第一篇：土地上的變遷——成渝統籌城鄉綜合改革試驗區報告

土地上的變遷——成渝統籌城鄉綜合改革試驗區報告一

序言

2009年4月下旬，去重慶、四川考察。考察的目的是要學習渝、蓉兩地城鄉統籌綜合改革試驗的成功經驗。成渝國家級統籌城鄉綜合改革試驗區的試驗，受到高度的關注，完成考察報告很容易，要寫好這個考察報告對我來說很難。改革，關鍵在于實踐。但是，改革不應該再可以說是摸著石頭過河的事情，方方面面的確要有理論總結。不考察，不知道，考察報告不寫，更不知道，總結改革的經驗，是天底下的難事，更不要說改革本身了。所以，改革家是最苦命的人。

中國經濟經過改革開放后30年的發展，工業化、城市化、市場化、國際化成就非凡，在全球化迅速發展的今天，已經成為世界上第四大經濟體。我們國家發展到今天，在土地特別是農民的土地上得到的好處實在太多了。工業化發展速度越來越快，城市化水平越來越高，GDP總量越來越大，有人說工業化和城市化是農民進工廠、村民變市民的過程，結果是農民的數量越來越多，城鄉差別越來越顯著，改革開放已經這么多年，冒出個越來越嚴重的“三農”的問題。

2008年，著名經濟學家厲以寧先生在《北京大學學報》上發表長文《論城鄉二元體制改革》，提出搞活農業經濟發展，提高農民收入，關鍵在于改革城鄉二元體制，讓農民和城市居民一樣享有同等的權利，擁有同等的機會。厲以寧因此獲得2008CCTV中國經濟年度人物的特別榮譽獎。現在十七屆三中全會決議已經明確，改革城鄉二元體制，走城鄉一體化的道路。而早在2007年，國家批準設立重慶市和成都市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，據厲以寧于今年4月6日在南京的說法，都是搞城鄉二元體制改革的（2009年4月6日，厲以寧在“中國經濟信心之旅”南京站的主題演講）。他的說法是可以肯定的。在十七屆三中全會前，厲以寧就建議中央將推進統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設寫入即將召開的中共十七屆三中全會的文件，推動試點，鼓勵地方探索土地承包權的各種有效流轉形式，包括在不改變土地的農用地性質的前提下發展農民以承包地入股的股份合作制。在2008年9月2日全國政協“統籌城鄉發展，促進形成城鄉經濟社會一體化發展新格局”協商會上，厲以寧表示，“統籌城鄉發展最重要的任務就是改革城鄉二元體制，這是中國下一輪改革發展的重點，同時是一場偉大的社會變革。”（厲以寧極力主張“農村土地流轉”，也受到尖刻的批評）。

我國正進入城市化和工業化的高速擴張階段，1998—2006年，我國的城市化率以每年1.5個百分點提高，2007年的城鎮化率達到43%，未來一段時期，發達地區的產業升級、城市化水平提高以及由產業轉移帶來的中西部地區的工業起飛和城市發展，仍將是拉動我國經濟高速成長的兩大引擎。在高速工業化和城市化進程中，選擇怎樣的城市化模式，以及在這一進程中如何對待土地財產權利問題，將是決定我國經濟是否能實現健康、持續、公平發展的關鍵，在很大程度上決定著我國經濟的未來。

據國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員劉守英的說法，目前我國的城市化有兩種模式，第一種模式，是地方政府以區劃規劃和土地國有化推動的城市化；第二種模式，是農民以集體土地自主參與工業化、城市化。中國的城市化是城市在擴大、農村不縮小。第一種模式是合法的，第二種模式不合法。第二種模式雖然不合法，但在有些地方，如廣東南海，已存在10多年了，要轉為第一種合法模式也很難辦。有的從全國情況出發，認為應該取消廣東南海所采用的第二種不合法模式，將其轉為第一種合法模式；有的則從廣東南海等地的實際情況出發，認為應該允許第二種模式的存在，在政策上讓其合法。爭論沒有達成共識。

江蘇全省的城市化模式，當然是第一種模式。這種城市化模式，一是需要“土地財政”的強烈支持，二是以設區的市為單位要有大量的土地后備資源，三是要有不間斷的基本建設投資和工業用地需求，四是要有失地農民的大量付出。2003年以后，江蘇省城市化明顯有優先發展“大城市”的傾向，大拆大建對土地和農民的壓力就更大。作者希望有更的多人明白這個。

成都、重慶的城市化和工業化用地也要通過征用才能使用，既不完全是第二種模式，農民不可能拿集體土地自主參與工業化、城市化，也不完全是第一種模式。他們的經驗特別是推進城鄉統籌的理念、方式，更有普遍意義和借鑒作用。

而災難對人文意識的喚醒以及成都在救災重建中探索出來的改革思路，對揚州、對江蘇在金融危機和科學發展條件下反思發展問題具有時代特色、意義重大。

一、渝蓉兩市的基本情況及改革試驗啟動情況

（一）成都市

成都，是四川省省會，副省級城市之一，共轄9個區、4個市、6個縣，土地面積12390平方公里，其中，中心城區面積598平方公里，市轄區面積1418平方公里。1993年，成都被國務院確定為西南地區的科技、商貿、金融中心和交通及通信樞紐，綜合實力西部第一。2007年，成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區已獲國務院正式批準，成為繼上海浦東新區和天津海濱新區之后又一個國家綜合配套改革試驗區。2008年末全市戶籍人口1125.0萬人，常住人口1270.6萬人。2008年，全市實現地區生產總值3901億（比上一年增長12.1%，列中國城市第14名），人均GDP超過4000美元。

建國60年來，成都市面貌變化很大。解放初期，成都市的建成區面積只有18平方公里，是一座消費型城市。特別是改革開放以來，成都市堅持以城市規劃為“龍頭”，舊城改造、新區開發和城市道路等基礎設施建設，以前所未有的速度發展，市容、市貌發生了舉世矚目的變化。上世紀70年代，成都市城鄉分野基本上以一環路為界，但一環路以內還有部分農田，到80年代末，一環路以外全部是農村，90年代二環路以外全部是農村，到21世紀初，城區已填充到三環路，但三環路以外全部是農村，現在，三環路以外已被城市和非農建筑迅速占領，成都市居民最為直觀地看到，每10年甚至5年，城區就會有很大擴展，目前這種趨勢正呈現加速態勢。2007年提出“全域成都”，“全域成都”的核心內容是統一規劃和建設成都12390平方公里市域，形成“一區兩帶三圈層四基地”布局格局。“一區”：1個特大都市區，由中心城和華陽、新都、龍泉驛、雙流、溫江、郫縣等6個新城構成；“兩帶”：龍門山和龍泉山兩個旅游發展帶；“三圈層”：成都城市的三個圈層；“走廊”：中心城—華陽—正興，中心城—雙流—新津—蒲江，中心城—溫江—邛崍，中心城—郫縣—都江堰，中心城—新都—青白江—金堂，中心城—龍泉驛；“四基地”：爭取用10年時間，將成都建成中國重要的高新技術產業基地、現代制造業基地、現代服務業基地和現代農業基地。“全域成都”強調在統籌城鄉綜合配套改革中，打破區域分割、城鄉分割和行政體制障礙，按照經濟發展規律和城市功能要求，實現要素和資源的市場化自由流動和優化配置。

從2003年開始，成都市就提出了“統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化”的工作思路，2004年2月5日成都市出臺《中共成都市委、成都市人民政府關于統籌城鄉經濟社會發展推進城鄉一體化的意見》（成委發［2004］7號）后，圍繞意見印發了涉及縣鄉財政體制、農業行政管理體制、戶籍管理制度、土地流轉辦法、社會保障等方面的政策、制度文件幾十個，形成了較為完善的統籌城鄉發展政策體系。由此成為中國第二次農村改革的先行者。成都是在有過5年的統籌城鄉實踐經驗的基礎上，開始國家級統籌城鄉綜合改革試驗的。

（二）重慶市（渝）

重慶是中國四大中央直轄市之一（1997年3月14日批準設立），是我國西部最發達的特大中心城市之一，國家歷史文化名城，長江上游地區的經濟中心，國家重要的現代制造業基地，西南地區綜合交通樞紐、城鄉統籌的特大型城市。直轄使重慶中心城市生產力不斷得到釋放。土地面積82403萬平方公里，共轄19個市轄區，17個縣，4個自治縣。2007年底，重慶戶籍人口總量已達到3235.32萬。2007年，全年實現地區生產總值4122.51億元，比上年增長15.6%，按常住人口計算，人均地區生產總值達到14660元，比上年增長15.3%。重慶以主城區為依托，各區、縣、自治縣形如眾星拱月，構成了大、中、小城市有機結合的組團式、網絡化的現代城市群，是中國目前行政轄區最大、人口最多、管理行政單元最多的特大型城市。2007年初，重慶將四大板塊的發展戰略確定為“一圈兩翼”三大板塊，即“1小時經濟圈”和渝東北、渝東南“兩翼”。（重慶“一圈兩翼”的含義是：依托“１小時經濟圈”發展優勢產業，與四川共同打造國家新的增長極——成渝增長極；以庫區腹心城市萬州區為中心的渝東北和以黔江為中心的渝東南則合理開發礦產資源，發展特色農副產品加工和特色旅游產業。）“一圈兩翼”既是重慶的區域發展戰略，且深刻蘊涵著重慶統籌城鄉的發展模式、工作重點和著力方向。2007年9月，國務院下發《國務院關于重慶市城鄉總體規劃的批復》，正式批準實施《重慶市城鄉總體規劃（2007—2020年）》，明確了重慶市是我國重要的中心城市之一，國家歷史文化名城，長江上游地區經濟中心，國家重要的現代制造業基地，西南地區綜合交通樞紐。以重慶為中心的古巴渝地區是巴渝文化的發祥地，這片土地孕育了重慶悠久的歷史。

重慶著力推進區域經濟協調發展，努力把“一圈兩翼”打造為統籌城鄉改革試驗的平臺，明確了一小時經濟圈“領頭領跑”、渝東北地區“提速提檔”、渝東南地區“做特做優”的戰略目標和任務。努力構建產業聯動、就業轉移、教育互助、科技合作、衛生共享、人才交流、融資支持、扶貧開發八大新機制，“一圈”和“兩翼”按主題功能定位優勢互補、協調發展，在協調的基礎上促進城鄉互動發展。重慶市著力形成城鄉一體化的基礎設施網絡，鼓勵城市資源下鄉，支持實施農業產業化和小城鎮開發相結合的綜合性建設。

渝、蓉兩市均具有廣袤的農村，農村人口眾多，城鄉二元結構矛盾突顯，建設統籌城鄉發展綜合配套試驗區的典型和示范意義十分明顯。

（三）成渝兩市改革試驗啟動情況

2007年6月，經國務院同意，國家發展和改革委員會批準設立重慶市和成都市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區（國家發展改革委關于批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的通知2007年6月7日，發改經體［2007］1248號）。通知要求，重慶市和成都市要從兩市實際出發，根據統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求，全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，促進兩市城鄉經濟社會協調發展，也為推動全國深化改革，實現科學發展與和諧發展，發揮示范和帶動作用。

統籌城鄉協調發展，是消除中國社會發展的二元結構，達到城市和農村、居民和農民真正平等的目的，是在新的歷史時期加快中西部發展，推動區域協調發展的重大戰略部署，是繼上海、天津建設綜合配套改革區之后的又一重大舉措。其意義堪比當年中央設立深圳經濟特區。

1、成都市開展建設全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的基本思路和制定的主要政策、采取的主要措施

