基數。

2、一般性轉移支付

根據所依據的政策、測算時所考慮的因素以及政策目標和資金功能的不同，省對**市的一般性轉移支付分為激勵性(一般)轉移支付和政策性(一般)轉移支付兩種形式。激勵性(一般)轉移支付主要是在保持已形成的市財力基數的一般性轉移支付資金存量不變的基礎上，將一般性轉移支付資金增量中的一部分作為激勵性(一般)轉移支付，鼓勵地方進一步發展經濟，壯大財政收入規模，提高財政收入質量，做小財政供養系數；政策性(一般)轉移支付主要是保證黨和國家的各項重大政策在**市得到全面貫徹落實。對兩類轉移支付補助的具體分配和測算，按照規范化與透明化的要求，采用因素法，實行公式化計算，納入省及縣(市)兩級預算管理。

(1)激勵性轉移支付

激勵性轉移支付用于支持地方經濟發展，保障干部職工工資發放、機構正常運轉、社會保障等公共支出、償還政府債務以及支持經濟發展。激勵性轉移支付由地方一般預算收入增長激勵性轉移支付、工商四稅激勵性轉移支付、市州本級支持縣域經濟發展激勵性轉移支付、財政改革與管理量化考核激勵性轉移支付和煙草銷售激勵性轉移支付組成。

①地方一般預算收入增長激勵性轉移支付

地方一般預算收入增長激勵性轉移支付以地方一般預算收入增長為計算依據，主要考核市一般預算收入的完成情況。某地地方一般預算收入增長幅度達到一定的水平，省給予激勵性轉移支付，具體計算辦法用公式表示為：

mi=[(fi-f)/∑(fi-f)]*m

其中：

mi為某地享受的地方一般預算收入增長激勵性轉移支付；

fi為某地一般預算收入可比增長率

f為全省同類地區地方一般預算收入平均增長率；

∑(fi-f)為全省縣(市)(fi-f)為正數之和，當某地(fi-f)<0時，該地不享受地方一般預算收入激勵性轉移支付；當某地fi<0時，該地下一年度fi按兩年平均數計算。

m為全省地方一般預算收入激勵性轉移支付總額。

②工商四稅激勵性轉移支付

工商四稅激勵性轉移支付以工商四稅(增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅)增長為計算依據，主要考核地方工商四稅的完成情況。其主要計算指標為按財政供養人員計算的人均工商四稅增長幅度和工商四稅增長絕對額。

對**市，工商四稅增幅超過16個市(州)的平均增長水平，根據其省級工商四稅增收絕對額，省財政按省分成當年增量的5%給予獎勵。

③市州本級支持縣域經濟社會協調發展激勵性轉移支付

實行省管縣(市)財政體制后，省政府為了進一步調動市(州)政府幫助和支持所轄縣市大力發展縣城經濟的積極性，對**按照其所轄縣市財政收入增長享受的省財政

激勵性轉移支付補助額(含工商四稅激勵性轉移支付、地方一般預算收入增長激勵性轉移支付)和市對所轄縣市財政補助增加額，給予激勵性轉移支付補助。具體計算公式為：

某市本級支持縣域經濟發展激勵性轉移支付=[該市所轄縣市享受省收入激勵性轉移支付之和+該市本級對所轄縣市財政補助增加額]×省轉移支付補助系數

④財政改革與管理激勵性轉

移支付

部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購四大改革，是建立在公共財政的基礎，進一步加強財政監督管理，是市場經濟機制對財政運行的客觀要求。為了促進各市積極推進財政改革與管理，省財政專設財政改革與管理激勵性轉移支付，轉移支付資金分配按**市財政改革與管理工作的考核結果確定。財政改革與管理激勵性轉移支付，50%作為市財力，50%用于財政系統推進四項改革工作的人員培訓、宣傳發動、必要的設備購置等支出，并接受審計監督使用。

⑤煙草銷售激勵性轉移支付

為了支持我省煙草工業的發展，省委、省政府對各市支持煙草行業發展、完成煙草年度銷售目標任務情況進行考核，并通過轉移支付實施獎懲。

煙草銷售激勵性轉移支付的考核以省煙草公司下達各市(州)支持煙草公司銷量計劃和卷煙年銷售收入計劃為責任目標，并適當考慮卷煙銷量比上年實際銷量增減的因素，用公式表示為：

某市州卷煙銷售激勵性轉移支付=[(某市州年銷售卷煙實際完成數-某市州年銷售計劃指標數)/全省各市州銷售卷煙超計劃之和×50%+(某市州省產煙年銷售收入實際完成數-某市州省產煙年銷售計劃完成數)/全省各市州省產煙銷售收入實際完成超計劃之和×35%+(某市州年銷售卷煙實際完成數-某市州上年卷煙銷售實際完成數)/全省各市州卷煙銷量超上年之和×15%]×省對市州煙草銷售激勵性轉移支付之和

(2)政策性轉移支付

政策性轉移支付包括：省集中稅收增量返還政策性轉移支付、農村義務教育政策性轉移支付、公檢法司政策性轉移支付。義務教育、公檢法司政策性轉移支付專項用于保證教師、公檢法司干部工資的正常發放和機構的正常運轉；省集中稅收增量返還政策性轉移支付，用于推進鄉鎮綜合配套改革和支持市域經濟發展。

①省集中稅收增量返還政策性轉移支付

省集中稅收增量返還政策性轉移支付著力于提高地方財政基本保障能力，支持其經濟的發展。具體為：省財政對**市2004—2008年調整和完善分稅制財政體制省集中增量財力，給予全額返還。用公式表示為：

某稅種省集中增量財力=(該年該稅種完成數-2003年該稅種完成數)×(現行財政體制省分享比重-2002年體制調整前省分享比重)

當省集中某稅種財力為負值時視為零值，不與省集中其他稅種增量財力相抵。

②農村義務教育政策性轉移支付

近幾年來，由于我省部分縣(市)行政區劃變更，新洲區、黃陂區、江夏區、蔡甸區這些原屬縣(市)管理的農村中小學劃入**市城市區管理，為體現均衡性，將這些城區管理的農村義務教育納入全省農村義務教育政策性轉移支付范圍，總的原則是按學生數進行分配，同時按總人口計算的人均財力進行補助系數調整。

農村義務教育政策性轉移支付包括義務教育經費財務困難補助、缺編人員經費補助、超編人員經費補助、獎勵補助。用公式表示如下：

某地義務教育政策性專項轉移支付 = 該縣(市、區)義務教育經費財力困難補助 + 該市義務教育缺編(或超編)人員經費補助+ 該市義務教育獎勵補助

③公檢法司政策性轉移支付

公檢法司政策性轉移支付資金用于彌補公檢法司部門基本運轉經費不足，通過轉移支付，切實提高政法部門基本經費保障能力。主要根據政法標準人員經費需求、標準公用經費需求、政法標準政法人員、財政困難程度等因素測算的。計算公式如下：

