第一篇：第九章政府間的轉移支付制度教案

第九章政府間的轉移支付制度

教學要求：通過本章學習，目的是希望可以讓學生對政府間的轉移支付制度有全面的了解，掌握我國財政轉移支付的原則以及支付額的確定方法，認識我國現有轉移支付制度的結構，存在的問題，并思考如何進一步完善。

本章提要：財政轉移支付制度是政府間財力單方面轉移的制度體系。轉移支付制度的成因：一是調節財政縱向和橫向平衡，實現全國各地公共服務水平的均等化；二是消除公共產品的外溢性；三是實現中央政府的調控意圖。

轉移支付模式按照轉移方向有縱向轉移支付和橫向轉移支付兩種。轉移支付由多種形式構成，通常采取公式化轉移、成本補償性補助和專項補助等補助金制度和稅收分享制度；從資金用途看，轉移支付有無條件撥款和有條件撥款兩類，通常均衡撥款是核心。

我國廣義的轉移支付體系具體包括稅收返還、體制補助或上解、年終結算補助或上解、專項轉移、公式化的轉移支付制度等5種形式；總體上是“分級包干”體制和分稅制中提出的轉移支付的混合體。1995年后，以因素法為基礎計算標準收、支的過渡性轉移支付，屬于一般性財力均衡撥款。其特點：一是不調整地方既得利益，中央從收入增量中拿出一部分資金用于過渡期財政轉移；二是力求公平、公正“過渡”的特點較明顯；三是突出重點，體現對民族地區的照顧。目前我國財政專項撥款的項目主要包括農村稅費改革設計的公式化專項轉移、緝私罰沒收入轉移支付、天然林保護減收轉移支付，等等。本章關鍵詞：均衡轉移，標準收支，專項轉移

教學重點難點：重點：政府間轉移支出的涵義、類型，我國現有轉移支付制度的結構、缺陷和完善以及一般性轉移支付。難點：一般性轉移支付額的確定和客觀性轉移中標準支出、影響因素和標準收入的確定。教學過程：

政府間財政轉移的基本原理

一、政府間財政轉移支付的含義

轉移支付、政府轉移支付、政府間轉移支付、政府間財政轉移支付四者概念的區別。轉移支付是指貨幣資金、商品、服務或金融資產的所有權由一方向另一方進行單方面的無償性轉移，轉移的對象可以是現金，也可以是實物。

政府轉移支付包括兩個層次，一是指國際間的轉移支付；二是一個國家內部的轉移支付。政府間轉移支付就是一個國家內部的各級政府之間或同級政府之間在既定的職能、支出責任和稅收劃分框架下，通過財政性資金的撥付來調節各政府收支水平的一項制度。政府間財政轉移支付屬于政府轉移支付中的一部分，當財政全面管理政府的一切資金時，政府間轉移支付和政府間財政轉移支付這二者的概念相同；否則政府間轉移支付的涵蓋范圍大于政府間財政轉移支付。政府間財政轉移支付制度的建立和完善成為分稅制財政管理體制的重要內容。

二、政府間財政轉移支付制度的成因

（一）調節財政縱向和橫向平衡

1．縱向失衡。這是指由于地方政府所承擔的支出責任與它們的收入能力不相匹配所造成的地方本級財政收支的不平衡。

2．橫向失衡。這是指由于各地方政府間收入增長能力與支出需求存在差異而造成的地方政府間的不平衡。

（二）消除公共產品的外溢性

（三）實現中央政府的調控意圖

三、政府間財政轉移支付的模式

（一）縱向轉移支付

縱向轉移支付是指上下級政府間的資金轉移，既包括上級財政的向下撥款，也包括下級財政對上級財政的上繳，也稱“父子資助式”。即上級政府通過特定的財政體制把各地區所創造的財力數量不等地集中起來，再根據實施宏觀調控的需要和各地區財政收支平衡狀況，將集中起來的部分財政資金不等地分配給各地區，以此實現各地區間財力配置的相對均等。

（二）橫向轉移支付

橫向轉移支付是指同級地方政府間發生的資金平行轉移，一般是富裕地區向貧困地區提供資金援助，也稱“兄弟互助式”。

（三）縱橫交叉轉移支付

即以縱向轉移為主，橫向轉移為輔，縱橫交叉，相互配合。中央政府的縱向轉移支付側重于實現國家的宏觀調控目標，地方政府間的橫向轉移支付主要用于補充經濟不發達地區的財力不足。

四、政府間財政轉移支付的方式 轉移支付由多種方式構成，通常采取公式化轉移、成本補償性補助以及專項補助等補助金制度和稅收分享制度。

1．按稅收來源地劃分收入的方法形成的共享稅。

2．公式化轉移支付。即借助客觀因素來確定量化標準而進行政府間的收入轉移。均等化的公式轉移意味著取消主觀判斷，具有客觀性，便于實現資金分配的透明性、確定性和公平性。3．成本補償性補助。這是以補償項目的外溢性為主要目的進行的有條件補助，補助時中央給地方從事某種活動的全部或部分（地方配套資金）費用，因此，成本補償性補助與政府支出項目緊密聯系在一起。