（1）成都市的基本思路

中共成都市委制定了未來10年的統籌城鄉發展目標：明確提出“三個集中”的戰略思路，即：一是工業向園區集中、農民向城鎮集中、土地向規模經營集中。工業集中度達到80％，城市化率達到70％，土地規模經營率達75％。到2017年，要把150萬農民轉變為市民。二是經濟社會實現跨越發展。全市地區生產總值在2006年的基礎上翻兩番，突破1萬億元，萬元地區生產總值能耗減少20％。三是城鄉差距明顯縮小。城鎮居民收入穩步增長，農民人均純收入年均增長10％以上，城鄉居民收入比例縮小到2∶1。就業，教育、醫療、社會保險、公共服務實現城鄉基本均等化，城鄉居民生活條件基本同質化。四是科學發展體制初步形成。建立起較為完善的市場經濟體制、公平正義的社會制度、執政為民的價值體系、廉潔高效的行政管理體制，經濟、政治、文化、社會建設得到全面發展，發展的成果惠及城鄉居民，城鄉、區域和人與自然更加協調發展到。

根據2007年成都市委、市政府《關于推進統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設的意見》，到2017年，將有150萬農村居民轉變為城鎮居民，城鄉差距明顯縮小，城鄉教育、醫療、社會保障、公共服務實現基本均衡，城鄉居民生活條件實現基本同質化。全市地區生產總值將突破1萬億元，在2006年的基礎上翻兩番；人均地區生產總值達到8.2萬元；全口徑財政收入預計突破3000億元。

（2）成都市制定的主要政策

成都市成立了推進統籌城鄉綜合配套改革辦公室。成都市農業委和推進辦分別向市委、市政府提供了《加快城鄉統籌、推進科學發展》和《統籌城鄉綜合配套改革工作情況》的報告，為市委和市政府決策提供依據。中共成都市委和成都市人民政府制定了《關于深化城鄉統籌開拓現代農業新局面的意見（試行）》（下稱《意見》），提出：產業發展是推進工業向集中發展區集中，土地向業主集中，農民向城鎮集中的關鍵和前提，是統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的基礎和根本動力。現代農業是現代產業體系的重要組成部分，是農民就業增收的基本途徑，是推動農民向城鎮轉移和集中居住的重要基礎。必須把建設現代農業作為推進城鄉一體化、建設統籌城鄉綜合配套改革試驗區的一項重大而長期的任務，切實抓緊抓好。

《意見》強調“三個集中”的基本原則；必須充分尊重群眾意愿，努力做好群眾工作，發揮群眾的主體作用；必須堅持市場化改革方向，把政府支持和發揮市場配置資源的基礎性作用有機結合；必須更新觀念、創新思路，健全促進現代農業發展的體制機制，轉變農業發展方式。要努力開拓現代農業新局面，把成都建設為西部農業特色優勢產業集中發展區、農產品加工中心、現代農業物流中心、現代農業科技創新轉化中心。

（3）成都市采取的主要措施

成都市選擇雙流縣作為這項改革的先行示范區，率先啟動改革。“三個集中”是成都市雙流縣在學習借鑒外地先進經驗，并結合自身實際，探求出的一種推進城鄉一體化的有效形式。通過工業向集中發展區集中，可以節約土地資源，提高基礎設施的利用效率；可以形成產業聚集的優勢，提高工業發展水平；有效防止“村村點火、戶戶冒煙”，減少環境污染。通過土地向業主集中，可以提高農業的規模經營水平，加快農業產品發展，促進傳統農業向現代化農業的轉變，提高農產品的質量和農業的效益。通過農民向城鎮集中，可以讓農民享受到城鎮較為完善的基礎設施和城市文明，促進農民思想觀念、生活方式和行為方式的轉變。

2、重慶市開展建設全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的基本思路和制定的主要政策、采取的主要措施

（1）重慶市的基本思路

重慶市將以“一圈兩翼”（一小時經濟圈，兩翼為渝東南和渝東北）、解決農民工問題、土地經營權流轉和轉變政府職能等4個重點領域進行突破，提出以“加快”、“率先”為目標，以“一圈兩翼”為戰略平臺，以發展特色優勢產業和勞務經濟為抓手，以解決好農民工問題擴大社會保障和推進基本公共服務均等化為重點，以消除城鄉統籌發展的機制障礙為突破口，著力推進新型工業化、城鎮化、市場化進程，逐步縮小城鄉差距，力爭在西部率先構建科學發展新機制。該市將在戶籍、土地、公共財政、行政管理等領域大膽進行改革探索，逐步建立起統籌城鄉的制度體系。

（2）重慶市制定的主要政策

建設試驗區的第一年，重慶市就重點完成了《重慶建設全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的實施方案》的報批，制定《重慶建設全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的五年規劃》以及年度試點工作計劃。同時，按年、分區域將任務分解。

目前，重慶市正在探索土地流轉的三種方式，即對于不能改變農業用地性質的土地，可對其經營方式進行調整；如果可由農業用地改為城市用地，對征地動遷的農民采取現金補償+股份補償的方式；集中配置宅基地等非農用地資源，把更多的非農用地釋放出來。

（3）重慶市采取的主要措施

重慶市選擇九龍坡區作為這項改革的先行示范區，率先啟動改革。九龍坡區具有大城市帶大農村的代表性，改革的重點有7個方面：一是加快推進戶籍配套制度改革。二是加快推進農村土地流轉制度改革。三是加快推進城鄉全覆蓋的社會保障制度改革。四是加快推進城鄉均等的教育、衛生、文化、社會管理等公共服務體制改革。五是加快推進城鄉產業互動發展，消除城鄉市場壁壘。六是加快推進行政管理體制改革。七是加快推進建立區域協調發展機制，增強聯動區域發展和反哺渝東南地區和渝東北地區的能力。

根據示范區所取得的經驗，重慶市進行了“五個方面的統籌”，即統籌城鄉勞動就業；統籌推進進城務工經商農民向城鎮居民轉化；統籌城鄉基本公共服務；統籌國民收入分配；統籌城鄉發展規劃。要實現這五個統籌，重慶市正在積極爭取國家給予政策支持，并在多方面進行配套改革和創新。它包括：建立覆蓋城鄉統一的公共財政制度，實現城鄉財政分配的公平和公正；完善社會管理體制，促進人口有序流動，建立相應的戶籍制度，構成城鄉銜接的社會保障體系；深化土地管理和使用制度改革，讓農民共享土地出讓的增值，促進農村市場體制改革，讓農業更好地走向產業化、市場化；讓金融等生產要素更好地為農民服務，讓城鄉市場相互交融；加快政府的行政改革，打破一切阻礙城鄉發展的陳規陋習。基本建成法制型和統籌城鄉的公共服務型政府。

全國統籌城鄉綜合配套改革試驗是中國改革進程中一件具有里程碑意義的大事，是實現科學發展的重大舉措，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。城鄉一體化是解決新形勢下“三農”問題的重要舉措，是落實科學發展觀的具體體現，已成為全面建設小康社會以及構建和諧社會的時代旋律。

二、成都的方式

（一）成都推進城鄉一體化的基本辦法

2003年10月22日，成都市委、市政府在雙流縣召開全市推進城鄉一體化現場工作會，在總結當年3月、9月分別在5個縣（市）、5個城區試點經驗的基礎上，決定在全市實施統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化戰略。自此，成都全面推進了后來被概括為“以城鄉一體化為核心、以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障”的城鄉統籌、“四位一體”科學發展總體戰略，擺脫了就農村說農村、就城市說城市的傳統，強力突破城鄉二元結構的剛性，著力構建城鄉經濟社會發展一體化新格局。

2004年2月5日，《中共成都市委、成都市人民政府關于統籌城鄉經濟社會發展推進城鄉一體化的意見》正式頒布實施，這份文件提出“建立城鄉一體規劃新格局、建立城鄉一體統一開放的勞動力市場、逐步建立城鄉基本統一的社會保障制度、加快城鄉路網建設、加快城鄉水利建設、加快城鄉生態建設、加強農村教育事業建設、加強農村衛生事業建設、加強農村文化事業建設、建立城鄉統一的新型戶籍管理制度、探索建立新型農村宅基地和房屋產權管理制度、完善農村土地制度、積極推進農村社區向城鎮社區轉變、發揮金融支農作用、加大財政支持力度”等“一攬子”城鄉一體化改革的綜合配套政策，使成都的城鄉一體化一開始就走上“系統推進”的道路。

成都的城鄉一體化的本質，是城鄉一體、統籌推進的城市化。

成都城鄉一體化的戰略部署，概括起來就是“三個集中”、“三大工程”和“兩大保障”。“三個集中”在試點區縣2003年3月以來的探索實踐中誕生，于2003年10月22日雙流會議被正式提出作為推進城鄉一體化的具體辦法。后來又相繼在實踐中總結出“三大工程”、“兩大保障”，完善了總體戰略部署。

“三個集中”：以縣城和有條件的區域中心鎮為重點，以規劃為龍頭和基礎，以產業發展為支撐，以形成市場化配置資源的機制為關鍵，以綜合配套政策為保障，以農民生產生活方式的轉變為著眼點和落腳點，在貫徹國家宏觀調控政策和市場機制推動下，工業向集中發展區集中；在產業聚集和城鎮建設推動下，農民向城鎮和集中居住區集中；按照依法、自愿、有償的原則，土地向規模經營集中。

“三個集中”是成都城鄉一體化以的核心內容和根本方法。工業向集中發展區集中，走集約、集群發展道路，以工業化作為城鄉發展的基本推動力量，帶動城鎮和二、三產業發展，創造轉移農村富余勞動力的條件；農民向城鎮集中，聚集人氣和創造商機，農村富余勞動力向二、三產業轉移，為土地規模經營創造條件；土地向規模經營集中，進一步轉變農業生產方式，推動現代農業發展。

“三大工程”：農業產業化經營工程、農村發展環境建設工程、農村扶貧開發工程。在一些經濟條件相對落后，尚不具備條件實施“三個集中”的偏遠農村，實施以農業產業化經營為核心的“三大工程”。

“兩大保障”：以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障。

《成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》提出：把成都試驗區建設成為全國統籌城鄉科學發展的先行樣板，構建和諧社會的示范窗口。其基本思路是“堅持走中國特色的新型工業化道路，以推進工業向集中發展區集中為重點，提高工業集中集約集群發展的水平，增強工業反哺農業的能力；堅持走中國特色的農業現代化道路，以推進土地規模經營為重點，促進傳統農業向現代農業跨越，提高農業綜合生產能力；堅持走中國特色的城鎮化道路，以推進農民向城鎮轉移為重點，促進大中小城市和小城鎮協調發展，增強城市帶動農村的能力”。

據此，成都按照“全域成都”理念規劃試驗區的發展目標：到2012年，地區生產總值達6000億元以上，人均地區生產總值達4.8萬元以上，城鎮化率達68%以上，城鎮居民人均可支配收入達2.1萬元，農村居民人均純收入達1萬元。

（二）大力實施以“三個集中”為核心的城鄉一體化發展戰略

強力推進工業向集中發展區集中，走新型工業化道路。按照走新型工業化道路的要求，制定城鄉一體的工業布局規劃，將原規模小、布局散的116個工業開發區調整、歸并為20個工業集中發展區。通過規劃調控、政策引導，推進工業向集中發展區集中。

穩步推進土地向規模經營集中，走農業產業化道路。堅持以穩定農村家庭承包經營為基礎，按照依法、自愿、有償的原則，采取轉包、租賃、入股等形式，穩步推進土地向農業龍頭企業、農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織和種植大戶集中，實施規模化、集約經營。到2006年底，共實施土地規模經營153.8萬畝，規模以上農業產業化龍頭企業發展到580家，各類農業產業化經營主體聯系帶動農戶123.5萬戶，占全市總農戶數的59.2%。

梯度引導農民向城鎮集中，走新型城鎮化道路。遵循“因地制宜、農民自愿、依法有償、穩步推進”的原則，有組織分層次地引導農民多種形式地向城鎮和二三產業轉移。全市規劃建設了600個農村新型社區。到2006年底，近27萬農民住進了城鎮和農村新型社區。

