第一篇：立案庭分析擔保公司開展訴訟保全擔保存在的問題并提出建議

佛山市中級人民法院關于擔保機構開展訴訟保全擔保業務管理辦法

來源：佛山市中院

作者： 佛山市中院

日期：2006-11-09

（2006年8月23日佛山市中級人民法院審判委員會第161次會議通過）

第一章 總 則

第一條

為規范和加強對訴訟保全提供第三方信用擔保的擔保機構的管理，解決當事人提供訴訟保全擔保困難的實際問題，規范擔保機構在訴訟保全過程中的信用擔保行為，有效控制當事人申請錯誤給對方當事人造成的不良后果，特制訂本辦法。

第二條

本辦法適用于所有在本院管轄范圍內開展訴訟保全擔保業務的擔保機構。

第三條

擔保機構是指經工商部門登記，具有從事訴訟保全信用擔保業務經營資格的擔保機構。

第四條 擔保機構在本院管轄范圍內開展訴訟保全擔保業務應遵循平等、自愿、公平、誠實信用的原則。

第二章 擔保機構準入標準

第五條 在本院開展訴訟保全擔保業務的擔保機構必須同時具備以下基本條件：

一、在工商登記的經營范圍包括訴訟保全擔保業務；

二、依法在廣東省內工商行政管理機構注冊并在管理機關（地級以上市中小企業行政主管部門、財政部門、地方金融服務部門和人民銀行分支機構）備案，自主經營，獨立核算，具有完善的法人治理結構和內部組織架構；