4．專項補助。即中央財政向地方財政的專項撥款。它是指中央財政根據特定用途及地方的特殊情況，將自己掌管的財力撥付給地方財政的專項資金。

五、政府間轉移支付的主要類別

（一）按撥款的限制性為依據劃分為均衡撥款和專項撥款

（二）按撥款的目的為依據劃分為收入均等化撥款和收支均衡撥款

（三）我國的轉移支付劃分為財力性轉移支付和專項轉移支付 第二節我國政府間轉移支付體系的基本構架

一、政府間轉移支付的結構

（一）我國廣義的轉移支付體系

我國轉移支付體系是“分級包干”體制和分稅制中提出的轉移支付的混合體，轉移支付形式具有多樣性，具體形式有5種。稅收返還。

2．體制補助或上解。3．年終結算補助或上解。4.專項轉移。

5．公式化的轉移支付制度。

（二）我國財政預算管理體制的創新

1．以獎代補。以獎代補主要適用于對縣級財政關系的協調。2．實行中央、省、市縣三級財政管理體制。

（三）我國政府間轉移支付制度的法規體系 1．一般財政轉移支付。2．專項轉移。

二、我國轉移支付制度的缺陷

（一）制度欠規范、轉移支付項目不合理，資金監管不力，效益低下,均衡效果差

（二）轉移支付結構上，稅收返還和專項撥款比重過大，沒有達到地區均衡效果

三、我國轉移支付制度的完善

（一）合理確定目標，增強各級政府收支關系的對稱性

（二）調整轉移支付結構，加大均等化轉移支付數量，強化公平的力度

（三）改基數法為客觀因素法

（四）借鑒國際經驗形成規范的轉移支付公式 第三節我國均衡性轉移的總體設計 一、一般均衡性財政轉移支付的基本原則 1．不調整地方既得利益。2．力求公平、公正。

3．突出重點，體現對民族地區的照顧。

二、均衡撥款制度建設的基本思路

國際通行的規范的均衡撥款應參照各級地方政府的標準收、支確定，“標準收入”是按照各地自有及共享收入項目的實有稅基和平均的收入努力程度估算的應有收入；“標準支出”是指在相同的支出效率前提下，實現同等水平公共服務能力所需的財政支出。在我國，由于一些基礎數據難以取得，大部分項目的“標準收支”測算比較困難，而且又由于中央政府轉移支付的財力有限，客觀因素不全面、不準確，以及支出確認方法具有差異性等方面的原因，使得一般的均衡撥款方法不能完全反映中央政府的政策取向和各地客觀支出的需要，因此，應該增加對民族地區的政策性轉移支付。三、一般性財政轉移支付額的確定 一般性轉移支付額的計算公式表示為: 某地區該地區該地區該地區

一般性轉＝(標準財一標準財)×轉移支 移支付額政支出政收入付系數

第四節客觀性轉移中標準支出的確定

一、標準財政支出的改進趨勢

（一）支出項目的分類更加細化

（二）按影響支出的有關因素分別建立支出模型

（三）因素選擇更加合理

（四）計算方法更加科學規范化

二、地方標準支出的分項測算

(一)行政和公檢法部門標準支出的測算

行政公檢法部門標準支出分標準人員經費和標準公用經費兩部分分別計算確定。1．標準人員經費。2．標準公用經費。

(二)教育部門標準支出的測算

教育部門標準支出分人員經費、事業費和取暖費三部分，按省、地市、縣三級分別測算。人員經費標準支出。

2．事業費補助標準支出。3．教育部門取暖費標準支出。

（三）農林水等部門取暖費支出的測算 取暖費支出測算按照標準財政供養人數和人均取暖費支出標準分省、地、縣三級計算確定。(四)城市維護建設標準支出的測算

城市維護建設支出主要用于城市道路等基礎設施、城市公用事業以及城市住房建設等方面。(五)工會經費、住房公積金標準支出的測算

工會經費、住房公積金按測算各部門標準支出中人員經費的一定比例計算。(六)社會保障補助標準支出的測算 1．養老保險基金補助支出。

2．國有下崗職工基本生活保障支出。(七)困難企業職工取暖費標準支出的測算(八)撫恤和社會救濟標準支出的測算(九)離退休經費標準支出的測算(十)糧食風險基金標準支出的測算(十一)農業生產標準支出的測算(十二)地質災害治理標準支出的測算(十三)廉租房建設標準支出的測算(十四)鄉村道路建設標準支出的測算(十五)村級管理標準支出的測算

第五節客觀性轉移中影響因素的確定

一、客觀因素的選擇

（一）客觀因素通過回歸分析方法篩選確定(二)公用經費的影響因素

1．公用經費影響因素的選擇。2．計算公用經費采用數據的來源。

二、標準財政供養人口指標的核定方法(一)標準在職職工人數的測算 1．省級標準在職職工人數。2．地級標準在職職工人數。(二)標準離退休人數測算說明。

第六節客觀性轉移中標準收入的確定

一、標準收入測算方法的變遷

國際上對地方收入能力進行分析的通行做法是按照稅基和稅率計算標準收入。嚴格意義上的標準財政收入，一般根據各稅種的不同情況，分別采用“標準稅基×標準稅率”和“收入基數×（１＋相關因素增長率）”等辦法計算確定。我國對標準財政收入的確定口徑經歷了不同的變化過程。

（一）1995年的采用“財力”指標 1．“財力”指標的計算口徑

財力=地方本級收入+體制補助(或－體制上解)+稅收返還 2．收入努力不足額的計算

（二）1996年后采用“標準收入”指標

（三）地方標準收入的構成

各地區地方標準收入=該地區地方本級標準收入+中央補助該地區收入－該地區上解中央支出

二、2003年標準收入的分項測算(一)增值稅標準收入的測算 增值稅應征收入的計算公式為:

(二)營業稅標準收入的測算

1．不同稅目的營業稅采取不同的方法確定。營業稅標準收入測算方法用公式表示為: 2．“四行業”營業稅應征收入根據決算收入統一適當調整。（1）建筑業營業稅應征收入的測算。