為了積極創造條件實施“三個集中”，成都市在農村大力開展了以農業產業化經營、農村發展環境建設、農村扶貧開發“三大工程”。

農民得到了實實在在的好處，在4個方面增加了收入：

第一，部分農民被征地后，可以到征地企業去上班，領取企業給予的工資；第二，農民的另一部分收入，來自入股土地的分紅；第三，農民享受社保覆蓋；第四，按拆遷面積的35%—45%給農民返還住房。農村的住房面積大，按此比例返還后，很多農民一家就可以得到兩套新房，其中一套還可以出租。

在這個過程中，一部分農民變為了市民，而沒有進入城市的農民則成了農業工人。

（三）構建農村和農業市場經濟的微觀基礎

農業的市場化改革涉及到一系列利益關系的重新調整，尤其是土地問題。在這方面，成都首先探索農村土地承包權和經營權分離的具體辦法。農村承包地是根據水田、旱地和耕地質量的優劣來搭配承包給農民的，雖然公平，但很分散。如成都市雙流縣一農戶，全家承包地不到4畝，但卻有24塊。發展現代農業，土地規模經營是基礎和前提，承包地的分散、交叉使農民和市場主體都很難進行土地規模經營。因此，可以采取農民土地承包權實行股份量化方式，分離土地承包權和經營權。農民以股份化的土地承包權流轉給市場主體，讓有競爭能力的市場主體對土地實行規模化經營，促使一般農戶向二三產業轉移就業或成為農業產業工人。這既穩定了農村基本經營制度，又促進了現代農業發展和農民增收。如成都邛崍市固驛鎮仁壽村與文君米業公司合作，對全村90.7%的耕地進行規模經營，并以“土地承包權收益換社保”的方式建立農民養老保險，2006年，農民轉移就業率84.3%，農民人均純收入增加1400余元，已有312名農民辦理了參保手續。

其次是鼓勵農村專業組織、大戶、企業的聯合。以前，農村和農業已發展了一些農村專業合作經濟組織、農村新型集體經濟組織、專業戶和農業企業，但是這些組織、專業戶和企業規模一般都比較小、市場競爭能力也不強。因此，要增強其對發展現代農業的帶動能力和市場競爭能力，就要采取股份合作等多種聯合方式，壯大經營規模，共同參與市場競爭。近年來，成都市一些專業組織、大戶、企業通過聯合，使經營規模和市場競爭能力都得到了明顯增強。

政府還積極引導工商企業進入農業。工商企業進入農村和農業，不僅可以解決現代農業發展的資本匱乏，而且可以帶來先進的生產經營理念和技術，有利于形成具有較強競爭優勢的農業市場主體，建設現代農業必須高度重視和發揮其巨大的推動作用。

農業具有自然和市場的雙重風險，建設現代農業不能完全依靠市場的作用，政府還必須進行有效的干預，引導市場主體增加對農業的投入。2007年初，成都市在增加財政對農業投入的基礎上，整合財政性農業資金組建成都市現代農業發展投資公司，利用這個融資平臺，有效地吸引信貸資金和民間資金投向現代農業。

（四）推進以規范化服務型政府建設為重點的各項改革，努力構建適應科學發展的體制機制

推進規劃體制機制改革，以科學規劃引領科學發展。探索“城市規劃”變“城鄉規劃”，高起點、高標準、高質量地編制了全方位、多層次的城鄉一體發展的各類規劃，并建立起了統籌城鄉發展的規劃管理體制，實現了城鄉規劃編制管理、實施管理、監督管理滿覆蓋。

推進城鄉管理體制改革，建立統籌城鄉發展的管理體制。

一是穩步推進市和區（市）縣行政管理體制改革。采取撤并、重組、延伸等辦法，先后實施了30多個部門的行政管理體制改革，促進公共管理、公共行政、公共服務向農村覆蓋。

二是積極推進縣鄉財政管理體制改革。調整市、縣、鄉三級財政支出結構，擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，加大了市級財政對困難區（市）縣的轉移支付力度，實行了“鄉財縣管”。

三是全面實施鄉鎮綜合配套改革。撤鄉（鎮）并村，精簡鄉鎮機構各類人員。實施了“村改居”的農村社區管理。

推進公共服務體制機制改革，建立城鄉均衡的社會事業發展機制。率先在全國提出“實行一元化戶籍制度”，將全市戶籍人口統一登記為居民戶口。同時推進各項配套改革，制定配套政策。推進城鄉一體化使成都在全國率先實現規劃變革，加快了政府體制改革、發展了社會主義民主政治，深化了市場經濟體制改革，解決了“錢從哪里來”的難題，加快了農村社會保障體系建設，解決了“人往哪里去”的難題，明顯促進城鄉公共服務均等化，加快了農村經濟體制改革，促進現代農業發展。2007年6月，成都獲批“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”后，進一步加大了城鄉一體化的改革力度。2008年1月1日，成都市委出臺2008“第一號文件”。這份名為《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見（試行）》的文件，把改革的重點鎖定在開展農村集體土地和房屋確權登記、創新耕地保護機制、推動土地承包經營流轉、推動農村建設用地使用權流轉和開展農村房屋產權使用權流轉試點等目標，這份旨在切實推動農村資產資本化、促進農民生產生活方式轉變、為統籌城鄉科學發展創造條件的文件，把農村市場化改革推入“深水區”，必將進一步提高農村的市場化程度。

2008年1月4日，成都市委十一屆四次全會提出，成都必須站在更高的層次和更寬的領域來思考發展定位，按照建設西部物流和商貿中心、金融中心、科技中心和交通樞紐、通信樞紐以及中國重要的高新技術產業基地、現代制造業基地、現代服務業基地、現代農業基地的目標定位深入謀劃試驗區建設。

成都城鄉一體化典型：

增加農民收入、縮小城鄉差距的典型：錦江區紅砂村（三圣鄉）。

統籌推進“三個集中”的典型：邛崍市羊安鎮。

農村規劃的典型：彭州市磁峰鎮鹿坪村。

規劃變革的典型：成都市規劃局。

規范化服務型政府的典型：成都市政務服務中心。

城鄉一體行政機構改革的典型：成都市水務局。

基層民主政治建設的典型：新都區木蘭鎮。

投融資體制改革的典型：興蓉公司。

城市經營的典型：東郊工業區結構調整。

市場化配置資源推動工業園區發展的典型：郫縣安德鎮“中國川菜工產業基地”。

統籌城鄉就業的典型：武侯區。

農村醫療保險的典型：都江堰市。

農村教育的典型：青羊區。

農村經濟體制改革的典型：邛崍市羊安鎮湯營村。

加強糧食生產的典型：邛崍市固驛鎮仁壽村。

土地流轉的典型：蒲江縣復興鄉。

農民居住環境改善的典型：都江堰市虹口鄉高原村三組。

農村信息化的典型：新都區。

農村扶貧開發的典型：青白江區姚渡鎮蘆篙村。

工業園區發展的典型：青羊工業集中發展區（東區）。

新型城鎮化建設典型：溫江區萬春鎮、郫縣安德鎮。

吳志良

2009年5月3日

三、重慶的意義

成都、重慶兩市GDP差距不明顯，重慶略高，重慶市的人均財政收入比成都高得多。重慶市的農村人口比成都多，城鄉收入差距比成都更大。重慶的城鄉二元結構更為典型，面對的問題更艱巨，重慶統籌城鄉綜合配套改革試驗探索起步也艱難。但重慶市具有更優越的體制優勢，試驗方案等直接上報和請示中央。成都要解決和探索的是城區與郊區（郊縣）、大城市與周邊衛星城市的城鄉統籌發展；重慶要解決和探索的則是主城區、郊區（郊縣）、縣域的城鄉統籌發展，即一個省域范圍內（中心）城市與農村、市域經濟與縣域經濟的統籌發展，特別是要解決和探索庫區經濟社會的發展問題。

成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區后，重慶市按照中央要求，結合本地實際，著眼于“統籌城鄉、全面小康”，積極開展了一系列改革探索。

根據大城市、大農村、大庫區并存的特殊市情，重慶市提出了統籌城鄉綜合配套改革試驗的基本思路，即以破解分割城鄉的二元體制為核心，以推進新型工業化、城鎮化為支撐，圍繞城鄉經濟社會協調發展、城鄉勞務經濟健康發展、土地流轉和集約利用3條主線推進改革，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，逐步形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，為全國統籌城鄉發展探索新路子。在此基礎上，重慶市提出了試驗分兩步推進。第一步是到2012年，重點領域改革取得突破性進展，形成統籌城鄉發展的制度框架。非農產業就業比重超過65％，城鎮化率達到55％以上，促進重慶經濟實力、人民生活和城鄉統籌發展水平邁上新臺階。第二步是到2020年，形成統籌城鄉發展的制度體系，支撐經濟發展質量提升、結構優化、人民生活水平穩步提高。城鎮化率達到70％，統籌城鄉發展水平在西部領先，長江上游地區經濟中心、西部地區重要增長極的功能形成，在西部率先全面建成小康社會，取得科學發展、社會和諧的明顯成效。

重慶圍繞促進農村勞動力轉移就業，推出了一批政策措施。建立以工促農、以城帶鄉長效機制，著力引導和促進“農村富余農民進城”。市委辦公廳、市政府辦公廳將為農民工辦好七大類實事的任務分解到市級相關部門。制定出臺了農民工養老保險和大病醫療保險辦法，加大了強制工傷保險的推行力度。在14個區縣開展了進城創業農民工小額貸款政策試點工作，并完善了農民工職業教育培訓制度，對進城務工農村勞動者初次職業技能鑒定給予補貼。將農民工住房保障與解決城市低收入家庭住房困難一并考慮并開始試點，對農民工購房給予價格優惠和契稅減免，并鼓勵農民工集中區域修建或改造形成農民工公寓、集體宿舍等，主城區部分不能為農民工提供保障性租賃房或免費集體宿舍的用工單位，開始按月發放每人40元至150元的租房補貼。

重慶市委、市政府還制定了一系列新政策來加快城鄉統籌建設，通過統一城鄉稅收標準，來減輕農民稅收負擔；統一城鄉貸款利息，增加針對農村、農業、農民的貸款資源；統一城鄉居民的醫療保障，新增21個區縣開展城鄉居民合作醫療保險試點，試點區縣達26個，涉及城鄉居民1641.8萬人，讓農民和城市居民享受同樣醫療待遇；統一城鄉教育，加大對農村教育的財政支持，保證教育均衡發展；統一就業制度，徹底開放城市勞力市場，在工資待遇上逐漸拉平城鄉差距；在財政政策上，確保財政支農力度剛性增長，特別是加大對農村公共基礎設施的投入力度。創新城鄉基本公共服務推進體制，與教育部就部市共建全國統籌城鄉教育綜合改革試驗區達成了合作意向，提出了依托重慶工商大學組建農民工學院的設想并啟動前期工作。在充分調研的基礎上，重慶市選擇了九龍坡區、墊江縣和梁平縣作為先行示范區縣開展試點。

在試點區縣以外，重慶市其他地區也推出了系列統籌城鄉發展的措施。江北區出臺了農民轉市民的“1＋5”政策，南岸區和大渡口區積極建設農民工“陽光公寓”、廉租房和藍領公寓，南川區推行工會、勞動保障、農業、司法四部門牽頭、其他部門配合的農民工維權“4＋X”模式，南岸區著手建立城鄉一體的合作醫療、就業市場和公共服務體系；三峽庫區充分發揮資源優勢，利用庫區建設機會，把庫區實際情況和國家政策結合起來，將發展特色產業作為統籌城鄉基礎工作來做，在培育品牌上下功夫，做大基地，做強龍頭，做響品牌，目前，已有湖北宜化真空制鹽、聯堿，江蘇大全多晶硅等項目落戶，總投資超過100億元，直接帶動相關行業安置1萬余人就業。