某縣(市、區)政法需求缺口轉移支付 = 該縣(市、區)政法經費需求缺口×政法需求缺口轉移支付系數

其中：

某縣(市、區)政法需求缺口 = 該縣(市、區)公檢法司標準需求省對該市“兩獎一補”之和]×省轉移支付補助系數 + 人均補助水平偏低調增補助

地方補繳鄉鎮事業人員基本養老保險資金需求額

=該市鄉鎮事業人員數的標準×補繳基本養老保險的人平標準

5、調整工資轉移支付

調整工資轉移支付的目標是通過中央對地方的適當補助，緩解財政困難的中西部地區和老工業基地由于增加工資和離退休費而形成的財政支出壓力，促進調整收入分配政策在全國范圍內的貫徹落實。

1999年—2003年，中央四次增加機關事業單位職工工資和離退休人員離退休費，出臺發放一次性年終獎金和實施艱苦邊遠地區津貼政策。中央對地方四次調資轉移支付，每次補助地方的數額確定后，以后年度均作為基數定額補助。

6、專項轉移支付

與財力性轉移支付不同，財政專項轉移支付資金在撥付時即指定了使用方向，其使用必須依照相應的要求，除專款專用外，還包括事先確定好具體的項目和所需資金，以及撥款的對象和撥款的時間，有時還必需配套相應資金等。我市專項轉移支付資金用于公共支出、地區均衡發展等方面的支付比重較大，大多用于國家要求重點保證的支出項目，如社會保障、教育、衛生醫療、支農、糧食風險基金、天然林保護工程等生態環境建設等公共領域。

(二)2004年至2006年**市財政轉移支付制度的總量情況

1、財力情況

2004至2006年期間，**市財力呈穩步上升趨勢，按同比例計算，全市財政收入以年均28.13%的比率增長，同時全市財政支出以年均28%的比率遞增。我市全市財政收入由三部分構成：上劃中央“兩稅”收入與所得稅收入、上劃省收入和地方財政收入。2004年**全市財政收入288.59億，其中，地方財政收入完成129.21億，而全市財政支出163.85億。2005年，**市全市財政收入達到389.35億，地方財政收入達170.43億，全市財政支出204.9億。2006年，全市財政收入達502.3億，地方財政收入完成231.8億元，全市財政支出為298.2億。2004，2005，2006三年地方財政收入占全市財政支出的比例分別為：78.85%，83.17%和77.73%。

2、轉移支付總量情況及分析

為支持**市經濟的持續快速發展，中央、省①對**市的轉移支付力度在不斷加大。按寬口徑計算(將稅收返還和原體制補助計入全部轉移支付)②，中央、省對**市轉移支付總量2004年為74.04億，到2005年增加到84.82億，2006年則達到105.09億。

具體上，從財力性轉移支付來看，省對**市的稅收返還(包括“兩稅”返還與所得稅基數返還，其中所得稅基數返還為16.7億)在數量上始終占據我市轉移支付總額的絕對多數，從2004年的55.76億上升到2006年59.93億，占省對**市轉移支付總額的比例有所下降，從2004年的75.3%降至57%，這主要是由于省對**的一般轉移支付與專項轉移支付力度加大；省對**市的一般性轉移支付2004年數額為1.2億，2006年增加至10.67億，翻了近九番，占總額比從1.62%上升到10.15%；農村稅費改革轉移支付補助略有降低，從2004年的6870萬元減至6106萬元，占比從0.93%降至0.58%；緩解縣鄉財政困難轉移支付從2005年的6683萬元增至2006年的10311萬元，占比從0.788%增至0.98%。調整工資轉移支付補助小幅上漲，從2004年的5.1億增加至2006年的9.77億，占比從6.89%上升到9.3%；其他轉移支付略有增加，從2004年的5.1億到2006年的8.2億，占比從6.89%到7.8%。

專項轉移支付金額也逐年上升，2004年為3.66億，2005年為7.8億，2006年則達到12.89億，占比從2004年的4.95%上升到2006年的12.26%。

二、**財政轉移支付制度的作用及效果

(一)對地方財力的彌補

數據顯示，中央、省對我市的轉移支付已構成**市地方可用財力的一項重要來源。按寬口徑計算，從轉移支付總額占全市財政支出的比例來看，2006年為35.24%，2005年為41.39%，2004年為45.18%。

從市本級情況來看，2004至2006三年市本級轉移支付總額占地方財政收入的比例分別為：67.25%，58.69%，67.86%；轉移支付與市本級總支出之比分別為36.44%，34.1%，36%。可見，轉移支付資金為我市地方財政提供了額外的收入來源，彌補收支差額，增強了地方財政滿足社會公共需要的能力。

(二)對政策目標的貫徹

轉移支付資金的撥付與使用確保了政策目標的落實與貫徹。

以社保障專項轉移支付資金為例，社保資金的常規項目有50多個，廣泛分布于公共衛生，勞動就業，社會保險，社會優撫，社會福利，社會救濟與其他專項多個方面。

充分利用社保資金，**市近年來不斷加大了對社會保障的投入。2006年，**市籌措就業再就業、養老、撫恤救濟、城鄉低保等資金35.13億，開展國有企業下崗職工基本生活保障向失業保險并軌和“4555”人員社保援助，支持與全面落實新一輪促進就業再就業政策；安排資金21.3億元，確保養老金按時足額發放，落實企業離退休人員基本養老金提標政策；撥付資金6.15億元，支持開展城鄉低保、大病醫療統籌、殘疾人救助、“5個5”救助、鰥寡孤獨及乞討流浪人員救助等工作，完善社會救助體系；籌措資金5.14億元，做好國有困難企業關閉破產、企業軍轉干部、被征地農民基本生活保障、困難企業退休人員參加基本醫療保險等涉及民生事項的政策落實。

此外，2006年，**市還撥付農村稅費改革轉移支付資金2.8億元，確保農村義務教育經費需要和鄉鎮機構正常運轉；對“三農”投入20.85億元，重點支持農田水利等農村基礎設施建設，綜合開發高標準農田，推進農產品精深加工，農村公路、小城鎮建設，發展農村教育及文體事業，農村社會保障，農村合作醫療制度建設，落實各項惠農政策。

三、**財政轉移支付制度存在主要問題分析

近年來，上級部門非常重視**市的經濟發展，每年安排大量的轉移支付資金，**市社會事業和經濟建設都發生了顯著變化。但是，隨著財政體制改革的不斷深化，特別是分稅制已實施十多年，當前財政轉移支付也暴露出一些不容忽視的問題與弊端。

(一)轉移支付確定方法不科學

“基數法”即“存量不變，增量調整”。從一般性轉移支付來看，“基數法”限制了一般性轉移支付的作用。此外，省級政府對地方的稅收返還和原體制補助仍貫用按“基數法”確定，專項撥款有不少也采用“基數法”分配，只能增不能減。“基數”未能具體考慮我市體制、經濟結構、自然環境和人口狀況的發展等因素影響，忽視了不同地方的收入能力和支出需要的客觀差異，缺乏合理的客觀標準，導致了不規范的分配模式。不但不能解決長期以來形成的各地區財力不均問題，而且使現行的地方轉移支會制度依舊保持原體制的分配格局，起不到平衡地區間財力的作用。

