第一篇：推進政府間轉移支付制度法制化建設的思考（xiexiebang推薦）

《政府與非營利組織會計》論文

推進我國政府間轉移支付制度

法制化建設的思考

院系：財政稅務系

專業：財政學

班級：08050

2姓名：田大舜

學號：20084050212

推進我國政府間轉移支付制度法制化建設的思考

[摘要]：“十六屆五中全會”將協調區域經濟發展作為重點研究領域，認為要實現“五個統籌”，發揮財政的協調作用是關鍵一環，而其中最重要的就是完善政府轉移支付制度。然而，我國從1994年實行分稅制以來,對財政轉移支付只是通過一些政府規章進行規定，而沒有權威的法律制度對其進行約束。當前我國政府間轉移支付在實際運行中存在著比較多的問題，應該不斷完善和健全政府間轉移支付的法制化。

[關鍵字]：政府間轉移支付制度；轉移支付；法制化；

一、政府間轉移支付制度

政府間轉移支付,是指在一定的預算管理體制下，中央政府與地方政府之間或上級與下級政府之間財政資金的轉移(包括下撥和上繳)。政府間的轉移支付實際上是存在于政府間的一種補助[1]。

1994年分稅制改革實施后，為保證新體制的順利運行，我國建立了稅收返還制度。1995年為加強中央政府對地區間財政差異的調節作用，建立了過渡期財政轉移支付制度。2001年進一步完善財政轉移支付制度，開始實行一般性財政轉移支付制度。經過幾次改革，形成了以中央對地方的轉移支付為主的且具有中國特色的轉移支付制度。

二、我國政府間轉移支付的目標

1．實現社會公平是政府間轉移支付制度的終極目標[2]。

中央政府運用政府間轉移支付制度可以調節不同地區的收入水平，使各地區全體成員都能夠享受到大體均等的社會公共服務，以實現社會公平。

2．實現經濟相對均衡發展是政府間轉移支付制度的基本目標[3]。

經濟實現相對均衡發展是公平和效率的要求，只有實現了經濟相對均衡發展，落后地區才能有力量為本地居民提供各項最基本的公共服務，才能最終實現社會公平。

3．實現各級政府財政能力和公共服務水平的均等化是政府間轉移支付制度的直接目標[4]。

均等化的財政能力意味著落后的地區財政也有能力為本地居民提供與發達地區大體均等的公共服務。由于市場的非均衡會導致財政的非均衡，所以建立轉移支付制度就是要以財政均衡來解決市場的非均衡，使各地政府提供大致均等的公共服務。

三、我國政府間轉移支付的現狀

雖然我國已有將近16年的政府間轉移支付的實踐，但對政府間轉移支付只是通過一些政府規章進行規定，還沒有權威的法律制度對其進行約束，現行的政府間轉移支付制度并不成熟。

專項撥款和結算補助的分配缺乏規范科學的法規依據和合理的分配標準，在實際操作中受人為因素的影響很大，帶有很大的隨意性。至于財政轉移支付資金能否按時按量到位，能否專款專用，還沒有專門的機構對此進行檢測和評價，也沒有相關法律作為準繩。即使轉移支付資金到了作為接受方的地方政府手中，地方政府如何分配和使用這些資金仍是一個比較復雜的問題。這也就導致了有些政府官員貪污腐敗。如2002年底，129個中央預算單位財政撥款結余646.03億元，財政部在核定2003年部門預算時，僅將其中56.65億元納入部門預算，其余的589.38億元發生資金沉淀。

各級財力分配的比例不甚合理，由于事權的下放,地方政府承擔了較多的經濟和社會發展責任,而財力并不是非常適應,特別是基層政府缺乏主體稅種。

在我國政府間轉移支付體系中稅收返還占最大比重，采用基數法計算后，發達地區稅收返還的多；相反，中西部貧困地區稅收返還的就少。如此便加劇了地區間的財力失衡，這與政府間轉移支付制度的目標背道而馳。

如此可見我國目前仍實行的不是很規范的轉移支付制度。[5]

四、推進我國政府間轉移支付制度法制化建設的必要性

各國的財政轉移支付制度一般都具有明確的法律依據。如美國的各項轉移支付都要根據有關法律規定并以法律形式確定下來，作為各級政府間進行轉移支付和接受轉移支付的基本依據。

然而我國《政府間轉移支付法》還沒有制定。通過對我國當前政府間轉移支付的現狀的分析，按照依法治國的要求，我國政府必須加強財政立法工作,盡快建立和健全有關財政轉移支付的法律,并輔之以相關的法規、規章和制度,把財政轉移支付納入法制化、規范化、程序化和透明化的軌道。要使財政轉移支付的各個環節都有法可依,保證財政轉移支付的權威性和穩定性。

另外，在建立和健全我國轉移支付制度時，重點應放在以下方面：一是通過立法來保證政府間轉移支付政策的穩定性、連續性和嚴肅性，杜絕朝令夕改、隨心所欲的現象；二是加強司法、審計等部門的監督工作，確保政府間轉移支付的實施效果。同時，應盡快健全相應的管理機構。對各種資金的使用情況要進行審計檢查。對違反規定的要嚴肅查處,觸犯刑律的要予以法辦。還要積極創造條件加強對于財政轉移支付的輿論監督和群眾監督。

參考文獻：

[1]安秀梅.財政學[M].北京：中國人民大學出版社，2008:293.[2][3][4]安秀梅.財政學[M].北京：中國人民大學出版社，2008:296-297.[5]楊聰杰.論協調區域發展的財政轉移支付制度創新[Z].Interner.2006年12月16日.

