第一篇：論我國轉移支付制度歷史回顧與分析

【 論文 關鍵詞】:財政； 分稅制； 支付制度

【論文摘要】: 研究我國轉移支付制度要在社會主義市場 經濟 和分稅制財政體制背景下，結合我國的國情，對我國以往實行的若干轉移支付辦法，進行系統的分析和完善，從而制定出一套完整 科學、規范透明并適合國情特點的制度體制。文章在對新 中國 成立以來，不同財政體制下的轉移支付制度進行 歷史 考察的基礎上，著重分析了過渡時期財政轉移支付存在的問題。

一、建國后前三十年轉移支付變更軌跡

1950—1979年的三十年間，我國財政體制曾經多次調整，但總的格局是以中央集權為主，統一領導，分級管理。從轉移支付的情況看，是一個逐漸摸索和改進的演變過程。總的財力調劑由中央統一進行，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央補助，始終是一種形式單一的補助模式。

二、改革以來我國財政轉移支付調整背景與內容

1980年以來的轉移支付制度，經過十幾年的摸索，逐步形成了以地方分權為主體制的做法。然而缺點也很明顯，突出表現為轉移支付方式復雜、制度不規范、政策缺乏透明度、主觀因素影響過多、各類補助和上解相互交叉、混合運轉，由于補助項目過多過散，使本來就規模較小、缺乏調控力度的轉移支付形成不了合力，宏觀調控的政策意圖不明顯，使用效率相當低，不能很好地體現效率為主，兼顧公平的原則，容易造成地區間苦樂不均，不利于地方經濟的均衡 發展。

三、分稅制財政體制改革確立的財政轉移支付制度

1994—1995年，政府間財政轉移支付可以分為特殊性轉移支付和一般性轉移支付，前者主要包括專項撥款補助、專項結算補助和解決臨時問題補助等方式；后者主要包括體制補助（或上解）、體制結算補助（或上解）和稅收返還等方式。

分稅制財政體制改革確立的財政轉移支付制度存在的主要問題在于未能發揮其應有的作用。為了保護各地的既得利益，分稅制仍然保留了原包干體制中央對地方的補助和地方向中央的上繳部分，中央對地方實行稅收返還，在確定體制補助和稅收返還的數量時，仍然采用“基數法”。只要地方政府存在收支差異，就給補助，既不考慮各地區收入能力與支出需要之間存在的客觀差異，也缺少比較合理的客觀標準，形成了一種“收益地區長期收益，吃虧地區長期吃虧”的內在運行機制，對長期形成的地區之間財力不均問題沒有從根本上觸動，依然保持了原有財力分布的格局。因此，這時的轉移支付在實現合理再分配、調節資源配置、縮小地區公共服務差距方面，很難達到預期的效果。

四、《過渡期財政轉移支付辦法》的實施情況

1.向規范的轉移支付制度靠近

按照世界各國的通行做法，建立分稅制后應當相應建立規范的政府間財政轉移支付制度，以便調節各級政府之間的縱向和橫向不平衡。規范的轉移支付制度以政府公共服務能力均等化為目標，在合理劃分政府事權和財權的基礎上，選擇客觀因素建立數學模型，確定地方的“標準收入能力”和“標準支出需求”，據此確定以實現公共服務均等化為目標的一般均衡撥款，同時，輔之以實現特點政策為目標的專項撥款。分稅制建立之初，各級政府的事權尚未做到明確劃分，中央財政可用于轉移支付的資金也十分有限，制約了轉移支付的規模和范圍。政府的預算尚不統一，為準確 計算 公共服務領域的收支造成一定障礙。而且廢棄“基數法”、引入“因素法”必然要調整各地的既得利益，難度很大。同時，還面臨統計數據不完整、測算方法不完備之類的技術性問題，無法保障一般均衡撥款的公正性和準確性。基于上述情況，在分稅制確立后的一定時期內只宜采取過渡性辦法，中央財政根據財力狀況，選擇一些客觀性及政策性因素，采用相對規范的辦法，逐步向規范化轉移支付制度靠近。