(二)轉移支付形式不規范

現行的省以下財政轉移支付方式有稅收返還、原體制補助、專項補助、一般性轉移支付、各項結算補助和其他補助等，種類過多，錯綜復雜，政策指向不明確，多年沿襲的財政體制利益交錯，得不到良好的解決。轉移支付形式種類繁多，補助對象涉及各行業，缺乏統一、嚴密的制度，資金分配的標準或依據尚不夠科學，造成專款的分配過程不透明，資金零星分散，難以發揮財政資金的規模效應。這種多形式轉移支付制度，不可避免地使各級政府所承擔的公共事務劃分不穩定，省以下地方各級政府所承擔的公共事務與其財力不匹配。

從專項補助來說，由于專項轉移支付涉及基礎建設、教育科技、農村農民、文化衛生、社會保障、勞動就業等較多方面，有的專項過多，如衛生專項轉移支付幾近巧立名目，雜亂無章；有的專項太少，如基礎教育、科研、環保等方面，資金零星分散，難以重點突出。同時，上級專項補助地方支出的項目幾乎涵蓋所有預算科目，有的項目設置依據不足，失去政策導向作用；有的分類不科學，交叉重復，改變了原意；有的用途不明，事權界限模糊等等。并且，專項資金的分配使用缺乏事權依據，分配方法缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，容易發生“尋租行為”。

(三)影響地方預算的完整性

目前由于上級政府在安排補助下級專項補助資金時的預算不細化、用途較模糊，而且預算管理不透明、資金分配隨意性較大，致使下級政府無法全面掌握上級補助地方支出的規模和種類，在年初的預算安排中也無法準確編入上級補助的收入和支出預算。對于地方來說，每年的轉移支付是不可預測的，年初不能知道轉移支付的數量，無法和地方自主財力一起統籌考慮使用。同時，不穩定的專項轉移支付分配，使下級財政對上級財政的轉移支付難以準確預測，在編制年度預算時無法納入當年的財力安排，影響了預算的全面性和完整性。

此外，中央有些屬于自身職能范圍的支出政策，中央只通過轉移支付安排一部分資金，其他的要求地方安排配套資金。由于地方的財力年初預算已經有所安排，如果安排配套資金，對地方預算將造成較大沖擊。

(四)增加地方政府利息負擔

再者就是轉移支付的撥付不及時，地方不得不靠銀行貸款使資金按時到位，由此背上沉重的債務和利息負擔，更增加了地方的財力緊張程度。如社會保障專項轉移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由財力不足，必須依靠上級財政專項轉移支付來提供保障，如果上級財政的專項轉移支付資金不及時到位，下級為按時兌現落實政策，除財政拿出一部分進行補助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務包袱和利息負擔，更為為嚴重的是，地方財政并未將債務收支列入預算，因此債務負擔自然也就成為地方財政的無形缺口，當勉強維持政府運轉的地方財政在償還債務的情況下，必然擠占用來保工資、保運轉、保穩定的資金，甚至誘發專項資金的違規和錯位，嚴重侵蝕財政的根基。

四、創新現行財政轉移支付制度的若干建議

創新現行的財政轉移支付制度，首先要實現轉移支付制度的功能復位。財政轉移支付制度的主要功能就是縱向或橫向平衡財政。但是，中國現行的財政轉移支付的這種作用并不明顯：財政轉移支付的的趨勢是向財力發達地區集中，轉移支付資金中真正用于均等化的不多，沒有起到保證最低社會公共服務的作用。產生此現象的一個重要原因在于轉移支付的規定和做法雜亂無序，很不規范。因此，要調整并規范財政轉移支付，使轉移支付制度從形式到內容都符合規范化要求。

(一)短期思路：調整規范，合并相類似的項目，將已固化的專項并入一般性轉移支付等

簡化轉移支付種類，實行規范的轉移支付形式，首先應分類處理，將具有一般目的轉移支付性質的資金納入過渡期轉移支付，以確保資金的公平合理分配。對具有專項轉移支付性質的資金，應納入專項撥款的范圍，根據成本補償或其他原則，針對特殊政策目標進行分配。同樣，決算補助也要根據情況，能進體制基數的進基數，對其中具有財力補助性質的資金要納入過渡期轉移支付中。

其次，應根據我國的情況，確定合理的轉移支付形式。轉移支付形式的選擇主要依據兩條原則：一是在近期如何有利于新舊體制的銜接；二是我國現階段的實際情況。建議，我國的轉移支付可分為如下四種類型：

1、稅收返還。為了保持制度的延續性和穩定性，不對地方財政情況造成劇烈的沖擊，從目前的情況看，還必須在一定時期內保留稅收返還這種形式，等它的比重逐漸下降到一定程度時，再予以取消。

2、一般性的轉移支付或稱均等化撥款。在分配方法上，采用因素法，根據各地的客觀差異，確定不同的參數變量，再按照有關法定公式對各地區的補助額進行測算。在擴大“過渡期轉移支付辦法”規模，逐漸完善計算方法的基礎上，以之為主體形成我國的均等化撥款。

3、專項撥款。應該大力規模現有的專項撥款，使之成為國家在環保、產業等各個方面對地方政府加以引導，進行宏觀調控的重要手段。

4、分類撥款。建議設立分類撥款來貫徹國家的宏觀產業政策和區域經濟政策，主要是對地方的農業開發、交通運輸、通信、能源、原材料和教育、科技等方面的經濟發展和社會事業特定項目進行補助。

再次是應結合外部環境的變化和轉變管理機制的要求，清理現行專項轉移支付項目，使項目的設置更科學、合理。該項工作的重點為：規范政府行為，取消不合理的專款項目，如用于支持生產性企業的科技三項費用等；將部分具有財力補助性質、宏觀調控作用不明顯的專項補助改為一般財力補助，作為中央對地方一般轉移支付時考慮的調整因素。具體上，可將現有專項轉移支付項目分為取消類、整合類、固定數額類、保留類等四種類別，并分別處理。對到期項目、一次性項目以及按照新形勢不需要設立的項目，予以取消；對使用方向一致、可以進行歸并的項目予以整合；對每年數額固定，且分配到各省數額固定的項目，調整列入財力性轉移支付；對符合新形勢需要的項目繼續予以保留。目前中央財政加大對教育、社會保障、醫療衛生等關乎民生的社會事業投入力度大多采取增加專項轉移支付的方式，這是符合當前政策和管理方式需要的。從長遠看，管理制度完善后，一些專項轉移支付可以自然形成地方支出基數，相當于財力性轉移支付。