第二篇：第九章政府間的轉移支付制度教案

第九章政府間的轉移支付制度

教學要求：通過本章學習，目的是希望可以讓學生對政府間的轉移支付制度有全面的了解，掌握我國財政轉移支付的原則以及支付額的確定方法，認識我國現有轉移支付制度的結構，存在的問題，并思考如何進一步完善。

本章提要：財政轉移支付制度是政府間財力單方面轉移的制度體系。轉移支付制度的成因：一是調節財政縱向和橫向平衡，實現全國各地公共服務水平的均等化；二是消除公共產品的外溢性；三是實現中央政府的調控意圖。

轉移支付模式按照轉移方向有縱向轉移支付和橫向轉移支付兩種。轉移支付由多種形式構成，通常采取公式化轉移、成本補償性補助和專項補助等補助金制度和稅收分享制度；從資金用途看，轉移支付有無條件撥款和有條件撥款兩類，通常均衡撥款是核心。

我國廣義的轉移支付體系具體包括稅收返還、體制補助或上解、年終結算補助或上解、專項轉移、公式化的轉移支付制度等5種形式；總體上是“分級包干”體制和分稅制中提出的轉移支付的混合體。1995年后，以因素法為基礎計算標準收、支的過渡性轉移支付，屬于一般性財力均衡撥款。其特點：一是不調整地方既得利益，中央從收入增量中拿出一部分資金用于過渡期財政轉移；二是力求公平、公正“過渡”的特點較明顯；三是突出重點，體現對民族地區的照顧。目前我國財政專項撥款的項目主要包括農村稅費改革設計的公式化專項轉移、緝私罰沒收入轉移支付、天然林保護減收轉移支付，等等。本章關鍵詞：均衡轉移，標準收支，專項轉移

教學重點難點：重點：政府間轉移支出的涵義、類型，我國現有轉移支付制度的結構、缺陷和完善以及一般性轉移支付。難點：一般性轉移支付額的確定和客觀性轉移中標準支出、影響因素和標準收入的確定。教學過程：

政府間財政轉移的基本原理

一、政府間財政轉移支付的含義

轉移支付、政府轉移支付、政府間轉移支付、政府間財政轉移支付四者概念的區別。轉移支付是指貨幣資金、商品、服務或金融資產的所有權由一方向另一方進行單方面的無償性轉移，轉移的對象可以是現金，也可以是實物。

政府轉移支付包括兩個層次，一是指國際間的轉移支付；二是一個國家內部的轉移支付。政府間轉移支付就是一個國家內部的各級政府之間或同級政府之間在既定的職能、支出責任和稅收劃分框架下，通過財政性資金的撥付來調節各政府收支水平的一項制度。政府間財政轉移支付屬于政府轉移支付中的一部分，當財政全面管理政府的一切資金時，政府間轉移支付和政府間財政轉移支付這二者的概念相同；否則政府間轉移支付的涵蓋范圍大于政府間財政轉移支付。政府間財政轉移支付制度的建立和完善成為分稅制財政管理體制的重要內容。

二、政府間財政轉移支付制度的成因

（一）調節財政縱向和橫向平衡

1．縱向失衡。這是指由于地方政府所承擔的支出責任與它們的收入能力不相匹配所造成的地方本級財政收支的不平衡。

2．橫向失衡。這是指由于各地方政府間收入增長能力與支出需求存在差異而造成的地方政府間的不平衡。

（二）消除公共產品的外溢性

（三）實現中央政府的調控意圖

三、政府間財政轉移支付的模式

（一）縱向轉移支付

縱向轉移支付是指上下級政府間的資金轉移，既包括上級財政的向下撥款，也包括下級財政對上級財政的上繳，也稱“父子資助式”。即上級政府通過特定的財政體制把各地區所創造的財力數量不等地集中起來，再根據實施宏觀調控的需要和各地區財政收支平衡狀況，將集中起來的部分財政資金不等地分配給各地區，以此實現各地區間財力配置的相對均等。

（二）橫向轉移支付

橫向轉移支付是指同級地方政府間發生的資金平行轉移，一般是富裕地區向貧困地區提供資金援助，也稱“兄弟互助式”。

（三）縱橫交叉轉移支付

即以縱向轉移為主，橫向轉移為輔，縱橫交叉，相互配合。中央政府的縱向轉移支付側重于實現國家的宏觀調控目標，地方政府間的橫向轉移支付主要用于補充經濟不發達地區的財力不足。

四、政府間財政轉移支付的方式 轉移支付由多種方式構成，通常采取公式化轉移、成本補償性補助以及專項補助等補助金制度和稅收分享制度。

1．按稅收來源地劃分收入的方法形成的共享稅。

2．公式化轉移支付。即借助客觀因素來確定量化標準而進行政府間的收入轉移。均等化的公式轉移意味著取消主觀判斷，具有客觀性，便于實現資金分配的透明性、確定性和公平性。3．成本補償性補助。這是以補償項目的外溢性為主要目的進行的有條件補助，補助時中央給地方從事某種活動的全部或部分（地方配套資金）費用，因此，成本補償性補助與政府支出項目緊密聯系在一起。