第二篇：論我國轉移支付制度歷史回顧與分析.0910

論我國轉移支付制度歷史回顧與分析

[ 09-04-23 14:11:00 ]

作者：曹瑩第 劉曉紅

【論文摘要】: 研究我國轉移支付制度要在社會主義市場經濟和分稅制財政體制背景下，結合我國的國情，對我國以往實行的若干轉移支付辦法，進行系統的分析和完善，從而制定出一套完整科學、規范透明并適合國情特點的制度體制。文章在對新中國成立以來，不同財政體制下的轉移支付制度進行歷史考察的基礎上，著重分析了過渡時期財政轉移支付存在的問題。

一、建國后前三十年轉移支付變更軌跡

1950—1979年的三十年間，我國財政體制曾經多次調整，但總的格局是以中央集權為主，統一領導，分級管理。從轉移支付的情況看，是一個逐漸摸索和改進的演變過程。總的財力調劑由中央統一進行，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央補助，始終是一種形式單一的補助模式。

二、改革以來我國財政轉移支付調整背景與內容

1980年以來的轉移支付制度，經過十幾年的摸索，逐步形成了以地方分權為主體制的做法。然而缺點也很明顯，突出表現為轉移支付方式復雜、制度不規范、政策缺乏透明度、主觀因素影響過多、各類補助和上解相互交叉、混合運轉，由于補助項目過多過散，使本來就規模較小、缺乏調控力度的轉移支付形成不了合力，宏觀調控的政策意圖不明顯，使用效率相當低，不能很好地體現效率為主，兼顧公平的原則，容易造成地區間苦樂不均，不利于地方經濟的均衡發展。

三、分稅制財政體制改革確立的財政轉移支付制度

1994—1995年，政府間財政轉移支付可以分為特殊性轉移支付和一般性轉移支付，前者主要包括專項撥款補助、專項結算補助和解決臨時問題補助等方式；后者主要包括體制補助（或上解）、體制結算補助（或上解）和稅收返還等方式。

分稅制財政體制改革確立的財政轉移支付制度存在的主要問題在于未能發揮其應有的作用。為了保護各地的既得利益，分稅制仍然保留了原包干體制中央對地方的補助和地方向中央的上繳部分，中央對地方實行稅收返還，在確定體制補助和稅收返還的數量時，仍然采用“基數法”。只要地方政府存在收支差異，就給補助，既不考慮各地區收入能力與支出需要之間存在的客觀差異，也缺少比較合理的客觀標準，形成了一種“收益地區長期收益，吃虧地區長期吃虧”的內在運行機制，對長期形成的地區之間財力不均問題沒有從根本上觸動，依然保持了原有財力分布的格局。因此，這時的轉移支付在實現合理再分配、調節資源配置、縮小地區公共服務差距方面，很難達到預期的效果。

四、《過渡期財政轉移支付辦法》的實施情況

1.向規范的轉移支付制度靠近

按照世界各國的通行做法，建立分稅制后應當相應建立規范的政府間財政轉移支付制度，以便調節各級政府之間的縱向和橫向不平衡。規范的轉移支付制度以政府公共服務能力均等化為目標，在合理劃分政府事權和財權的基礎上，選擇客觀因素建立數學模型，確定地方的“標準收入能力”和“標準支出需求”，據此確定以實現公共服務均等化為目標的一般均衡撥款，同時，輔之以實現特點政策為目標的專項撥款。分稅制建立之初，各級政府的事權尚未做到明確劃分，中央財政可用于轉移支付的資金也十分有限，制約了轉移支付的規模和范圍。政府的預算尚不統一，為準確計算公共服務領域的收支造成一定障礙。而且廢棄“基數法”、引入“因素法”必然要調整各地的既得利益，難度很大。同時，還面臨統計數據不完整、測算方法不完備之類的技術性問題，無法保障一般均衡撥款的公正性和準確性。基于上述情況，在分稅制確立后的一定時期內只宜采取過渡性辦法，中央財政根據財力狀況，選擇一些客觀性及政策性因素，采用相對規范的辦法，逐步向規范化轉移支付制度靠近。2.過渡期財政轉移支付的基本原則