(二)長期思路：納入到整個財政體制的完善中考慮，通過體制完善促使轉移支付功能復位、改革現有行政體制

一級政府一級財政的結構是分稅制最基本的體制要素，這樣可以保持各級政府在財力上的相對獨立性，較好發揮激勵約束的作用提高各地方政府的積極性和水平。從我國目前財政體制看，五級政府、五級財政造成基層財政困難、主體稅種缺乏、難以進一步推進分稅制改革等問題，需要首先簡化財政管理級次。這樣做會使財政級次與政府級次出現一定時期、一定程度上的不對應，但從長遠看是應該最終對應起來的。簡化財政級次之后，鄉級政府隨著事權的大量減少，一般應轉為縣級政府的派出機構，而市級政府由于其事權與財權同縣級政府趨于一致，也需要改變原來的上下級關系，成為平級政府。同時，要做好精簡政府人員工作，使財政供養人口同扁平化后的政府級次相適應，減輕財政負擔。

2、改革財政管理體制

一是合理劃分各級政府的事權與財權。在市場經濟下，公共財政要求必須按公共物品的層次性來規范各級政府間的事權范圍。即全國性的公共物品由中央政府來提供，地方性的公共物品由地方政府來提供，這是劃分政府間事權的最基本的原則。對于財權的劃分，要兼顧公平與效率原則。即凡是對流動性生產要素所課征的稅，使用累進稅率的、具有再分配功能和經濟穩定功能的稅收歸入中央稅；屬于地方稅的則是一些對不流動的生產要素所征收的稅收和在經濟循環中比較穩定的稅收；受益稅和使用稅則可根據受益范圍分屬于各級政府。在此基礎上確立我國地方轉移支付的范圍。二是合理劃分稅收收入，建立和擴充地方政府的主體稅種。現在地方主體稅種只有營業稅，應進一步發展城建稅、房產稅等地方稅種。只有深化財政體制改革，省以下轉移支付制度才能真正完善起來。

3、統一轉移支付標準額度

轉移支付的最終目標是消除貧富差距，實現社會公平，這并非一朝一夕所能實現的。因此，在設計目標時，籠統地提出財力均衡或社會公平是遠遠不夠的。轉移支付目標的確定，應立足長期發展，針對地區間存在的財力差距，通過科學、規范的轉移支付制度和一系列政策措施來滿足社會共同需要，實現公共服務均等化為目標，從而消除地區間貧富差距。

用公式核定轉移支付標準額度是規范化轉移支付的主要標志，是世界各國經過多年探索得出的共同經驗，當然也是我國完善財政轉移支付制度的首要步驟和改革關鍵，為了更好地優化轉移支付政策的目標與運行，必須逐步由基數法向因素法過渡。采用“因素法”的關鍵問題是如何科學、準確地找出影響和決定各級政府收支的基本因素，主要有基礎因素(包括人口、土地、自然環境、行政機構等)、社會因素(包括市政建設、教育、衛生等)、經濟因素(包括人均gdp、價格差異、通貨膨脹等)。在此基礎上，按照各因素對地方財政收支影響程度的大小確定統計標準，并以此作為測定地方政府潛在稅收能力與支出需求的宏觀依據；然后根據地方的稅源、稅種以及稅基、稅率等測算出各級地方政府的理論收入；最后根據上述二者的差距推算出轉移支付的額度。這樣不僅可以有效地排除人為因素的影響，使政府轉移支付的額度較為公平合理，避免“基數法”模式下的利益沖突與磨擦，增加轉移支付制度的科學性與透明度，而且可以有效解決基數法中存在的區域不均、目標模糊、效率低下等問題，從而大大提高有限轉移支付資金的使用效率。

4、建立財政轉移支付評價、監督和考核機制

機構是執行制度的保證。目前，我省還沒有專門的轉移支付機構，可以考慮在人大財經委中設立“撥款委員會”，專門負責對財政轉移支付的申請和決策進行審批，并監督轉移支付資金的流向和使用情況，同時有權對各部委和各地方政府在財政轉移支付中的違規違法行為做出罰款決定、對直接負責的主管人員和直接責任人依法提出處理意見、必要情況下移送司法部門予以查處。這種方式實現了審批主體與決策協調主體的分離，有利于保證財政轉移支付決策的科學性和有效性。另一方面，要設計一套科學合理的效益評價與考核指標，據此對轉移支付資金的使用和效益情況進行評價和考核；此外，還應建立一套行之有效的監督制約體系，對財政轉移支付資金的分配程序、使用過程、經濟效益進行跟蹤反饋，確保資金使用效益的最大化。

第二篇：財政轉移支付制度思考

“市長之吻”引發的思考

最近廣東湛江市市長王中丙在國家發改委大門前親吻項目獲批文件的照片在網上廣為傳播。我們見識過熱戀情人的深吻，見過體育健兒親吻代表榮譽的獎杯，但親吻文件，卻是難見。有報道這樣描述“市委書記一個一個司、一個一個處去拜訪報告，一個上午來回跑了十幾趟??市長在發改委各部門來回做工作??市政協副主席成了‘空中飛人’，一下飛機就跑到國家發改委‘上班’”。看到這些，我們也許會理解文件獲批時王市長那深情一吻。當到發改委跑項目成為地方日常工作一部分，“空中飛人”，“蹲墻角”早已經是家常便飯的時候，項目獲得核準，34年的漫長等待終于有了收獲，換做我們也可能會有這樣的舉動。但是這種現象背后癥結值得深思。

在目前鋼鐵產能過剩的情況下，湛江市鋼鐵項目獲批，是不合時宜的。發改委作為政府的職能部門，什么項目適合在什么時候在什么地方開展，不是依靠科學決策，而是需要地方干部跑來跑去，這是什么道理？“跑部錢進”現象折射出的是中國財政體制的不完善。

第一：地方事權與財權的不對稱。經過分稅制改革，中央掌握了大部分財政收入，由中央和地方收入劃分表上可以看出，重要的財政收入來源都被中央控制，地方政府掌握的則是項目雜而收入少的種類。分稅制改革在收入方面有明顯的“集權效應”，但是在財政支出方面則有明顯的“向下擠壓”效應。地方收入不多，但是卻承擔著地方教育、衛生、文化、環境保護、社會保障和就業、城鄉社區建設、農林水等事務。事權與財權嚴重不對稱，地方政府在地方發展中缺乏資金，沒有資金，地方如何搞建設、搞發展。在這種情況下，地方政府就往往通過在京設立駐京辦等機構，周旋于中央各部門爭取從轉移支付中獲得盡可能多的蛋糕。地方為了獲取發展資金，自然要伸手向中央“要”，地方與地方之間機會博弈不可避免，“跑部錢進”現象也就越來越突出。地方作為獨立的行政單位必須擁有適當的財權，這是強化地方管理、完善地方服務、促進地方發展的必要條件。