4．專項補助。即中央財政向地方財政的專項撥款。它是指中央財政根據特定用途及地方的特殊情況，將自己掌管的財力撥付給地方財政的專項資金。

五、政府間轉移支付的主要類別

（一）按撥款的限制性為依據劃分為均衡撥款和專項撥款

（二）按撥款的目的為依據劃分為收入均等化撥款和收支均衡撥款

（三）我國的轉移支付劃分為財力性轉移支付和專項轉移支付 第二節我國政府間轉移支付體系的基本構架

一、政府間轉移支付的結構

（一）我國廣義的轉移支付體系

我國轉移支付體系是“分級包干”體制和分稅制中提出的轉移支付的混合體，轉移支付形式具有多樣性，具體形式有5種。稅收返還。

2．體制補助或上解。3．年終結算補助或上解。4.專項轉移。

5．公式化的轉移支付制度。

（二）我國財政預算管理體制的創新

1．以獎代補。以獎代補主要適用于對縣級財政關系的協調。2．實行中央、省、市縣三級財政管理體制。

（三）我國政府間轉移支付制度的法規體系 1．一般財政轉移支付。2．專項轉移。

二、我國轉移支付制度的缺陷

（一）制度欠規范、轉移支付項目不合理，資金監管不力，效益低下,均衡效果差

（二）轉移支付結構上，稅收返還和專項撥款比重過大，沒有達到地區均衡效果

三、我國轉移支付制度的完善

（一）合理確定目標，增強各級政府收支關系的對稱性

（二）調整轉移支付結構，加大均等化轉移支付數量，強化公平的力度

（三）改基數法為客觀因素法

（四）借鑒國際經驗形成規范的轉移支付公式 第三節我國均衡性轉移的總體設計 一、一般均衡性財政轉移支付的基本原則 1．不調整地方既得利益。2．力求公平、公正。

3．突出重點，體現對民族地區的照顧。

二、均衡撥款制度建設的基本思路

國際通行的規范的均衡撥款應參照各級地方政府的標準收、支確定，“標準收入”是按照各地自有及共享收入項目的實有稅基和平均的收入努力程度估算的應有收入；“標準支出”是指在相同的支出效率前提下，實現同等水平公共服務能力所需的財政支出。在我國，由于一些基礎數據難以取得，大部分項目的“標準收支”測算比較困難，而且又由于中央政府轉移支付的財力有限，客觀因素不全面、不準確，以及支出確認方法具有差異性等方面的原因，使得一般的均衡撥款方法不能完全反映中央政府的政策取向和各地客觀支出的需要，因此，應該增加對民族地區的政策性轉移支付。三、一般性財政轉移支付額的確定 一般性轉移支付額的計算公式表示為: 某地區該地區該地區該地區

一般性轉＝(標準財一標準財)×轉移支 移支付額政支出政收入付系數

第四節客觀性轉移中標準支出的確定

一、標準財政支出的改進趨勢

（一）支出項目的分類更加細化

（二）按影響支出的有關因素分別建立支出模型

（三）因素選擇更加合理

（四）計算方法更加科學規范化

二、地方標準支出的分項測算

(一)行政和公檢法部門標準支出的測算

行政公檢法部門標準支出分標準人員經費和標準公用經費兩部分分別計算確定。1．標準人員經費。2．標準公用經費。

(二)教育部門標準支出的測算

教育部門標準支出分人員經費、事業費和取暖費三部分，按省、地市、縣三級分別測算。人員經費標準支出。

2．事業費補助標準支出。3．教育部門取暖費標準支出。

（三）農林水等部門取暖費支出的測算 取暖費支出測算按照標準財政供養人數和人均取暖費支出標準分省、地、縣三級計算確定。(四)城市維護建設標準支出的測算

城市維護建設支出主要用于城市道路等基礎設施、城市公用事業以及城市住房建設等方面。(五)工會經費、住房公積金標準支出的測算

工會經費、住房公積金按測算各部門標準支出中人員經費的一定比例計算。(六)社會保障補助標準支出的測算 1．養老保險基金補助支出。

2．國有下崗職工基本生活保障支出。(七)困難企業職工取暖費標準支出的測算(八)撫恤和社會救濟標準支出的測算(九)離退休經費標準支出的測算(十)糧食風險基金標準支出的測算(十一)農業生產標準支出的測算(十二)地質災害治理標準支出的測算(十三)廉租房建設標準支出的測算(十四)鄉村道路建設標準支出的測算(十五)村級管理標準支出的測算

第五節客觀性轉移中影響因素的確定

一、客觀因素的選擇

（一）客觀因素通過回歸分析方法篩選確定(二)公用經費的影響因素

1．公用經費影響因素的選擇。2．計算公用經費采用數據的來源。

二、標準財政供養人口指標的核定方法(一)標準在職職工人數的測算 1．省級標準在職職工人數。2．地級標準在職職工人數。(二)標準離退休人數測算說明。

第六節客觀性轉移中標準收入的確定

一、標準收入測算方法的變遷

國際上對地方收入能力進行分析的通行做法是按照稅基和稅率計算標準收入。嚴格意義上的標準財政收入，一般根據各稅種的不同情況，分別采用“標準稅基×標準稅率”和“收入基數×（１＋相關因素增長率）”等辦法計算確定。我國對標準財政收入的確定口徑經歷了不同的變化過程。

（一）1995年的采用“財力”指標 1．“財力”指標的計算口徑

財力=地方本級收入+體制補助(或－體制上解)+稅收返還 2．收入努力不足額的計算

（二）1996年后采用“標準收入”指標

（三）地方標準收入的構成

各地區地方標準收入=該地區地方本級標準收入+中央補助該地區收入－該地區上解中央支出

二、2003年標準收入的分項測算(一)增值稅標準收入的測算 增值稅應征收入的計算公式為:

(二)營業稅標準收入的測算

1．不同稅目的營業稅采取不同的方法確定。營業稅標準收入測算方法用公式表示為: 2．“四行業”營業稅應征收入根據決算收入統一適當調整。（1）建筑業營業稅應征收入的測算。

某地區建筑業營收稅應征收入=該地區建筑業總收入×建筑業營業稅分類有效稅率 建筑業營業稅分類有效稅率=分類建筑業營業稅總收入÷分類建筑業總收入×100％（2）餐飲業營業稅應征收入的測算