一是不調整地方既得利益，中央財政從收入增量中拿出一部分資金，逐步調整地區之間的利益分配格局；二是兼顧公平與效率，《過渡期財政轉移支付辦法》力求公正、合理、規范，同時考慮各地收入努力程度因素，調動地方增加收入的積極性；三是財政轉移支付有所側重，重點緩解地方財政運行中的突出矛盾，體現對少數民族地區的適度傾斜。

3.過渡期財政轉移支付額的計算

因為按照客觀因素建立的模型，不能完全反映中央政府的政策取向，所以各地過渡期財政轉移支付額主要由客觀因素財政轉移支付額和政策性財政轉移支付額構成。按照規范的辦法，客觀因素財政轉移支付額主要參照各地財政標準收入和財政標準支出計算確定。財政標準收入根據各稅種的不同情況，分別采用“稅基×平均有效稅率”和“基數×（1+增長率）”等辦法。但是，各地稅種稅基的基本數據難以取得，因此，過渡期只是按照“財力”低于“標準支出”的差距作為確定轉移支付的基礎，同時考慮各地的收入努力程度。各地享受轉移支付額的計算公式是：某省區轉移支付補助數=（該省區標準支出—該省區財力—該省區收入努力不足額）×客觀因素轉移支付系數+政策性轉移支付數額。

“財力”的計算依據是某一地方財政收入、中央稅收返還收入、中央專項補助、原體制定額補助、結算補助和該地區得到的其他補助之和。標準財政支出，主要采用分類因素計算的方法，以國家有關財政支出的規定和影響財政支出的客觀因素，分為人員經費、公用經費、專項支出和建設性支出四類。根據不同類別財政支出特點、影響因素和相關制度，分別采用不同的辦法。基本公式是：某省區標準支出=該省區人員經費標準支出+該省區公用經費標準支出+該省區專項標準支出+該省區建設性標準支出。

由于我國民族地區多分布在西部邊遠地帶，自然條件艱苦，財政支出成本較高，加上財源基礎薄弱，人均財政收入水平低，統一實行客觀因素轉移支付，難以體現中央對民族地區的傾斜政策，所以中央財政在客觀因素轉移支付之外，又增加了對少數民族省區和非少數民族省區的少數民族自治州的政策性轉移支付。這種轉移支付選用“財政供養人口人均財力”、“財政供養人口”、“1979年以來的財力遞增率”三項綜合指標。

4.過渡期轉移支付方案實施取得的成效

從1995年開始，中央財政先后從收入增量中拿出20億元、34億元、50億元轉移支付資金用于解決地區間存在的橫向財政不平衡問題，這些資金主要補助了中西部和民族自治地區，支持了貧困地區的經濟發展，在實現財政均等化目標上邁出了重要一步。

5.過渡期轉移支付方案存在的主要問題

過渡時期轉移支付方案選擇一些客觀因素，利用多元回歸的計量經濟學方法計算轉移支付資金的分配，較傳統的體制補助方法有了明顯的進步，但該方案存在著明顯的不足，它要表現在以下幾個方面：

⑴ 用“財力”與“標準支出”的差額作為分配轉移支付資金的依據，規范化的程度十分有限，科學、規范的轉移支付制度應該充分考慮地方的收入能力、支出需求情況，根據標準化收入、標淮化支出來確定。

⑵ 技術方法有嚴重的缺陷。“標準公用經費”、“標準財政供養人口”及“收入努力程度”采用多元回歸的方法，由于回歸法是描述現狀的，對現實回歸中自然摻雜其老體制中的不合理因素，而應予考慮的因素未能得到充分體現。

⑶ 財政轉移支付的資金十分有限，地區間財力均衡化的作用不強。

參考文獻

[1] 盧中原主編.財政轉移支付和政府間事權財權關系研究.中國財政經濟出版社, 2007.[2] 馬海濤主編.財政轉移支付制度.中國財政經濟出版社, 2004.[3] 孫開主持.財政體制改革問題研究.經濟科學出版社, 2004.