三、有注冊資本10000萬元以上（含），且風險補償機制健全；

四，擁有兩年以上完整經營紀錄且連續兩年盈利；

五、具有良好的經營業績，申請擔保額度前一年及本年保持盈利；

六、有自有銀行存款每月余額不得低于注冊資本的60％，不含擔保公司向客戶收取的保證金；

七、按規定有足額提取未到期責任準備金及風險準備金，并實行專戶管理；

八、具有嚴格的擔保評估制度和業務操作流程規范，配備或聘請經濟、法律、技術等方面的相關專業人才，風險控制能力較強；

九、能按照本院要求，及時向本院提供上年度及近期財務資料、對外擔保等信息和資料。

第六條

申請在本院管轄范圍內開展訴訟保全擔保業務的擔保機構，應提供以下申請資料（復印件須蓋公司印章，注明與原件相符）：

一、申請報告；

二、經過年檢的合法的營業執照，稅務登記證，組織機構代碼證，擔保機構備案證；

三、銀行信貸登記咨詢系統貸款卡，中國人民銀行基本賬戶開戶許可證；

四、驗資報告，上年度財務報表（包括資產負債表、損益表、現金流量表）和最近期報表，上年度及最近期稅務申報表，兩年以上經營記錄的須提供最近兩個年度的財務報表；

五、擔保機構股東構成情況，前三大股東行業地位及其相關業務介紹（須蓋公司印章）；

六、擔保機構組織架構及業務流程簡介、高管人員的學歷及工作經歷簡介，核心部門及其主管人員的簡要情況（須蓋公司印章）；

七、擔保機構的公司章程、項目評估審核制度、保后管理制度、償付及資金補充機制、擔保費用收取標準、準備金提取及管理等內部制度文件；

八、上年度及最近期風險準備金專戶銀行對賬單；；

九、擔保機構的年度總結報告。

第三章 訴訟保全擔保業務開展方式

第七條 擬在本院管轄范圍內開展業務的擔保機構須經本院審批備案后才能正式開展訴訟保全擔保業務。

第八條 擔保責任

擔保機構提供的擔保是為申請人申請錯誤給被申請人造成損失而承擔擔保,其責任是連帶責任擔保。

第四章 訴訟保全擔保業務的管理

第九條

凡向本院申請開展訴訟保全擔保業務的擔保機構，必須于每季度最后一個月的15日前向我院報送財務報表及業務開展統計表。

第五章 擔保機構的退出機制

第十條 退出機制

對出現以下情況的擔保機構，均一律予以退出處理：

1.擔保機構一年內發生違約或違規操作行為的；

2.不按本管理辦法規定的時間提供資料或提供虛假資料的；

3.上月銀行存款未能達到其注冊資本60％的；

4.擔保機構的其他行為對本院或社會造成不良影響的；

5.所擔保的訴訟財產保全申請錯誤，法院要求其承擔賠償責任而拒不承擔的。

第六章 附 則

第十一條 各區法院可參照本辦法制定各區法院管轄范圍內擔保機構開展業務的管理辦法。

第十二條 本辦法由本院審判委員會負責制定、修改和解釋。

第十三條 本辦法自印發之日起施行。

立案庭分析擔保公司開展訴訟保全擔保存在的問題并提出建議

來源：立案庭

作者： 楊帆

日期：2010-09-19

我院于2006年8月23日出臺了《關于擔保機構開展訴訟保全擔保業務管理辦法》，并據此擇優選定了5家有資質的擔保機構開展訴訟保全擔保業務，除中國投資擔保有限公司外，其余四家擔保公司從2008年1月-2010年8月在我市兩級法院共計辦理擔保案件75件，合計金額49439.26萬元。為了解這一新型擔保制度在我市法院幾年來的運行情況，查找存在的問題，完善擔保機構訴訟保全擔保制度，中院立案庭保全組開展了專題調研，并針對存在的問題提出建議。

一、訴訟保全擔保業務相對較少。管理辦法運行以來的效果并不理想。全市法院每年涉及財產保全的案件5000件左右，但采取擔保公司擔保的案件08年來累計不超過80件，所占比例極低。導致上述情況出現的主要原因是，法院和擔保公司對擔保公司訴訟保全擔保的優越性宣傳不夠，當事人甚至律師對該項制度不了解。

二、各級法院對此認識尚不統一。就我市而言，中院和禪城、南海、三水、高明法院接受入圍擔保公司的擔保業務，而順德法院除個別案件外仍不受理擔保公司出具的保函，全市兩級法院的認識不統一。此外，全市兩級法院對擔保公司的要求不統一，禪城法院要求擔保公司就每個案件對應提交存款證明。另外，法院對跨區域擔保認識不統一。我市兩級法院對未入選我院名冊擔保公司的保函不認可，而轄區外的法院亦對我院選定的擔保公司出具的保函不認可，只有一家擔保公司的保函被四川高院認可。近年來，我市兩級法院因不認可其他擔保公司擔保函而被投訴的情況多次發生，甚至一些人大代表、政協委員也就此問題提出質詢。

三、訴訟保全擔保案件的單一性。擔保公司出具保函的案件主要集中在借款、貨款、工程款幾類，而損害賠償、勞動爭議、侵權糾紛、知識產權、刑事自訴等其它類型案件較少。另外，該類擔保案件都是擔保公司為申請人出具的保函，而沒一件是擔保公司為被申請人提供反擔保而出具保函。

四、法院和擔保公司信息不對稱。訴訟案件有一定的周期性，但擔保公司約定解除擔保的期限不統一，法院對擔保公司何時解除擔保行為不清楚，導致在擔保過期的情況下，法院仍然續封、續凍。反之，擔保公司對案件進度不了解，增加擔保風險，或有部分案件執結后擔保責任仍未解除。

五、法院對擔保公司監管不到位。我院對擔保公司的選定采取不定期的方式，大概在兩年左右，擔保公司一旦入圍我院名冊，法院對其經營狀況無定期跟蹤，導致無法了解其經營情況，是否還適合承擔擔保責任也就無從判斷。有的公司入選我院名冊后未實際開展訴訟保全業務，有的公司四年來開展訴訟保全業務相對較少。另外，由于監管不到位，致使擔保公司的每年出具保函的總額是多少亦無法統計。

六、擔保公司訴訟擔保缺少限制。一是單筆訴訟保全擔保金額無限制；二是一家擔保公司在全市兩級法院多件案件的擔保總額無上限限制。

七、擔保公司承擔社會責任不夠。入圍我院的擔保公司只有一家擔保公司為一起案件當事人提供了無償擔保，擔保公司在享受權利、賺取利潤的同時，應承擔更多的社會義務。

針對上述問題，建議如下：

（一）加強對擔保公司準入的限制。目前，在我市注冊的擔保公司有100多家，但真正從事專業融資性擔保業務的不到20家。針對擔保公司良莠不齊的狀況，建議采取以下方式加以限制：