某地區餐飲業營收稅應征收入=該地區餐飲業零售總額×餐飲業營業稅分類有效稅率 餐飲業分類有效稅率=分類餐飲業營業稅總收入÷分類餐飲業零售總額×100％（3）銷售不動產營業稅應征收入的測算

某地區銷售小動產營收稅應征收入=該地區商品房銷售額×商品房銷售業營業稅分類有效稅率

商品房銷售營業稅分類有效稅率=分類銷售不動產營業稅總收入÷分類商品房銷售總額×100％

（4）公路運輸業營業稅應征收入的測算

某地區公路運輸業營業稅應征收入=該地區公路運輸周轉量×公路運輸業營業稅分類有效稅率

公路運輸業營業稅分類有效稅率=分類公路運輸業營業稅總收入÷分類公路運輸總周轉量×100％

（三）城市維護建設稅標準收入的測算 城市維護建設稅標準收入根據增值稅、營業稅標準收入和消費稅實際收入與各地區城市維護建設稅有效稅率計算確定。用公式表示為：

(四)資源稅標準收入的測算

資源稅標準收入的計算公式為：

(五)城鎮土地使用稅標準收入的測算

城鎮土地使用稅應征收入用公式表示為：

(六)農業特產稅標準收入的測算

農業特產稅是以農業特產收入為征稅對象，包括農林牧漁各業生產的初級產品和初級加工產品收入。農業特產稅稅率有地方統一稅率，也有由各省、自治區、直轄市人民政府在國家規定的幅度內自行確定的稅率。(七)個人所得稅標準收入的測算 個人所得稅應征收入計算公式為：

1．工資薪金所得稅應征收入。2．個體工商業戶所得稅應征收入。(八)企業所得稅標準收入的測算 應征收入的計算用公式表示為：

(九)房產稅標準收入的測算 房產稅應征收入計算公式為：

某地區該地區納分類房該地區納分類房分類

房產稅 = 稅范圍的×產稅有= 稅范圍的×產稅決算÷房產價×100％ 應征收入房產價值效稅率房產價值數總和值總和(十)農業稅標準收入的測算

2003年農業稅標準收入根據農村稅費改革標準收入測算方法測算。即根據1996～1998年三年農業稅平均收入，考慮農業特產稅轉為農業稅增收因素后計算確定。最后，根據各地2001年農業稅的實際收入的比重適當調整。第七節政策性轉移支付的設計

一、政策性轉移支付的范圍 為貫徹《民族區域自治法》，幫助民族地區解決財政困難，過渡期對民族省區、非民族省區的民族自治州，增加政策性因素財政轉移支付。隨著中央財政轉移支付資金的增加，政策性轉移支付對象應逐步擴大到非民族地區的革命老區和列入國家“八七”扶貧攻堅計劃的國家級貧困縣。

二、政策性轉移支付因素的選擇(一)人均財力

“財力”是指在既定的財政體制下，地方政府可自行支配的財政預算內資金。(二)財力增長率

三、政策性轉移支付額的計算

（一）對民族省區的政策性轉移支付

少數民族省區包括內蒙、廣西、貴州、云南、西藏、青海、寧夏、新疆。1.1995～1996年間政策性轉移支付額的確定。

2.1997年后，對民族省區政策性轉移支付的確定。

（二）對非民族省區民族自治州的政策性轉移支付 1．州政策性轉移支付額的確定。

2．對民族自治州政策性轉移支付的計算步驟。

四、政策性財政轉移支付的總體變化

（一）1995～1997年政策性財政轉移支付的變化

（二）2003年起中央對民族地區轉移支付資金的確定 1．計算與增值稅增量掛鉤的轉移支付額。2．計算確定按因素法分配的轉移支付額。第八節緩解縣鄉財政困難獎勵和補助

一、我國縣鄉財政的困難表現的特征及成因

（一）縣鄉財政困難的特征

（二）縣鄉財政困難的成因

二、緩解縣鄉財政困難獎勵和補助的項目：三獎一補

（一）中央財政對地方緩解縣鄉財政困難獎勵和補助 1．財政困難縣。

2．財政困難縣增加的稅收收入。

3．市級政府增加的對財政困難縣財力性轉移支付。4．獎勵系數和獎勵資金的分配。

（二）對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵

（三）對產糧大縣給予獎勵 1．獎勵原則。

2.獎勵因素及權重。3.測算數據來源。4.獎勵入圍條件。5.獎勵系數。

6.獎勵資金分配、撥付及用途。7.獎勵資金的管理與監督。

（四）對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助 1.對省市級政府財力向下轉移較多的地區給予補助。