第三篇：我國財政轉移支付制度分析（本站推薦）

1.引言 政府間財政轉移支付是指一個國家中央政府與地方政府或上級政府與下級政府之間在既定的職責、支出責任和稅收劃分框架下財政資金的無償轉移。我國現行轉移支付制度是自分稅制改革以來，伴隨一系列財政稅收領域改革的實施逐步形成的。轉移支付制度目標不清晰，結構不合理，發揮財力均等化功能的一般性轉移支付占比小，加劇地區間財力不平衡的稅收返還等比重則仍然很大，轉移支付功能不健全，因此改革完善轉移支付制度，對于推進公共服務均等化、促進社會和諧具有重要意義。2.我國財政轉移支付制度存在的問題及原因分析 2.1稅收返還。稅收返還是我國財政轉移支付的主要形式，是地方財政收入的重要來源。因此，稅收返還的設計合理與否決定了整個制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數法進行分配，體現了對收入能力較強地區的傾斜原則，維護了較富裕地區的既得利益，與縮小地區間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財政收入，但實際上，地方財政對這部分資金具有最終決定權。2.2財力性轉移支付。財力性轉移支付是為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，由中央財政安排給地方財政的補助支出。財力性轉移支付是縮小地區財政差距的重要手段，應是財政轉移支付的主要組成部分。盡管2006年中央對地方財力性轉移支付提高了，但實際比重仍然較低。這主要是因為我國的財力性轉移支付中有相當一部分具有專項用途，易與專項轉移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。2.3專項轉移支付。專項轉移支付是中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標而設立的補助資金，重點用于各類事關民生的公共服務領域。地方財政需按規定用途使用資金。在三種轉移支付中，專項轉移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規范。現行專項轉移支付分配方法沒有按照因素和公式來 計算 撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來確定補助地區和撥款額，直接造成款項的分配過程不透明、項目設置交叉重復、資金投入零星分散，多頭申請、重復要錢的狀況時有發生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災款等少數幾項之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現象非常普遍。產生上述問題的最根本原因在于我國財政轉移支付制度缺乏 法律 保障和有效的約束、監督機制。法制化是財政轉移支付制度的重要基礎，健全的法規是規范轉移支付制度的有力保證。世界上許多國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對財政轉移支付制度作出明確規定。相較之下，我國現行財政轉移支付制度的立法層次較低。從1995年財政部制訂了《過渡期財政轉移支付辦法》，直到2002年改為《一般性財政轉移支付辦法》以來，我國現行的財政轉移支付制度依據的主要是政府規章，并沒有專門的或者相關的法律，不僅如此，我國沒有專門機構對轉移支付進行統一安排和管理，人大和審計部門對轉移支付也缺乏有效的監督、審計、績效評價機制，影響了制度的權威性。