某地區建筑業營收稅應征收入=該地區建筑業總收入×建筑業營業稅分類有效稅率 建筑業營業稅分類有效稅率=分類建筑業營業稅總收入÷分類建筑業總收入×100％（2）餐飲業營業稅應征收入的測算

某地區餐飲業營收稅應征收入=該地區餐飲業零售總額×餐飲業營業稅分類有效稅率 餐飲業分類有效稅率=分類餐飲業營業稅總收入÷分類餐飲業零售總額×100％（3）銷售不動產營業稅應征收入的測算

某地區銷售小動產營收稅應征收入=該地區商品房銷售額×商品房銷售業營業稅分類有效稅率

商品房銷售營業稅分類有效稅率=分類銷售不動產營業稅總收入÷分類商品房銷售總額×100％

（4）公路運輸業營業稅應征收入的測算

某地區公路運輸業營業稅應征收入=該地區公路運輸周轉量×公路運輸業營業稅分類有效稅率

公路運輸業營業稅分類有效稅率=分類公路運輸業營業稅總收入÷分類公路運輸總周轉量×100％

（三）城市維護建設稅標準收入的測算 城市維護建設稅標準收入根據增值稅、營業稅標準收入和消費稅實際收入與各地區城市維護建設稅有效稅率計算確定。用公式表示為：

(四)資源稅標準收入的測算

資源稅標準收入的計算公式為：

(五)城鎮土地使用稅標準收入的測算

城鎮土地使用稅應征收入用公式表示為：

(六)農業特產稅標準收入的測算

農業特產稅是以農業特產收入為征稅對象，包括農林牧漁各業生產的初級產品和初級加工產品收入。農業特產稅稅率有地方統一稅率，也有由各省、自治區、直轄市人民政府在國家規定的幅度內自行確定的稅率。(七)個人所得稅標準收入的測算 個人所得稅應征收入計算公式為：

1．工資薪金所得稅應征收入。2．個體工商業戶所得稅應征收入。(八)企業所得稅標準收入的測算 應征收入的計算用公式表示為：

(九)房產稅標準收入的測算 房產稅應征收入計算公式為：

某地區該地區納分類房該地區納分類房分類

房產稅 = 稅范圍的×產稅有= 稅范圍的×產稅決算÷房產價×100％ 應征收入房產價值效稅率房產價值數總和值總和(十)農業稅標準收入的測算

2003年農業稅標準收入根據農村稅費改革標準收入測算方法測算。即根據1996～1998年三年農業稅平均收入，考慮農業特產稅轉為農業稅增收因素后計算確定。最后，根據各地2001年農業稅的實際收入的比重適當調整。第七節政策性轉移支付的設計

一、政策性轉移支付的范圍 為貫徹《民族區域自治法》，幫助民族地區解決財政困難，過渡期對民族省區、非民族省區的民族自治州，增加政策性因素財政轉移支付。隨著中央財政轉移支付資金的增加，政策性轉移支付對象應逐步擴大到非民族地區的革命老區和列入國家“八七”扶貧攻堅計劃的國家級貧困縣。

二、政策性轉移支付因素的選擇(一)人均財力

“財力”是指在既定的財政體制下，地方政府可自行支配的財政預算內資金。(二)財力增長率

三、政策性轉移支付額的計算

（一）對民族省區的政策性轉移支付

少數民族省區包括內蒙、廣西、貴州、云南、西藏、青海、寧夏、新疆。1.1995～1996年間政策性轉移支付額的確定。

2.1997年后，對民族省區政策性轉移支付的確定。

（二）對非民族省區民族自治州的政策性轉移支付 1．州政策性轉移支付額的確定。

2．對民族自治州政策性轉移支付的計算步驟。

四、政策性財政轉移支付的總體變化

（一）1995～1997年政策性財政轉移支付的變化

（二）2003年起中央對民族地區轉移支付資金的確定 1．計算與增值稅增量掛鉤的轉移支付額。2．計算確定按因素法分配的轉移支付額。第八節緩解縣鄉財政困難獎勵和補助

一、我國縣鄉財政的困難表現的特征及成因

（一）縣鄉財政困難的特征

（二）縣鄉財政困難的成因

二、緩解縣鄉財政困難獎勵和補助的項目：三獎一補

（一）中央財政對地方緩解縣鄉財政困難獎勵和補助 1．財政困難縣。

2．財政困難縣增加的稅收收入。

3．市級政府增加的對財政困難縣財力性轉移支付。4．獎勵系數和獎勵資金的分配。

（二）對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵

（三）對產糧大縣給予獎勵 1．獎勵原則。

2.獎勵因素及權重。3.測算數據來源。4.獎勵入圍條件。5.獎勵系數。

6.獎勵資金分配、撥付及用途。7.獎勵資金的管理與監督。

（四）對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助 1.對省市級政府財力向下轉移較多的地區給予補助。