第二：財政轉移支付制度總體設計存在缺陷，形式過多，結構不合理。分稅制改革實施以來，中央掌控了大部分財政收入，這促使中央意志能在地方得到有效貫徹，同時增強地方積極性，又把很大一部分財政資金通過轉移支付又還給了地方。在這種情況下，地方政府就往往通過周旋于中央各部門爭取從轉移支付中獲得盡可能多的蛋糕。我國在1994年分稅制財政體制改革的基礎上，逐步建立起轉移支付制度，形式主要有：稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付。隨著財政收入總量的增長，國家逐步加大對地方的轉移支付力度，轉移支付的結構也不斷優化，但是總的來看，均衡性轉移支付比重依然偏低，專項轉移支付比重比較大。專項轉移支付種類龐雜，幾乎涉及到了所有的支出項目。地方有機會可利用，所以才造成地方政府和部門“跑部錢進”現象突出。就我國目前的財政轉移支付來看，專項轉移支付規模的壓縮在壓縮，但這只是改變了中央轉移支付的流向，即從專項支付項目轉移至一般轉移支付領域。雖然一般轉移支付相對透明，各地希望爭取到更多金額的一般轉移支付這點不會變。因此，專項轉移支付規模的調整不會顯著緩解跑部錢進現象，最大的可能是改變地方所跑中央部委的部門和方式。

第三：財政轉移支付制度缺乏明確的法律規范。在中央財政支出中，對地方政府的稅收返還和轉移支付比例高達80%左右，2011年達到近4萬億。由于轉移支付的申請、使用、監管及責任承擔等缺乏嚴格的法律規范，導致轉移支付項目不能制度化，沒有規則可以遵循，只能由掌控權力的部門說了算。中央部門有時候也不搞調研，只是根據地方遞上的文件，幾個人開會討論便能通過幾個項目，遇到國家經濟刺激計劃實施，事關轉移支付的各個部委門前便是車水馬龍。

“市長吻文件”如此受關注，其反映出多少地方和部門的“跑部錢進”的艱辛，也在拷問中國財政制度到底如何改，走向何方。

“市長之吻”引發的思考

學校：鄭州大學 院系：公共管理學院 班級：行政管理二班 學號：20103330216 姓名：文晨陽

第三篇：財政轉移支付制度

我國財政轉移支付問題研究

----我國財政轉移支付的基本構成、弊端及其建議

【摘要】：我國現行的政府間財政轉移支付制度是在1994年實行的分稅制財政體制基礎上建立起來的,該制度是我國財政法體系中的重要內容。財政轉移支付是指一個國家的財政資金在各級政府之間的無償轉移。財政轉移支付制度是國家財政管理體制的重要組成部分,是世界上普遍推行的財政管理方式,其目的在于解決一個國家各級政府之間、不同地區之間的財政收入和財政支出之間的結構性失衡。該制度自實施以來也取得了很大成果,但不可否認的是,該制度至今仍存在著很多缺陷。正確認識,評價該制度,有利于我們將稅收等國家財產取之于民,用之于民。

【關鍵詞】： 財政 轉移支付 制度

一、財政轉移支付制度

財政轉移支付制度是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡而產生和發展的，是國家為了實現區域間各項社會經濟事業的協調發展而采取的財政政策。它是最主要的區域補償政策，也是世界縮小區域經濟發展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進區域經濟的協調發展上能夠轉移和調節區域收入，從而直接調整區域間經濟發展的不協調、不平衡狀況。轉移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財政資金轉移到社會福利和財政補貼等費用的支付上，以便縮小區域經濟發展差距。

二、我國財政轉移支付制度的基本構成1.稅收返還。其計算公式為：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T為第T年的稅收返還額，R為增值稅和消費稅的增長率。中央政府以1993年為基期年，以地方凈上劃收入額，即消費稅的100%加上增值稅的75%減去中央下劃收入，作為中央對地方的稅收返還基數，以確保地方政府財政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費稅平均增長率的1：0.3系數確定，即“兩稅”每增長1%，中央對地方的稅收返還增長0.3%.并以環比方式逐年遞增，也就是在新增“兩稅”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上劃中央收入達不到核定基數，中央按實際收入數返還。

2.體制補助和上解。分稅制改革后規定，原財政包干體制下中央政府對部分省、自治區的定額補助和部分省市向中央上解收入的辦法繼續實行。接受中央補助的地區繼續獲得補助，上解中央的地區，繼續實行定額上解。體制補助和上解是上下級政府之間的雙向財力轉移。

3.專項補助。指不包含在地方財政體制規定的正常支出范圍內，根據地方特殊情況，由中央財政撥付給地方。按規定用途使用的資金。專項補助范圍較大，除包括防治自然災害支出外，還有支援農業支出、基本建設支出、支援不發達地區和民族地區發展資金支出等，而且撥款額呈不斷上升趨勢。

4.一般轉移支付。作為分稅制改革的配套措施，1995年開始實行過渡期轉移支付，即從中央財政收入增量中拿出一部分用于轉移支付，緩解地方財政運行中的突出矛盾，體現對民族地區適度傾斜的政策，撥款金額和調節的范圍和力度都有限。2002年進行所得稅分享改革后，過渡期轉移支付改稱一般轉移支付。中央財政把所得稅分享改革增加的收入全部用于一般轉移支付，使其轉移支付額大大增加。目前接受一般轉移支付的省已達25個。一般轉移支付額主要按照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及轉移支付系數計算確定，凡標準財政收入大于或等于標準財政支出的地區，不納入轉移支付范圍，轉移支付系數參照當年中央對地方一般轉移支付總額、各地區標準收支差額以及各地區財政困難程度確定。

5.年終結算補助或上解。中央財政在每個財政終了后要與地方財政就上一個財政在財政體制之外發生的某些事項進行結算，如企事業單位隸屬關系在中央與地方之間發生改變、中央實施某項宏觀調控政策對地方財政收支帶來影響，都需要對由此產生的差額進行調節，這種調節既有中央對地方的補助又有地方對中央的上解，它也是上下級政府之間的雙向財力轉移。

三、我國現行財政轉移支付存在的弊端

（一）政府財權、事權劃分不對稱

中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來，對財權的劃分還比較明確，而對事權的劃分界定不清晰。財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權和財權支出范圍的隨意和盲目劃分，撥付出去的財政轉移支付資金的運用隨意性很大，產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區急需的公共服務因上下級政府推諉責任而無人提供的現象，而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，很難快速和明確地界定當事人之間的責任分配，由此導致財政支出整體效益的低下。

（二）財政轉移支付規模尚小

西方發達國家地方政府一級的財政收入有將近30%—40%來源于聯邦和州政府的財政轉移支付，有的基層組織如美國的學區有近60%來源于上級政府的財政轉移支付。現階段，我國的中央財政仍十分困難，使財政轉移支付制度缺乏充足的財力支持。1993年，中央財政收入占財政收入的比重為22%，到2003年已上升為54.6%.如果計入預算外收入部分，這一比例約45%.稅收返還是中央政府的法定義務，其目的不是為了扶危濟困，更不是為了實現公共服務均等化，應把稅收返還看作是地方對共享稅收入的分享。如果把稅收返還約4000億元計入地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。