1、在我院現行擔保業務管理辦法的基礎上，在選定擔保公司時要求其承諾以下內容：一是入圍擔保公司出具同意為司法救助或法律援助案件中需要幫助的弱勢群體免費提供擔保的承諾書，促使擔保機構承擔更多的社會責任；二是擔保公司的股東出具對擔保責任承擔連帶責任的承諾書，同意因保全錯誤而需承擔責任并經法院裁決確認時自動履行連帶的賠償義務。此外，限定擔保公司擔保總額，擔保責任余額不得超過注冊資金的1倍。另外，要求擔保機構單筆擔保責任不得超過注冊資金的20%。

2、改變我院現行的擔保業務管理辦法，在要求擔保公司出具上述兩項承諾的同時，增加修改以下內容：一是明確選定周期，建議一年為宜；二是增加退出機制的要求，建議增加對入圍后一年未開展訴訟擔保業務的和開展業務較少的擔保機構予以退出處理的規定；三是要求入圍的擔保公司存入法院帳戶一定金額的保證金，法院按照交納金額20—30倍來確定年度擔保總額，擔保公司可根據業務發展情況隨時追加保證金。以交納500萬元保證金為例，擔保公司全年擔保總額可在10000萬元至15000萬元。

采取上述兩種辦法，尤其是采取第二種辦法，縮短擔保機構選定周期，提高入圍門檻，勢必會減少相關投訴，減輕法院的壓力。同時，通過免費擔保制度，確保弱勢群體當事人的權利獲得司法救濟，真正體現為民司法。

（二）加強對擔保公司的業務監管。我院規定，凡向本院申請開展訴訟保全擔保業務的擔保機構，必須于每季度最后一個月的15日前向我院報送財務報表及業務開展統計表。但目前的管理卻流于形式，建議安排專人進行監督和管理，從而準確掌握和控制擔保公司的擔保總額，控制風險。

2010年3月，擔保行業的第一部法規《融資性擔保公司管理辦法》正式出臺，法院應結合《融資性擔保公司管理辦法》，同化對擔保公司的管理手段。法院對入圍的擔保公司，可以直接與當地擔保機構管理部門——市級的金融管理局開展管理合作，或直接委托金融管理局對合作機構進行管理和監督，或直接向金融管理局征求管理意見、征集監管資料。這樣法院即可以節省對合作擔保公司的管理成本，又同樣可以達到監管的目的。

（三）統一各級法院的操作辦法。針對各級、各地法院對擔保公司訴訟保全擔保認識不統一、操作不統一的現狀，及時統一認識和做法，以便擔保公司更好地開展訴訟擔保業務。我市應統一做法，佛山兩級法院要參照中院的管理辦法開展此項工作，嚴禁各區法院另行制定相關的規定，中院負責集中選定擔保機構的工作，擔保機構一旦選定全市有效。

（四）加大該項工作的宣傳力度。實行擔保公司為財產保全擔保的做法，對法院、擔保機構、案件當事人來說都是利大于弊，只要實施得好，必定會取得三贏的效果。因此，法院應圍繞該類擔保的優勢、范圍、做法進行宣傳，除利用報紙、電視、電臺、網絡等各種媒體加大宣傳力度外，還應印刷《訴訟財產保全指南》在立案大廳供當事人取閱，在指南里應列明法院認可該種擔保方式，并上傳到法院網上，推行審務公開。

第二篇：公司開展訴訟保全擔保業務以來

公司開展訴訟保全擔保業務以來，成功為廣大訴訟當事人提供及時有效的擔保，解決了當事人的燃眉之急。通過訴訟保全，當事人的合法權益能夠得到充分保障，在案件勝訴后，訴訟目標最終得以實現。