同時，重慶市還引導工商企業投身改革試驗，將資源、要素引向鄉村開發建設。重慶商社集團、建工集團、美心集團、廣廈集團等企業結合自身發展戰略調整，將農業產業化與小城鎮開發相結合，與農村居民共建共享，實施了一批三次產業聯動的綜合性項目，形成了工商資本積極參與統籌城鄉發展改革的良好局面。

為尋找破解城鄉二元結構難題的有效途徑，重慶不斷深化大城市帶大農村戰略的內涵和思路，取得了初步成效。加快農村勞動力轉移，初步建立起了統籌城鄉發展的就業體系。采取三大措施大力實施“百萬農村勞動力轉移就業工程”：一是探索農村勞動力就業的有效措施。二是強化服務管理，營造農村勞動力穩定就業的良好環境。三是實行城鄉戶口一體化管理，取消農業戶口和非農業戶口，統稱為“重慶市居民戶口”。調整和放寬了“三投靠”的戶口遷移政策。

加快農村社會事業發展和社會保障體系建設，努力縮小城鄉基本公共服務差距。探索建立農村社會養老保險制度，全市20個區縣45萬人參加了農村社會養老保險。全面建立農村最低生活保障制度和特困戶最低救助制度，享受農村低保人數超過65萬人。建立了以縣為主的農村教育管理體制，全面實現“兩基普實”目標，“兩免一補”政策全面落實。17個區縣的752萬農民參加了新型農村合作醫療。創造了以提高農村衛生服務公平性和可及性為核心的“黔江模式”。

加快農村基礎設施建設，將建設重心逐步由城市轉向農村。按照城鄉基礎設施一體化、網絡化、共建同享的要求，推動基礎設施不斷向農村延伸。改善了農村用電、通信、出行、飲水安全等條件。

改革行政管理體制，初步構建起了行政層次少、運行成本低、管理效率高的新型行政管理體制。全市管理層次由直轄前五級減少為三級，市政府機構由直轄市前的54個精簡為46個，各級機關工作人員減少23%。不斷推進政府職能轉變，對鄉鎮實行有限賦權改革模式，市與區縣、區縣與鄉鎮問事權體制逐步形成。

調整國民收入分配格局和優化財政支出結構，初步建立起了統籌城鄉發展的公共財政框架和城市反哺農村的扶貧機制。加大對“三農”的投入，支農資金年均增長15.4%，市級75%以上財力用于區縣和農村發展；市級財政新增社會事業經費和固定資產投資增量的70%以上用于農村；農業土地開發資金重點用于土地整理、農田水利設施建設；探索形成了“主城帶庫區”的城鄉統籌發展模式。

2009年1月26日，國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見（國發［2009］3號），對推進重慶市統籌城鄉改革和發展提出了明確的總體要求，并予以各種政策支持，這是成都試驗區求之不能得的。

四、啟示與建議

（一）啟示

1、試驗區的意義在于探索統籌城鄉發展的體制機制創新

成都城鄉一體化實踐的突出特征是“堅持不懈、系統推進”。成都以“城鄉一體化”為標志的改革，以其系統性、全面性和深入性，為中國第二次農村改革積累了豐富的經驗，就是要改變長期以來城鄉對立的發展格局，走出一條突破城鄉二元結構剛性、跳出“三農”來解決“三農”問題的新路子。從根本上解決“三農”問題。解決城鄉一體化問題，關鍵在農村，重點、難點也在農村，農村應該是突破點。幾年來，成都市以“三個集中”為重點，實施了城鄉統籌、“四位一體”科學發展的城鄉一體化發展戰略，在解決城鄉、區域、經濟與社會、人與自然之間發展不協調以及城鄉收入差距拉大等問題上取得了明顯成效，成都市成為全省乃至全國統籌城鄉科學發展的先行試點、區域協調發展的成功典范、構建和諧社會的示范窗口。

在城鄉統籌、“四位一體”的發展戰略指導下，成都市全面加快推進基礎最薄弱也是最能夠體現民生利益的農村社會事業建設，在經濟“又好又快”發展與改善民生之間找到了一個最佳的切入點——城市公共服務向農村延伸，農村居民享受到了過去只有城里人才能夠擁有的就業、居住、社保等“特權”，和醫療、教育、文化等方面相對公平和逐步均等化的公共服務，長期處于弱勢的農民群體成為城鄉一體化的最大受益者。

在把解決民生問題作為統籌的核心環節。同時，政策實施的重點是最迫切需要救助的農村中的社會底層群體，他們的基本生活問題有了制度保障，后顧之憂解除了，幸福感普遍增強。

試驗區的意義就在于要探索統籌城鄉發展的體制機制創新。

2、試驗區的探索也不能完全脫離法律軌道

據2008年11月的報道，曾經備受關注的土地改革實驗已經被中央叫停，溫家寶總理在相關報告上批示“重慶應發展專業合作社”，為重慶的改革指示了方向，要求先行實施“股田改革”的省市要探索以土地入股發展農民專業合作社。簡單點說，就是重慶原來進行的股田制公司改革被停止，改為進行農民專業合作社建設。

重慶市在獲批為中國第三個“國家統籌城鄉發展綜合試驗區”后的2007年7月，出臺了《服務重慶統籌城鄉發展的實施意見》，其中“允許以農地承包經營權出資入股”最引各界關注。《意見》明確允許以農村土地承包經營權出資入股，設立有限責任公司和獨資、合伙等企業，支持當地探索農村土地流轉新模式，在農村土地承包期限內、不改變土地用途的前提下，允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業合作社，及在條件成熟的地區開展農村土地承包經營權出資入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業的試點工作。這種以工商登記將土地權益正式轉化為資本的試驗開了國內先河，被形象地稱為“股田制公司”。但是土地入股實際上就是一種以農民土地承包經營權為資本的投資行為，而投資本身就是有風險的。重慶的“股田制公司”在《意見》出臺前已經出現，截至2007年5月，重慶市已有35家以土地入股的農民公司，涉及柑橘、花椒種植和生豬養殖等農業產業項目，同時，重慶市財政局也從涉農資金中拿出部分給予補貼，這些措施是繼減免賦稅、提高農產品價格等方法后，增加農民收入的一種良好嘗試。

但中央農村工作領導小組辦公室調研后，認為，一是土地承包經營權入股后，一旦經過股權轉讓，則非農村集體成員也可能獲得土地承包經營權，這與現行的土地承包制度發生沖突。二是一旦入股企業破產，土地則可能用于償還債務，農民面臨失地風險。三是按照《公司法》的規定，公司股東不超過50人，而農地入股的公司股東大多超過百人。這些可能出現的情況，都與現行的《農村土地承包法》沖突（《農民專業合作社法》已于2007年7月1日起實施）。為此，緊急叫停了“股田制公司”的推進。試驗區的探索也不能完全脫離法律軌道。

3、東部的經驗與西部的探索相互印證：讓更多群眾擁有財產性收入

統籌城鄉發展是一個歷史過程，統籌城鄉發展的水平隨著生產力水平的提高而不斷提高,率先發展的東部在統籌城鄉方面也走在前面，積累了許多值得成渝“試驗區”學習借鑒的經驗。按西部對東部的認知，東部地區事實上從改革開放一開始就在實行的土地入股辦法，讓廣大農民分享到工業化成果；東部地區大力發展鄉鎮企業和鼓勵企業的舉措，大力發展農村金融和民間金融的創新，率先推進城鄉一體化的社會保障制度和農村社區化建設，率先為進城農民提供社會保障和進城民工子女提供義務教育，為西部提供了寶貴的經驗和政策借鑒。

成都鼓勵農民創業和增加農村居民的財產性收入，并以此為主線推進農村金融制度改革、土地制度改革、戶籍制度改革和新型農村合作經濟組織發展，讓農民、農村更有效地進入市場，在市場經濟中爭取更大的利益，這是成都“試驗區”新的亮點。

4、推進城鄉統籌，必須以規劃為基礎

成都市抓住作為全國土地利用總體規劃和城市總體規劃修編試點城市的契機，高起點、高標準、大手筆、高質量地編制了城鄉一體化發展的各類規劃。大力推進城鄉規劃管理體制改革，建立了與城鄉一體化相適應的規劃管理體制。如雙流縣對規劃實行開口管理，耗資5800萬元邀請了中國規劃設計院等30余家國內外知名專業規劃公司，對全縣城鄉一體化、城市分區、產業布局、物流服務、園區功能等6大類30余項進行高水平規劃，保持數十年不變，一張藍圖管到底，按規劃發展。特別是在新農村建設中堅持規劃先行，超前思考，認真搞好縣域村莊布局總體規劃，精心編制各村建設規劃，力求做到生態和諧，風格鮮明，現代時尚，融入自然，充分體現了西部一流品位和建設水平。

5、積極參加與大力支持：國土資源部門在城鄉統籌改革實踐中大有作為

土地制度改革是統籌城鄉改革最核心的問題。中國的農村土地制度已由《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》作出規定。土地所有權屬集體，農民家庭僅有使用權。這些法規既保護了農民免于喪失土地之苦，同時也制造了小農經濟難以向規模化經營發展的障礙。一家一戶農民是成不了市場主體的。農村沒有市場主體，農村市場經濟也難以發展。解決土地問題和矛盾關鍵是要進行土地制度改革。而改革的要義，不是改變農村土地的所有制，而是要用農民的“承包地”來換城鎮就業、換城鎮社保，用農民的“宅基地”來換城鎮住宅。農民的“承包地”既是就業保障，又是社會保障。如果僅僅換社會保障，而不能在城鎮就業，那農民就失去了生活保障。原來自己種糧、自己種菜、自己養豬養禽、自己取水，現在都要出錢去買，錢從哪里來？所以，在農村土地制度改革上，農民在城鎮就業是核心問題。包括國家征用農民土地也是如此。如果征了農民土地而導致農民成為無業游民，那是很危險的。

2008年8月5日—6日，國土資源部分別與重慶市政府簽署《推進統籌城鄉綜合配套改革工作備忘錄》、與四川省政府、成都市政府簽署《關于共同推進國土資源管理工作促進成都統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設的合作協議》。

《備忘錄》明確了雙方將共同探索土地利用新機制，編制國土規劃，改進土地利用規劃計劃工作，開展節約集約用地試點。共同探索耕地保護新模式，落實耕地保護責任，形成耕地保護共同責任機制，國土資源部支持重慶探索建立耕地保護基金和分類分級保護的經濟激勵機制；加強土地整理規劃編制指導，對重慶市域內的國家土地整理重大工程，在資金、技術和政策等方面給予支持，聚合各類資金，推進土地整理工作。共同探索關注民生的新舉措，改革征地補償安置制度，探索集體建設用地流轉，探索建立城鄉統一的土地交易市場，加強地質災害防治與綜合治理，開展不動產統一登記。

《合作協議》主要包括促進成都統籌城鄉土地規劃，科學合理安排土地利用；創新耕地保護機制，提高農民保護耕地的積極性；推進節約集約用地，探索可持續發展的新模式；探索農村集體土地使用制度改革，建立完善市場配置機制；大力推進城鄉建設用地增減掛鉤試點，優化城鄉用地布局；深化征地制度改革，開展對農地轉用和土地征收分類審批改革試點；探索建立國土資源執法監管新機制；利用現代科技手段加大國土執法監察力度；規范礦產資源勘查開發秩序；大力做好災后重建工作；建立長效合作機制。