2.對機構精簡進度較快、財政供養人員控制有力的地區給予補助。

三、“三獎一補”政策的特點

（一）“三獎一補”的屬性 1．“三獎一補”是對一般性轉移支付的重要補充。2．“三獎一補”在政策目標和作用機制方面與一般性轉移支付有所不同。

（二）建立健全監督約束機制

1．建立地方財政運行監控和支出績效評價體系。2．建立地方財政報告機制。

3．中央財政對地方的專項檢查制度。第九節財政專項撥款的管理規范

一、農村稅費改革的轉移支付

（一）農村稅費改革轉移支付的必要性

（二）農村稅費改革轉移支付的目標和原則 1．統一與規范原則。2．公正與合理原則。3．公開與透明原則。

4．體現對農業主產區的照顧原則。

（三）農村稅費改革轉移支付數額的確定

（四）農村稅費改革轉移支付的配套措施

二、緝私罰沒收入的轉移支付

（一）緝私緝毒辦案的收入管理 1．稅收管理。

2．非稅收入的管理。

3．緝私緝毒辦案的收入歸屬于中央財政。

（二）緝私辦案經費開支的管理 1．緝私緝毒辦案經費的開支范圍。2．緝私緝毒辦案經費的開支范圍。

（三）緝私罰沒收入轉移支付資金的分配

1．緝私罰沒收入的資金分配比例和轉移支付的原則。2．緝私罰沒收入轉移支付資金分配的計算公式。3．資金撥付和管理的要求。

三、天然林保護減收的轉移支付

（一）補助方法的確定 1．補助范圍。2．補助期限。3．補助原則。

4．省以下轉移支付辦法。

5．轉移支付資金的撥付和清算。

（二）轉移支付數額的計算 某地區天然林該地區原該地區

保護工程減收＝木特產稅＋其他稅種×68％ 轉移支付額減收額減收額

1．原木特產稅減收額的確定。

2．增值稅減收額的確定。增值稅按兩個環節計算。

（1）原木初加工環節，包括對鋸材和膠合板征收的增值稅，按鋸材和膠合板減產量和增值稅率計算；

（2）鋸材和板材再加工環節，包括對木地板、裝飾板、家具等木制品征收的增值稅，按各地初加工環節增值稅的兩倍推算。3．營業稅減收額的確定。4．企業所得稅減收額的確定。

5．城建稅和教育費附加減收額的確定。6．地方其他相關收入減收額的確定。

思考題：1.財政轉移支付制度的含義和成因。2.轉移支付模式有哪兩種？ 3.轉移支付的方式及其功效。

4.我國轉移支付體系由哪些形式構成？ 5.政府之間的財政轉移可分為哪幾類。6．我國均衡性轉移的特點。

7.我國均衡轉移中標準收入的確定方法。8.我國均衡轉移中標準支出的確定方法。

9.我國均衡轉移中標準財政供養人員的確定方法。10.我國均衡轉移中對客觀因素的選擇方法。11.我國政策性轉移的確定方法。

12.我國的專項財政轉移包括哪些項目內容。13．農村稅費改革設計的公式化專項轉移。14．緝私罰沒收入轉移支付的分配方法。15.天然林保護減收轉移支付的確定方法。

第二篇：政府間轉移支付調研報告

關于進一步完善政府間轉移支付的若干思考

黨的十八屆三中全會《決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立

現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。《決定》還強調，要完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規范專項轉移支付項目。

政府間轉移支付是市場經濟國家處理中央與地方政府間關系的普遍做法和財政制度安排。建立有效的政府間轉移支付制度對于建立中國特色社會主義現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性，實現公共服務均等化，促進經濟社會協調發展起著至關重要的作用。1994 年實行分稅制改革開啟了我國政府間轉移支付的歷程，從總體上看，轉移支付進一步優化了我國政府的宏觀調控能力，在一定程度上縮小了地區間的財政差異，促進了區域經濟協調發展。但在分稅制改革后較長一段時期內，我國轉移支付體系還帶有明顯的過渡性色彩，距離財政能力均等化的目標還有很大差距，轉移支付的效率總體上還不高，總體設計有待改進，整體結構不盡合理，法制化建設滯后等問題，影響了轉移支付作用的有效發揮。因此,在新一輪財稅體制改革中，進一步完善政府間轉移支付勢在必行。

一、中國政府間轉移支付現狀及存在問題分析

政府間轉移支付是指一個國家的各級政府之間，在既定的職責、支出責任和稅收劃分框架下財政資金的無償轉移。包括上下之間的縱向轉移和地區之間的橫向轉移。實行轉移支付的目的是解決中央與地方財政之間的縱向不平衡和各地區之間的橫向不平衡、解決轄區間外溢性問題和增強中央政府的政治控制，其實質是一種財政補助。政府間轉移支付體現國家的宏觀經濟財政政策，具有事權與財權的對稱性、資金流動的雙向性、制度管理的科學性、政策實施的統一性和法制性等特征，一般分為一般性轉移支付和專項轉移支付。

政府間的轉移支付是財政分權體制的重要組成部分，我國在1994年分稅制改革以來，中央財政在保留原體制補助、上解、專項撥款和結算補助的基礎上，逐步建立和完善了稅收返還及財力性轉移支付制度，形成了現行中央對地方數額龐大、種類繁多的補助體系。據統計，2012年中央對地方的稅收返還和轉移支付合計45361.68萬元，比1994年的2390億元增長了19倍，占當年地方公共財政支出總額的46%。中央對地方轉移支付40233.64億元，其中：一般性轉移支付21429.51億元，占53.26%；專項轉移支付18804.13億元，占46.74%。近20年來，我國政府間轉移支付力度的加強和制度機制的日趨完善，抑制了日趨擴大的區域經濟發展差距，強化了中央政府的宏觀調控能力，促進了區域經濟的協調可持續發展。

我國政府間轉移支付在發揮巨大作用的同時，其制度設計上的缺陷及在運行中遇到的現實問題已逐步顯現出來，目前主要面臨以下幾方面的問題和困境：

(一)總體設計有待改進

我國現行的政府間轉移支付體系設計中，仍具有過渡性性質，帶有較深的舊體制的烙印。

一是稅收返還占據一定的比例。稅收返還的設計是以保證地方既得利益為出發點的，是中央和地方政府間收入分享的特殊形式，實際上地方財政對這部分資金具有最終決定權，因此它不具有均等化功能。