業務簡介：

隨著改革開放和社會主義市場經濟發展，近年來，當事人通過訴訟維護自身正當、合法經濟利益的法律意識逐步提高。但是，很多當事人在勝訴后，卻面臨著對方當事人采取隱匿、轉移、變賣甚至惡意毀損財產等行動，導致自身利益無法真正實現，贏了官司卻拿不到錢。針對這種情況，當事人有必要主動申請法院采取財產保全措施。只有主動申請財產保全，當事人才能有效防止對方當事人采取惡意行動導致將來判決無法執行，從而達到保障自身實體權益的訴訟目的。

業務流程：

需要申請財產保全的申請人與我公司聯系，邀請我公司為該案件的財產保全提供擔保；

申請人按照我公司要求的內容、形式、份數，向我公司提供必要的資料；

申請人提供的資料齊全后，我公司審核通過后即通知申請人簽約； 簽約付費后，我公司立即向相關人民法院出具訴訟保全擔保書（擔保函）；

對于我公司提供擔保的財產保全案件，我公司委派專人進行案件的保后跟蹤。

注：如申請人無需提供反擔保措施的，一般1~2個工作日內出具擔保函；情況緊急、案情簡單的，可當日出具擔保函。

申請人所要提供資料

1）：企業法人或其他機構的營業執照 或 自然人的個人身份證件 2）案件民事起訴狀副本； 3）案件證據目錄及證據材料副本； 4）財產保全申請書副本；

可受理法院

我公司的訴訟保全擔保業務覆蓋杭州市各級人民法院的民事案件受理范圍。

我公司憑借規范的流程和良好的信用，出具的擔保函在各地法院得到受理，成功辦理了大量的訴訟財產保全案件，為申請人的合法權益提供了有力保障。

目前，接受我公司擔保函的人民法院主要有：

杭州市各級人民法院，包括：浙江省高級人民法院，杭州市中級人民法院，杭州市上城區人民法院，杭州市下城人民法院，杭州西湖區人民法院，杭州拱墅區人民法院，杭州江干區人民法院，杭州九堡法庭，杭州筧橋法庭，杭州濱江區人民法院，杭州蕭山區人民法院，臨安人民法院，淳安縣人民法院，建德市人民法院，富陽人民法院，桐廬縣人民法院。聯系人：單先生 聯系電話：***

第三篇：擔保公司的發展前景分析與存在問題

擔保公司的發展前景分析

隨著金融體系越來越完善，各種各樣的金融機構如雨后春筍，紛紛涌現。在這些不斷涌現的新機構中，擔保公司成為了一個特例，在發展的過程中有坎坷，也有陽光大道。那么擔保公司的前景如何呢?

從客觀上來說，融資擔保公司這個行業還很年輕，相比較有上百年歷史的銀行業、證券業，擔保行業在國內不過不到20年的歷史，所以現在普遍的市場認可度不高，群眾一提到擔保公司就覺得像中介一樣，銀行則對大量的擔保公司收取高額保證金才認可其擔保資格，加上行業機制不健全，使得擔保公司良莠不齊，其中存在大量投機分子，借擔保之名放高利貸、商業行騙等。

不過由于當前信貸緊縮的大環境影響，以及國家大力扶持中小企業的各項政策，給融資擔保公司的成長帶來了機遇，加上國家對社會信用體系的大力提倡，這些都有助于融資擔保公司的發展，當前國家也開始出臺政策開始規范擔保行業，最密切相關的當屬《融資性擔保公司管理暫行辦法》，其中規范了擔保業的基本進入門檻，注冊資本不得低于人民幣500萬元，其他要求各個地區根據自身情況略有不同。

總得來說融資擔保公司正在高速發展，不過新的一輪行業洗牌已經開始，在國家的金融體制越來越健全的情況下，擔保公司，也要面臨新的發展局面了。

擔保公司存在的問題

（一）擔保公司規模小，抗風險能力較差。擔保行業是高風險的行業，其規模直接影響它的抗風險能力，而擔保公司資本金少，導致其抗風險能力不足。一旦發生一筆代償，幾十筆擔保業務收入才能彌補損失。目前金融機構與擔保公司簽訂協議,擔保公司存入一定的保證金，按照一定的比例金額給予擔保公司提供擔保，在擔保公司擔保的貸款中，難免出現企業已出現欠息或逾期記錄，如果金融機構追究擔保責任，扣收其保證金，擔保公司將面臨擔保能力缺失，或者面臨破產的風險。