（三）財政轉移支付結構不合理

在我國的財政轉移支付構成中，用于稅收返還及補助的數額偏大，而用于縮小地區差距的數額又偏小。如2003年中央財政總支出預算為15138億元，中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補助326億元，對地方的其他財政轉移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部財政轉移支付的43%.而稅收返還是以保證地方既得利益為依據的，實際上是對收入能力強的地區傾斜，與公共服務均等化的目標毫無聯系，致使西部許多地區由于財政均等能力不足長期無法實現財政平衡。稅收返還延續和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區差距。財政補助由于缺乏科學依據，透明度不高，隨意性很大，常常出現上下級政府討價還價的問題，明顯有失公平。專項撥款也由于缺乏完善的法律依據和有效監督，運作不規范，經常成為地方政府平衡地方財政的工具。

（四）財政轉移支付資金安排缺乏監督

長期以來人們對財政部門只管撥款。不問資金使用方向的現象已是見怪不怪了。我國較大比例的財政轉移支付資金在撥付到各部門之后就進入失控狀態。目前屢有項目重復設置、多頭審批、利用職權對本系統資金安排予以“照顧”的案例。這些違規做法使財政資金難以統籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團體主義和地方保護主義的毒瘤，嚴重違背了財政轉移支付資金撥付的目標和降低了資源配置的效率。

（五）財政轉移支付資金安排隨意性大

在分稅制國家里，有條件撥款（專項補助）的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級或多級政府共同分攤其成本費用的某些基礎性項目和公益事業項目內，專項補助資金的分配使用一般都有基礎設施建設法規或單項事業發展法規作依據。與之相比，我國目前的專項撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業，到處“撤胡椒粉”：同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權依據，亦無相應的基礎設施建設法規和單項事業法規可依，費用分攤標準和專項資金在各地區之間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現資金使用的分散、浪費和低效率。

（六）財政轉移支付標準不規范

在我國現行的財政轉移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學的依據。目前，仍然堅持“存量不動。增量調節”的原則，并在此基礎上采取“基數法”計算財政轉移支付的資金數額。另外還有一些財政轉移支付資金干脆就根據撥付者的主觀判斷，而不是根據一套規范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成財政轉移支付的盲目性和隨意性，使財政轉移支付演變為中央與地方之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉移支付的效率。這樣的財政轉移支付標準不僅不能適當的解決我國嚴重的地區間財政收入上的差異，而且加劇了這些地區間的公共服務水平上的差異。

（七）財政轉移支付立法不完善

我國財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監督機制不健全，主要表現在如下四方面：一是相關的法律法規體系的建設滯后，我國現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規章，還沒有專門的或者相關的規定財政轉移支付的法律。缺乏法律權威性和統一性，客觀上降低了財政轉移支付制度決策和運作的民主性和規范性。二是沒有專門機構對財政轉移支付進行統一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財政轉移支付之間目標不統一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標實現難以保證。三是財政轉移支付的決定與支付缺乏明確的程序規范。使支付對象、資金數額、支付時間、支付方式等方面都帶有隨意性和人為因素，四是對財政轉移支付違規違法行為責任的認定和處罰缺少全面、明確的規定，很多違法行為都以“內部處理”了事，造成了一些單位和個人對財政轉移支付的有關規定視而不見。影響了財政轉移支付制度的權威性。另外，審計部門對我國財政轉移支付資金的使用也監督不夠。

四、完善我國政府間財政轉移支付的建議

（一）進一步完善我國的分稅制財政體制，明確劃分中央政府和地方政府之間的事權、財權的范圍

財政轉移支付手段應當以事權和財權的明確合理劃分為基礎。我國憲法對中央政府和地方政府的職權進行了規定。政府間的事權劃分應當以成本效益分析為標準，將政府間相互交叉的事權徹底分開，明確各級政府的開支責任，對政府間的共同事務，應當按照支出責任和收益程度的大小確定負擔的比例，并以財政轉移支付的方式將資金歸集到具體事務的承擔政府。

（二）進一步提高兩個比重，擴大財政轉移支付規模

縱觀發達市場經濟國家的財政轉移支付，無一不是以中央擁有較大財力為基礎的。如美國聯邦政府掌握了全國財力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亞聯邦政府掌握了70%，加拿大和德國中央政府也集中了約50%的財力。我國自1994年分稅制改革以后，名義上中央財政收入占全國財政收入的比重已經上升到50%以上，但由于大量的稅收返還，中央財政實際可支配財力增量打了折扣。如果把稅收返還約計人地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。另外，我國財政收入總額占GDP的比重雖有所上升，但總體上還是偏低。所以，提高“兩個比重”在很大程度上制約著財政轉移支付制度的完善。另外。我國國土遼闊，地區差異大，并且處在由計劃經濟向市場經濟轉變、由二元經濟向現代經濟轉變、快速融入世界經濟體系、快速城市化的社會變遷過程之中，社會矛盾錯綜復雜，政府更需要擁有較為雄厚的財力。惟有如此，才能有效控制

社會秩序，有序解決社會矛盾，平穩推進社會轉型。當前。許多問題（如農村義務教育、農民醫療和養老保障等）的有效解決，也都有政府財力不足的制約。

（三）大力優化財政轉移支付結構

世界各國的政府間轉移支付，大都采取復合型，即多種轉移支付手法綜合地運用。一般說來，這些形式大致可分為一般性轉移支付、專項轉移支付和分類轉移支付三類。一般性轉移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉移支付，其目標是重點解決各級政府之間財政收入能力與支出責任的不對稱問題，使接受轉移支付的地區能有足夠的財力履行政府的基本職能，提供與其他地區大致相等的公共服務。專項轉移支付大多帶有定向支援、定向加強和委托辦理的性質和特點。分類轉移支付，一般只是指定轉移資金的大的使用方向，而不規定具體的使用項目，接受此種轉移支付的政府擁有一定的決策權。在選擇新的轉移支付形式時，上述三種當然都應加以考慮。但就我國近中期的實際情況看，當轉移支付的模式確定后，似應建立一種以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付作補充的復合型形態為宜。

（四）減少財政轉移支付中間環節，加強對財政轉移支付資金的監督和管理

對財政轉移支付的監督主要體現在：第一。加強法律上關于財政轉移支付法律責任的規定；第二，制定一系列的制度來達到監督財政轉移支付的目的。這些制度包括，對項目實行執行情況定期報告制度和對該項項目實行審計制度等：第三，加強和完善對財政轉移支付行為的審計監督。西方發達國家對財政轉移支付制度的審計監督相當發達，我們應當借鑒；第四，強調財政轉移支付資金使用的事后監督，特別對專項項目撥付，應當跟進后續的監督。使整個財政轉移支付在法制軌道中運行。

（五）成立專門的財政轉移支付機構

我國財政轉移支付的機構建設可借鑒澳大利亞模式——政府機構加咨詢委員會型，一是聯邦國庫部，二是聯邦撥款委員會。根據國外經驗和我國實際情況，可以成立一個專門機構來進行財政轉移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機構。該機構還可負責對財政轉移支付的最終效果進行調查、追蹤、反饋、監督和考評，使其社會效益和經濟效益盡可能統一，不斷提高財政轉移支付資金的使用效率。