成都市國土資源部門在統籌城鄉綜合配套改革中發揮了積極作用，如在推進農村土地確權頒證工作方面，在創新耕地保護機制方面等。在災后重建中按統籌城鄉思路，運用國土資源部在土地利用方面給予我市的政策支持，把農村住房集中重建節約的建設用地，運用“集體建設用地增減掛鉤”政策，在成都市范圍內城鎮掛鉤使用，以市場化方式獲得級差地租收益，以城補鄉籌措農村房屋重建資金。通過這種方式，可籌集掛鉤項目資金約50億元，部分已落實到重災的都江堰、彭州、崇州、大邑、邛崍等市縣。新津縣將土地整理與解決“三農”問題進行有機結合的實踐證明，把“金土地”工程作為惠及老百姓的“民生工程”和加快城鄉統籌發展的重要載體，作為建設現代城市與現代農村和諧交融的有效渠道，對于建設小康社會和現代化國家具有重要意義。

（二）建議

揚州爭取國家級綜合配套改革試驗比較難，但爭取省級綜合配套改革試點有路子可走。2008年，浙江省人民政府就批復（浙政函［2008］102號）同意三個省級綜合配套改革試點總體方案（《杭州市綜合配套改革試點總體方案》、《嘉興市、義烏市統籌城鄉綜合配套改革試點總體方案》，《溫州市、臺州市民營經濟創新發展綜合配套改革試點總體方案》）。

成都是國家級統籌城鄉綜合改革試驗區，但成都《統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》還沒有獲得國務院批準，四川省政府就批復，原則同意3個省級統籌城鄉綜合配套改革試點總體方案，三個省級試點市分別為德陽、自貢、廣元。不僅如此，四川省委、省政府還要求未承擔省級試點的其他市（州）自主選擇1個在本地區具有代表性的縣（市、區）開展市級試點。2008年9月，農工黨中央在重慶、成都調研時了解到，兩地初步取得了一些階段性成果和寶貴經驗，但也遇到了一些體制、機制性的障礙。同時，由于汶川特大地震災害的發生，“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”又面臨著災后重建的重要任務。為了積極探索試驗區改革的新思路，更好地發揮示范和帶動作用，劉曉峰常委代表農工黨中央建議將四川全納入統籌城鄉綜合配套改革試驗區，實現統籌城鄉發展與災后重建的科學統一，并建議中央給予統籌城鄉綜合配套改革試驗區更大的政策創新空間，使綜合配套改革試驗在土地、金融、社保、機構和人事制度改革等方面突破體制和政策障礙。今年兩會，四川團建議進一步支持統籌城鄉綜合配套改革，代表們在建議中提出，懇請國家比照支持重慶改革試驗區建設的政策和推進方式，加大對成都試驗區建設的支持力度。盡快制定出臺推進成都市統籌城鄉改革和發展的意見。

任何改革都有成本，都要付出代價。成都的城鄉統籌改革，起初是自費改革，就如當年昆山自費辦開發區一樣，后來得到公認，國務院批準設立國家級統籌城鄉綜合配套改革試驗區。成都的“三個集中”最早是起源在吳江市，被成都借鑒并本土化為工業向園區集中、農民向城鎮集中、土地向規模經營集中。5.12汶川特大地震發生后，成都市農村產權制度改革試點工作一度停止，但兩個月后，市委、市政府就再次發出“上路”信號：推動改革試點“擴面提速”。成都改革事業所以成功，與其有一大批優秀干部隊伍分不開，與其有李春城（中共四川省委常委、成都市委書記）這樣的領軍人物分不開。揚州市的政治生態復雜，要成功推進統籌城鄉綜合配套改革試點，建議借鑒中共黃山市委的做法，開展政治生態環境建設年活動，將來年列為“政治生態環境建設年”，將干部從貪圖享樂、鋪張浪費，爭權爭利、相互拆臺，造謠詆毀、拖拉推諉，安于現狀、脫離實際的困境中解放出來。

目前，包括揚州市在內全省各地正在推進萬頃良田建設工程試點。萬頃良田建設工程試點是部門主張，尚未提升到政府層面，缺乏總體設計思路，缺乏土地政策與農村政策的統籌，缺乏土地改革與農村改革的統籌，建議以萬頃良田建設工程試點為抓手，由揚州市政府的名義向省政府申報“省級綜合配套改革試點”。

吳志良

2009年5月3日

第二篇：成渝試驗區統籌城鄉綜合配套改革比較研究

成渝試驗區統籌城鄉綜合配套改革比較研究

摘要：本文對成渝兩地在城鄉綜合配套改革中的優勢和劣勢進行比較，分析成渝實驗區所具備的條件和面臨的挑戰，總結成都和重慶在統籌城鄉發展中的探索和實踐，進而比較分析兩大區域推進城鄉統籌的目標、任務、基本思路以及戰略舉措，提出在統籌城6綜合配套改革中實現兩地的互動和合作。

關鍵詞：成渝實驗區，統籌城鄉改革，比較研究

一直以來，我國城鄉之間未能建立起均衡增長的良性互動機制，經濟持續增長的同時也產生了嚴重的社會失衡。重慶和成 都是典型的大城市帶大農村，城鄉二元結構矛盾突出，城鄉差距大，集合和疊加了我國東部現象與西部現象。選擇西部地區這兩個具有重大影響和帶動作用的特大中 心城市設立國家統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區，對重大政策措施先行試點，具有全局和典型意義。成都和重慶兩地在城鄉發展差距、縣域經濟發展等方面既有共 性，也存在著差異性；兩地各有優勢，但也有諸多劣勢，在統籌城鄉改革的過程中，雙方都在諸多領域進行了探索和實踐，積累了各具特色的經驗，但都存在著不 足。因此，對成渝進行比較研究，有利于兩地在城鄉綜合配套改革中相互吸取經驗，加強合作互動，共同推進成渝實驗區建設。

一、成渝兩地在城鄉綜合配套改革中的優勢和劣勢

成渝兩地城市的規模和經濟實力相當。但成都整體發展水平高于重慶，目前成都GDP增速、固定資產投資增速都高于重慶。成都的改革試驗是在1.24萬平公里、以平原為主體的區域內進行，沒有山體、丘陵的自然阻隔，城市與周邊地區的經濟社會聯系相對緊密，統籌城鄉的改革和探索更多地體現為大城市帶大郊區，總人口也不到1200萬，城市和農村人口基本相當，壓力比重慶要小很多，是“大馬拉小車”。然而，在其內部也分為三個圈次：主城區、近郊區、遠郊區。目前，近郊區正向主城區靠近，但遠郊區依然是典型的農村。重慶兼具中等省構架和欠發達省的特征。其改革試驗是在8.2萬平方公里的廣闊區域內進行，大城市帶著大農村，再加一個大庫區，700萬城市人口帶2500萬農村人口，“小馬拉大車”的基本市情沒有改變，中心城市對農村輻射帶動能力明顯不是，城市支持農村、工業反哺農業的機制有待健全。因此，重慶統籌城鄉發展面臨的問題更為復雜，任務更加艱巨。

重慶作為直轄市，其管理體制在西部地區具有優勢。與重慶相比，成都不論在人口還是地域上均顯得較為單薄，顯然不利 于與重慶的競爭。

但成都作為四川省省會，近年來一直進行城鄉統籌的改革實驗，已具備了相當豐富的綜合配套改革經驗：一是在推進城鄉統籌發展上，成都的認識 比重慶深刻、措施更得力；二是在城市規劃、建設和管理上，成都的目標比重慶明確、特色鮮明；三是在擴大對內對外開放方面，成都的政策比重慶靈活，效果更明 顯；四是在提升軟實力上，成都的意識比重慶強烈，舉措更實在。

二、成渝實驗區所具備的條件和面臨的挑戰

三、成渝兩地在統籌城鄉發展中的探索與實踐

2.成都在城鄉統籌發展方面的探索

從2003年開始，成都市探索并實施了以推進城鄉一體化為核心、以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障的城鄉統籌、“四位一體”科學發展總體戰略，開創了城鄉同發展共繁榮的可喜局面。

(1)大力實施以“三個集中”為核心的城鄉一體化發展戰略

強力推進工業向集中發展區集中，走新型工業化道路。按照走新型工業化道路的要求，制定了城鄉一體的工業布局規劃，將原規模小、布局散的116個工業開發區調整、歸并為20個工業集中發展區。通過規劃調控、政策引導，推進工業向集中發展區集中。目前20個工業集中發展區入駐規模以上企業1105個，集中度達到59.9%。

穩步推進土地向規模經營集中，走農業產業化道路。堅持以穩定農村家庭承包經營為基礎，按照依法、自愿、有償的原則，采取轉包、租賃、入股等形式，穩步推進土地向農業龍頭企業、農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織和種植大戶集中，實施規模化、集約經營。到2006年底，共實施土地規模經營153.8萬畝，規模以上農業產業化龍頭企業發展到580家，各類農業產業化經營主體聯系帶動農戶123.5萬戶。梯度引導農民向城鎮集中，走新型城鎮化道路。遵循“因地制宜、農民自愿、依法有償、穩步推進”的原則，有組織分層次地引導農民多種形式地向城鎮和二三產業轉移。全市規劃建設了600個農村新型社區。到2006年底，近27萬農民住進了城鎮和農村新型社區。

為了積極創造條件實施“三個集中”，成都市在農村大力開展了以農業產業化經營、農村發展環境建設、農村扶貧開發“三大工程”。

(2)推進以規范化服務型政府建設為重點的各項改革，努力構建適應科學發展的體制機制

推進規劃體制機制改革，以科學規劃引領科學發展。探索“城市規劃”變“城鄉規劃”，高起點、高標準、高質量地編制了全方位、多層次的城鄉一體發展的各類規劃，并建立起了統籌城鄉發展的規劃管理體制，實現了城鄉規劃編制管理、實施管理、監督管理滿覆蓋。

推進城鄉管理體制改革，建立統籌城鄉發展的管理體制。一是穩步推進市和區(市)縣行政管理體制改革。采取撤并、重組、延伸等辦法，先后實施了30多個部門的行政管理體制改革，促進公共管理、公共行政、公共服務向農村覆蓋。二是積極推進縣鄉財政管理體制改革。調整市、縣、鄉三級財政支出結構，擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，加大了市級財政對困難區(市)縣的轉移支付力度，實行了“鄉財縣管”。三是全面實施鄉鎮綜合配套改革。撤鄉(鎮)并村，精簡鄉鎮機構各類人員。實施了“村改居”的農村社區管理辦法。

推進公共服務體制機制改革，建立城鄉均衡的社會事業發展機制。率先在全國提出“實行一元化戶籍制度”，將全市戶籍 人口統一登記為居民戶口；建立了城鄉一體的勞動力市場、就業培訓、就業優惠政策、就業援助、就業工作責任等體系；基本實現了城鄉社會保險制度全覆蓋；推進 教育體制改革，促進城鄉教育均衡發展；推進醫療、衛生體制改革。形成了農村公共衛生應急指揮、疾病預防控制等體系，全面實施鄉鎮(村)衛生院(站)標準化建設；推進科技、文化事業改革，推動了城市文明向農村輻射。

推進投(融)資 體制改革，規范和完善市場化配置資源機制。制定配套政策，降低市場門檻；建立規范的城市經營機制，全面實行經營性土地使用權招標、拍賣和掛牌出讓制度，規 范和實施了特許經營權的市場化配置；建立健全農業農村資源的市場化配置機制，多渠道增加對“三農”的投入；自上而下建立了政府引導、市場運作的投融資平臺。推進政府社會管理和公共服務方式改革，建設規范化服務型政府(機關)。推進政府管理方式轉變，切實解決政府管理上存在的缺位、越位和不到位問題；創新政府服務方式，從市到村初步形成了比較規范的政府服務體系和運行機制；建立 了民主決策、政務公開、群眾評價的人民群眾參與的監督機制，促進了政府依法、高效行政：加強基層民主政治建設，促進基層民主管理。探索了公推差額直選、開 放基層“三會”、“民評官”等形式。