第四篇：財政轉移支付制度

關于省以下財政轉移支付制度，邱益中（2009）認為是現代市場經濟國家處理中央與地方(各級政府)之間財政關系及實現基本公共服務均等化和特定政策目標時,所普遍采用一種財政再分配制度。上海財政轉移支付制度建設是伴隨著上海財稅體制改革實踐同步進行的。張憲法（2005）認為對于轉移支付中的若干內容，包括政府支出責任、收入劃分、轉移支付規模、估算辦法等均以法律條文的形式加以規定，甚至計算轉移支付的一些技術性比例也用法律形式加以明確規定，而在我國對于轉移支付資金的管理沒有一套比較完善的制度安排，存在許多的問題和漏洞，財政轉移支付缺乏法律的支撐和保障，法律約束、監督機制不夠健全。田發、黃燕（2010）提出了轉移支付對控制行政成本的軟約束，以及資金下達存在時間滯后問題，目前，市對區縣轉移支付資金一般要在當年的11~ 12 月份才能確定，影響預算安排的嚴肅性，造成區縣財政在安排年初預算時，只能將估算的金額納入預算進行統籌安排；區縣財政需要隔年才能計算出區縣準確的轉移支付資金金額，影響全區的財力預測和區縣財政調整預算的安排，削弱了預算編制的準確性和預算執行的嚴肅性。楊聰杰（2006）認為分稅制最突出的弊端就是導致了基層財政困難和地區間差距的日益擴大。其中轉移支付制度的薄弱和不規范則是導致地區間差距拉大的因素之一。轉移支付是為了實現均等化目標,而我國的轉移支付制度推行的結果卻與均等化的目標形成了沖突。我們必須借助國家財政的二次分配職能,建立科學規范的轉移支付制度并加大規模和力度，盡量縮小區域財力差距,為新一輪的財稅改革做好先決條件。統籌區域發展。上海市青浦區財政局（2007）認為“十二五”規劃中提出適當賦予地方稅收管理權限、調整財政體制和加大一般性轉移支付力度，正是為地方擺脫土地財政而提出的解決路徑。上海財政局（2007）近日發布的《上海市財政改革和發展“十二五”規劃》中提出，要適當提高與服務業和制造業發展密切相關的稅種收入中區縣財政的分享比例，適當降低與土地、房產直接相關的稅種收入中區縣財政的分享比例；調整優化土地出讓金收入和農業土地開發資金分配辦法。上海財政局（2007）在《上海深化市區（縣）兩級公共財政體制改革研究》中則指出，計劃經濟下一些財政介入的一般性、經營性領域的事項患有嚴重的“政府依賴癥”，目前仍然處于政府財政的給養之下；一些對社會經濟發展具有戰略性、前瞻性的產業或企業，財政在其發展初期給予適當的輸血是完全必要的，但當其造血機制形成后，政府財政支出退出的步伐則相對緩慢；再加上一些原由財政全額承擔的社會事業項目，在市場化過程中已有部分轉化為準公共品或完全轉化為盈利性商品，但政府財政支出尚未及時退出。上述情況使得兩級政府在競爭性領域的公共支出規模仍然居高不下，中短期內公共支出“越位”現象難以消除。李小春、朱友國（2010）認為中國在五級政府的行政架構下，通過牢牢控制資金配置權，上級政府確保了下級政府的“聽話”和政令的暢通。但由于層層委托代理關系導致信息嚴重流失，其代價必然是資金使用效益的下降。政府是由具體的部門和行政官員組成的。應當看到，政府官員也是追求個人效用的理性人。就官員個人而言，主管領域社會事業發展、審批決策、職務晉升等帶來的成就感、職務消費乃至灰色收入等，都是其個人效用的來源。在存在多級政府、由行政主導政府間事權財權劃分格局的背景下，必然會出現“財力逐級集中、支出義務逐級下放”的局面。

第五篇：財政轉移支付制度

我國財政轉移支付問題研究

----我國財政轉移支付的基本構成、弊端及其建議

【摘要】：我國現行的政府間財政轉移支付制度是在1994年實行的分稅制財政體制基礎上建立起來的,該制度是我國財政法體系中的重要內容。財政轉移支付是指一個國家的財政資金在各級政府之間的無償轉移。財政轉移支付制度是國家財政管理體制的重要組成部分,是世界上普遍推行的財政管理方式,其目的在于解決一個國家各級政府之間、不同地區之間的財政收入和財政支出之間的結構性失衡。該制度自實施以來也取得了很大成果,但不可否認的是,該制度至今仍存在著很多缺陷。正確認識,評價該制度,有利于我們將稅收等國家財產取之于民,用之于民。

【關鍵詞】： 財政 轉移支付 制度

一、財政轉移支付制度

財政轉移支付制度是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡而產生和發展的，是國家為了實現區域間各項社會經濟事業的協調發展而采取的財政政策。它是最主要的區域補償政策，也是世界縮小區域經濟發展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進區域經濟的協調發展上能夠轉移和調節區域收入，從而直接調整區域間經濟發展的不協調、不平衡狀況。轉移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財政資金轉移到社會福利和財政補貼等費用的支付上，以便縮小區域經濟發展差距。

二、我國財政轉移支付制度的基本構成1.稅收返還。其計算公式為：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T為第T年的稅收返還額，R為增值稅和消費稅的增長率。中央政府以1993年為基期年，以地方凈上劃收入額，即消費稅的100%加上增值稅的75%減去中央下劃收入，作為中央對地方的稅收返還基數，以確保地方政府財政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費稅平均增長率的1：0.3系數確定，即“兩稅”每增長1%，中央對地方的稅收返還增長0.3%.并以環比方式逐年遞增，也就是在新增“兩稅”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上劃中央收入達不到核定基數，中央按實際收入數返還。