（六）用“因素法”代替“基數法”計算財政轉移支付數額

因素法的基本特征是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人口密度等。可以在《過渡期轉移支付辦法》的基礎上進一步完善，設計出一套科學的公式，對各地的標準化收入能力和標準化支出需要進行測算，以此確定轉移支付的數額。在因素的選擇上，應全面、客觀，用稅制因素、人口因素、自然環境因素、經濟實力因素、社會發展因素和特殊因素等確定各地的需求水平。既要考慮各地經濟發展水平的高低、財政能力的強弱，又要考慮到各地公共商品和服務支出成本的差異。改革過程中，可以先選取一些最主要的和數據取得相對容易的因素，逐步擴大采用“因素法”核定的范圍，完善評估體系和公式設計。

（七）加強財政立法，制定中央級《財政轉移支付法》

世界上一些發達國家紛紛用法律來約束財政轉移支付行為。在德國，財政轉移支付的系數要由立法機構討論確定，財政轉移支付的目標、范圍等也被寫入法律，據以計算均等化撥款的稅收能力和標準稅收需求。其他一些技術性的比例，也用法律的形式加以明確規定：在日本，各級政府之間的財政收支劃分以及財政轉移支付的三種形式都有相應的立法：美國的主要專項撥款由國會法案確定等。他們對財政轉移支付中的若干內容，包括政府支出責任、收入劃分、財政轉移支付規模、結算辦法等，均以法的形式加以規定。因此，建議有關部門借鑒發達國家財政轉移支付經驗。對財政轉移支付制度的內容、具體用途、監督形式、處罰規則等，以立法的形式明確下來。

第四篇：財政轉移支付制度

關于省以下財政轉移支付制度，邱益中（2009）認為是現代市場經濟國家處理中央與地方(各級政府)之間財政關系及實現基本公共服務均等化和特定政策目標時,所普遍采用一種財政再分配制度。上海財政轉移支付制度建設是伴隨著上海財稅體制改革實踐同步進行的。張憲法（2005）認為對于轉移支付中的若干內容，包括政府支出責任、收入劃分、轉移支付規模、估算辦法等均以法律條文的形式加以規定，甚至計算轉移支付的一些技術性比例也用法律形式加以明確規定，而在我國對于轉移支付資金的管理沒有一套比較完善的制度安排，存在許多的問題和漏洞，財政轉移支付缺乏法律的支撐和保障，法律約束、監督機制不夠健全。田發、黃燕（2010）提出了轉移支付對控制行政成本的軟約束，以及資金下達存在時間滯后問題，目前，市對區縣轉移支付資金一般要在當年的11~ 12 月份才能確定，影響預算安排的嚴肅性，造成區縣財政在安排年初預算時，只能將估算的金額納入預算進行統籌安排；區縣財政需要隔年才能計算出區縣準確的轉移支付資金金額，影響全區的財力預測和區縣財政調整預算的安排，削弱了預算編制的準確性和預算執行的嚴肅性。楊聰杰（2006）認為分稅制最突出的弊端就是導致了基層財政困難和地區間差距的日益擴大。其中轉移支付制度的薄弱和不規范則是導致地區間差距拉大的因素之一。轉移支付是為了實現均等化目標,而我國的轉移支付制度推行的結果卻與均等化的目標形成了沖突。我們必須借助國家財政的二次分配職能,建立科學規范的轉移支付制度并加大規模和力度，盡量縮小區域財力差距,為新一輪的財稅改革做好先決條件。統籌區域發展。上海市青浦區財政局（2007）認為“十二五”規劃中提出適當賦予地方稅收管理權限、調整財政體制和加大一般性轉移支付力度，正是為地方擺脫土地財政而提出的解決路徑。上海財政局（2007）近日發布的《上海市財政改革和發展“十二五”規劃》中提出，要適當提高與服務業和制造業發展密切相關的稅種收入中區縣財政的分享比例，適當降低與土地、房產直接相關的稅種收入中區縣財政的分享比例；調整優化土地出讓金收入和農業土地開發資金分配辦法。上海財政局（2007）在《上海深化市區（縣）兩級公共財政體制改革研究》中則指出，計劃經濟下一些財政介入的一般性、經營性領域的事項患有嚴重的“政府依賴癥”，目前仍然處于政府財政的給養之下；一些對社會經濟發展具有戰略性、前瞻性的產業或企業，財政在其發展初期給予適當的輸血是完全必要的，但當其造血機制形成后，政府財政支出退出的步伐則相對緩慢；再加上一些原由財政全額承擔的社會事業項目，在市場化過程中已有部分轉化為準公共品或完全轉化為盈利性商品，但政府財政支出尚未及時退出。上述情況使得兩級政府在競爭性領域的公共支出規模仍然居高不下，中短期內公共支出“越位”現象難以消除。李小春、朱友國（2010）認為中國在五級政府的行政架構下，通過牢牢控制資金配置權，上級政府確保了下級政府的“聽話”和政令的暢通。但由于層層委托代理關系導致信息嚴重流失，其代價必然是資金使用效益的下降。政府是由具體的部門和行政官員組成的。應當看到，政府官員也是追求個人效用的理性人。就官員個人而言，主管領域社會事業發展、審批決策、職務晉升等帶來的成就感、職務消費乃至灰色收入等，都是其個人效用的來源。在存在多級政府、由行政主導政府間事權財權劃分格局的背景下，必然會出現“財力逐級集中、支出義務逐級下放”的局面。

第五篇：我國財政轉移支付制度

我國財政轉移支付制度存在的問題及對策分析

內容摘要：黨的十七大將完善財政轉移支付制度作為深化體制改革的重要內容。十七大報告指出，要健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。這就為完善財政轉移支付制度指明了方向。本文從理論與實踐相結合的角度，闡述了財政轉移支付制度的現狀、面臨的問題，并提出完善我國財政轉移支付制度的政策建議，以為我國宏觀決策提供參考依據。關鍵詞：財政轉移支付 稅收返還 財力性轉移支付 專項轉移支付

在我國，財政轉移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務，不僅是現代國家主權在民理念的重要體現，而且是國家政權及其財政合法性的基礎和來源。因此，財政轉移支付制度具有穩定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關系、實現各地財力均衡和公共服務均等化、促進社會和諧的重要制度安排。現階段我國財政轉移支付具有三個特征：一是總量持續增長。1995年中央的各類轉移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4．5倍。二是結構趨于優化。從轉移支付的結構看，體制性轉移支付的比重下降，專項轉移支付和一般性轉移支付比重上升，整個中央轉移支付的格局已由體制性轉移支付占絕對優勢，調整為各占三分之一左右，這標志著我國的轉移支付結構向著合理化的方向發展。三是作用日益凸現。主要表現在：彌補了地方財力的不足；支持了重大經濟改革；促進了地方相對均衡發展。我國財政轉移支付制度存在的問題及原因分析 我國的財政轉移支付制度是在 1994 年分稅制的基礎上建立起來的，是一套由稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付 3 部分構成的、以中央對地方的轉移支付為主的且具有中國特色的轉移支付制度。近年 來，隨著制度的不斷發展，轉移支付的功能得到進 1 步發揮。但是，由于受到一些因素影響，我國財政轉 移支付制度仍存在一些問題，特別是轉移支付結構本身制約了制度的發展。