四、成渝推進城鄉綜合配套改革的基本設想比較研究

成渝兩地在經濟社會發展和城鄉關系上有各自不同的特點，各有優勢和劣勢，盡管其統籌城鄉的目標——致，但改革的探索和試驗在方向和內容上有所區別。

2.成都推進城鄉統籌綜合配套改革的設想

根據中央統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求，成都將進一步深化對城鄉發展規律的認識，繼續堅持以推進城鄉一體化為核心，以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障的城鄉統籌、“四位一體”科學發展的總體戰略，勇于探索、大膽實踐和創新，在重點領域和關鍵環節率先突破，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，以增強對全省的輻射帶動作用，促進城鄉經濟社會快速健康協調發展。成都將按照“1年啟動，3年取得新突破，5年開創新局面，10年基本實現總目標”的要求分步推進實驗區建設。力爭到2017年，“三個集中”取得顯著成效，經濟社會實現跨越發展，城鄉差距得到明顯縮小，科學發展體制初步形成。

(1)成都統籌城鄉試驗區建設的基本思路

一是深入統籌推進“三個集中”，加快新型工業化、農業現代化和新型城市化進程。推進工業向集中發展區集中，走新型工業化道路；推進土地向規模經營集中，走農業產業化道路；引導農民向城鎮集中，走新型城鎮化道路。通過10年左右的努力，使土地規模經營率達75%，工業集中度達到80%，150萬農民轉變為市民，城市化率達到70%，城鄉居民收入比縮小到2：1。

二是積極推進市場化改革，增強統籌城鄉發展的可持續動力。促進城鄉經濟要素自由流動；增強城鄉微觀經濟主體活力；加強區域互動合作。

三是深化規范化服務型政府建設，構建城鄉發展管理體制。深入推進政府職能轉變，完善覆蓋城鄉的公共財政體系。

四是深化基層民主政治建設，夯實統籌城鄉發展的群眾基礎。健全公推差額直選制度；健全民主決策制度；健全民主監督制度。

(2)深化改革，構建城鄉統籌發展的體制和機制

完善城鄉一體的發展規劃。用“全域成都”的理念，著眼于建設

1.24萬平方公里的現代化都市區，高起點、滿覆蓋編制和完善城鄉經濟

社會發展總體規劃和專項規劃；健全城鄉規劃的管理體制機制，確保科學規劃，嚴格執行。

建立覆蓋城鄉的基礎設施建設及管理體制。改善農村基礎設施條件，優化城鄉發展的基礎環境。建成覆蓋城鄉的基礎設施網絡和管理體制、投入機制。

建立城鄉均等化的公共服務保障體制。推動公共資源向農民直接受益的方面傾斜配置，建立城鄉統一、市民與農民公平享受、城市與農村軟硬件均衡的義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化、公共安全。實現城鄉居民權利基本平等化，公共服務基本均等化，生活條件基本同質化。

建立城鄉統一的戶籍管理制度。建立城鄉統一的人口登記制度，逐步剝離附加在戶籍制度上不合理的社會管理功能，消除農民轉變為城市居民的制度障礙，保障其合法的經濟政治權利。

建立覆蓋城鄉的就業和社會保障體制。促進城鄉勞動力就業平等、機會均等。建立農村養老、最低生活保障和更加規范的社會救濟制度。實現城市與農村社會保障制度的銜接，把進城務工農民和失地農民納入城市社會保障范圍，并統一發放標準。

建立城鄉一體的生態建設和環境保護體制。完善資源節約和環境保護的激勵約束政策，促進城鄉生態環境資源的科學利用和有效保護。建立城鄉統一的行政管理體制。改革現行城鄉分割的政府行政管理體制，把政府有關部門社會管理和公共服務的職能由城市延伸到農村。完善行政區劃設置和行政管理模式。

健全基層自治組織。推進管理有序、治安良好的和諧社區、和諧村鎮建設。探索新時期城鄉基層自治組織建設和管理的有效模式。

作者：陳映 來源：《城市發展研究》2007年第05期

第三篇：成渝城鄉統籌改革背景及前景分析

成渝城鄉統籌改革背景及前景分析

何獨明谷繼建

摘要：從城鄉統籌的研究成果來看，多數無外乎是分析其政策配套、問題、改革路徑等，我們在本文中卻從成渝城鄉統籌的背景尤其是歷史背景和制度背景入手，探討了成渝城鄉統籌與眾不同的特色，進而上升為一般案例，為探究城鄉統籌發展思路，提供另一種視角內涵。

關鍵詞：城鄉統籌歷史背景制度背景發展前景

談到城鄉統籌基本上都要提及成渝兩地的試驗改革問題，眾多學者、官員們都要依此為契機探討—種發展的思維和一種邏輯和政策性建議，我們則從歷史實踐和制度發展需求來探索成渝城鄉統籌發展的內生邏輯，所以本文從時代背景、歷史背景初制度背景三個方面進行探索，進而提出一種展望。

一、成渝城鄉統籌改革的背景

(一)時代因素

2007年6月7日，國務院批準重慶市和成都市設立全國城鄉統籌綜合配套改革試驗區，國家著眼于區域經濟體的平衡發展戰略，從經濟學的角度考慮，多多少少似乎有些對重農主義的復古。城鄉統籌的前提條件不是偏倚于任何一方，更不是重回魁奈的“自然秩序”論，而是借助于被農村供養成長的城市的涌流效應稿極化效應使農村走向現代化、工業化道路。不過，無論從內容上看還是從形式上看，確實有重農主義的成分，然而，與封建社會重“農”、非重“民”有著本質的區別。成渝的城鄉統籌是重“農”與重“民”的雙重含義，它的歸宿是鄉村城市化、農民市民化，而重農主義僅僅是維持城鄉分界的基礎上，改善和提高農村發展、穩定，以便為統治階級提供生存的衣食之本。

重慶是典型的大城市帶動大農村，城市相對發達，農村特別落后。2006年全市農村常任人口大約是1500萬人，戶籍人口2300萬人，占了全市戶籍人口的73%[1]，這種突出的城鄉二元結構，是我國基本國情的縮影。加上大庫區，又處內陸腹地，因此，統籌城鄉發展在重慶特別具有代表性，在重慶開展體制、機制方面的探索和改革，對于全國尤其是中西部地區將具有典型的示范效應。

(二)歷史背景

成瀝城鄉統籌不是現代社會的專利品，在古代就已經存在著，21：躍行苔。早期的研究，沒有使用城鄉統籌發展這個概念，這紀論述的城鄉統籌，夫要包含日本思想、重農主義、鄉襯兩品經濟三個方面涵義。

1、城鄉統籌中有“民本思想”

民本思想理淪的產爾與發展雖然有其特殊原因，但其在歷史發展進程中確實占據徊當重要的地位，并且在盛世時代必然是社會的主流。春秋戰國之交是民本思想充分發展的歷史期，當局儒家民本思想最為突出，也是中華民族上—J；幾千年以來的精神支柱，為中圓材：會的和諧、穩定立刀；了汗馬功勞；孔、孟、葡等儒家代表人物將民本思想加以系統化、并上升到政治哲學的高度，以此奠定了儒家治國思想的基礎。從程宋理學的集大成到明清的黃宗荔，民本思想在中國一直延續著，直到現在形成了一種城鄉統籌發展綜合改革的戰略意識。

2、城鄉統籌中有“重農主義”

從商敬變法開始，重農主義一直延續看，清末才畝所松動，長期的重農主義在歷史過程中形成了城鄉統籌發展的積淀，為今后的改革提供寶貴的財富。葡

況說：“田野縣鄙者財之本也，垣命倉庫者財之末也。”范仲淹說：“厚農桑．B觀《書》日：德恨善政，政在養民。”在“農本”思想的影響下，秦漢王朝建立和完善了農業管理體系，制定和推行勸課農桑、獎勵墾荒、興修水利、輕搖簿賦等重農政策，以促進農業的發展。，浙中國建立后的農業學大寨則把重農主義理論推到了最高點，目前“三農問題”的大力研究和落實，仍然延續著中國對于鄉村的重視，凸現城鄉統籌歷史淵源的沉淀。

3、城鄉統籌中有“商品經濟”

商靶變法是重農抑商，商是指城市工商業，相對于大農業而吉的。奏漢時期使我國古代農業領域商品經濟有了比較充分的發展，西漢迎來了我國歷史上農業領域商品經濟發展的第一個高潮，蔬菜、果木等經濟作物的園圃農業出現餃早；《周禮“地百·場人》云：“場人掌國之場圃，而樹之果珍異之物，凡祭把、共果亦如之”5(管子·問》列舉城邑調查項目中，就有“問民理園圃而食者幾何家?”的內容。說明長期以來農業中的商品經濟是被重視的，也為城鄉統籌的發展奠定了基礎，沒有使中國鄉村中的農業僅僅局限于小農業，否則中國二元社會結構更為畸形。

(三)制度背景

歸納城鄉統簿試驗的因素有很多，但是文明社會下的工業發展、社會進步越來越依靠制度的建設，任何一個國家的發展，發展程度越高就越依賴于制度建設。所以，新制度經濟學理淪在經濟社會的發展進程中的作用越來越突出，由此，我們需要在成偷城鄉統籌綜合配套改革試驗中探討有關制度建設的背景。

1、制度變遷

諾斯拙制度變遷同經濟發展績效直接連在一起，并指出了兩者的正向因果天系，提出了經濟制度變遷的“自我強化機制”和路徑依賴與閉鎖，這也恬恰能夠解釋區域經濟體制度的競爭、追趕與合作，也是國家推行成偷城鄉統籌綜臺配套改革試驗區興起的理論淵源。所以，以中國目前的區域經濟體輻射力對全國經濟發展而言，中國需要有更多區域經濟體的興起，尤其是在西部地區，于是成渝經濟體就應運而生，為了聚集最大資源能量，輻射帶動大片地區的經濟飛速發展。

2、制度模仿

楊小凱、林毅夫的關于后發優勢與后發劣勢之爭，實質上是后發國的經濟發展應該走技術模仿道路還是制度模仿道路之爭，制度是具有模仿性的，并且在區域經濟體的變革過程中就是歷史合力的結果，至于楊、林的爭論我們覺得沒有多大必要集中于討論技術模仿道路還是制度模仿道路的問題，而應該討論哪種選擇更有利于經濟發展，實際上社會的發展是時時刻刻都有制度模仿這個變量參與社會經濟變革、制度變遷，尤其是在區域經濟體的發展中表現得更為突出，特區(成渝城鄉統籌的新形式)的各種制度設計、啟發國家追趕先發國家的戰略設計、金融與股票設計等等都是制度的模仿，把成渝設計為中國西部地區的經濟增長極是一個后進追趕先進的典型，也就是說制度模具有必然性，尤其是信息社會更顯突出。

3、制度均衡

‘‘3g度均衡”這個概念可能要受到部分學者們的質疑，甚至覺得我們濫用均衡概念，所以有必要界定什么是制度均衡。上海交通大學湯蘊韶就“制度均衡”有兩分法。本文的“制度均衡’’則是指一個行政主權領域內不同階段、不同地域在國家制度的設計、政策的傾斜不一樣的情況下，逐漸向著一種優先實

驗的良性制度過渡，或是強制性制度變遷，或是誘致性制度變遷，最終達到制度設計、政策力度、行政地位等的平等，這在后發國家表現的非常明顯，也就是我們所說的制度不均衡，它的均衡過程及原因很像內納·繆爾達爾的“循環累積因果理論”和艾爾伯持·赫希曼的“核，隊——邊緣理論”。

暑、成扮城鄉絕皋建設的首景

著眼于現實的路徑選擇、政策偏好，姑且對成偷城鄉統籌的研究斗膽做些前景分析。

1、改變城鄉發展失衡

成愉城鄉統籌的一個初衷就是要改變一些不平衡狀態，除了改變東部與西部區域經濟之間的不平衡外，也要著眼于在典型地區試行城市與鄉村不平衡的實驗。一般認為，成偷城鄉發展主要存在五個方面的失衡：即城鄉公共品供給失衡；城鄉民間投資失衡s資源要素流動和農村勞動力轉移失衡；城鄉居民收入增長失衡；城鄉經濟體制改革失衡。哨目不能達到城鄉統籌設計的初衷，在此還不能妄下斷言，不過困難倒是可想而知的，“作為大城市、大農村、大庫區、大山區并存的直轄市，重慶現在縣城市比較弱、農村比較難，‘小馬拉大車’，短期內難以改變。”，’