2.體制補助和上解。分稅制改革后規定，原財政包干體制下中央政府對部分省、自治區的定額補助和部分省市向中央上解收入的辦法繼續實行。接受中央補助的地區繼續獲得補助，上解中央的地區，繼續實行定額上解。體制補助和上解是上下級政府之間的雙向財力轉移。

3.專項補助。指不包含在地方財政體制規定的正常支出范圍內，根據地方特殊情況，由中央財政撥付給地方。按規定用途使用的資金。專項補助范圍較大，除包括防治自然災害支出外，還有支援農業支出、基本建設支出、支援不發達地區和民族地區發展資金支出等，而且撥款額呈不斷上升趨勢。

4.一般轉移支付。作為分稅制改革的配套措施，1995年開始實行過渡期轉移支付，即從中央財政收入增量中拿出一部分用于轉移支付，緩解地方財政運行中的突出矛盾，體現對民族地區適度傾斜的政策，撥款金額和調節的范圍和力度都有限。2002年進行所得稅分享改革后，過渡期轉移支付改稱一般轉移支付。中央財政把所得稅分享改革增加的收入全部用于一般轉移支付，使其轉移支付額大大增加。目前接受一般轉移支付的省已達25個。一般轉移支付額主要按照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及轉移支付系數計算確定，凡標準財政收入大于或等于標準財政支出的地區，不納入轉移支付范圍，轉移支付系數參照當年中央對地方一般轉移支付總額、各地區標準收支差額以及各地區財政困難程度確定。

5.年終結算補助或上解。中央財政在每個財政終了后要與地方財政就上一個財政在財政體制之外發生的某些事項進行結算，如企事業單位隸屬關系在中央與地方之間發生改變、中央實施某項宏觀調控政策對地方財政收支帶來影響，都需要對由此產生的差額進行調節，這種調節既有中央對地方的補助又有地方對中央的上解，它也是上下級政府之間的雙向財力轉移。

三、我國現行財政轉移支付存在的弊端

（一）政府財權、事權劃分不對稱

中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來，對財權的劃分還比較明確，而對事權的劃分界定不清晰。財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權和財權支出范圍的隨意和盲目劃分，撥付出去的財政轉移支付資金的運用隨意性很大，產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區急需的公共服務因上下級政府推諉責任而無人提供的現象，而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，很難快速和明確地界定當事人之間的責任分配，由此導致財政支出整體效益的低下。

（二）財政轉移支付規模尚小

西方發達國家地方政府一級的財政收入有將近30%—40%來源于聯邦和州政府的財政轉移支付，有的基層組織如美國的學區有近60%來源于上級政府的財政轉移支付。現階段，我國的中央財政仍十分困難，使財政轉移支付制度缺乏充足的財力支持。1993年，中央財政收入占財政收入的比重為22%，到2003年已上升為54.6%.如果計入預算外收入部分，這一比例約45%.稅收返還是中央政府的法定義務，其目的不是為了扶危濟困，更不是為了實現公共服務均等化，應把稅收返還看作是地方對共享稅收入的分享。如果把稅收返還約4000億元計入地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。

（三）財政轉移支付結構不合理

在我國的財政轉移支付構成中，用于稅收返還及補助的數額偏大，而用于縮小地區差距的數額又偏小。如2003年中央財政總支出預算為15138億元，中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補助326億元，對地方的其他財政轉移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部財政轉移支付的43%.而稅收返還是以保證地方既得利益為依據的，實際上是對收入能力強的地區傾斜，與公共服務均等化的目標毫無聯系，致使西部許多地區由于財政均等能力不足長期無法實現財政平衡。稅收返還延續和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區差距。財政補助由于缺乏科學依據，透明度不高，隨意性很大，常常出現上下級政府討價還價的問題，明顯有失公平。專項撥款也由于缺乏完善的法律依據和有效監督，運作不規范，經常成為地方政府平衡地方財政的工具。