二是一般性轉移支付制度尚未建立。現行轉移支付中相當一部分是起因于中央特定政策的出臺，這在一定時期內發揮了重要作用，但隨著時間推移，與宏觀政策配套的轉移支付種類不斷增加，選取的計量因素也越來越多，有的因素之間效果相互抵消或重復計算，難以完全發揮轉移支付的總體效果。

三是政府間轉移支付設計基礎不扎實。受中央地方政府事權和支出責任劃分不夠清晰、規范的影響，轉移支付制度的設計與政府間事權劃分相關性較弱，一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務中央參與其中，中央和地方職責交叉重疊，共同管理事項較多。中央事務大量交給地方管理，又通過大量專項轉移支付補助地方，政策目標不夠清晰，一般轉移支付專項化、專項一般化，客觀上不同程度干預了地方事權，地方也無動力做好本不適于地方承擔的事務。

(二)整體結構不盡合理

一是中央對地方的一般性轉移支付比重尚需調整。直到2011年，一般性轉移支付占轉移支付的比重才超過50%。且在一般性轉移支付中，調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等項目雖具有均等化性質，但大多起因于推動中央

第三篇：論政府間轉移支付的分類

內容 提要：進一步完善我國政府間轉移支付體系是當前和今后面臨的一個重大課題。我們認為，政府間轉移支付按照目標和功能的不同，可分為以下4類：以均等化為目標的轉移支付、解決轄區間外溢性 問題 的轉移支付、中央委托地方事務引致的轉移支付、以增強國家 政治 控制力為目標的轉移支付。

關鍵詞： 政府間轉移支付，目標，分類

正確的認識依賴于 科學 的分類。當前政府間轉移支付 理論 與實踐中存在的種種問題，都與政府間轉移支付的分類不清有密切的關聯。政府間轉移支付的基本目標(或最終目標)是引導 社會 利益結構趨向某種均衡狀態，以避免社會成員之間利益嚴重失衡而導致公共風險加大，防范公共危機。但具體目標(中介目標)卻是多元的，具體目標不同，轉移支付發揮作用的領域 自然 也不同，解決的問題也各有側重，有社會的、自然的、經濟 的和政治的。按照不同的具體目標區分各類轉移支付，認識它們各自遵循的原則和作用機制，有利于我們進一步完善現行轉移支付制度。對此，我們將轉移支付劃分為：以均等化為目標的轉移支付、解決轄區間外溢性問題的轉移支付、中央委托地方事務引致的轉移支付、以增強國家政治控制力為目標的轉移支付。這4類轉移支付在 中國 實際上都已經存在，只是后3種轉移支付沒有在我們的觀念中清晰地凸現出來，因而實際中不可避免地使轉移支付存在“越位”、“缺位”和“錯位”的現象。如水源污染、沙塵暴、水土流失都很容易造成轄區間外溢，要解決這類問題是離不開轉移支付的，如果納入“均等化”為目標的轉移支付之中，則會“擺不平”，往往難以解決而造成轉移支付的“缺位”。下面就4類轉移支付分別加以論述。

一、以均等化為目標的轉移支付

(一)均等化目標的由來

以均等化為目標的轉移支付基于這樣的價值觀念：一個國家的所有公民都有平等的權利享受國家最低標準的基本公共服務。對均等化的理解包括兩點：一是它是一項基本權利，與個人的支付能力和居住位置無關。二是它是指縮小地區間政府基本公共服務的差距，而不是直接改變地區間經濟 發展 的不平衡。當然，改善貧困地區的基本公共服務能力，有利于縮小地區間經濟發展差距。無論各地方政府財政能力如何，中央政府都應保證所有的公民都能享受到基本的公共服務。

地區間基本公共服務差距的形成是由于地方政府的財政能力不同，其支出需求和自有財力之間存在缺口，表現為在相同的公共服務項目上，在平均的征稅努力下，地區間的服務水平和質量存在差距。具體原因有兩個方面：一是地區間收入能力的差異。由于地區間的經濟發達程度、經濟體制、經濟結構、都市化程度、人口分布不同，加之稅基的規模和稅源的集中程度等存在差異，必然造成地區間收入能力的不同；二是在相同支出項目上，各地區單位支出成本也各不相同。受自然地理環境的 影響，地區間社會經濟結構和人口分布狀況存在差異，尤其像我國這樣的發展中大國，成本差異更為明顯。

在人口完全自由流動的情況下，基本公共服務的均等化可通過居民在地區間的自由遷徙來實現。完全自由流動意味著居民在轄區間的遷徙成本為零。一般情況下，這種均等化的“自動調整機制”在現實生活中難以達到。為了使各地方政府都能達到基本的公共服務水平，要求中央政府站在社會大眾的角度，通過提供一套無條件的、基于基本公共服務為目的的政府間轉移支付，協調地區間由于客觀因素差異造成收入能力和支出成本差異而帶來的居民享受公共服務的不平等。

凡是在地區差距比較明顯的國家，均等化目標都是在轉移支付制度設計中考慮的重要內容，一般通過無條件撥款來實現。在澳大利亞，政府間轉移支付的形式主要有普通支付和特定支付，其中，普通支付中的預算平衡援助款具有明顯的均等化性質。在加拿大，均等化轉移支付是聯邦政府為減少各省之間的財力不平衡而設立的一項最主要的補助。此項轉移支付由聯邦直接補助到省，由省級政府根據輕重緩急自主安排，省級政府也可將轉移支付和其自己財政收入一并用于安排醫療保健、教育、社會援助等公共服務。在中國，以均等化為目標的轉移支付被稱為財力性轉移支付。它是指為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化，由上級政府安排給下級政府的補助，資金接受者可根據實際情況自主安排資金用途。