2、消除社會發展二元結構

全圍統籌城鄉綜合配套改革試驗區呼之欲出。也正是因為這一點，重慶市被中央政府作為改革試點。統計數據顯示，2006年重慶城鄉居民人均收入比為4：1，大于全國和西部的城鄉落差；市域的都市區、偷西和三峽庫區三大區域人均GE)P之比為3：16：1，大于全國東、中、西三大地帶的落差；最高和最低的區縣人均GDP相差105倍，大于上海和貴州的落差。顯而易貝，重慶是典型的“大城市l大農村”。嗆種突出的城鄉二元結構，是我國基本國惰的縮影。在重慶開展體制機制方面的探索和改革，對全國尤其是中西部地區將具有示范效應o3、增強競爭力、提升國際地位

一個國家的競爭力不能僅僅盯住經濟總量的大小，要想在國際上立足，強大的經濟實力是依靠堅強的普惠型社會作后盾，沒有任何國家能夠在區域經濟發展相當失衡的條件下做到立足于世界民族之林，所以我們的觀點是成偷經濟體層至西部其他經濟體的迅速順起才自縱本質上實現國家實力質的飛躍，“從歷史看，經濟發展和社會穩定并不一定是同步保持的。伊朗1gZ9年發生霍梅尼革命，當時伊朗經濟年增長率超過10％，是伊斯蘭地區經濟現代化最決的國家之一。印尼近年發生**、政變，而印尼前些年經濟發展位居亞洲四小虎之首。法國有一個研究法國革命的著名歷史學家馬迪厄，寫了一本《法國革命史》，他這本書的第一頁就講，‘這次革命不是發生在一個貧窮的國度，而是發生在一個富裕的國度。不是發生在大饑荒中，而是整個國家在欣欣向榮。那么是什么東西使這次革命發生呢?沖認為是由于社會結構失衡、兩極分化與階級斗爭。而這書的7乍老并不是窮人。”

4、實現東西部均衡

2晰年珠江三角洲區域人口占全國(大陸下同]的996％，面積僅占全國的3鞏，GE)PI當年價，下同16全國比重達1464％，人均Gz)P是全國平均水平的1．47倍；長江三角洲口占全國的11．11％，面積僅占全國的2．3脫，占全國比重達20顧飛，人均GE)P為全國平均水平的1．86倍；環渤海區域人口占全國1451％，面積僅占全國的393％，而既)P占全國19的％p人均GE)P為全國平均水平的1．歷倍；二洲一海區域發展水平明顯較高，土地面積總和僅3貿鞏的人口，創造了占全55況的國內生產總值。

2鞏，GI)P約占全國比重達2風。由此可見，東部三大經濟體之間稿東西部經濟體之間差異相當大，尤其是東西部差距，國家設立成愉經濟綜合試驗配套改革是著眼于國家整體區域經濟平衡的戰略，我們可以大膽的預言，未來發展進程中，中西部凡是具備一定條件的區域會陸續成為我國各種各樣綜合配套改革的試驗區。改革就是示范效應的轉化、提升和推廣，放而成渝經濟體的發展不僅僅是自身的問題，它牽涉到國家整體利益，它吸引著全國的目光、集中著國人的心血，成渝經濟體究竟走向如何?我們不敢妄下結論，只有讓我們拭目以待，為其祝福。

參考文獻：

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[414曉河統籌城鄉發展解決五大失衡[ZL中國宏觀經濟信息網，20CU．428

[6敝陽君山．新—輪特區實驗改革：成都重慶雙飛舊新世紀周刊U晾]，2D7反20●作者單位：重慶文理學院重慶永川402160

第四篇：重慶成為國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區

重慶成為國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區 2010-12-26 11:12:00 來源: 中國廣播網(北京)

中廣網重慶12月26日消息（記者劉湛）中國社科院日前發布《2010年中國城市競爭力藍皮書》，在各大城市競爭中，重慶獲得教育環境競爭力全國第一。

1996年，直轄前1年，重慶義務教育普及率只有18.87%，中西部最低；初中畢業生能升入高中階段學校的比例只有56.16%；到1997年大學毛入學率也僅8%，遠低于全國水平。直轄13年來，重慶教育實現了跨越式發展。2006年，重慶義務教育普及率達到100%，全面完成“普九”；2010年，初中畢業生升入高中階段的比例和大學毛入學率分別達到90%和30%，西部排名第一。

重慶教育靠什么取得突破與發展？市教委主任彭智勇說，法寶就是城鄉統籌發展，敢為天下先。2003年9月，重慶在全國率先實行銷號制和直接支付制，清理化解“普九”債務，累計償還總額達28億元，成為全國第一個還清“普九”欠債的省份。

2005年以后，重慶投入45億元改造農村學校危舊房，全面消除了400多萬平方米中小學D類危房；市財政安排資金改善農村教師待遇，在全國率先兌現義務教育階段學校教師績效工資；建立家庭經濟困難學生資助政策體系，僅2009年全市安排資助經費就達40億元，惠及各類學生413萬人次。

2006年，重慶在全國率先實行中職學生資助政策；2008年，提出四五年內投入資金158億元，重點加強職業教育達標學校、示范重點學校、實訓基地和教師隊伍等建設，率先在6個區開始免費中職試點工作；2009年，將免費試點范圍擴大到10個區。2008年7月，教育部和重慶市簽訂《建設國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區戰略合作協議》，重慶成為國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區。

資料來源：

第五篇：城鄉統籌綜合改革

[轉] “城鄉統籌綜合改革”是一種變相的征地

“城鄉統籌綜合改革”是一種變相的征地

北京天則經濟研究所學術委員會主席 張曙光

關于土地問題我在前年做過研究——城市化背景下土地產權的實施和保護，這是從總體方面來討論的。今天專門來討論農村的集體建設用地問題和小產權房的問題，包括8個方面的問題。

第一個問題：城市土地與農村宅基地的不同

集體建設用地大部分是宅基地，而矛盾最鮮明的也是在這一塊，其他的沒有多大問題。

農村與城市相比，有幾個不同的特征：第一個是跟城市的房產比較起來，農村宅基地的取得方式不同。城市是通過市場化取得的，政府通過招、拍、掛賣給開發商，開發商建了房子賣給居民，產權也轉移了，使用權也轉移了，這是商品化交易的過程。農村則是集體劃撥，是無償的。這個無償劃撥雖然滿足了農民平等的住房需求，但是想用這辦法來控制宅基地的目的卻沒有達到。既然是“不要白不要”，農民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二個是城市的房屋都商品化了，沒有什么限制：中國人可以買，外國人也可以買；城里人可以買，鄉下人也可以買。而在農村，它基本上是不能讓城里人買，只允許農村居民之間買賣，所以商品化的程度很低。這種狀況，阻礙了農村經濟的發展。為什么呢？我們可以看到，城市原來也是實行住房分配制，那時的城市房屋破爛得很，后來一商品化，城市馬上就發展起來了，城市漂亮了，住房也好了。第三個是取得的數量不同。城里人的房子，可以買一套也可以買幾套。農村規定只能是一戶一宅，但是一戶多宅的現象還是大量存在。保護耕地的目的并沒有達到。第四個就是決策主體和所有者主體不一樣。城市里的土地，政府是所有者，也是決策主體。但是農村土地的所有者主體是村集體，而能不能取得宅基地卻要政府部門批準。農村宅基地和農用地的差別也很大。農用地可以主張權利，但是宅基地的問題始終沒有解決，所以農村宅基地出了不少問題，而且尋租現象大量發生。

第二個問題：小產權房的法律困境

政府規定了一系列關于宅基地的管制辦法———不準城里人買，不準農村人賣給城里人或轉讓給城里人。政府的管制執法有兩種，一是行政執法，二是法院審理。行政執法，由國土資源部執行。國土資源部設了土地監察司，在各地設立了土地監察辦公室，去年搞了土地執法大檢查。法院審理的農民之間的宅基地官司有很多案例；但是在農民和市民之間土地交易的官司，審理的案子很少，但是影響非常大。我這里有兩個案例。一個案例是，北京房山區的青龍頭村，和城里的一個建設開發公司合作，蓋了138套別墅。結果被遙感衛星發現以后，國土資源部和北京市規劃辦公室進行了執法檢查。最后把138套中的85套給拆除了，并且對相應的人員作了處分。但是這以后，“小產權”房的問題并沒有禁止住。因為首先這條法律本身有著很大的爭議，其次圈占土地的利益太大，冒著殺頭的危險也有人要干；還有查處的概率和處罰力度都不夠。法院判決的一個最重要的案例就是宋莊畫家村。許多畫家買了農民的房子建起了畫家村，由于畫家村起來以后變成了北京市的藝術園區，所以村里就想把園區重新規劃。這時土地升值了，一位農民就想反悔，就把買他房的畫家告上了法院。法院的一審判決：畫家是45000塊錢買的一個院落，法院判決農民賠他9萬塊錢，這9萬塊錢是對他添建的那些損失的補償。二審再判的時候，給畫家賠得了18萬，大概是占到了這個房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使畫家們能夠繼續留下來。這個案例的判決說明了現在法律的尷尬，判這個案例實際上是在考慮土地的增值收益到底屬于誰？按照現在的法律來判就是應該屬于這個農民。但是增值收益又是怎么來的？是畫家在畫家村里聚集使得這個地方興起了一大批與原來農業無關的產業，比如畫材畫筆、繪畫裝裱、繪畫拍賣、繪畫交易等等，才使這個地方發展起來的。事實上，最后的判決主要收益還是歸了畫家。這個案例如果判了畫家敗訴，畫家們一走，那么畫家村沒有了，這個以此為基礎的開發區也就完了。

第三個問題：“城鄉統籌綜合改革”是一種變相的征地

對于宅基地的爭奪一直是非常激烈的。前期是政府征地，結果征地的名聲太壞，所以現在各地方政府變了個法———搞“城鄉統籌綜合改革”。那么城鄉統籌到底是什么？我做了些調查。這里提供兩個例子來說明，城鄉統籌實際上是一種變相的征地。我去了重慶的九龍坡，這是重慶城鄉統籌改革先走一步的實驗點；看了天津開發區———華明示范鎮。前一個，可以說改革是失敗了。因為它最重要的一步就是政府征地以后，搞了個1000畝的博士園，其中200畝已經建成了。在這1000畝地里設計了140個蔬菜大棚，然后兩個大棚之間建一座博士小樓，50萬元———名義上為租，實際上是賣。最后大概是有人把此事反映給總理，這個試驗就放下來了。天津開發區，它完全是財政包干的一個試驗，把12個村的1.2萬畝土地拿出3900畝蓋樓，讓農民上樓，一個農民平均37平方米。其余的地全部變成國有土地。市政府拿了4000畝，區政府2000畝，鎮政府2000畝。大家可以看到綜合城鄉統籌是個什么。其實第二個案例中，它的實質完全是在現存法律之內的。就工作本身來說，兩個地方都做得比較細，但是問題在什么地方呢？就是所有的城鄉統籌的方式都是變相征地。因為前一段的征地太落伍、太露骨，那么現在的城鄉統籌只是有效地解決了農民的住房問題，卻并沒有保障農民的財產權和發展權。因為所有置換出來的土地都實現了國有化，都被政府拿走，農民既喪失了處置權和使用權，也沒有了收益權。前者是強征，而后者就是用一些好的遠景把農民的地給拿走。