（四）財政轉移支付資金安排缺乏監督

長期以來人們對財政部門只管撥款。不問資金使用方向的現象已是見怪不怪了。我國較大比例的財政轉移支付資金在撥付到各部門之后就進入失控狀態。目前屢有項目重復設置、多頭審批、利用職權對本系統資金安排予以“照顧”的案例。這些違規做法使財政資金難以統籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團體主義和地方保護主義的毒瘤，嚴重違背了財政轉移支付資金撥付的目標和降低了資源配置的效率。

（五）財政轉移支付資金安排隨意性大

在分稅制國家里，有條件撥款（專項補助）的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級或多級政府共同分攤其成本費用的某些基礎性項目和公益事業項目內，專項補助資金的分配使用一般都有基礎設施建設法規或單項事業發展法規作依據。與之相比，我國目前的專項撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業，到處“撤胡椒粉”：同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權依據，亦無相應的基礎設施建設法規和單項事業法規可依，費用分攤標準和專項資金在各地區之間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現資金使用的分散、浪費和低效率。

（六）財政轉移支付標準不規范

在我國現行的財政轉移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學的依據。目前，仍然堅持“存量不動。增量調節”的原則，并在此基礎上采取“基數法”計算財政轉移支付的資金數額。另外還有一些財政轉移支付資金干脆就根據撥付者的主觀判斷，而不是根據一套規范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成財政轉移支付的盲目性和隨意性，使財政轉移支付演變為中央與地方之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉移支付的效率。這樣的財政轉移支付標準不僅不能適當的解決我國嚴重的地區間財政收入上的差異，而且加劇了這些地區間的公共服務水平上的差異。

（七）財政轉移支付立法不完善

我國財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監督機制不健全，主要表現在如下四方面：一是相關的法律法規體系的建設滯后，我國現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規章，還沒有專門的或者相關的規定財政轉移支付的法律。缺乏法律權威性和統一性，客觀上降低了財政轉移支付制度決策和運作的民主性和規范性。二是沒有專門機構對財政轉移支付進行統一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財政轉移支付之間目標不統一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標實現難以保證。三是財政轉移支付的決定與支付缺乏明確的程序規范。使支付對象、資金數額、支付時間、支付方式等方面都帶有隨意性和人為因素，四是對財政轉移支付違規違法行為責任的認定和處罰缺少全面、明確的規定，很多違法行為都以“內部處理”了事，造成了一些單位和個人對財政轉移支付的有關規定視而不見。影響了財政轉移支付制度的權威性。另外，審計部門對我國財政轉移支付資金的使用也監督不夠。

四、完善我國政府間財政轉移支付的建議

（一）進一步完善我國的分稅制財政體制，明確劃分中央政府和地方政府之間的事權、財權的范圍

財政轉移支付手段應當以事權和財權的明確合理劃分為基礎。我國憲法對中央政府和地方政府的職權進行了規定。政府間的事權劃分應當以成本效益分析為標準，將政府間相互交叉的事權徹底分開，明確各級政府的開支責任，對政府間的共同事務，應當按照支出責任和收益程度的大小確定負擔的比例，并以財政轉移支付的方式將資金歸集到具體事務的承擔政府。

（二）進一步提高兩個比重，擴大財政轉移支付規模

縱觀發達市場經濟國家的財政轉移支付，無一不是以中央擁有較大財力為基礎的。如美國聯邦政府掌握了全國財力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亞聯邦政府掌握了70%，加拿大和德國中央政府也集中了約50%的財力。我國自1994年分稅制改革以后，名義上中央財政收入占全國財政收入的比重已經上升到50%以上，但由于大量的稅收返還，中央財政實際可支配財力增量打了折扣。如果把稅收返還約計人地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。另外，我國財政收入總額占GDP的比重雖有所上升，但總體上還是偏低。所以，提高“兩個比重”在很大程度上制約著財政轉移支付制度的完善。另外。我國國土遼闊，地區差異大，并且處在由計劃經濟向市場經濟轉變、由二元經濟向現代經濟轉變、快速融入世界經濟體系、快速城市化的社會變遷過程之中，社會矛盾錯綜復雜，政府更需要擁有較為雄厚的財力。惟有如此，才能有效控制