在美國，無條件撥款僅占轉移支付總額的2%左右，與加拿大、澳大利亞相比，美國顯然沒有把無條件撥款作為解決州際間財政均等化的主要政策工具。這與美國現在的地區差距不大以及人口的自由流動有密切關系。無條件撥款主要是收入分享撥款，其理由是聯邦政府比州政府擁有更強的收入征收能力，聯邦政府希望讓所有的州在平均的水平上履行標準職能。

(二)均等化的內容與差異的衡量

2.差異的衡量。在理論上探討地區間財政能力的差異比較容易，困難在于如何去衡量這些差異。幾乎沒有哪個國家能精確地衡量這種差異，也幾乎沒有哪個國家能拿出一個客觀的衡量結果去指導建立轉移支付的公式。大多數國家一方面以人均收入指標衡量財力狀況，另一方面詳盡 計算 對特定服務的支出成本，例如：公路里程、貧困線下的人口、住房短缺情況等。

二、解決轄區間外溢性問題的轉移支付

(一)轄區間的外溢性

轄區間外溢性是由轄區內收益成本與社會收益成本的不一致導致的。地方政府的行為目標總是從轄區范圍內考慮較多，是一種理性的選擇；而從社會整體來看，這種理性的選擇有時會帶來不利的后果。這有兩種基本的情形：一是從轄區范圍內看，政府某項活動的“轄區成本”大于“轄區收益”，是不合算的，但該項活動會帶來更大的“社會收益”，其結果是“社會收益”大于“社會成本”；二是相反的情況，在轄區范圍內看，政府某項活動的“轄區收益”大于“轄區成本”，是合算的，但該項活動會帶來很高的“社會成本”，其結果是“社會成本”大于“社會收益”。

前一種情形是正的外溢性，如在本地受教育，日后遷居到其他轄區；其他轄區的人口流人本轄區定居享受本轄區提供的公園、文化、交通 設施、衛生等服務；生態環境保護，給其他轄區帶來空氣質量、水質等方面的改善。后一種情形則是負的外溢性，如為了本地居民收入和財政收入增長，大力推動本地的 工業 化，而由此產生的污水、廢氣、粉塵等未加處理自然排放，以及過度砍伐森林、過度放牧、過度開墾等，導致其他地方跟著受害。對于具有正的外溢性公共服務，地方政府往往沒有積極性，如對教育投入的積極性相比上工業項目就要低得多，以及對外來人口給予與本地人口不一樣的待遇，甚至采取種種措施加以限制。而對于具有負的外溢性的這類活動，地方政府的積極性很高。上一個項目可增加就業，帶來經濟增長，減少貧困和提高本地居民收入水平，諸如此類的好處使各地方政府往往不顧環境的承載能力，導致生態環境惡化。淮河治理10年不成功就是一個很典型的案例。在整體生產力水平還不高，工業化還沒有完成的我國，這種轄區間外溢性造成的各地方之間的矛盾和沖突正處于高發期，要使之得到緩解，是離不開各層級轉移支付的。

(二)通過轉移支付解決轄區間外溢性

在產生轄區間外溢的情況下，如果賦予地方政府自主決策的權力，地方政府對“轄區成本”和“轄區收益”以及“社會成本”和“社會收益”的估算往往會不一致，高估其成本，而低估其社會效益；或高估其收益，而低估社會成本。這會導致具有正的外溢性行為激勵不足，而具有負的外溢性行為激勵過度；在地域廣闊的國家，由于地方政府結構、經濟社會發展、地形、地貌、氣候、地理位置等方面的差異，各地方轄區間的成本—收益外溢性現象通常比較普遍。一般而言，越是大國，這種外溢性問題就越多；越是小國，外溢性問題就越少。對于像我國這樣的發展中大國來說，外溢性問題變得相當復雜，處理不好將會妨礙區域協調發展。顯然，要落實科學發展觀，實現區域間的統籌協調，轄區間的外溢性是一個繞不開的重大問題。

解決轄區間外溢性通常需要通過中央政府的轉移支付來實施。一般采用一套資金不封頂的配套轉移支付辦法，配套率取決于外溢比率，即地方政府行為的外溢程度。對于正的外溢性，如勞務輸出地的基礎教育、職業教育等，可用外溢收益的一定比率，或是用提供外溢性項目成本的一定比率來確定轉移支付；對于負的外溢性，如減少水源地的污染、減少沙塵暴源頭的生態損害等，則可考慮用轄區收益損失的一定比率來確定轉移支付。總體上講，這是一種激勵約束機制，前者激勵各地方政府多做“好的”事情，后者約束地方政府少做或不做“壞的”事情。在理論上，通過轉移支付解決轄區間外溢性問題，其配套轉移支付不應該封頂，配套比率要精心設計。但在實踐中，一方面由于財力有限，中央政府提供的配套轉移支付可能不足以使地方政府有效提供此類服務。另一方面，由于外溢情況難以測度，而且在各轄區間存在差異，確定合適的配套比率較難，如果確定過高，將會導致接受方的過量花費，如果過低，則會起不到激勵的作用。這需要在實踐中逐步摸索，通過經驗積累來尋求最佳方案。