（1）稅收返還 稅收返還是我國財政轉移支付的主要形式，是地方財政收入的重要來源。因此，稅收返還的設計合理 與否決定了整個制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數法進行分配，體現 了對收入能力較強地區的傾斜原則，維護了較富裕地區的既得利益，與縮小地區間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財政收入，但實際上，地方財政對這部分資金具有最終決定權。（2）財力性轉移支付 財力性轉移支付是為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，由中央財政安排給地方財政的補助支出。財 力性轉移支付是縮小地區財政差距的重要手段，應是財政轉移支付的主要組成部分。盡管 2006 年中央對地 方財力性轉移支付由 1994 年的 99。38 億元提高到 4731。97 億元，占轉移支付總額的比重由 21。6%提高 到 51。8%，但實際比重仍然較低。這主要是因為：我國的財力性轉移支付中有相當 1 部分具有專項用途，易與專項轉移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。（3）專項轉移支付 專項轉移支付是中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標而設立的補助資金，重點用于各 類事關民生的公共服務領域。地方財政需按規定用途使用資金。2006 年，中央對地方專項轉移支付已由 1994 年的 36137 億元增加到 441158 億元，年均增長 23。2%。專項轉移支付的總量呈上升趨勢并非好事，因為，在 3種轉移支付中，專項轉移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規范。現行專項 轉移支付分配方法沒有按照因素和公式來計算撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來 確定補助地區和撥款額，直接造成款項的分配過程不透明、項目設置交叉重復、資金投入零星分散，多頭 申請、重復要錢的狀況時有發生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災款等少數幾項之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現象非常普遍。筆者認為，產生上述問題的最根本原因在于我國財政轉移支付制度缺乏法律保障和有效的約束、監督 機制。法制化是財政轉移支付制度的重要基礎，健全的法規是規范轉移支付制度的有力保證。世界上許多 國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對財政轉移支付制度作出明確規定。相較之下，我國現行財政轉移支付制度的立法層次較低。近期目標應是逐步規范地方政府縱向轉移支付方式，優化轉移支付結構；遠期目標應是在分稅財政體制趨 于完善的情況下，抑制各地區間經濟發展的不平衡，實現公共服務的均等化。

三、完善我國財政轉移支付制度的若干建議

1.壓縮稅收增量返還，擴大一般性轉移支付。在我國目前地區差異較大的情況下，中央轉移支付應以實現財力均等化為主要目標，轉移支付也主要是一般性轉移支付和專項轉移，但體制性轉移支付占比較大，完全取消并納入一般性轉移支付將不利于改革的順利實施，建議分兩步調整轉移支付的結構。第一步，逐步壓縮稅收返還增量并作為擴大一般性轉移支付的資金來源，同時著力完善一般性轉移支付制度。一是逐步壓縮稅收增量返回。在五年內，分逐步減少稅收增量返回直至完全取消。二是擴大一般性轉移支付的規模，除壓縮的稅收返回增量用于一般性轉移支付外，應確保財政收入增量用于一般性轉移支付的比例，具體比例可采取三至五年一定的方式。三是規范一般性轉移支付分配辦法。應根據不同地區的經濟發展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區標準化收入和標準化支出，以因素法取代基數法，據此合理確定對各地區的轉移支付規模，同時公開一般性轉移支付的分配辦法、分配因素的基礎數據和分配結果。第二步，在今后一定時期內，隨著體制性轉移支付比重不斷減少，應取消體制性轉移支付，全部納入一般性轉移支付，按照規范的因素法分配。對調整工資轉移支付等財力性轉移支付也應逐步取消并納入一般性轉移支付。

2.清理整合專項轉移支付，增強分配的規范性、公平性和透明度。一是對現有的專款要認真進行清理，對情況已經發生變化，名不副實的專款和無法體現政策作用的專款應當堅決予以清理。清理出的資金原則上應用于一般性轉移支付。今后設立新的專款應限于中央事權事項或雖不屬于中央事權但帶有全局性以及外部溢出效應的事項。二是整合重復交叉的專款項目。在目前的情況下，要加強各部委之間的聯系溝通，統籌安排中央專項轉移支付資金，避免各自為政。三是以規劃為引導，以因素法為主規范專款分配。四是增強專款分配的透明度，對于采用因素法分配的，應公開分配資金至各省所采用的基礎數據，對于按項目分配的，應公開確定項目的標準，分配的結果也應向各省公開。

3.研究解決轉移支付在地方預算決算的編報問題。一是關于地方（省級）預算報告的編報問題。鑒于中央對地方的各項財力性轉移支付制度都有明確的規定和計算辦法，因此，將財力性轉移支付全額列入地方預算是合理的要求，不應存在技術上的問題。關于中央對地方的專項轉移支

付，確實存在政策變化和變化的問題，但從實際看，各個地方得到的中央專項轉移支付每年都在增長，因此，建議可按上年專項轉移支付基數列入預算，以適當留有余地。二是關于地方（省級）決算報告的編報問題。應該盡快出臺新的制度，明確要求將各類中央轉移支付包括中央對口部門下達的資金全部列入決算，改變各地各行其是、編報不完整的現狀。三是關于市、縣級預決算的編報問題。要從決算報告起步，將上級的所有轉移支付包括從專戶下達的資金全部列入市、縣本級的決算報告；另外，市、縣級的預算報告可考慮將財力性轉移支付先列入預算，但專項轉移支付較為復雜，暫先不列入預算。

4.建立專項轉移支付的績效評價制度，強化激勵約束機制。績效評價制度應體現轉移支付資金的政策目標，以量化指標為主。建議從投資性項目的評價起步，這些項目投資大，對國家和地方的影響大，既有社會效益，又有經濟效益，納入績效評價的技術性難度較小。同時，對專項轉移支付的公益類支出也要逐步納入評價范圍。公益類支出范圍很寬，如養老補助、失業補助、再就業補助、環保、節能等。這類支出社會效益顯著，經濟效益較差，績效評價的難度也相對較大。建議選擇某類公益性支出作為績效評價試點，摸索經驗，逐步擴大。而中央財政在分配專項轉移資金時，應結合上一年對專項轉移支付資金的績效評價結果，對專項轉移支付資金支出效益較好的地區適當加大投入力度，對支出效益不高的地區，要相應調減部分專項資金，以促進地方政府加強對專項轉移支付資金的管理。同時，人大、政府、財政都應采取相應的措施加強對中央轉移支付資金的監督，提高中央轉移支付資金的使用效益，審計部門也應當加大力度，開展對中央轉移支付資金的效益審計，并及時向本級政府報告審計結果。

5.完善財政轉移支付的法律制度。目前我國的政府間轉移支付制度依據的主要是1993年國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定和1995年財政部制定的過渡期財政轉移支付辦法等。上述決定和辦法屬于行政規章的層次，立法層次較低，缺乏權威性，制約了財政轉移支付制度的完善以及市場經濟體制改革的推進。

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