2.對機構精簡進度較快、財政供養人員控制有力的地區給予補助。

三、“三獎一補”政策的特點

（一）“三獎一補”的屬性 1．“三獎一補”是對一般性轉移支付的重要補充。2．“三獎一補”在政策目標和作用機制方面與一般性轉移支付有所不同。

（二）建立健全監督約束機制

1．建立地方財政運行監控和支出績效評價體系。2．建立地方財政報告機制。

3．中央財政對地方的專項檢查制度。第九節財政專項撥款的管理規范

一、農村稅費改革的轉移支付

（一）農村稅費改革轉移支付的必要性

（二）農村稅費改革轉移支付的目標和原則 1．統一與規范原則。2．公正與合理原則。3．公開與透明原則。

4．體現對農業主產區的照顧原則。

（三）農村稅費改革轉移支付數額的確定

（四）農村稅費改革轉移支付的配套措施

二、緝私罰沒收入的轉移支付

（一）緝私緝毒辦案的收入管理 1．稅收管理。

2．非稅收入的管理。

3．緝私緝毒辦案的收入歸屬于中央財政。

（二）緝私辦案經費開支的管理 1．緝私緝毒辦案經費的開支范圍。2．緝私緝毒辦案經費的開支范圍。

（三）緝私罰沒收入轉移支付資金的分配

1．緝私罰沒收入的資金分配比例和轉移支付的原則。2．緝私罰沒收入轉移支付資金分配的計算公式。3．資金撥付和管理的要求。

三、天然林保護減收的轉移支付

（一）補助方法的確定 1．補助范圍。2．補助期限。3．補助原則。

4．省以下轉移支付辦法。

5．轉移支付資金的撥付和清算。

（二）轉移支付數額的計算 某地區天然林該地區原該地區

保護工程減收＝木特產稅＋其他稅種×68％ 轉移支付額減收額減收額

1．原木特產稅減收額的確定。

2．增值稅減收額的確定。增值稅按兩個環節計算。

（1）原木初加工環節，包括對鋸材和膠合板征收的增值稅，按鋸材和膠合板減產量和增值稅率計算；

（2）鋸材和板材再加工環節，包括對木地板、裝飾板、家具等木制品征收的增值稅，按各地初加工環節增值稅的兩倍推算。3．營業稅減收額的確定。4．企業所得稅減收額的確定。

5．城建稅和教育費附加減收額的確定。6．地方其他相關收入減收額的確定。

思考題：1.財政轉移支付制度的含義和成因。2.轉移支付模式有哪兩種？ 3.轉移支付的方式及其功效。

4.我國轉移支付體系由哪些形式構成？ 5.政府之間的財政轉移可分為哪幾類。6．我國均衡性轉移的特點。

7.我國均衡轉移中標準收入的確定方法。8.我國均衡轉移中標準支出的確定方法。

9.我國均衡轉移中標準財政供養人員的確定方法。10.我國均衡轉移中對客觀因素的選擇方法。11.我國政策性轉移的確定方法。

12.我國的專項財政轉移包括哪些項目內容。13．農村稅費改革設計的公式化專項轉移。14．緝私罰沒收入轉移支付的分配方法。15.天然林保護減收轉移支付的確定方法。

第三篇：政府間轉移支付調研報告

關于進一步完善政府間轉移支付的若干思考

黨的十八屆三中全會《決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立

現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。《決定》還強調，要完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規范專項轉移支付項目。

政府間轉移支付是市場經濟國家處理中央與地方政府間關系的普遍做法和財政制度安排。建立有效的政府間轉移支付制度對于建立中國特色社會主義現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性，實現公共服務均等化，促進經濟社會協調發展起著至關重要的作用。1994 年實行分稅制改革開啟了我國政府間轉移支付的歷程，從總體上看，轉移支付進一步優化了我國政府的宏觀調控能力，在一定程度上縮小了地區間的財政差異，促進了區域經濟協調發展。但在分稅制改革后較長一段時期內，我國轉移支付體系還帶有明顯的過渡性色彩，距離財政能力均等化的目標還有很大差距，轉移支付的效率總體上還不高，總體設計有待改進，整體結構不盡合理，法制化建設滯后等問題，影響了轉移支付作用的有效發揮。因此,在新一輪財稅體制改革中，進一步完善政府間轉移支付勢在必行。

一、中國政府間轉移支付現狀及存在問題分析

政府間轉移支付是指一個國家的各級政府之間，在既定的職責、支出責任和稅收劃分框架下財政資金的無償轉移。包括上下之間的縱向轉移和地區之間的橫向轉移。實行轉移支付的目的是解決中央與地方財政之間的縱向不平衡和各地區之間的橫向不平衡、解決轄區間外溢性問題和增強中央政府的政治控制，其實質是一種財政補助。政府間轉移支付體現國家的宏觀經濟財政政策，具有事權與財權的對稱性、資金流動的雙向性、制度管理的科學性、政策實施的統一性和法制性等特征，一般分為一般性轉移支付和專項轉移支付。

政府間的轉移支付是財政分權體制的重要組成部分，我國在1994年分稅制改革以來，中央財政在保留原體制補助、上解、專項撥款和結算補助的基礎上，逐步建立和完善了稅收返還及財力性轉移支付制度，形成了現行中央對地方數額龐大、種類繁多的補助體系。據統計，2012年中央對地方的稅收返還和轉移支付合計45361.68萬元，比1994年的2390億元增長了19倍，占當年地方公共財政支出總額的46%。中央對地方轉移支付40233.64億元，其中：一般性轉移支付21429.51億元，占53.26%；專項轉移支付18804.13億元，占46.74%。近20年來，我國政府間轉移支付力度的加強和制度機制的日趨完善，抑制了日趨擴大的區域經濟發展差距，強化了中央政府的宏觀調控能力，促進了區域經濟的協調可持續發展。

我國政府間轉移支付在發揮巨大作用的同時，其制度設計上的缺陷及在運行中遇到的現實問題已逐步顯現出來，目前主要面臨以下幾方面的問題和困境：

(一)總體設計有待改進

我國現行的政府間轉移支付體系設計中，仍具有過渡性性質，帶有較深的舊體制的烙印。

一是稅收返還占據一定的比例。稅收返還的設計是以保證地方既得利益為出發點的，是中央和地方政府間收入分享的特殊形式，實際上地方財政對這部分資金具有最終決定權，因此它不具有均等化功能。

二是一般性轉移支付制度尚未建立。現行轉移支付中相當一部分是起因于中央特定政策的出臺，這在一定時期內發揮了重要作用，但隨著時間推移，與宏觀政策配套的轉移支付種類不斷增加，選取的計量因素也越來越多，有的因素之間效果相互抵消或重復計算，難以完全發揮轉移支付的總體效果。