在不少國家(主要是地域廣闊的大國)的轉移支付體系中，以解決轄區間外溢性為目的的轉移支付占有較大的份額。在美國，許多專項撥款是針對外溢性項目設計的，1988—1995年，專項撥款中份額最大的是衛生保健、收入保障、教育與培訓以及交通。在加拿大，有專門的健康和社會服務轉移支付，是聯邦政府為省和地區政府更好地支持衛生、教育、社會服務等事業而設立的。在2001/2002財政，此項轉移支付為344億加元，占轉移支付總額的72%。而在轉軌中國家及發展中國家，該類轉移支付往往針對面更寬一些。在我國，解決轄區間外溢性的轉移支付實際上是存在的，如天然林保護工程、退耕還林工程、貧困地區義務教育工程、公共衛生體系建設等。但由于認識不太明確，這類轉移支付往往被抹上了太多的政策性色彩，缺乏連續性和經常性，從而使得轄區間的外溢性矛盾時而緩解，時而加劇，妨礙了區域間的協調發展。

三、中央委托地方事務引致的轉移支付

(一)哪些事務屬于中央委托地方事務

與前兩種類型的轉移支付不同，此類轉移支付是由中央委托地方事務引致的。這與政府間事權的劃分密切相關。明確劃分政府間事權是建立完善的政府間轉移支付制度的前提。但“中央委托地方事務”與政府間事權劃分不是一個層次的問題，它是一個操作層面的問題，在政府間事權已經劃分清楚的前提下，一些本來由中央承擔的事務，卻委托給地方。它不同于中央和地方共擔事務，通常指那些影響面比較大，又需要地方來辦的事務，一般指同國計民生或國家形象、國家安全有重要的利害關系的事務。比如農業基礎設施建設、委托某省市承辦重大國際性會議、戍邊、反恐、重大疫情防范、攔截毒品等。這些公共事務一般具有地域性特征，往往離不開地方。

第四篇：政府間財政轉移支付制度的國際比較與借鑒

政府間財政轉移支付制度，是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主要目標而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。這一制度已成為大多數國家財政體制的重要組成部分，影響 著一國財政體制的公平性和運行效率。我國正處于市場化改革的轉軌時期，現行的財政轉移支付制度具有明顯的過渡性和非規范性。立足國情，借鑒國外規范轉移支付制度的經驗，完善我國政府間轉移支付制度，對于構建 社會 主義市場 經濟 條件下的公共財政框架具有積極的意義。

一、政府間財政轉移支付制度的國際比較

（一）國外政府間財政轉移支付制度介紹

1.美國

美國是一個典型的聯邦制國家，由聯邦、州和地方（縣、市、鎮、學區、特區等）三級政府組成。美國實行完全分稅型預算管理體制。中央財政收入占全國財政收入的比重較高，聯邦向州和地方政府的撥款占聯邦財政總支出的比重在20%左右。轉移支付的形式主要有一般性轉移支付（無條件撥款）和特殊性轉移支付（專項補助），其中絕大部分是專項撥款，即聯邦政府規定資金的用途。轉移支付主要用于公共服務和基礎設施建設。與一些國家的均等化體制不同，美國聯邦轉移支付的主要目標是保證各地實際達到一定質量和水準的公共服務，而不僅僅保證各地達到一定的財政收入。通過專項補助可以有效實現聯邦政府的意圖。美國幾乎所有的轉移支付都是通過立法的形式確定下來，聯邦政府在 計算 具體撥款額度時，按照國會通過的法案所確定的公式，參照州和地方的人均收入、城市人口規模、稅收征收狀況等因素進行計算確定。美國聯邦政府專項撥款的一個典型例子是 教育 撥款，其最大的一個教育撥款計劃（title one program）用于低收入的學區為 學習成績不佳的學生提供教學幫助，使低收入家庭的孩子不因其家庭貧窮而降低學業成績。全美大約三分之二的小學得到此項撥款。

2.日本

日本是一個單一制國家，地方政府由兩級構成：都道府縣和市町村。財力高度集中于中央。中央政府掌握全國財政收入的三分之二左右，而它的直接支出僅約為全國財政總支出的三分之一。中央財政收入的一半向地方進行轉移支付，規模之巨屈指可數。日本的轉移支付主要有三種類型：（1）地方交付稅。它的實質是一種稅收分享制度。作為一種均等化轉移支付，由中央直接向兩級地方政府分配。地方交付稅的來源是五個主要中央稅種的一定百分比，包括32%的個人所得稅、公司所得稅和酒稅，25%的煙草稅和24%的消費稅。地方交付稅又分為普通交付稅（占94%）和特別交付稅（占6%）。前者分配給那些基本支出需求超過基本財政收入的地方。后者在普通交付稅不足的情況下作為補充撥款，滿足一些特殊或緊急的需求，如地方政府選舉、保護 歷史 文物、自然 災害以及由于普通交付稅測算誤差導致的地方收支缺口等。（2）國庫補助金。這是一種專項撥款。由大藏省（財政部）每年確定總額，由各個部門（教育部、衛生部等）具體分配并監督實施。國庫補助金的撥款項目幾乎覆蓋了所有地方政府的活動，包括教育、社會福利、公眾設施、交通、地區經濟 發展 等。專項撥款中絕大部分是配套補助。對每種符合條件的地方支出項目，中央政府以規定的每種項目的標準成本為依據，補貼一定的百分比。這種做法有效地緩解了以地方實際支出額作為補貼依據所帶來的不公平。（3）地方讓與稅。它是中央征收的幾種稅按一定標準讓與地方的稅款。與地方交付稅不同的是，它不屬于均等化轉移支付，一般按一定的客觀條件分配，如地方道路讓與稅原則上按道路的長短、面積等標準分配，且中央政府規定資金的用途。此類稅在地方財政收入中比重很小。