（二）風險補償、分擔機制不健全。一是缺乏完善的外部風險補償機制。擔保公司以擔保基金承擔擔保責任后，只能依靠它的業務經營收入來彌補虧損。政府僅僅依靠減免稅來刺激擔保公司為中小企業和個人融資提供擔保，而擔保產生的風險卻沒有完善的配套補償、分攤措施，擔保公司面臨可持續發展困境。二是內部風險補償機制難執行。雖然財政部關于《中小企業融資擔保機構風險管理暫行辦法》中規定，擔保機構應按照一定比例提取風險準備金，用于擔保賠付，但實際操作中，擔保公司沒有遵循相關規定，風險撥備嚴重不足。三是未建立擔保風險分擔機制。目前擔保公司通常通過反擔保或反抵押的方式來轉移或化解代償風險,但實際情況是提供反擔保公司本身的經濟實力不被金融機構認可,反抵押的財產權證在法律上存在一定的不足或變現存在一定困難,不能直接抵押給金融機構。

（三）擔保機構缺乏專業人才，識別、控制風險的能力欠缺。擔保專業性強、涉及范圍廣，需要多方面的知識。目前擔保公司的人員普遍較少，難以滿足業務需要。在提供貸款時,要求金融機構與擔保公司各自獨立進行調查和決策，互不受影響，形成風險的雙重防控。但擔保機構缺乏一套科學完整的風險甄別與分析評估系統,給自身帶來較大的風險,再者存在人情擔保、行政干預擔保現象，加大了擔保公司自身經營風險。

（四）擔保公司資本金不夠真實，存在較大風險。擔保公司注冊資本金都在幾千萬至上億元，注冊資本不真實是其通病，絕大部分的擔保公司注冊資本都沒有足額及時到位或以五花八門的資產充抵資本、違規抽逃注冊資本和虛假出資現象較為普遍，這在很大程度上降低了擔保公司的實際擔保能力和賠付能力。

（五）法律制度建設滯后、行業監管缺位。擔保公司作為中小企業信用擔保單位，為中小企業融資提供了方便，但也存在許多金融風險。一是收費沒有行業標準：擔保公司收費較為混亂,各擔保公司收費沒有一個標準,有的擔保公司按擔保金額的多少及筆數收費,有的按貸款利率上浮比例收費,有的甚至超貸款基準利率的50%，這就給企業造成較大的負擔。二是對擔保機構最低資本金要求、機構的準入與退出、從業人員與資格認定、業務范圍與操作程序、風險控制與風險處臵、財務制度與信息披露、監督管理等方面缺少法律規范。作為一個高風險的機構，缺乏對其監督和指導的部門，擔保公司各自為政，業務經營處于無序競爭狀態。

利率市場化對擔保公司的影響

目前，擔保行業主要經營以下幾大業務類型，不同的業務類型所面臨的影響也不相同。

1.融資擔保業務。這部分業務是寄生于銀行的信貸業務而生存的，其存在有兩個條件，一是銀行在現有的管理體制下粗放經營，導致一部分有價值的貸款客戶被排除在銀行的選擇之外，構成擔保公司的業務空間；二是在現有管制利率條件下，在銀行愿意提供的貸款利率水平和客戶愿意接受的貸款利率水平之間有一個差，這個差則構成擔保公司的利潤空間。

利率市場化將可能影響擔保公司的業務空間和盈利空間，表現在，銀行內部競爭激烈，導致其利差縮小從而盈利空間縮小，必然使得這些銀行深度挖掘貸款零售業務，尋求高成長、高附加值的中小企業客戶群體，尤其是對中小銀行而言更是如此，這可能會擠壓擔保公司的業務空間；而且，由于銀行對大機構的貸款利率競爭有可能使其貸款利率水平下降，相應的會擠壓貸款擔保業務盈利空間。