三是政府間轉移支付設計基礎不扎實。受中央地方政府事權和支出責任劃分不夠清晰、規范的影響，轉移支付制度的設計與政府間事權劃分相關性較弱，一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務中央參與其中，中央和地方職責交叉重疊，共同管理事項較多。中央事務大量交給地方管理，又通過大量專項轉移支付補助地方，政策目標不夠清晰，一般轉移支付專項化、專項一般化，客觀上不同程度干預了地方事權，地方也無動力做好本不適于地方承擔的事務。

(二)整體結構不盡合理

一是中央對地方的一般性轉移支付比重尚需調整。直到2011年，一般性轉移支付占轉移支付的比重才超過50%。且在一般性轉移支付中，調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等項目雖具有均等化性質，但大多起因于推動中央

第四篇：論政府間轉移支付的分類

內容 提要：進一步完善我國政府間轉移支付體系是當前和今后面臨的一個重大課題。我們認為，政府間轉移支付按照目標和功能的不同，可分為以下4類：以均等化為目標的轉移支付、解決轄區間外溢性 問題 的轉移支付、中央委托地方事務引致的轉移支付、以增強國家 政治 控制力為目標的轉移支付。

關鍵詞： 政府間轉移支付，目標，分類

正確的認識依賴于 科學 的分類。當前政府間轉移支付 理論 與實踐中存在的種種問題，都與政府間轉移支付的分類不清有密切的關聯。政府間轉移支付的基本目標(或最終目標)是引導 社會 利益結構趨向某種均衡狀態，以避免社會成員之間利益嚴重失衡而導致公共風險加大，防范公共危機。但具體目標(中介目標)卻是多元的，具體目標不同，轉移支付發揮作用的領域 自然 也不同，解決的問題也各有側重，有社會的、自然的、經濟 的和政治的。按照不同的具體目標區分各類轉移支付，認識它們各自遵循的原則和作用機制，有利于我們進一步完善現行轉移支付制度。對此，我們將轉移支付劃分為：以均等化為目標的轉移支付、解決轄區間外溢性問題的轉移支付、中央委托地方事務引致的轉移支付、以增強國家政治控制力為目標的轉移支付。這4類轉移支付在 中國 實際上都已經存在，只是后3種轉移支付沒有在我們的觀念中清晰地凸現出來，因而實際中不可避免地使轉移支付存在“越位”、“缺位”和“錯位”的現象。如水源污染、沙塵暴、水土流失都很容易造成轄區間外溢，要解決這類問題是離不開轉移支付的，如果納入“均等化”為目標的轉移支付之中，則會“擺不平”，往往難以解決而造成轉移支付的“缺位”。下面就4類轉移支付分別加以論述。

一、以均等化為目標的轉移支付

(一)均等化目標的由來

以均等化為目標的轉移支付基于這樣的價值觀念：一個國家的所有公民都有平等的權利享受國家最低標準的基本公共服務。對均等化的理解包括兩點：一是它是一項基本權利，與個人的支付能力和居住位置無關。二是它是指縮小地區間政府基本公共服務的差距，而不是直接改變地區間經濟 發展 的不平衡。當然，改善貧困地區的基本公共服務能力，有利于縮小地區間經濟發展差距。無論各地方政府財政能力如何，中央政府都應保證所有的公民都能享受到基本的公共服務。

地區間基本公共服務差距的形成是由于地方政府的財政能力不同，其支出需求和自有財力之間存在缺口，表現為在相同的公共服務項目上，在平均的征稅努力下，地區間的服務水平和質量存在差距。具體原因有兩個方面：一是地區間收入能力的差異。由于地區間的經濟發達程度、經濟體制、經濟結構、都市化程度、人口分布不同，加之稅基的規模和稅源的集中程度等存在差異，必然造成地區間收入能力的不同；二是在相同支出項目上，各地區單位支出成本也各不相同。受自然地理環境的 影響，地區間社會經濟結構和人口分布狀況存在差異，尤其像我國這樣的發展中大國，成本差異更為明顯。

在人口完全自由流動的情況下，基本公共服務的均等化可通過居民在地區間的自由遷徙來實現。完全自由流動意味著居民在轄區間的遷徙成本為零。一般情況下，這種均等化的“自動調整機制”在現實生活中難以達到。為了使各地方政府都能達到基本的公共服務水平，要求中央政府站在社會大眾的角度，通過提供一套無條件的、基于基本公共服務為目的的政府間轉移支付，協調地區間由于客觀因素差異造成收入能力和支出成本差異而帶來的居民享受公共服務的不平等。

凡是在地區差距比較明顯的國家，均等化目標都是在轉移支付制度設計中考慮的重要內容，一般通過無條件撥款來實現。在澳大利亞，政府間轉移支付的形式主要有普通支付和特定支付，其中，普通支付中的預算平衡援助款具有明顯的均等化性質。在加拿大，均等化轉移支付是聯邦政府為減少各省之間的財力不平衡而設立的一項最主要的補助。此項轉移支付由聯邦直接補助到省，由省級政府根據輕重緩急自主安排，省級政府也可將轉移支付和其自己財政收入一并用于安排醫療保健、教育、社會援助等公共服務。在中國，以均等化為目標的轉移支付被稱為財力性轉移支付。它是指為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化，由上級政府安排給下級政府的補助，資金接受者可根據實際情況自主安排資金用途。

在美國，無條件撥款僅占轉移支付總額的2%左右，與加拿大、澳大利亞相比，美國顯然沒有把無條件撥款作為解決州際間財政均等化的主要政策工具。這與美國現在的地區差距不大以及人口的自由流動有密切關系。無條件撥款主要是收入分享撥款，其理由是聯邦政府比州政府擁有更強的收入征收能力，聯邦政府希望讓所有的州在平均的水平上履行標準職能。