3.澳大利亞

澳大利亞是一個由聯邦、州和地方三級政府構成的聯邦制國家。該國實行徹底的分稅制，沒有共享稅。聯邦政府收入的一半以不同形式的轉移支付分配到州和地方政府。聯邦向下的轉移支付包括無條件撥款和專項補助，兩類撥款從用途上看，都可分為經常性項目和資本性項目。在澳大利亞，撥款的總量是由聯邦與各州協調決定，但對每一個州分配多少則由兩套完全不同的 方法 和體系決定。專項撥款由聯邦各職能部門與各州對口部門和財政部門進行磋商解決。無條件撥款是由獨立于財政部門的聯邦撥款委員會按照橫向財政均等化原則，執行一套完整的評估制度，運用公式對各州的財政能力與支出需求進行詳細測算后，做出準確而慎重的判斷，進而決定撥款的分配方案。聯邦撥款委員會每年測算出來的撥款需求總額與聯邦政府確定的撥款總額往往有一定差距，一般按各州人口權數或撥款需求額的權數分攤此差額，進行調整。這種均等化轉移支付在澳財政轉移支付中有著特殊的意義，由撥款委員會提出的分配方案，具有聯邦和地方都能認可的中立性，可以在很大程度上緩和聯邦與地方在分配中的矛盾，確保分配反映的是客觀標準，而不是 政治 談判的結果。該委員會成立于1933年，經過幾十年的發展，已經建立了一套相當規范的均等化轉移支付模式，被認為是“以客觀標準來衡量地方政府支出需求的榜樣”。

4.德國

德國是一個聯邦制國家，但具有中央集權國家的某些特征。德國中央政府權力高度集中，影響范圍大，有一致的立法和統一的稅制，只允許地方政府在自身的地方稅中保留十分有限的差異，地區間的分配遵循“生存條件一致”原則。德國聯邦對州的轉移支付主要有：（1）稅收共享。德國幾乎所有的主要稅種都實行聯邦和州共享，這些共享稅約占全國財政收入的2/3；（2）對貧困州設立專門的補充撥款；（3）對某些規模小或擁有重要港口的州實行返還性轉移支付；（4）對有些屬于州和地方事權范圍的重要支出和投資項目撥款；（5）在完成聯邦和州的共同任務時，向州提供財政資助。另外，德國的州際轉移支付獨具特色，主要通過兩種方式實現：（1）增值稅共享。增值稅征收上來后，由州分享的部分中，25%按各州經濟能力分配，75%按各州的人口進行分配，真正體現“均等化”原則；（2）富裕的州直接向貧困的州進行資金橫向轉移。大體操作程序是：首先由聯邦和州財政部門分別測算出“全國居民平均稅收額”和“本州居民平均稅收額”，根據有關評估制度將二者相比，確定哪些州為富裕州，哪些州為貧困州，然后按照共同協商確定的平衡程度，計算出各富裕州應向貧困州轉移的資金數額。整個財政平衡的操作以劃撥方式通過各州和聯邦的財政結算中心完成。橫向轉移支付有效控制了州際貧富差距。

第五篇：2015年自考財政學考點：我國的政府間轉移支付制度

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2015年自考財政學考點：我國的政府間轉移支付制度

我國1995年開始實行《過渡期轉移支付辦法》。2002年所得稅收入分享改革后，原過渡期轉移支付的概念不再沿用，其資金合并到中央財政因所得稅分享改革增加的收入中分配，統一稱為一般性轉移支付。

現行中央對地方的轉移支付主要分為兩類：

一是財力性轉移支付，主要目標是增強財力薄弱地區地方政府的財力，促進基本公共服務的均等化，包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付和“三獎一補”轉移支付等。

二是專項轉移支付，是中央政府對地方政府承擔中央委托事務、中央地方共同事務以及符合中央政策導向事務進行的補助，享受撥款的地方政府需要按照規定用途使用資金，專款專用，包括一般預算專項撥款和國債補助。

1、一般性轉移支付：其目標是：扭轉地區間財力差距擴大的趨勢，逐步實現地方政府基本公共服務的均等化。

2、調整工資轉移支付：其目標是：通過中央對地方的適當補助，緩解財政困難的中西部地區和老工業基地由于增加工資和離退休費而形成的財政支出壓力，促進調整收入分配政策在全國范圍內貫徹落實。

3、民族地區轉移支付：用于解決少數民族地區的特殊困難，推動民族地區經濟社會全面發展。

4、農村稅費改革轉移支付：取消農業稅和農業特產稅后，地方財政收入減少，由此減少的地方財政收入，沿海發達地區自行消化，糧食主產區和西部地區由中央財政給予轉移支付補助。

5、“三獎一補”轉移支付：2005年，中央財政出臺了以緩解縣鄉財政困難為目標的“三獎一補”激勵約束機制。“三獎一補”政策主要是對財政困難的縣鄉政府增加稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給與獎勵，對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵，對產糧大縣給予獎勵，對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地方給與補助。

財政平衡與財政赤字的概念

財政平衡是指財政收支之間的對比關系。

財政結余：收入大于支出的余額；財政赤字：支大于收的差額。

我國政府提出，在安排預算收支時，“收支平衡，略有結余”。

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（1）硬赤字：用債務彌補收支差額后仍然存在的赤字。財政只能通過向中央銀行借款或透支來彌補。

（經常收入+債務收入）-（經常支出+債務支出）=財政赤字

（2）軟赤字：未經債務收入彌補的赤字。彌補軟赤字的經濟來源是舉債。

經常收入-經常支出=財政赤字

目前，世界上多數國家都采用軟赤字的計算口徑來統計本國財政赤字。

我國自1993年起，財政部統計公布的財政赤字為軟赤字。

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