2.保函業務。這部分業務與利率市場化雖沒有直接的影響，但是，總的看來，利率市場化促使銀行尋求其他的利潤增長渠道的動機，可能會增加銀行保函業務的開拓，相應的會加劇保函類業務的市場競爭，擠壓擔保公司開拓此類業務的市場空間。

3.中小企業聯合票據擔保、聯合發債擔保業務。利率市場化擠壓銀行利差帶來的利潤空間，使得銀行轉而開拓中間業務成為必然選擇，發債承銷業務也在其中，因此可能會促進發債擔保業務的增長；而且，利率市場化條件下，國家會鼓勵直接融資市場的發展，也會促進此類業務的增長。

4.搭橋貸款等投資業務。金融市場化條件下，監管部門給予銀行的經營自主權應會有相應的改變，具體說來，政策對于銀行借新還舊等貸款政策可能會相應進行調整；或者由于企業貸款的多種選擇使得企業借新還舊的時間差不再存在，擔保公司的這部分業務機會也就不復存在。

針對上述情況，提出以下對策：

1.在融資擔保業務中，爭取與大銀行合作，機會相對較多；加強與銀行溝通，以便及時發現新機會，找到新的業務來源；強化服務優勢，并利用自身服務與管理優勢，將中小微企業的貸款零售業務做成批發業務，爭取銀行貸款利率的較大優惠幅度。

2.充分重視保函業務，對于未來前景明朗的幾類業務，早布局早下手，明察市場信息，捕捉市場機會，培育品牌與知名度，從靠政策生存到靠市場生存。

3.在發展戰略上，將具有良好市場前景的業務作為核心業務，加強研究，將直接融資擔保（如中小企業聯合發債擔保）作為主要研究的業務領域，努力挖掘市場機會，搶占市場先機。

此外，應注意的是，要加強產品創新力度，要研究政策，未雨綢繆，長遠規劃。

第四篇：分析官僚制存在的問題并提出改進建議

分析官僚制存在的問題并提出改進建議

官僚制是近代社會生產力飛速發展、社會分工越來越細、組織規模不斷擴大的產物。德國社會學家M.韋伯較早闡釋和分析了官僚制。他認為，任何組織都是以某種權力為基礎的，合理—合法的權力是官僚制的基礎；它為管理活動、管理人員和領導者行使權力提供了正式的規則。官僚制既是一種組織結構，又是一種管理體制。現代社會組織的管理就意味著按照正式規則對組織活動進行控制。

官僚制具有如下特點：①有正式規章。組織管理的權力建立在一整套為所有組織成員共同認可和嚴格履行的正式規則基礎之上。這些規則有明確的規定，所有管理人員的活動都無一例外地受這套規則的制約。這些規則是根據為完成組織目標和實現組織功能的需要而制定的，排除任何個人情感的因素。②有明確分工。組織權力橫向方面按職能分工，明確規定每個部門的職責、權限和任務，限定各自的管理范圍，各負其責，各司其職，相互配合，不得推諉或越權。③權力分層。組織權力縱向方面按職位層層授權，明確規定每一個管理人員的權力和責任。職位的設立服從管理和效率的需要，不因人設位。處于中間職位的管理人員,既接受上級的指揮,又對下級實施管理。組織權力的分層形成一個金字塔型的等級結構。④按正式規則發生公務關系。在組織管理范圍內，部門以及管理人員的關系均為公務關系。在處理組織事務時，應照章辦事，不允許將私人關系摻雜在內，更不允許因私人關系而破壞組織的正式規則。⑤任職資格要通過考核和任命。組織成員資格應通過正式考核獲得，他們進入組織并占據一定職位的依據，是他們經由教育和訓練所獲得的專門知識和技能。除最高領導者外，所有的管理人員都是上級任命產生的，他們是專職的管理人員，領取固定的薪金。管理人員晉級有統一的標準，其薪金應與責任和工作能力相適應。