(二)均等化的內容與差異的衡量

2.差異的衡量。在理論上探討地區間財政能力的差異比較容易，困難在于如何去衡量這些差異。幾乎沒有哪個國家能精確地衡量這種差異，也幾乎沒有哪個國家能拿出一個客觀的衡量結果去指導建立轉移支付的公式。大多數國家一方面以人均收入指標衡量財力狀況，另一方面詳盡 計算 對特定服務的支出成本，例如：公路里程、貧困線下的人口、住房短缺情況等。

二、解決轄區間外溢性問題的轉移支付

(一)轄區間的外溢性

轄區間外溢性是由轄區內收益成本與社會收益成本的不一致導致的。地方政府的行為目標總是從轄區范圍內考慮較多，是一種理性的選擇；而從社會整體來看，這種理性的選擇有時會帶來不利的后果。這有兩種基本的情形：一是從轄區范圍內看，政府某項活動的“轄區成本”大于“轄區收益”，是不合算的，但該項活動會帶來更大的“社會收益”，其結果是“社會收益”大于“社會成本”；二是相反的情況，在轄區范圍內看，政府某項活動的“轄區收益”大于“轄區成本”，是合算的，但該項活動會帶來很高的“社會成本”，其結果是“社會成本”大于“社會收益”。

前一種情形是正的外溢性，如在本地受教育，日后遷居到其他轄區；其他轄區的人口流人本轄區定居享受本轄區提供的公園、文化、交通 設施、衛生等服務；生態環境保護，給其他轄區帶來空氣質量、水質等方面的改善。后一種情形則是負的外溢性，如為了本地居民收入和財政收入增長，大力推動本地的 工業 化，而由此產生的污水、廢氣、粉塵等未加處理自然排放，以及過度砍伐森林、過度放牧、過度開墾等，導致其他地方跟著受害。對于具有正的外溢性公共服務，地方政府往往沒有積極性，如對教育投入的積極性相比上工業項目就要低得多，以及對外來人口給予與本地人口不一樣的待遇，甚至采取種種措施加以限制。而對于具有負的外溢性的這類活動，地方政府的積極性很高。上一個項目可增加就業，帶來經濟增長，減少貧困和提高本地居民收入水平，諸如此類的好處使各地方政府往往不顧環境的承載能力，導致生態環境惡化。淮河治理10年不成功就是一個很典型的案例。在整體生產力水平還不高，工業化還沒有完成的我國，這種轄區間外溢性造成的各地方之間的矛盾和沖突正處于高發期，要使之得到緩解，是離不開各層級轉移支付的。

(二)通過轉移支付解決轄區間外溢性

在產生轄區間外溢的情況下，如果賦予地方政府自主決策的權力，地方政府對“轄區成本”和“轄區收益”以及“社會成本”和“社會收益”的估算往往會不一致，高估其成本，而低估其社會效益；或高估其收益，而低估社會成本。這會導致具有正的外溢性行為激勵不足，而具有負的外溢性行為激勵過度；在地域廣闊的國家，由于地方政府結構、經濟社會發展、地形、地貌、氣候、地理位置等方面的差異，各地方轄區間的成本—收益外溢性現象通常比較普遍。一般而言，越是大國，這種外溢性問題就越多；越是小國，外溢性問題就越少。對于像我國這樣的發展中大國來說，外溢性問題變得相當復雜，處理不好將會妨礙區域協調發展。顯然，要落實科學發展觀，實現區域間的統籌協調，轄區間的外溢性是一個繞不開的重大問題。

解決轄區間外溢性通常需要通過中央政府的轉移支付來實施。一般采用一套資金不封頂的配套轉移支付辦法，配套率取決于外溢比率，即地方政府行為的外溢程度。對于正的外溢性，如勞務輸出地的基礎教育、職業教育等，可用外溢收益的一定比率，或是用提供外溢性項目成本的一定比率來確定轉移支付；對于負的外溢性，如減少水源地的污染、減少沙塵暴源頭的生態損害等，則可考慮用轄區收益損失的一定比率來確定轉移支付。總體上講，這是一種激勵約束機制，前者激勵各地方政府多做“好的”事情，后者約束地方政府少做或不做“壞的”事情。在理論上，通過轉移支付解決轄區間外溢性問題，其配套轉移支付不應該封頂，配套比率要精心設計。但在實踐中，一方面由于財力有限，中央政府提供的配套轉移支付可能不足以使地方政府有效提供此類服務。另一方面，由于外溢情況難以測度，而且在各轄區間存在差異，確定合適的配套比率較難，如果確定過高，將會導致接受方的過量花費，如果過低，則會起不到激勵的作用。這需要在實踐中逐步摸索，通過經驗積累來尋求最佳方案。

在不少國家(主要是地域廣闊的大國)的轉移支付體系中，以解決轄區間外溢性為目的的轉移支付占有較大的份額。在美國，許多專項撥款是針對外溢性項目設計的，1988—1995年，專項撥款中份額最大的是衛生保健、收入保障、教育與培訓以及交通。在加拿大，有專門的健康和社會服務轉移支付，是聯邦政府為省和地區政府更好地支持衛生、教育、社會服務等事業而設立的。在2001/2002財政，此項轉移支付為344億加元，占轉移支付總額的72%。而在轉軌中國家及發展中國家，該類轉移支付往往針對面更寬一些。在我國，解決轄區間外溢性的轉移支付實際上是存在的，如天然林保護工程、退耕還林工程、貧困地區義務教育工程、公共衛生體系建設等。但由于認識不太明確，這類轉移支付往往被抹上了太多的政策性色彩，缺乏連續性和經常性，從而使得轄區間的外溢性矛盾時而緩解，時而加劇，妨礙了區域間的協調發展。