社會秩序，有序解決社會矛盾，平穩推進社會轉型。當前。許多問題（如農村義務教育、農民醫療和養老保障等）的有效解決，也都有政府財力不足的制約。

（三）大力優化財政轉移支付結構

世界各國的政府間轉移支付，大都采取復合型，即多種轉移支付手法綜合地運用。一般說來，這些形式大致可分為一般性轉移支付、專項轉移支付和分類轉移支付三類。一般性轉移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉移支付，其目標是重點解決各級政府之間財政收入能力與支出責任的不對稱問題，使接受轉移支付的地區能有足夠的財力履行政府的基本職能，提供與其他地區大致相等的公共服務。專項轉移支付大多帶有定向支援、定向加強和委托辦理的性質和特點。分類轉移支付，一般只是指定轉移資金的大的使用方向，而不規定具體的使用項目，接受此種轉移支付的政府擁有一定的決策權。在選擇新的轉移支付形式時，上述三種當然都應加以考慮。但就我國近中期的實際情況看，當轉移支付的模式確定后，似應建立一種以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付作補充的復合型形態為宜。

（四）減少財政轉移支付中間環節，加強對財政轉移支付資金的監督和管理

對財政轉移支付的監督主要體現在：第一。加強法律上關于財政轉移支付法律責任的規定；第二，制定一系列的制度來達到監督財政轉移支付的目的。這些制度包括，對項目實行執行情況定期報告制度和對該項項目實行審計制度等：第三，加強和完善對財政轉移支付行為的審計監督。西方發達國家對財政轉移支付制度的審計監督相當發達，我們應當借鑒；第四，強調財政轉移支付資金使用的事后監督，特別對專項項目撥付，應當跟進后續的監督。使整個財政轉移支付在法制軌道中運行。

（五）成立專門的財政轉移支付機構

我國財政轉移支付的機構建設可借鑒澳大利亞模式——政府機構加咨詢委員會型，一是聯邦國庫部，二是聯邦撥款委員會。根據國外經驗和我國實際情況，可以成立一個專門機構來進行財政轉移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機構。該機構還可負責對財政轉移支付的最終效果進行調查、追蹤、反饋、監督和考評，使其社會效益和經濟效益盡可能統一，不斷提高財政轉移支付資金的使用效率。

（六）用“因素法”代替“基數法”計算財政轉移支付數額

因素法的基本特征是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人口密度等。可以在《過渡期轉移支付辦法》的基礎上進一步完善，設計出一套科學的公式，對各地的標準化收入能力和標準化支出需要進行測算，以此確定轉移支付的數額。在因素的選擇上，應全面、客觀，用稅制因素、人口因素、自然環境因素、經濟實力因素、社會發展因素和特殊因素等確定各地的需求水平。既要考慮各地經濟發展水平的高低、財政能力的強弱，又要考慮到各地公共商品和服務支出成本的差異。改革過程中，可以先選取一些最主要的和數據取得相對容易的因素，逐步擴大采用“因素法”核定的范圍，完善評估體系和公式設計。

（七）加強財政立法，制定中央級《財政轉移支付法》

世界上一些發達國家紛紛用法律來約束財政轉移支付行為。在德國，財政轉移支付的系數要由立法機構討論確定，財政轉移支付的目標、范圍等也被寫入法律，據以計算均等化撥款的稅收能力和標準稅收需求。其他一些技術性的比例，也用法律的形式加以明確規定：在日本，各級政府之間的財政收支劃分以及財政轉移支付的三種形式都有相應的立法：美國的主要專項撥款由國會法案確定等。他們對財政轉移支付中的若干內容，包括政府支出責任、收入劃分、財政轉移支付規模、結算辦法等，均以法的形式加以規定。因此，建議有關部門借鑒發達國家財政轉移支付經驗。對財政轉移支付制度的內容、具體用途、監督形式、處罰規則等，以立法的形式明確下來。