韋伯看來，現代官僚主義仍然存在著指向人類本身的許多限制。他指出，現代社會包括現代科層制度是新教改革運動的結果。比較而言，韋伯贊賞的是各種現代官僚主義制度，這種官僚主義制度由于其明確的技術化、理性化和非人格化而表現出它的合理性。所以，他認為，現代官僚主義體制是當代世界的特征。他還進一步分析了現代科層制度所共有的而且是相互關聯的幾個要素。第一，現代科層制表現為一整套持續一致的程序化的命令—服從關系。各級官員由于受到非政治化的管理（對他們最主要的肯定評價是技術性要求），下級必須依靠其上級的首創精神和解決問題的能力。科層體制是法律化的等級制度，任何官員的行動方向是由處在更高一級的官員決定的。第二，上述從屬關系一般是由嚴格的職務或任務等級序列先在地安排的。在這里，權力矩陣并不反映在權力的個性特點方面，而是基于職務本身的組織構造。在科層體制內部，每一個個體單元被分割成各自獨立的部分，并且要求完全排除個人的情感糾葛。

第五篇：××法院分析人民陪審員制度存在的問題并提出建議

**法院分析人民陪審員制度存在的問題并提出建議

近日，****法院對人民陪審員制度的落實情況進行了調查，通過調查分析，發現該制度在實踐中存在一些問題，為此，****法院提出了一些好的意見和建議。

一、實踐中人民陪審員制度存在的問題

長期以來，我國司法界對陪審制的認識方面、陪審制的建設方面及陪審員職業特點等方面重視不夠、研究不夠，在此基礎上形成的陪審制度不可避免地存在著諸多問題，具體表現在：

（一）陪而不審，基本上是陪襯，發揮作用不大。目前，人民陪審員參加案件審判時，有相當一部分陪審員只把參與的程度停留在“陪”的基點上，具體審判案件時，在審判臺上只是形式上的陪審，成了“陪襯”，庭審中，對詢問當事人、質證、認證，完全由審判長一人進行。在具體評議案件時，也是審判長一人綜述案件事實，闡述有關法律規定，擬定處理意見，陪審員只是機械地同意或否定，名義上是適用普通程序審理，實質上是普通程序形式下的審判長獨任審判。

(二)缺乏對陪審員的監督機制，對陪審員錯案責任追究缺乏法律依據。《人民法院組織法》第38條第二款規定：“人民陪審員在人民法院執行職務期間，是他所參加的合議庭組成人員，同審判員有同等的權利”。這些權利可以使人民陪審員依法決定案件的審判結果，但依據權利和義務相一致的原則，若

人民陪審員參與審理的案件出現了錯案，則應承擔相應的錯案責任，由于目前錯案追究制度還沒有完全規范化，對陪審員造成錯案如何具體追究責任尚無明確的法律規定。這樣難免出現這樣那樣的問題，影響司法公正，也違背陪審制度設立的初衷，影響了法院的形象。

(三)人民陪審員自身參與意識不強。由于種種原因，社會對人民陪審員制度的認識不足，一些人民陪審員參與意識不強，不知道自當選之日起就肩負著民眾的意愿，承擔著社會、歷史賦予的責任，沒有真正把執行陪審工作當作應當依法行使的權利和義務，對陪審工作持無所謂的態度，使人民法院的邀請常出現尷尬的局面，被委婉推辭。

（四）陪審員制度落實不平衡。從全市兩級法院使用陪審員情況來看，呈現不平衡性，有的法院落實得很好；有的法院陪審員人數很少；有的甚至沒有陪審員。

二、完善人民陪審員制度的幾點建議

人民陪審員制度是司法民主化、人民當家作主的具體體現，是人民群眾監督法院審判工作，確保司法公正的基本途徑，也是對人民群眾進行法制教育、宣傳法律的重要形式。《關于完善人民陪審員制度的決定》已由第十屆全國人大常委會第十一次會議于2004年8月28日通過，并將于2005年5月1日起施行。《決定》的頒行，對于完善和改革我國審判制度將會產生重大而深遠的影響。通過調查和征求現任人民陪審員意見、聽取有關方面建議等，我們認為當前需要著重解決好以下幾個問題。