三、中央委托地方事務引致的轉移支付

(一)哪些事務屬于中央委托地方事務

與前兩種類型的轉移支付不同，此類轉移支付是由中央委托地方事務引致的。這與政府間事權的劃分密切相關。明確劃分政府間事權是建立完善的政府間轉移支付制度的前提。但“中央委托地方事務”與政府間事權劃分不是一個層次的問題，它是一個操作層面的問題，在政府間事權已經劃分清楚的前提下，一些本來由中央承擔的事務，卻委托給地方。它不同于中央和地方共擔事務，通常指那些影響面比較大，又需要地方來辦的事務，一般指同國計民生或國家形象、國家安全有重要的利害關系的事務。比如農業基礎設施建設、委托某省市承辦重大國際性會議、戍邊、反恐、重大疫情防范、攔截毒品等。這些公共事務一般具有地域性特征，往往離不開地方。

第五篇：財政轉移支付制度思考

“市長之吻”引發的思考

最近廣東湛江市市長王中丙在國家發改委大門前親吻項目獲批文件的照片在網上廣為傳播。我們見識過熱戀情人的深吻，見過體育健兒親吻代表榮譽的獎杯，但親吻文件，卻是難見。有報道這樣描述“市委書記一個一個司、一個一個處去拜訪報告，一個上午來回跑了十幾趟??市長在發改委各部門來回做工作??市政協副主席成了‘空中飛人’，一下飛機就跑到國家發改委‘上班’”。看到這些，我們也許會理解文件獲批時王市長那深情一吻。當到發改委跑項目成為地方日常工作一部分，“空中飛人”，“蹲墻角”早已經是家常便飯的時候，項目獲得核準，34年的漫長等待終于有了收獲，換做我們也可能會有這樣的舉動。但是這種現象背后癥結值得深思。

在目前鋼鐵產能過剩的情況下，湛江市鋼鐵項目獲批，是不合時宜的。發改委作為政府的職能部門，什么項目適合在什么時候在什么地方開展，不是依靠科學決策，而是需要地方干部跑來跑去，這是什么道理？“跑部錢進”現象折射出的是中國財政體制的不完善。

第一：地方事權與財權的不對稱。經過分稅制改革，中央掌握了大部分財政收入，由中央和地方收入劃分表上可以看出，重要的財政收入來源都被中央控制，地方政府掌握的則是項目雜而收入少的種類。分稅制改革在收入方面有明顯的“集權效應”，但是在財政支出方面則有明顯的“向下擠壓”效應。地方收入不多，但是卻承擔著地方教育、衛生、文化、環境保護、社會保障和就業、城鄉社區建設、農林水等事務。事權與財權嚴重不對稱，地方政府在地方發展中缺乏資金，沒有資金，地方如何搞建設、搞發展。在這種情況下，地方政府就往往通過在京設立駐京辦等機構，周旋于中央各部門爭取從轉移支付中獲得盡可能多的蛋糕。地方為了獲取發展資金，自然要伸手向中央“要”，地方與地方之間機會博弈不可避免，“跑部錢進”現象也就越來越突出。地方作為獨立的行政單位必須擁有適當的財權，這是強化地方管理、完善地方服務、促進地方發展的必要條件。

第二：財政轉移支付制度總體設計存在缺陷，形式過多，結構不合理。分稅制改革實施以來，中央掌控了大部分財政收入，這促使中央意志能在地方得到有效貫徹，同時增強地方積極性，又把很大一部分財政資金通過轉移支付又還給了地方。在這種情況下，地方政府就往往通過周旋于中央各部門爭取從轉移支付中獲得盡可能多的蛋糕。我國在1994年分稅制財政體制改革的基礎上，逐步建立起轉移支付制度，形式主要有：稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付。隨著財政收入總量的增長，國家逐步加大對地方的轉移支付力度，轉移支付的結構也不斷優化，但是總的來看，均衡性轉移支付比重依然偏低，專項轉移支付比重比較大。專項轉移支付種類龐雜，幾乎涉及到了所有的支出項目。地方有機會可利用，所以才造成地方政府和部門“跑部錢進”現象突出。就我國目前的財政轉移支付來看，專項轉移支付規模的壓縮在壓縮，但這只是改變了中央轉移支付的流向，即從專項支付項目轉移至一般轉移支付領域。雖然一般轉移支付相對透明，各地希望爭取到更多金額的一般轉移支付這點不會變。因此，專項轉移支付規模的調整不會顯著緩解跑部錢進現象，最大的可能是改變地方所跑中央部委的部門和方式。

第三：財政轉移支付制度缺乏明確的法律規范。在中央財政支出中，對地方政府的稅收返還和轉移支付比例高達80%左右，2011年達到近4萬億。由于轉移支付的申請、使用、監管及責任承擔等缺乏嚴格的法律規范，導致轉移支付項目不能制度化，沒有規則可以遵循，只能由掌控權力的部門說了算。中央部門有時候也不搞調研，只是根據地方遞上的文件，幾個人開會討論便能通過幾個項目，遇到國家經濟刺激計劃實施，事關轉移支付的各個部委門前便是車水馬龍。

“市長吻文件”如此受關注，其反映出多少地方和部門的“跑部錢進”的艱辛，也在拷問中國財政制度到底如何改，走向何方。

“市長之吻”引發的思考

學校：鄭州大學 院系：公共管理學院 班級：行政管理二班 學號：20103330216 姓名：文晨陽