第四個問題：應讓土地成為農民公共信托的資產

在目前的利益格局下，政府不可能真正兼顧城市和農民的利益。即使沒有官員的尋租和腐敗問題，都不可能兼顧農民的利益。為什么呢？城市要擴大，要地，還要錢、要融資。城市取得土地目的不是一個———不僅是要地，而且還要錢。所以城市不光是要把土地拿走，還要把收益拿走，這是現在城鄉統籌的一個關鍵問題。真正的城鄉統籌，我認為就應該劃清一個界限：就是把土地給城市，用于城市建設；但是應該把收益留給農民。解決了這個問題，城鄉統籌是沒問題的，現有的作法剝奪了農民的參與權和發展權。天津開發區，政府從開發行借了25億，把房子蓋起來。但是賣不出去，錢回不來。預計有38億的收益，現在只有2800萬，所以農民的就業問題沒有解決。只有讓土地作為農民公共信托的資產，農民作為受益人才能解決這個問題。現在城鄉統籌中存在著這樣兩個口號，一個是“宅基地換房”，一個是“以土地換社保”，這兩個口號全部都是有問題的。“宅基地換房”是保障了農民的住房權利，而侵犯了農民的土地權利。而“以土地換社保”是以農民的財產權利換農民的公民權利。因為社會保障，比如基本養老、基本醫療是人們的基本公民權利。但是現在是農民把土地交出來才給你公民權，這是荒唐的，這沒有任何平等可言。

第五個問題：土地級差收益的歸屬決定城市化的道路

其實對于宅基地，農民和基層有很多的創造，而這些創造基本上走出了一條解決宅基地問題的路子。我這里有兩個案例。一個案例是北京的鄭各莊。它是一個村社合一的體制，村里辦了很多企業，最后留下來的是一個建筑企業。這個建筑企業現在有二級資質，可以承辦奧運工程。村里邊的土地，通過了村民和村、村和企業的一系列合作把地交由公司運作。現在村里有宅基地1050畝，用了250畝蓋了60多幢樓，不到30%是村里的人住，人均是70平方米。再一部分是給村里和企業里的員工和村里的大學中學小學的老師們按成本價買的，然后有45%左右是按照商品房賣了，賣了23億多。這23億就作為企業發展的資金，現在是每一畝地企業給村里5000塊錢的租金，這5000塊錢就成了村里的共同信托基金的收益，由全村人共同享受，而且村民的福利狀況可能比一些城里人還好。土地的資本化過程完全是村里自己做起來的。它創造了現在商品房開發的一個新的模式。現在的舊村改造都是通過政府拆遷，開發商建設，農民搬遷上樓。這樣農民就喪失了土地，收益也沒了，與政府的糾紛、與開發商的糾紛不斷。但是自己開發、自己建設，是沒有這個問題的，它打破了現行國有土地壟斷供應條件下房地產市場畸形發展和房地產價格居高不下的局面，從而創造了新的模式。而現行的房地產開發模式是政府供應國有土地，由房地產開發商進行生產建設和生產經營，政府壟斷了土地增值收益，開發商獲得超額利潤，農民的權益被剝奪。而鄭各莊創造出一種不同的模式，利用的是盤活宅基地，建設的主體是村社企業，開發的部分商品房對外銷售，收益全部留在農村。我們可以看到，實際上這個鄭各莊的建筑企業公司具有了“集體土地資產經營管理公司”的性質。所以說他走出了一條十七屆三中全會要解決的問題的路子。

還有一個案例是深圳的“城中村”。深圳的城中村是一個非常發達的社區———城中村有3.5萬棟樓，1.2億平方米，住了深圳人口中的520萬人。而它完全是在宅基地的基礎上發展起來的，這個過程中，政府四次限制，農民卻四次搶建。先是建兩、三層樓；后蓋到了四、五層，七、八層；現在蓋到了12層、15層以上，帶電梯了。底下一層都是商家店鋪，各種各樣的服務產品都有。人們，特別是打工仔在這里能生存，因為租金便宜，一室一廳的房子是600-800塊錢，兩個人吃飯15塊錢可以吃飽吃好。所以打工仔能夠生存，深圳才能有今天的局面。在這個過程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。為了限制城中村還曾經出臺了《深圳私房租賃條例》———就是凡是登記了的、取得了產權的才能租，否則不能租。但是那么多人去深圳，要房子住，廉租屋市場供給和需求都是大量的，城中村就提供這樣的供給。城中村，創造了另外一個經驗，就是廉租房不僅是政府可以供給的，其實市場也是可以供給的。如果深圳還要再蓋一億多平方米的廉租屋，得花多少錢？當然，城中村有它的問題，它的樓房密度很大，消防、治安都會有一些問題。出現了這些問題要去想應該怎么解決，而不是去取締它或是占它的利益。就這些農民創造出來的經驗看，我覺得有幾點我們要討論：隨著城市化的推進，農民主動參與和分享土地增值收益，正在成為一個共識。改革初期，土地價值沒有顯現，而現在顯現了，那么農民自然要參與這塊收益。政府是要限制它還是要引導它？這是個很重要的問題。而實際上土地級差收益的歸屬問題決定了城市化的道路問題。主流觀點認為，土地級差收益的上升，是城市化帶來的，是政府的基礎設施帶來的。但是這種觀點只看到了表面，而沒有看到本質。無數的事例證明了，沒有農民自主的產業發展，沒有人口的聚集，政府的本錢從什么地方來？因此，如果沒有農民的土地權利這只雞，哪里來的政府基礎設施這個蛋？所以說土地級差收益歸屬問題決定了城市化的道路。歸政府，就是走政府主導的城市化———也就是官員的城市化道路；歸農民，就是走農民自主的城市化道路。

第六個問題：小產權房的幾種方式

“小產權”房，實際是農民爭奪和實施財產權、發展權的博弈。首先，“小產權”房，是相對于“大產權”房來的。“大產權”房就是城里的商品房。商品房的權利是充分的，價格也是市場的。但是“小產權”房，權利是受限制的，價格也是受限制的，所以稱“小產權”房。政府的管制，使“小產權”房有兩個概念，它有寬的定義和窄的定義：寬的定義是農村所有的房屋都是“小產權”房，因為政府禁止農民將自己的房子賣給城里人。還有一個窄的概念就是農村蓋的商品房，不包括農民自己住的那一塊。從“小產權”房開發建設的狀況來看，開發建設從前面提到幾個例子可以看到至少有三種方式：一是自主開發的建設方式，這里又有兩種情況，第一種是由村莊供給建設用地，由村莊企業開發建設，如鄭各莊那樣，前提是有資金和建設能力；第二種是村民個人或者村集體雇請施工隊來建設，然后出租和出售，如深圳“城中村”這種狀況。二是合作開發，就是由村莊和外部企業合作，村莊向企業出租建設用地的使用權，外部企業出資開發建設。一方面滿足村民的住房需求，另一方面滿足企業發展的用地需求。其實青龍頭就是這么個方式，不過失敗了。重慶九龍坡有個陶家村也是采取這種模式。企業每年給一畝地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛錢一斤，今年是一塊錢一斤。它現在已經開發建設起來，引進了30多個企業，今年的產值達到了一億多元。三是由開發商開發的，就是由村集體把建設用地一次性地出讓給開發商，并承諾辦理房產證，換得農民上樓和一次性的補償，農民住進了樓，也就失去了土地。這個和政府征地、城鄉統籌的方式基本是一樣的。這種方式是有問題的，而前兩種方式從現在來看都是解決問題的一條路子。現在農民們也有經驗了，我們在天津開發區做調查的時候，有個村支書，政府想用他的地建葡萄園，但是在出讓土地的時候，他不賣掉地上的設施（水井等），他要投資入股。

第七個問題：小產權房為什么越限越多

“小產權”房實際上是在城市住房商品化后發展起來的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的幾年之間，城市的住房大為改善，1978年，城市人均住房面積只有6.7平方米，現在是平均26.1平方米。房地產的發展使城市周邊的地價升值，刺激了城市周邊房地產的開發。在這個情況下，由于現有的所謂“合法”的開發方式———政府征地，給農民30倍的賠償，然后高價賣給開發商，使得開發商的利潤大增———從2007年到2009年增加了48.4%的利潤。也因為這樣才撬動了“小產權”房的發展，因為一方面農村有土地，另一方面是地價不高———“小產權”房的地價只是“大產權”房的1/2或1/3；更重要的是，它有市場———很多農民進城以后需要住房，但是高價房租不起，那么“小產權”就是他們的樂園。目前，全國“小產權”房的面積達66億平方米，“大產權”房是120億平方米。在深圳，城中村的住房面積占深圳全部住宅的49%。通州區是北京市“小產權”房集中的地區，有人說通州的“小產權”房占全部住房面積超過了50%。通過這個事情我們可以看到：政府雖然嚴厲限制，但是“小產權”房卻蓬勃發展，禁而不止。為什么會有這樣的現象？我覺得這提出了一個問題———法律上的產權是公有還是私有，這不是問題的關鍵，關鍵看誰有產權實施和控制的能力。“小產權房”的實施能力由什么所決定？我覺得有那么幾點：第一，產權的實施一個是由產權制度是否公正決定的。我們現在的產權制度可以說不符合這個條件。限制和取締“小產權”房的規定是對農民不合理的剝奪和限制，缺乏合理的基礎。因而在限制的過程中就會遇到阻力和反抗。第二，地權安排的有效性取決于傳統地權規則的適應。其實在鄉土社會，這個問題是更清楚的。傳統的規則，你是不是違反了？事實上咱們現在的規定違反了過去的規定，甚至連集體產權的規定都沒有維護。傳統的規則必然隨時都在起自己的作用，成為正式產權制度發生作用的依據和條件。

第八個問題：建立利益相容的機制

從法理上講，農民出賣“小產權”房和他出賣糧食、蔬菜是一個道理———市場交易。那為什么要限制呢？這背后有一個不同———農民出售糧食、蔬菜是農民和農民競爭；而農民出賣“小產權”房是農民和開發商競爭。農民的“小產權”房實際上是動了開發商的奶酪，而開發商的背后是政府，問題的關鍵就在這里。我想講的是改革的辦法。土地問題是一個整體的問題，那么政府之所以提出要對“小產權”房進行限制，一個非常重要的原因就是想要保護耕地。我認為，保護耕地的前提之下，應放開“小產權”房的市場。實際上，目前政府的保護耕地政策是失敗的，它沒有達到利益相容，而是造成了許多利益矛盾。耕地問題上的一個利益沖突是中央政府和地方政府的沖突，沖突在土地的規劃和土地的計劃指標上；另一個是地方政府和農民的沖突，沖突在耕地上。按道理說土地保護是農民最想做的事情，農民也最有辦法保護。而現在是農民不保護它，不光是因為“小產權”房，農村荒廢的土地有的是，為什么呢？因為農民耕種糧食收益很低。農民不保護，地方政府不保護，開發商更不保護，只有中央政府保護，但是又沒有辦法保護，最沒有辦法的人最要保護耕地，最有辦法的人卻不保護耕地，這樣的局面怎么去解決？就要想辦法使政策讓各方可以利益相容，有意愿去保護耕地。這是政策調整的很重要的方面。先找到糧產區集中的地方———黑龍江、吉林等地來保護，其他地方由地方政府去保護。不是現在這樣強硬的辦法，而是如何使種糧的收益達到平均收益的水平。怎么能夠使得種地能達到平均收益水平？需要建立一個耕地保護的基金。通過補貼、提高糧價來提高收益。而保護基金人人有份，因為人人都要吃糧。按照成本承擔和利益共享的原則來解決問題，不光是農民要承擔，城市和發達地區，也要按照人口平均分擔一部分保護基金使其建立起來。這些問題都解決了，就有兩個辦法可以解決“小產權”房問題：一個是可以向購房者收取一定的土地使用費，作為集體的共同基金；一個是國家對農民和集體建房者要收取相應的稅收，建立房產物業稅，把它留給地方。在這個基礎上，對現在的法律進行一些修改。