（一）建立專家陪審員庫。這里所指的專家，特指具有某種專業、技能特長的有識之士。對于一些復雜的、技術性、專業性特別強的案件，吸收有關專家參加審理，有助于克服法官知識的有限性和片面性，彌補法官專業知識的不足，對于推進案件的順利進行和糾紛的合理解決，具有重大意義。這些人雖然有的對法律不一定很熟悉，但是在某些專業技能方面，有較為突出的特長，如能吸收其參與陪審，可以解決很多非法律方面的專業問題，從而對提高審判效率可以起到立竿見影的作用。對于專家陪審員，我們認為主要包括主任醫師、工程師、會計師、審計師以及其他具有專業特長的人。各地可以根據自己的具體情況，建立專家陪審員庫，以滿足審判工作需要。

（二）限制人民陪審員連任。《決定》第九條只規定了人民陪審員的任期為五年，沒有規定能否連任。我們認為，陪審員連任制不利于體現陪審制度的公正與民主。在我國的法律中，陪審員都采用任期制，而非似國外的“一案一選”制。有的陪審員連續擔任陪審員成了“陪審專業戶”。這樣不但不利于調動和保持其參加陪審的積極性，也有悖于設立陪審制度的初衷，不利于發揮陪審員在審判中應起的作用，也失去了人民陪審的意義，連任只能造就一批“準法官”，而無法發揮人民陪審員制度的應有功能。因此，建議最高法院在實施細則中明確

不可以連任，或任期不超過兩屆。

（三）確定人民陪審員的名額，限制陪審案件數量。《決定》

第七條規定：“人民陪審員的名額，由基層人民法院根據審判案件的需要，提請同級人民代表大會常務委員會確定。”我們認為名額的確定應從以下幾點考慮：一是數量不宜過多過濫，防止本末倒臵。二是數量也不能太少，否則其作用難以發揮。最高法院的草案中曾提出，人民陪審員選任后參與合議庭審理案件，以每年每人十件為宜，但人大決定最終未采納此意見。我們認為一人陪審過多，就會使其成為“編外職業法官”，易于與職業法官的關系過于密切，對于公正審判可能也無益處。過少，則不利于陪審員自身法律素質的提高，也不利于自身作用的充分發揮。具體陪審案件多少，應結合實踐確定。

（四）加強人民陪審員的管理、監督。各級法院可以根據全國人大《決定》，制定《人民陪審員管理辦法》，就陪審員的管理機構、選任、培訓、權利義務、參與審理案件的范圍、待遇及獎懲等作出明確的規定。陪審員的管理由政工部門和審委辦共同負責。在政工部門設立人民陪審員管理辦公室，作為人民陪審員工作的管理機構，負責人民陪審員的換屆、日常管理和培訓工作，并對落實人民陪審員制度的情況進行檢查、考核。為使陪審員適應工作需要，應當由人民陪審員管理辦公室組織陪審員進行初任培訓和定期培訓，培訓內容包括案件流程、審判制度、審判紀律、法官職業道德、廉政制度、法律法規等，著重提高人民陪審員的法律素質和參審能力，努力發揮其作用。應建立人民陪審員獎懲機制，落實人民陪審員待遇，并根據情況對陪審員評定等級職務，可將陪審員評定為陪審員，中級陪審員和高級陪審員，并對不同等級的陪審員在陪審費用和陪審案件的難易程度上有所區別。同時，人民陪審員作為一支法院外非固定審判隊伍，同樣適用《法官職業道德管理規范》和最高法院“四項制度”，對其監督應同對職業法官的監督相銜接。應當采取所在法院和同級人大雙重監督制度，人民陪審員在執行審判職務過程中應當接受所在法院的監督，人大也經常性對陪審員的工作進行檢查、評議。

（五）加強對人民陪審員制度的宣傳，提高社會對人民陪審員制度的認識。對被任命的人民陪審員名單應登報通告，曉喻社會，以利于增強人民陪審員的榮譽感和責任感，并采用多種形式激勵人民陪審員強化職能，以調動其參與執行陪審職務的積極性，發揮其應有的作用。